Sentencia 2002-02552 de febrero 13 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 730012331000200202552 (32704)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: German Guzmán y otros

Demandado: Rama Judicial

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia)

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia

Antes de entrar en el debate del asunto, la Sala establece la vocación de doble instancia del presente proceso. De acuerdo con el artículo 31 de la Carta Política se reconoce el principio de la doble instancia, cuyo carácter debe respetar la garantía de acceso efectivo de la administración de justicia, sin que esto implique su carácter absoluto. Por lo tanto, se precisa tener en cuenta que la jurisdicción y competencia del juez se determinan “con fundamento en la situación de hecho existente en el tiempo de la demanda”, en aplicación de la denominada “perpetuatio juridictionis”. En ese sentido, para la época en que se presentó la demanda, 25 de noviembre de 2002, la norma procesal aplicable era el Decreto 597 de 1988, en atención a lo establecido en el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998(15), de tal manera que la cuantía para que un proceso de reparación directa tuviera una vocación de doble instancia era de $ 36.950.000.

Al revisar las pretensiones de la demanda, se encuentra que la parte actora solicitó por concepto de daños materiales $ 60.000.000. Como se señaló, la cuantía para que se pueda deducir la vocación de doble instancia, que se corrobora con la admisión del recurso de apelación por el despacho y que no fue discutido por las partes en dicha instancia, se encuentra superada para el presente caso lo que permite que el asunto sí pueda acceder a la doble instancia ante esta corporación(16).

2. Lo probado en el expediente.

Con fundamento en el acervo probatorio que obra en el expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

a) Obra en el expediente copia simple del recurso de apelación interpuesto por el entonces apoderado de los demandantes, el 21 de marzo de 2000, en contra de la sentencia de 16 de diciembre de 1999 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda(17); la cual fue aportada con la demanda.

b) Obra en el expediente copia del Decreto 3770 de 26 de diciembre de 2003(18), “por el cual se acoge la decisión de la comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales respecto del salario mínimo mensual vigente para el año 2004 y se dispone la publicación de la misma”.

c) Certificado del interés bancario corriente, expedido por la Superintendencia Bancaria de Colombia [hoy Financiera], desde el año 1995 hasta el año 2002(19).

d) Dictamen rendido por el perito Luis Ernesto Oviedo León, el 13 de septiembre de 2004(20), el cual fue solicitado en la demanda y decretado en auto del 24 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

3. Análisis del caso concreto.

En primer lugar, la Sala analizará el fenómeno de la caducidad de la acción; y posteriormente, de ser procedente, se analizarán los requisitos y fundamentos de la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados en el ejercicio de la administración de justicia.

3.1. Caducidad de la acción.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 8º dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

La ley consagra entonces, un término de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento de la causa del daño por el cual se demanda indemnización, para intentar la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

La caducidad como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso. En cuanto a este primer argumento, el precedente jurisprudencial constitucional señala,

“[...] la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones.

[…].

Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia.

[...] La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su "justicia" es la resultante no de su conformidad con las expectativas —siempre cambiantes, variables e inciertas— de los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”(21).

Dicho fundamento constitucional orienta la aplicación de los términos procesales desde una perspectiva social, propia de la justicia distributiva [Rawls, Dworkin, Dobson], cuyo sustento se encuentra en la efectiva protección de los derechos y en la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social. Lo anterior ratifica el precedente jurisprudencial constitucional según el cual,

“Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”(22).

Con base en estos presupuestos, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado que,

“Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”(23).

Se está poniendo de presente la necesidad de considerar la caducidad como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, lo que debe ser considerado, valorado y apreciado sin que haya lugar a su deformación y/o distorsión, porque sería como admitir su propia negación al colapsar el sistema jurídico, restarle eficacia y eficiencia al juez y plantear una suerte de ruptura al principio de confianza legítima. En este sentido, el precedente jurisprudencial constitucional considera,

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”(24).

Desde la perspectiva propiamente del instituto de la caducidad, su alcance, conforme al fundamento constitucional que se expresó, debe considerarse en los términos que el precedente constitucional ofrece,

“[…] la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales —con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa—, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corrresponde (sic).

De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”(25).

Y cabe resaltar, que el ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo, representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, por lo que el precedente jurisprudencial constitucional considera que la caducidad se constituye en el,

“[…] límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”(26).

A lo que se agrega, siguiendo el precedente jurisprudencial constitucional,

“La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso”(27).

Lo que justifica la aplicación de la caducidad es precisamente evitar la incertidumbre respecto al deber o no que cabría endilgar al Estado de reparar un daño antijurídico causado. En este sentido, el precedente jurisprudencial constitucional señala,

“La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”(28).

