Sentencia 2002-0262 de septiembre 3 de 2008

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 25000-23-26-000-2002-0262-01

Expediente: 27.560

Consejero Ponente

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Nación, Ministerio de Transporte

Demandado: Sociedad Médicos Asociados S.A.

Bogotá D.C., tres de septiembre de dos mil ocho.

Proceso ejecutivo

Correspondería a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutado contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera B), pero se observa la configuración de una causal de nulidad procesal, la cual se decretará.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala decretará la nulidad de todo lo actuado hasta la sentencia de primera instancia —inclusive— y ordenará devolver el expediente al tribunal de origen con el fin de que se pronuncie acerca de la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad solicitada por las partes.

La prejudicialidad es una causal de suspensión del proceso y se configura en todos aquellos eventos previstos en la ley en los cuales el sentido de una decisión que se debe proferir en un asunto, depende del resultado de otra decisión judicial, de tal manera que la providencia que ha de tomarse en el primer proceso queda suspendida hasta tanto se resuelva el punto del segundo proceso que tiene directa incidencia sobre el fallo que se debe dictar.

En cuanto a la operancia de esta causal en el proceso ejecutivo, el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los asuntos que se adelanten en la jurisdicción contencioso administrativa en virtud de los dictados del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone lo siguiente:

“ART. 170.—El juez decretará la suspensión del proceso:

(…)

2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente de resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquier otra ley.

No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción “(destacado fuera del texto).

Así pues, son condiciones para la procedencia de la prejudicialidad en los procesos ejecutivos, los siguientes:

— Que exista un proceso ordinario iniciado antes o después del proceso ejecutivo en el cual se controvierta la validez o la autenticidad del título ejecutivo correspondiente.

— Que en el proceso ejecutivo no resulte procedente alegar como excepciones los supuestos de hecho que pudieren servir de fundamento para controvertir la legalidad o validez del título ejecutivo en el proceso ordinario.

De manera que un proceso ejecutivo tramitado ante la jurisdicción contencioso administrativa, podrá ser suspendido solo en el evento en el cual exista un proceso ordinario —sea de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho o de controversias contractuales— a través del cual se impugne la validez o la autenticidad del título ejecutivo que sirvió de base para la ejecución y que no sea posible en este último —proceso ejecutivo— alegar corno excepción los mismos fundamentos fácticos expuestos en el proceso ordinario.

Precisamente la posibilidad de que en el proceso ejecutivo se alegue como excepción la ilegalidad o invalidez de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo que se pretende hacer valer, ha merecido un tratamiento diverso por parte de la jurisprudencia de esta sección, a tal punto que en un principio se aceptaba que en los juicios de esta naturaleza se alegara, por vía de excepción, la nulidad del acto o de los actos administrativos que conformaban el título de ejecución y, consecuencialmente, se examinaban las pruebas que con esa finalidad se hubiesen aportado; sin embargo la Sala reexaminó dicha postura y concluyó que, dadas la naturaleza y finalidad del proceso ejecutivo, en este no resultaba procedente formular la excepción de legalidad de los actos de dicha índole.

Respecto de esta última tesis, la cual es la que actualmente resulta aplicable, la Sala sostuvo(1):

“La Sala recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, introdujo la Ley 794 de 2003.

El cambio en el pensamiento de la Sala, se sustenta en las siguientes consideraciones:

En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la Ley 446 de 1.998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este seria aquel de mayor cuantía regulado en el Código de Procedimiento CiviI(2).

En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra pro videncia que conlleve ejecución, que solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida.

Para cuando el titulo ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, solo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad.

El acto administrativo, una vez en firme, tiene la calidad de providencia que conlleva ejecución; tal carácter le ha sido expresamente atribuido por el legislador, que en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, expresamente dispone:

[Transcripción de la norma]

Mientras que el artículo 66 del mismo código, reitera la noción de que el acto administrativo conlleva ejecución, cuando expresamente establece los casos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria, así:

[Transcripción de la norma]

Por fuera de los eventos expresamente señalados en esa norma, el acto administrativo es una providencia que conlleva ejecución, la cual puede lograrse en veces directamente por parte de la administración, como sucede en los términos del artículo 68 ibídem para cuando se dispone de jurisdicción coactiva; o de lo contrario, ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, de acuerdo a la atribución de competencia realizada por el legislador.

