Sentencia 2002-02317 de febrero 28 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 15001-23-31-000-2002-02317-01 [18524]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Saúl Ángel Pulido Corredor(1)

Demandado: municipio de Duitama

Acción de nulidad

Fallo

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el Ministerio Público.

En concreto se trata de decidir, en primer lugar, si como lo expone el agente del Ministerio Público apelante, la acción de simple nulidad interpuesta contra el Acuerdo 24 de 2000 del municipio de Duitama es procedente.

Naturaleza del Acuerdo 24 de 2000 y la acción procedente para su impugnación

El Acuerdo 24 de 2000 del concejo municipal de Duitama deroga varios acuerdos municipales expedidos por el mismo concejo en años anteriores, así:

El artículo 1º deroga el Acuerdo 29 del 6 de diciembre de 1991 “Por medio del cual se conceden estímulos a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establezcan en el municipio de Duitama”(3). El acuerdo que se menciona en este artículo concedió a dichas empresas rebajas y exenciones en los impuestos de industria y comercio y en el impuesto predial por el término de 10 años a partir de su establecimiento. El parágrafo primero del artículo primero dispuso lo siguiente:

“PAR. 1º—A la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda. y a las empresas que se establezcan en la ciudadela, “Parque Industrial de Duitama, se les exonerará el 100% de ambos impuestos”.

En este punto debe precisarse que a pesar de que el acuerdo demandado fue expedido en el año 1991 y estableció como destinataria a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., este ente, según certificado de existencia y representación legal que obra a folio 4 del expediente, fue constituido el 12 de noviembre de 1996 e inscrito en la Cámara de Comercio de Duitama el 3 de marzo de 1997, tal como lo afirmó la actora en el escrito inicial, que no fue controvertido por la demandada.

De acuerdo con el artículo 2º del Acuerdo 29 de 1991, la exención tributaria tanto a la cooperativa actora como de las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios, “se concederán a cada empresa durante diez (10) años a partir de su establecimiento”.

Entonces, contrario a lo planteado en la contestación del municipio demandado, el término de duración del beneficio es individual en la medida en que se cuenta a partir del establecimiento de la empresa y no de la entrada en vigencia del Acuerdo que concedía la exención por 10 años(4). Es decir que, en principio, el beneficio para la demandante vencía en el 2006 y, por tanto, el acuerdo demandado al ser expedido en el año 2001, produjo efectos en la vigencia del beneficio que había sido concedido a la cooperativa mediante el Acuerdo 29 de 1991(5).

El artículo 2º del acto demandado derogó el parágrafo 3º del artículo 23 del Acuerdo 1 del 5 de enero de 1996 “Por el cual se expide el estatuto sustantivo y procedimental de rentas para el municipio de Duitama y se dictan otras disposiciones”(6). Dicho parágrafo exoneraba a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios establecidas en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama del pago del impuesto predial unificado, por el término de diez años contados a partir de la fecha de su establecimiento.

El artículo 3º del Acuerdo acusado derogó el artículo 5º del Acuerdo 43 del 27 de diciembre de 1996 “Por el cual se modifica el Acuerdo 1 de 1996 “Estatuto sustantivo y procedimental de rentas para el municipio de Duitama y se dictan otras disposiciones”(7). Dicho artículo disponía que “Las disposiciones contempladas en Acuerdo 29 del 6 de diciembre de 1991 seguirán vigentes”.

El artículo 4º, transcrito al inicio de esta providencia, indica que las empresas, industrias y entidades de que trataban las normas derogadas continuarán pagando los impuestos predial y de industria y comercio.

Debe resaltarse que los tres acuerdos que el acuerdo demandado deroga se referían, de una parte, a las exenciones y rebajas de los impuestos de industria y comercio y predial unificado que en general se concedían para las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios establecidas en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama y que cumplieran los requisitos previstos en la norma. Y de otra, al parágrafo 1º del Acuerdo 29 de 1991 derogado en su totalidad, que establecía una exención particular, concreta y expresa del 100% de ambos impuestos para la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda.

En esas condiciones, el Acuerdo 24 de 2000, objeto de demanda en cuanto a su alcance y contenido es un “acto administrativo mixto”(8), porque deroga exenciones concedidas tanto a personas indeterminadas —empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establecieran en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama— como los beneficios impositivos particulares concedidos a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda. mediante el Acuerdo 29 de 1991.

En cuanto a la acción contenciosa administrativa procedente para demandar los “actos mixtos”, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que “El carácter mixto de este tipo de actos permite que sean demandables tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, quien pretenda algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento, dentro del término de caducidad”(9).

En ese contexto, la jurisprudencia también ha indicado que no solo la pretensión de una indemnización de perjuicios haría procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra “actos mixtos” sino también en los eventos en que si prospera la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora(10).

Caso concreto

De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales antes señalados para efectos de establecer la procedibilidad de la acción de simple nulidad, la Sala advierte lo siguiente:

En primer término debe resaltarse que la acción de nulidad fue interpuesta por la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., que como se vio es directa beneficiaria de una de las exenciones que fueron derogadas mediante el acuerdo demandado, es decir, que tiene un interés directo en controvertir la legalidad del acto en tanto a través de este le fue modificada una situación particular y concreta.