En criterio de la Sala los términos de caducidad, en especial para el ejercicio de la acción de reparación directa, están fijados para ofrecer la certeza jurídica(29) a todo ciudadano que se crea con la posibilidad de invocar la tutela judicial, pero también a toda la colectividad, especialmente cuando se trata del respeto que merece proteger frente a la estabilidad cuando se trata de daños antijurídicos cuya causa y ocurrencia se consolidó en un momento temporal preciso, sin perjuicio del carácter continuado del mismo. En ese sentido, permitir la aplicación de la flexibilización del término de caducidad en materia de responsabilidad de la administración pública, que implica el ejercicio en cualquier tiempo de la acción, puede vulnerar los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, tal como se ha sostenido por el precedente jurisprudencial constitucional,

“De ahí que, la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa en cualquier tiempo, como lo pretende el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, sino la seguridad y certeza jurídicas en que se fundamenta el Estado de derecho”(30).

Partiendo del precedente de la Sala, cuándo se debe determinar el cómputo de la caducidad de la acción [en similares condiciones a la prescripción extintiva que opera en materia civil]

“Si la prescripción extintiva de una acción no se cuenta sino desde el día en que ésta nace, o como dice Chiovenda, desde “el día en que tenga el poder de pedir la actualización de la ley”, una acción de responsabilidad comienza a prescribir desde el día en que la víctima sufre el perjuicio, desde el día en que se causa el daño, porque es en este momento cuando nace el derecho a obtener la reparación. Mas, no quiere ello decir que después de una primera demanda, la víctima no puede reclamar una nueva indemnización mediante el ejercicio de una acción nacida de un nuevo perjuicio, porque precisamente ésta no empieza a prescribir sino desde el día en que el perjuicio se realiza. Y esto no sólo es exacto cuando se trata de daños repetidos, sino también cuando el perjuicio es continuado. Ahora bien, los perjuicios que causa la abstención u omisión de un deber no se producen siempre en forma instantánea, pues, cuando se trata de bienes jurídicos no susceptibles de destrucción o disminución, los efectos nocivos de la omisión no surgen ni se agotan en un instante, porque ella apenas viene a hacer un obstáculo en el disfrute de tales bienes. Después de la lesión que se realiza en el primer momento, la violación del derecho y el daño o perjuicio consiguiente, se renuevan continuamente, mientras dura o permanece el estado de abstención u omisión, en relación con tal clase de bienes jurídicos. Así, por ejemplo, la omisión o abstención para resolver una solicitud de licencia para exportar banano, que es un bien susceptible de destrucción, puede causar el daño de la pérdida del cargamento en un instante dado; en cambio la omisión, o abstención en resolver sobre una licencia para edificar, constituye apenas un obstáculo para el disfrute del inmueble, mediante edificación y por eso el daño que causa no se produce de una vez, sino que se renueva en forma indefinida, mientras dura o permanece la omisión. En este caso los perjuicios son continuados, la acción de resarcimiento nace desde que principian a causarse, pero no prescribe al mismo tiempo respecto de todos, porque no se realizan o consuman en un mismo instante. Bien puede decirse que si la acción es la misma en su naturaleza, cada vez que se renueva el perjuicio nace el derecho a obtener la reparación y comienza desde que el nuevo daño se produce(31) (resaltado fuera de texto)(32).

Aplicando los precedentes constitucionales y de esta corporación que se acaban de reseñar, el caso concreto, advierte la Sala que a la fecha de la presentación de la demanda que dio origen a este proceso, 25 de noviembre de 2002, la acción de reparación directa ya se encontraba caducada. A la anterior conclusión se arriba con los fundamentos que se exponen a continuación:

En primer término, como se advirtió, la contabilización del término concedido por la ley para el ejercicio de la acción judicial se produce, en principio, a partir de la realización de la conducta, de acción o de omisión, invocada como causante del daño reclamado; por lo que se resalta que en el sub judice el hecho generador del supuesto perjuicio no es otro que la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 28 de abril de 2000.

Lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996, que define el error judicial como aquel error “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”. El mismo que esta corporación lo ha definido como el error que se predica frente a las providencias judiciales por medio de las cuales se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo, es decir, aquellas actuaciones de interpretar y aplicar el derecho plasmadas en una resolución judicial(33).

Adicionalmente, el artículo 67 de la misma ley, establece que para que proceda la responsabilidad patrimonial por el error judicial es necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que el afectado interponga los recursos de ley, y (ii) que la providencia contentiva del error se encuentre en firme. De conformidad con todo lo anterior, la Sala encuentra que el momento en el que el daño derivado del posible error judicial se materializa, y el momento en el que la víctima tiene conocimiento del mismo, convergen en uno solo, esto es, cuando la providencia que contiene el supuesto error judicial queda en firme.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala observa que la sentencia mediante la cual se puso fin al proceso civil, en la que se resolvió el fondo del asunto, se profirió el 28 de abril de 2000, pues, pese a que no existe copia de la providencia en el expediente, se tiene por probado este hecho con la confesión hecha por la parte actora en el escrito de demanda, en cuyo acápite relativo a los hechos, se lee:

“[…] Por sentencia de fecha 28 de abril del año 2000, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué - Radicación 094-01 - y suscrita por los señores magistrados Luis Avelino Cortés Forero - (Ponente) - Jenny Escobar Alzate y Jesús Antonio García Trujillo, se confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia y se condenó en costas a la parte actora”.

