Sentencia 2002-02308 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 05001 23 31 000 2002-02308 01 (1014-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Alberto Ángel Correa Villa.

Demandado: Departamento de Antioquia.

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «X. Consideraciones

1. Del problema jurídico.

Es menester señalar que en este proceso el análisis del problema planteado se restringe a estudiar exclusivamente el contenido del recurso de apelación ya que en eso consiste precisamente el poder del juez administrativo cuando es un apelante único el que impugna la decisión de primera instancia, como lo señala el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

Entonces, teniendo en cuenta lo anterior, debe indicarse que frente a la posición del apelante, su impugnación envuelve dos objetivos primordiales cuales son, de un lado, la revocatoria de la sentencia con base en la posible suficiencia del estudio técnico que llevó a la supresión del cargo de profesional universitario 340-4-5, que desempeñaba el actor en la planta de personal del departamento de Antioquia y de otro, que como consecuencia de los resultados favorables de la sentencia de primera instancia, para el restablecimiento del derecho con el reintegro al servicio y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir debe atenderse a que le fue reconocida pensión de jubilación al demandante.

Así, para poder descender al escenario planteado por el recurso de apelación, debe la Sala pronunciarse sobre la vinculación del demandante, el proceso de supresión y los actos demandados, el marco jurídico y jurisprudencial frente al estudio técnico, lo efectivamente probado y el restablecimiento del derecho procedente.

2. De la vinculación del demandante.

Según certificación de 28 de febrero de 2002, expedida por la auxiliar de posesiones y certificados del departamento de Antioquia, obrante a folio 33 del anexo 1 de pruebas, el señor Alberto Ángel Correa Villa laboró al servicio de ese ente territorial en los siguientes períodos:

• Ingeniero agrónomo de la dirección operativa de la secretaría de agricultura, del 16 de marzo de 1974 al 4 de julio de 1977.

• Ingeniero agrónomo de la secretaría de agricultura del 10 de diciembre de 1996 al 29 de diciembre de 1998(3).

• Mediante Decreto 3113 de 30 de diciembre de 1998, fue incorporado a la planta de cargos de la secretaría de agricultura del departamento de Antioquia, en el cargo de profesional universitario código 340, nivel 4 grado 5 (fl. 318 del anexo 1 de pruebas).

• Profesional universitario código 340, nivel 4 grado 5, de la dirección de descentralización y desarrollo agropecuario de la secretaría de agricultura del 30 de diciembre de 1998 al 26 de diciembre de 2001.

De acuerdo con la certificación suscrita por la secretaría de la Comisión Seccional del Servicio Civil del departamento Antioquia, visible a folio 350 del anexo 1 de pruebas, la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa del actor en el cargo de ingeniero agrónomo del departamento de Antioquia, ocurrió mediante anotación de 20 de octubre de 1997 (fl. 281).

3. Del proceso de supresión y de los actos demandados.

Mediante Ordenanza 11 de 27 de junio de 2001, la asamblea departamental autorizó al gobernador para definir y determinar la nueva estructura orgánica del departamento de Antioquia del orden central (fls. 717 y ss. del primer cuaderno).

Por Acta 45 de 9 de octubre de 2001, el comité de evaluación de oficios del departamento de Antioquia, recomendó la supresión de un número de empleos existentes en la planta de personal de la administración departamental (fls. 105 y ss. del anexo 1 de pruebas).

Luego, por Decreto 1983 de 10 de octubre de 2001, se determinó la nueva estructura de la administración departamental del orden central, se definieron las unidades administrativas que conforman los organismos, la planta de cargos globalizada y se asignó a cada organismo de la administración departamental su respectiva planta de cargos (fls. 478 del cdno. ppal.).

Posteriormente, por Decreto 1984 de 10 de octubre de 2001, el gobernador del departamento de Antioquia suprimió de la planta de personal de ese ente territorial, entre otros, 99 plazas del cargo de profesional universitario, código 340, nivel 4, grado 5 (fls. 534 y ss. del cdno. ppal.).

Mediante Decreto 2320 de 6 de diciembre de 2001, “por medio del cual se causan unas novedades en la planta de cargos de la administración departamental” el gobernador del departamento de Antioquia dispuso la desvinculación del ente territorial de varios funcionarios, entre ellos, el del actor en el cargo de profesional universitario, código 340, nivel 4, grado 5, de la secretaría de agricultura departamental (fls. 644 y ss. del cdno. ppal.).