Ahora bien, las pretensiones de la demandante son las siguientes:

“Primera. Que se declare la nulidad del Acuerdo 24 de 2000, expedido por el honorable concejo municipal de Duitama “Por medio del cual se deroga el Acuerdo 29 del 6 de diciembre de 1991, se modifica el articulo 23 de su parágrafo 3º del Acuerdo 1 del 5 de enero de 1996 y se deroga el articulo 5º del Acuerdo 43 de 1996”.

Segunda. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes para que tome las medidas pertinentes.

Tercera. Se decrete la suspensión provisional del acto acusado de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, concordante con los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Cuarta. Se me reconozca personería para actuar”.

De lo anterior se deduce que aparentemente la finalidad de la actora es la nulidad simple del Acuerdo 24 de 2000 del concejo de Duitama, es decir, sin que tenga un efecto concreto en cuanto a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda.

Sin embargo, se observa que, como lo señaló el a quo, del contenido de la demanda se establece que la demandante manifiesta en algunos apartes su intención de lograr mediante la nulidad de la totalidad del Acuerdo 24 de 2000, el resarcimiento de los daños producidos por la derogatoria de la exención que le había sido otorgada, pero lo más relevante para la Sala a fin de determinar la acción procedente para impugnar dicho acto, es que de prosperar la pretensión de nulidad surgiría automáticamente un restablecimiento del derecho consistente en que las exenciones derogadas recobrarían su vigencia, entre ellas, la que le fue concedida a la actora.

En esas condiciones, la Sala concluye que la acción procedente, en este caso y según los lineamientos jurisprudenciales antes indicados, era la de nulidad y restablecimiento del derecho como se indicó en la sentencia apelada.

Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de demandar a través de la acción de simple nulidad actos administrativos particulares, se advierte que, en el sub examine, el acto demandado es de carácter mixto, razón por la cual no son admisibles los argumentos referidos a la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, como lo sostiene el agente del Ministerio Público en su apelación, con fundamento en la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, dadas las especiales condiciones del Acuerdo 24 de 2000 objeto de demanda, en el que, como se vio, se hace referencia a situaciones tanto particulares y concretas, como generales, amén de que la demanda fue interpuesta para obtener la nulidad total de dicho acuerdo.

En todo caso se precisa que, frente al citado pronunciamiento de la Corte Constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(11) sentó su criterio para reafirmar la aplicación de la “teoría de los móviles y las finalidades” para efectos de determinar la acción procedente contra actos administrativos particulares, y decidió que “si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses...” (12).

Es decir, que si se considerara que el acuerdo demandado es un acto administrativo particular, según el criterio unificado de esta corporación, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además no “conlleva un interés para la comunicad en general de tal naturaleza que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”(13), que serían los eventos en que procedería la acción de simple nulidad contra actos particulares.

Si en aras del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal(14) y de los poderes del juez para interpretar la demanda y darle el impulso que procesalmente le corresponde, se decidiera que lo que corresponde es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que no se cumple el requisito de oportunidad por cuanto el Acuerdo 24 fue publicado el 21 de diciembre de 2000 y la demanda fue presentada el 19 de junio de 2002(15), es decir, cuando habían transcurrido más de los 4 meses previstos en el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto planteado.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que se declaró inhibido para fallar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Reconócese personería al doctor Guillermo Villate Hernández como apoderado del municipio de Duitama.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) La demanda fue presentada por Saúl Ángel Pulido Corredor a través de apoderado, pero en su condición de representante legal de la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., sin embargo, así se ha identificado el proceso tanto en primera instancia como ante esta sección.

(3) Folios 10 y 11.

(4) 6 de diciembre de 1991.

(5) La demanda fue presentada el 19 de junio de 2002.

(6) Folio 19.

(7) Folio 83.

(8) La doctrina ha indicado que el acto administrativo mixto “corresponde a una especial calificación jurídica efectuada a determinadas manifestaciones de las autoridades administrativas caracterizadas por su doble naturaleza de normativas, generales, abstractas e impersonales, y a la vez generadoras de situaciones jurídicas personales, individuales y concretas”. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo - acto administrativo. Tomo II. 4ª. Ed. Universidad Externado de Colombia: Bogotá, 2008, p. 165.

(9) Sentencia del 6 de abril de 2000, Expediente 5373, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Esta sentencia reitera las de 28 de octubre de 1999, Expediente 3443 M.P. Juan Alberto Polo Figueroa; de 21 de marzo de 1996, Expediente 3575, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; de 18 de marzo de 1999, Expediente 5253 y de 12 de agosto de 1999, Expediente 5500, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(10) Sentencia del 29 de noviembre de 2001, Expediente 6793 M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(11) Sentencia del 4 de marzo de 2003 de la Sala Plena Contenciosa, Expediente 1999-05683 (importancia jurídica 030), M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(12) Sentencia del 10 de agosto de 1961, M.P. Carlos Gustavo Arrieta Alandete.

(13) Sentencia del 29 de octubre de 1996, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(14) Artículo 228, C.P.

(15) Folio 133 vto.