Como no obra en el expediente constancia de la notificación de esta providencia, que permita identificar la fecha de ejecutoria de la misma; la Sala procede a estudiar el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil(34), norma vigente para la época de los hechos, de donde colige que los días 1, 2 y 3 de mayo de 2000, transcurrieron a la espera de la notificación personal por parte de los actores; acto seguido, el edicto permaneció fijado en secretaria durante los días 4, 5 y 8 de mayo del mismo año. Así, se colige que la mencionada providencia adquirió fuerza ejecutoria, a más tardar, el 9 de mayo de 2000.

En ese orden, a partir de esa fecha el actor disponía de dos (2) años para interponer la acción de reparación directa; es decir, que el demandante debió impetrar la misma, a más tardar, el 9 de mayo de 2002, y no como en efecto sucedió, el 25 de noviembre de 2002.

Ahora bien, la Sala señala que no puede tomarse como fecha de inicio para la contabilización del término legal de caducidad de la acción la del auto proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué, en el que ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior; toda vez que dicha providencia no es la que resulta acusada de ser la constitutiva del hecho dañoso causante de perjuicio, entre otras cosas porque de haberse incurrido en error judicial, en nada cambiaría el mismo por el hecho de que no se hubiese proferido el auto de “obedézcase y cúmplase”, con esta providencia o sin ella, el aquí demandante ya tenía conocimiento de la providencia que él mismo acusa de ser la causante del daño que aquí pretende que se le indemnice.

De otra parte se debe tener presente que la providencia en que el juez de inferior jerarquía ordena obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, no es de aquellas en que se interpreta y se aplica el derecho; pues se trata de un auto que se profiere “en orden al impulso del proceso sin necesidad de que exista petición al respecto y en ejercicio de sus poderes oficiosos”(35).

Finalmente, la Sala recuerda que la caducidad i) puede ser declarada de oficioy opera ipso iure 'porque sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oiga al promotor de una o del otro'. A lo cual cabe agregar en esta oportunidad, que el artículo 90 del Código General del Proceso, que reemplazó el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, establece que “[…] El juez rechazará la demanda cuando carezca de jurisdicción o competencia o cuando esté vencido el término de caducidad para instaurarla”; lo que refuerza aún más el anterior concepto de la Corte que en esta providencia se acoge; ii) es irrenunciable 'lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para la realización del acto jurídico'; iii) caducidad no comportan la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y 'deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho o la acción se extingan de modo irrevocable' y; iv) la caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, porque el plazo prefijado por la ley 'solo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto del derecho previsto(36).

7. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, la Sala se abstendrá de imponer condena alguna por este concepto.

Con fundamento en todo lo anterior la Sala revocará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia de 6 de febrero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima la que quedará de la siguiente manera:

1. DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda.

3. SIN CONDENA EN COSTAS.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase.»

(15) El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establece: “Mientras entran a operar los juzgados administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”. Debe tenerse en cuenta que la cuantía es uno de los factores o normas de competencia.

(16) En este sentido puede verse la sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 18143.

(17) Folios 4-9, cuaderno 1.

(18) Folios 1-2, cuaderno de pruebas de la parte actora.

(19) Folios 4-5, cuaderno de pruebas de la parte actora.

(20) Folios 8-43, cuaderno de pruebas de la parte actora.

(21) Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

(22) Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

(23) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(24) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(25) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(26) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(27) Corte Constitucional, SC-832 de 2001. Puede verse también sentencias C-394 de 2002, C-1033 de 2006, C-410 de 2010.

(28) Corte Constitucional, SC-832 de 2001.

(29) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(30) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(31) Sentencia de 27 de junio de 1985.

(32) Consejo de Estado, Sentencia del 23 de junio de 2011, radicación 19.157, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 22 de noviembre de 2001, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, expediente 31164.

(34) ART. 323:—“Las sentencias que no se hayan notificado personalmente dentro de los tres días siguientes a su fecha, se harán saber por medio de edicto […] El edicto se fijará en lugar visible de la secretaría por tres días […] La notificación se entenderá surtida al vencimiento del término de fijación del edicto.”

(35) López Blanco, Hernán Fabio. “Procedimiento Civil, General”. Editores Dupré, pág. 609.

(36) En sentencia del 5 de diciembre de 1974 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia (M.P. José María Esguerra Samper).