4. Del fondo del asunto.

La supresión de empleos ha sido analizada por la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“Al tenor de lo dispuesto en los artículos 150-7 y 189-14, 15 y 16 de la Carta, es legítimo que el Legislador decida suprimir cargos de la administración pública, siempre y cuando con ello busque desarrollar motivos de interés general que se concretan en la eficiencia, moralidad, eficacia y máxima optimización del servicio público. De ahí pues que, tal y como lo ha sostenido esta corporación en varias oportunidades(4), los derechos subjetivos de los empleados al servicio del Estado no pueden oponerse al interés general que conlleva una reestructuración en aras de la eficiencia del servicio público. Por consiguiente, los derechos particulares “no impide(n) que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el interés general”(5). En consecuencia, en principio, es constitucionalmente válido que el legislador decida suprimir cargos en la administración pública”(6).

Bajo estos supuestos, la supresión de empleos constituye una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.

Lo anterior significa que hay viabilidad jurídica para reestructurar la planta de personal, o suprimir un empleo de naturaleza provisional, de carrera o de libre nombramiento y remoción, si la entidad adelantó los estudios técnicos necesarios y cumplió con los demás requisitos pertinentes. La decisión de la supresión tiene que estar justificada en un motivo real y serio e íntimamente relacionado con la decisión, que satisfaga el interés general, de lo contrario, quien resulta perjudicado por tal disposición debe demostrar fehacientemente una causal de nulidad de las enlistadas en el artículo 84 del Decreto 1 de 1984.

4.1. Del estudio técnico.

A juicio de la parte demandada, el estudio técnico realizado sobre reestructuración administrativa y racionalización de la planta de personal de la administración departamental, no solo fue elaborado conforme a los parámetros dispuestos por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 del mismo año, sino que da cuenta en forma amplia y detallada de las razones que justificaban la necesidad de reducir su planta de personal, entre ellas, la de alcanzar el saneamiento fiscal propuesto por la Ley 617 de 2000.

Que existen soportes al mencionado estudio que no fueron allegados al expediente, que demuestran que se tuvieron en cuenta para la supresión de cargos, el análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios, la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos; que los mismos no fueron allegados por inactividad de la parte actora y porque el a quo no hizo uso de la facultad señalada en el artículo 169 del Decreto 1 de 1984.

Las normas sobre las que la demandada basa la legalidad del mencionado estudio son las siguientes:

Artículo 41 de la Ley 443 de 1998 prevé:

“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto”.

Por su parte, el Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, prevé:

“ART. 148.—Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.

“ART. 149.—Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general”.

“ART. 154.—Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

En efecto, para la fecha de expedición de los actos acusados, por los cuales se modificó la planta de personal del departamento de Antioquia y se determinó el retiro del actor, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41, ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, precepto que prevé los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

Son estas normas pues a las que debió sujetarse la administración para expedir los actos impugnados.

Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia previa y para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular.

Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (L. 443/98), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.

Sobre este particular, la Sala se permite recordar que tanto la jurisprudencia contencioso administrativa como constitucional han sostenido de manera consistente que los estudios técnicos constituyen una garantía general a favor de la comunidad y de los empleados públicos, en tanto en ellos se debe prever las medidas requeridas para concretar un proceso de restructuración y su respectivo impacto, con observancia de las garantías laborales y los principios de la función administrativa.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia T-587 de 2008. Magistrado ponente Humberto Sierra Porto, sostuvo que:

“Los procesos de reestructuración pueden tener intensidades distintas cuyos efectos se reflejan también en escalas distintas. Pero en ningún caso puede perderse de vista que esos procesos repercuten en dos sectores bien definidos. De un lado, inciden en la comunidad en general, quien es la destinataria final de la prestación de un servicio o del cumplimiento de una función administrativa. Del otro, los ajustes institucionales tienen consecuencias directas en los trabajadores de la entidad a la que se aplica una medida de reestructuración. Tal circunstancia exige entonces que las autoridades obren con la mayor y especial diligencia, antes, durante y con posterioridad a los procesos de reestructuración, con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general la administración debe respetar los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Constitución (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad). Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales, particularmente en el marco de las relaciones laborales. Las plantas de personal no son estructuras pétreas por lo que pueden sufrir cambios más o menos profundos según la dimensión de la reforma que se plantea”.

Por su parte, esta sección en sentencia de 23 de julio de 2009. Radicado 2347-2007, con idéntico ponente de quien se ocupa de esta providencia, en relación con los estudios técnicos que anteceden a los procesos de reestructuración de las entidades públicas, precisó que:

“(...) El estudio técnico, es el dictamen que se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público, que permite determinar si es necesaria su reestructuración, los mecanismos para ejecutarla, los cargos que se van a suprimir y los que se van a crear y el ajuste de la naciente planta de personal a las nuevas necesidades de la administración.

La determinación de suprimir o de crear un empleo, debe surgir entonces, como consecuencia del respectivo estudio técnico, en el cual se incluya la modificación de la totalidad de la planta de personal.

Es a los equipos interdisciplinarios conformados por el Jefe de la entidad con personal adscrito a la misma, a la Escuela Superior de Administración Pública —ESAP— o a los profesionales en administración pública o afines a los procesos técnicos, misionales y administrativos, a quienes les asiste competencia para elaborar los estudios técnicos de modificación de plantas de personal.

La propuesta para la modificación de la planta de personal, que surja luego de efectuado el estudio técnico en el que se concluya sobre la necesidad de reestructuración, debe formalizarse, es decir, debe presentarse ante el Departamento Administrativo de la Función Pública.

El concepto técnico favorable lo emite el Departamento Administrativo de la Función Pública, luego de analizada y valorada la propuesta de reestructuración. Mediante el mismo autoriza a la entidad para someter a su personal a dicho proceso.

El concepto de viabilidad presupuestal de la planta de personal, debe ser tramitado por la entidad ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez que obtenga el concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Ahora bien, en el caso de las entidades del orden territorial, tal como lo dispone el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y en igual sentido el artículo 148 del Decreto Reglamentario 1572 del mismo año; las reformas a la planta de personal de dichas entidades, que impliquen supresión de empleos de carrera deben motivarse expresamente, fundarse en las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP o por firmas especializadas en la materia o profesionales en administración pública y otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que al efecto expida el Gobierno Nacional.

Por su parte, el artículo 153 del Decreto Reglamentario 1572 de 1998, señala que, previo el adelantamiento del proceso de modificación de la planta de personal, las entidades territoriales deben comunicar sobre el mismo a la comisión del servicio civil departamental o distrital, con la indicación de si se realizará de manera directa, a través de la ESAP o de personas naturales o jurídicas, debiendo en este último caso, el jefe de la entidad, designar por lo menos dos de sus empleados para que conformen el equipo ejecutor del estudio.

Las entidades territoriales no requieren de la aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, respecto de las reformas que efectúen en sus plantas de personal, habida cuenta que solo deben someterse al estricto cumplimento de la Carta Política que consagra su autonomía para el manejo de dichos asuntos, y es a los gobernadores y a los alcaldes a quienes les corresponde la conformación de las plantas de personal a nivel territorial en cada una de sus jurisdicciones, de conformidad con lo estipulado previamente por las correspondientes asambleas y consejos.(...)”. Se resalta.

En lo que respecta a este caso particular, a folios 105 y siguientes del anexo 1, figura el Acta 045 de 9 de octubre, por la que el comité de evaluación de oficios del departamento de Antioquia recomendó suprimir un número de cargos existentes en la planta de personal del citado ente territorial, entre ellos, 99 plazas del cargo de profesional universitario, código 340, nivel 4, grado 5.

En este mismo sentido, a folios 694 y siguientes del cuaderno principal aparece el documento titulado “Estudio técnico para modificaciones a la planta de cargos”, en el que la administración departamental de Antioquia, adujo como justificación para expedir los actos administrativos de 10 de octubre y 6 de diciembre de 2001, mediante los cuales se concretó el citado proceso, razones de índole técnica, en los siguientes términos:

“Dirección técnica de análisis y diseño organizacional

Estudio técnico para modificaciones a la planta de cargos

ConstanciaLas modificaciones que se soportan con este estudio técnico son realizadas dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
FechaOctubre 9 de 2001
Tipo de modificación( ) Creación ( ) Reintegro
(X) Supresión ( ) Reclasificación
( ) Traslado
Fundamentos de la modificación( ) Necesidades del servicio
(X) Razones de modernización de la administración
( ) Orden de lo contencioso administrativo
Cargos objeto de estudio
Nº de plazasNombre del cargo
(...).
99
(...).
(...).
Profesional universitario 340-4-5
(...).
(...).(...).
(...).(...)

Justificación técnica

La gestión del departamento de Antioquia se enmarca en los principios constitucionales y las normas que lo desarrollan dentro de los cuales las secretarías, los departamentos administrativos y las gerencias son organismos de carácter administrativo que tienen como objetivo garantizar la ejecución de planes, programas de desarrollo económico y social, la asesoría técnica y coordinación de la acción del sector bajo su responsabilidad.

Apoyados en la identificación de competencias reales y en el análisis de los procesos y productos generados en cada uno de los organismos, el diagnóstico institucional evidenció la necesidad imperiosa de transformación organizacional que soportará la gestión pública, a través de un ente altamente flexible y ágil en su dinámica operacional, erradicando la superposición y responsabilidades, la existencia de estructuras redundantes y los altos costos de funcionarios, llevando a la implantación de la cultura del servicio y el mejor aprovechamiento del talento humano.

Además, en concordancia con el programa de ajuste fiscal que exige la Ley 617 del 6 de octubre de 2000 para las entidades territoriales y en este caso especial para el departamento de Antioquia y con el objetivo de que los ingresos corrientes de libre destinación sean suficientes para atender las obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma del departamento, se hace imprescindible realizar un ajuste organizativo que promueva procesos profundos de desconcentración de poder y recursos.

Por lo cual es necesario redimensionar la estructura interna para adaptarla al cumplimiento de los objetivos básicos, el diagnóstico se tornará en el punto de partida, para precisar la reestructuración propuesta.

Con base en los planteamientos anteriores, en las guías expedidas por la función pública y en las metodologías organizacionales existentes, se diseñó el proyecto de reestructuración que fue realizado en el periodo comprendido entre junio 28 y octubre 8, con las siguientes etapas:

• Conformación e institucionalización de comités.

• Diagnóstico de la situación actual.

• Redefinición de estructural (sic) organizacional.

• Propuesta de la nueva estructura orgánica.

De acuerdo al proyecto anterior se conformaron los comités de apoyo para la adecuación de la estructura organizacional de la administración departamental del nivel central regulados en el Decreto 1474 del 27 de junio de 2001 y se definieron los nuevos procesos, productos de indicadores de gestión, de acuerdo con las competencias dadas por ley para las diferentes unidades administrativas que conforman la organización, estableciendo con base en ellos la estructura conceptual por procesos y productos hasta llegar a la nueva estructura orgánica que soportará los procesos que por ley debe realizar el ente departamental y que se encuentran plasmados en el manual de la organización.

Por lo anterior se hace necesario suprimir las plazas de empleo antes mencionadas, quedando la administración departamental con una adecuada cantidad de talento humano altamente calificado, con la capacidad necesaria para dirigir, planificar, coordinar y ejecutar los programas, planes y proyectos estratégicos que tengan que ver con el marco legal vigente.

Paralelo a este proceso de reestructuración, la administración departamental viene ofreciendo otros medios tales como: el retiro voluntario y la renta programada, con el propósito de disminuir el impacto social que produce el despido masivo de funcionarios” (fls. 694- 697 del cdno. ppal.).

Examinado el expediente se aprecia que no obran los documentos relacionados con anterioridad, mediante los cuales la parte demandada pretende justificar la necesidad de haber adelantado un proceso de reestructuración al interior de la administración departamental de Antioquia, en donde se pueda verificar que en efecto se hizo necesario suprimir las plazas de empleo antes mencionadas, para quedar “con una adecuada cantidad de talento humano altamente calificado, con la capacidad necesaria para dirigir, planificar, coordinar y ejecutar los programas, planes y proyectos estratégicos que tengan que ver con el marco legal vigente”.

En efecto, se allegó solamente el documento de “Diagnóstico y propuesta de rediseño organizacional para la administración departamental-Nivel central” (fls. 46 y ss. del anexo 1 de pruebas) sin que pueda evidenciarse en el mismo el cumplimiento de las exigencias previstas por los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 a 154 del Decreto 1572 de 1998, en donde demuestre sin duda alguna que atendieron al análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios, y/o evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos y de los que se pueda concluir que, en efecto, se persiguieron los fines señalados en la justificación en cita y que el personal que permaneció en sus empleos para el cargo de profesional universitario, código 340 4-5, es “altamente calificado” y se encuentra en mejores condiciones de aquellos a quienes les fue suprimido el empleo.

En efecto, si uno de los argumentos de defensa de la entidad es que se realizó el análisis de las hojas de vida, con la evaluación del desempeño, el análisis de la formación académica pertinente al área de ocupación, la experiencia y la conducta laboral, debieron allegarse los mencionados soportes que corroboraran su dicho. Empero, como se aprecia en la contestación a folios 682 a 684 del cuaderno principal, se allegaron otros documentos que nada aportan frente al tema.

En este punto de la controversia, debe traerse a colación lo señalado por esta Sala, en sentencia de 17 de julio de 2008, Expediente 2367-2007 y de 24 de julio de 2008 Expediente 2382-2007 magistrado ponente Alfonso Vargas Rincón, en donde al analizar el mismo cargo propuesto, dentro de los procesos instaurados contra el departamento de Antioquia, en los cuales igualmente se solicitó la nulidad parcial de los decretos 1984 de 10 de octubre de 2001 y 2320 de 6 de diciembre de 2001, concluyó que los estudios técnicos que sirvieron como fundamento para la modificación de la planta de personal llevada a cabo mediante Decreto 1984 de 2001, desconocieron uno de los presupuestos consagrados en la Ley 443 de 1998 y no cumplieron para la fecha de expedición del acto con los requisitos legales en cuanto a su contenido material, circunstancias que hicieron anulable los actos demandados, en tanto se configuró una expedición irregular del decreto acusado. En aquella oportunidad se indicó:

“(...).

Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (L. 443/98), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.

Examinará esta Sala entonces si, en el caso particular y concreto, se obró de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto exige previamente la elaboración de unos estudios técnicos efectuados por la misma entidad, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas debidamente acreditados.

Al respecto obra a folios 29 y siguientes del plenario, copia del Acta 45 de la reunión del comité de evaluación de oficios que tuvo lugar el 9 de octubre de 2001, en donde se recomendó la supresión de unos cargos de la administración central incluyendo un total de 58 de técnico código 401-3-3, y se incorporó un documento denominado “Estudio técnico para la modificaciones a la planta de cargos”, en el cual se afirmó:

ConstanciaLas modificaciones que se soportan con este estudio técnico, son realizadas dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Entonces fue este el documento aducido como estudio técnico para la modificación de la estructura de la administración central del departamento de Antioquia.

En el mismo documento, en el acápite denominado “Justificación técnica” se indica que para su elaboración se llevó a cabo un diagnóstico institucional en cuanto a competencias, procesos y productos de cada uno de los organismos que componen la administración central, y teniendo en cuenta los lineamientos sobre ajuste presupuestal de que trata la Ley 617 de 2000, se vio la necesidad de redimensionar la estructura para adaptarla al cumplimiento de los objetivos básicos.

Así mismo se señaló que en el proceso de reestructuración tuvieron lugar las siguientes etapas: conformación e institucionalización de comités (conformados mediante Decreto 1474 de 27 de junio de 2001), diagnóstico de la situación actual, redefinición estructural y organizacional y propuesta de la nueva estructura.

Indicó también que las causas que motivaron la modificación fueron el traslado de funciones de un organismo a otro, la supresión, fusión o creación de dependencias, la redistribución de funciones y cargas de trabajo y la racionalización del gasto público, sin que se explique cómo se configuró cada una de ellas dentro de la situación de cada dependencia.

A folios 90 y 91 se encuentra el resumen de la planta de cargos por organismos a 9 de octubre de 2001 y a 20 de noviembre del mismo año, mostrando una disminución total de 4891 a 2166 plazas situación que redundó en una disminución del gasto por concepto de salarios.

En el mismo sentido a folios 132 y siguientes, se encuentran las actas de las reuniones del comité operativo del departamento(7), al cual los encargados del estudio cada uno de los órganos llevaban las propuestas sobre las modificaciones de la planta, sin que se encuentren justificaciones que motivaron tales sugerencias.

En cuanto a los estudios técnicos el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 prevé que según la causa que origine la necesidad de fusionar, suprimir o crear cargos o dependencias, dentro de la estructura de la entidad, y sobre cuáles de ellos recaerán tales medidas, los estudios técnicos deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, e incluir por lo menos el análisis de alguno de los aspectos relacionados en la norma, es decir, que debe contener análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, y/o evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Sin embargo, en los documentos mencionados no se encuentra análisis alguno de los puntos establecidos por el artículo 154 del Decreto 1572 de 2001, pues de su contenido no se deducen las etapas que se surtieron según la justificación técnica, ya que, aunque bien se habla del diagnóstico de la situación actual, no se indica qué aspectos se contemplaron en este punto, para llegar a la conclusión de la necesidad de supresión de cargos.

Se concluye entonces que la administración departamental no contaba con los respectivos estudios técnicos en los términos exigidos por la ley, situación que permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante.

(...)” se resalta.

Ahora bien, frente al argumento consistente en la legalidad de los actos atacados por el cumplimiento de los objetivos señalados en la Ley 617 de 2000, al respecto debe decirse que ésta norma fue diseñada y puesta en práctica para controlar el creciente déficit de las entidades territoriales, para este efecto las administraciones debían categorizarse y hacer los respectivos ajustes para la vigencia siguiente.

Sobre el efecto de esta ley en materia laboral señaló el profesor Diego Younes:

“Como lo dispone la Ley 617 de 2000, en desarrollo de su normativa, las entidades territoriales y sus descentralizadas deben desarrollar programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional, lo cual implica procesos de reestructuración administrativa y como parte de estos, la reducción de los gastos de personal mediante racionalización, modificación de plantas de personal de empleados públicos (trátese de libre nombramiento y remoción o de carrera) y de trabajadores oficiales; de plantas paralelas de personal supernumerario o de contratos y de órdenes de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad que se tenga implementada para la vinculación o pago de servicios personales”(8).

Si bien la norma citada no obligó a los entes a realizar reestructuraciones, si era imperioso sanear los gastos de funcionamiento para cumplir con los límites fijados en la ley. Dentro de estos gastos de funcionamiento están los destinados a cubrir las obligaciones corrientes de la entidad territorial, como servicios personales, los gastos generales, incluidos los servicios públicos, mesadas pensionales y transferencias de ley, pagos a maestros y médicos financiados con recursos propios.

De manera que las reestructuraciones de planta o la supresión de empleos eran una medida necesaria para el saneamiento de las finanzas y la organización institucional; no obstante como se dijo en la sentencia citada ut supra, no obstante, esta situación no releva a la entidad del cumplimiento de las demás exigencias legales, en este caso, de las consagradas en el artículo 154 del mismo Decreto 1572, en cuanto a los aspectos que se deben atender en la elaboración de los estudios técnicos.

5. Del restablecimiento del derecho.

En la sentencia apelada el a quo ordenó el restablecimiento del derecho, consagrando para tal fin, el reintegro del actor al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría y remuneración en la respectiva planta de personal, junto con el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el reintegro al servicio. Indicó que no debían realizarse descuentos en el evento de que durante su vinculación con el departamento de Antioquia hubiere celebrado otra u otras vinculaciones laborales con entidades del Estado. Citó al efecto la sentencia de Sala Plena de esta corporación, pero ordenó descontar lo percibido por indemnización por supresión del cargo.

Sobre este aspecto señaló la apelante que la obligación indemnizatoria por parte de la entidad tiene un límite temporal que es la fecha a partir de la cual se comenzó a disfrutar de la pensión de jubilación.

Al respecto, valga señalar que no fue allegada ninguna prueba documental que indique que en efecto al señor Alberto Ángel Correa Villa le fue reconocida la pensión de jubilación, pero es evidente que el tema fue tratado en la audiencia de conciliación celebrada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 7 de diciembre de 2011, en el que la entidad puso de presente como uno de los aspectos de la fórmula conciliatoria, la imposibilidad de cumplimiento del reintegro en tanto que había ocurrido elreconocimiento pensional el 10 de junio de 2008. La petición no fue aceptada por el actor por la diferencia suscitada entre la pensión de jubilación y el salario a percibir (fls. 879 vto., cdno. ppal.). Así pues, como tampoco fue desmentida tal aserción en los alegatos de conclusión de segunda instancia por el apoderado de la parte demandante, habrá de concluirse que en efecto ocurrió el reconocimiento pensional en el mes de junio de 2008.

Dejando señalado lo anterior, al respecto debe indicarse que en este caso, en donde la realidad enseña que el actor goza de pensión de jubilación y pretende el reintegro al servicio, debe atenderse a los señalamientos de esta corporación referentes a que la reincorporación al servicio de una persona que adquiere el status pensional y le es reconocida su prestación es una situación excepcional, que solo procede para ocupar los cargos expresamente contemplados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 y los de elección popular establecidos por el Decreto 583 de 1995(9).

Además de lo anterior, se tiene que a estas alturas procesales, la orden de reingreso impartida por el a quo, es inocua, en tanto que, verificado el expediente(10) se aprecia que el actor cuenta actualmente con poco más de 65 años, edad de retiro forzoso, situación que impide el reintegro y que de no aclararse puede llevar a equívocos en el cumplimiento de la sentencia.

Dentro de este escenario, debe confirmarse la sentencia apelada, pero se modificará el restablecimiento otorgado, en el sentido de señalar que no habrá lugar al reintegro del actor al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, debido a la imposibilidad jurídica que, para tal efecto, genera el cumplimiento de la edad de retiro forzoso.

No obstante, se mantendrá la decisión de reconocimiento y pago de los salarios, demás prestaciones e incrementos legales dejados de percibir por el actor desde que se produjo el retiro del servicio y hasta cuando se hizo efectivo el reconocimiento pensional.

Esta determinación obedece a que la pensión de jubilación consiste en un salario diferido del trabajador, fruto del ahorro durante toda su vida de trabajo, justamente para garantizar su subsistencia propia y la de su familia, para que una vez que cumpla los requisitos de ley, como el tiempo necesario de prestación de servicios y la edad, pueda pasar al retiro del servicio.

Permitir percibir la pensión de jubilación más el restablecimiento ordenado por el a quo, implica generar doble erogación del tesoro público, pues no puede ignorarse que el mismo hecho de la desvinculación del servicio es el que permite percibir mensualmente el monto fijado por pensión de jubilación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 13 de junio de 2011, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso adelantado por el señor Alberto Ángel Correa Villa, contra el departamento de Antioquia, por las razones señaladas en la parte motiva de ésta providencia, salvo los numerales segundo y tercero que se revocan. En su lugar se dispone:

“2. NIÉGASE el reintegro del señor Alberto Ángel Correa Villa al cargo de ingeniero agrónomo de la secretaría de agricultura, o a otro de igual o superior categoría y remuneración en la respectiva planta, conforme a lo señalado en la parte motiva”.

“3. CONDÉNASE a la entidad demandada a reconocer y pagar al señor Alberto Ángel Correa Villa los sueldos y prestaciones dejados de percibir en el que cargo que desempeñaba, desde cuando fue retirado del servicio, y hasta cuando se hizo efectivo su reconocimiento pensional.

Para la liquidación de la sentencia, se atenderá al total de lo que percibiría un empleado en igual cargo que el que ocupaba el actor, como contraprestación por sus servicios.

Las sumas adeudadas se actualizarán en los términos del artículo 178 del Decreto 1 de 1984, dando aplicación a la fórmula señalada en la parte motiva de la sentencia de primera instancia.

Deberá efectuarse el descuento de lo que fue pagado por concepto de indemnización por supresión del cargo, suma que deberá ser igualmente actualizada.

No se descontará lo percibido por el actor en caso de celebración de otras vinculaciones laborales durante el tiempo de retiro del servicio”.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(3) Mediante Decreto 5742 de 15 de noviembre de 1996, se nombró al actor en periodo de prueba para el cargo de ingeniero agrónomo, nivel 4, grado 5, adscrito a la secretaría de agricultura departamental (fls. 3 y ss. del anexo 1 de pruebas).

(4) Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-524 de 1994, C-522 de 1994, C-613 de 1994, C-095 de 1996, T-850 de 1999 y C-370 de 1999.

(5) Sentencia C-527 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(6) Sentencia C-1542/2000.

(7) Creado por Decreto 1474 de 2001.

(8) Derecho administrativo laboral. Editorial Temis. 2009.

(9) Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias: sentencia de 16 de octubre de 2008, Expediente 151-07, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia de 10 de junio de 2010, Expediente 1921-07. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia de 3 de marzo de 2011, Expediente 0148-09, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(10) Folios 356 del anexo 1 de pruebas, se tiene que el actor nació el 10 de junio de 1948.