A su vez en los artículos 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo, el legislador ha establecido las acciones que permiten la revisión de legalidad del acto administrativo que contiene un titulo ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas a través del proceso ordinario tal como lo manda el artículo 206 ídem.

También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación(3).

Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un paz diferente a aquel establecido por el legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que solo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, norma que dispone:

[Transcripción de la normar]”.

De manera que las razones por las cuales en la actualidad no se permite alegar como excepciones en el proceso de ejecución que discutan la legalidad del título ejecutivo, son, en síntesis, las siguientes:

— De conformidad con el trámite que regula el proceso ejecutivo, el cual resulta aplicable a los asuntos de esta naturaleza que se surten en la jurisdicción contencioso administrativa según los dictados del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, las únicas excepciones de mérito que pueden alegarse cuando el titulo ejecutivo consista en una sentencia o en un laudo de condena, o en otra “providencia” que conlleve ejecución son las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140 y la de pérdida de la cosa debida, por consiguiente resulta claro que la norma no previó que dentro de este proceso se discutiera la legalidad del título ejecutivo, sea del acto administrativo o del contrato.

Permitir que en el proceso ejecutivo se puedan alegar excepciones de ilegalidad del título ejecutivo cuando este consista en un acto administrativo seria desconocer el carácter ejecutivo que la ley le otorga a esta clase de actos —artículos 64 y 68 del Código Contencioso Administrativo—; además podría, eventualmente, vulnerar el debido proceso, toda vez que el análisis de legalidad se estaría surtiendo por un juez diferente a aquel respecto del cual se le atribuyó competencia; de igual forma el trámite de la impugnación de la legalidad de los actos se tramitaría por un proceso diverso al señalado para el efecto por el legislador y se estarían desconociendo los términos de caducidad de las acciones pertinentes.

— Se desnaturalizaría el proceso ejecutivo, cuya finalidad es lograr, por vía coercitiva, que el deudor pague determinada obligación clara, expresa y exigible al acreedor y no discutir acerca de la legalidad de los títulos, lo cual resulta propio de un proceso ordinario.

En cuanto a la procedencia de la prejudicialidad, en el primer estado de la jurisprudencia, según la cual se permitía en el proceso ejecutivo la formulación de excepciones de ilegalidad de los actos administrativos que sirvieron para la conformación del título ejecutivo, no procedía el decreto de dicha causal de suspensión del proceso, puesto que, de conformidad con el inciso 2º del numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, el ejecutado tuvo la oportunidad de alegar la nulidad del acto administrativo que constituye la base del recaudo ejecutivo como excepción(4).

Contrario sensu, al variar la posición jurisprudencial en torno al tema de las excepciones anteriormente expuesto, la prejudiciandad resultaba y en la actualidad resulta procedente, puesto que al no permitirse la formulación de las excepciones de ilegalidad en el proceso ejecutivo, resulta plenamente aplicable el numeral 2º del artículo 170 antes citado y, por tanto, hay lugar a suspender el proceso por prejudicialidad.

En ese orden de ideas, ante la acreditación efectiva de la existencia de un proceso ordinario en el cual se discutan la legalidad o validez de los actos sobre los cuales se soporta el mandamiento ejecutivo de pago, lo procedente será que el juez, de oficio o a solicitud de parte, decrete la suspensión del proceso hasta tanto se defina la controversia principal, esto es la que surge del proceso ordinario, de conformidad con lo precisado en el artículo 172 ibídem.

Como corolario de lo anterior, estima la Sala que, por prejudicialidad, se debe suspender el proceso ejecutivo mientras se tramita y decide la impugnación de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo.

En el presente asunto, como bien se adujo, la parte ejecutada propuso la excepción de ilegalidad de los actos administrativos con los cuales se integra el título ejecutivo y, dentro del término del traslado de las excepciones propuestas, la parte ejecutante, al oponerse a la prosperidad de dicha excepción, informó al tribunal a quo con anterioridad a que el proceso entrara al despacho del tribunal para dictar sentencia de primera instancia, acerca de la existencia de un proceso ordinario contractual en el cual se discutía la validez de las resoluciones 5507 del 29 de junio de 2001 y 007713 del 18 de septiembre de 2001, ambas expedidas por el Ministerio de Transporte, las cuales, como se dijo, entre otros documentos, constituyeron el título ejecutivo que dio origen a la presente acción.

Como lo manifestó la parte ejecutante en la demanda, como lo ha sostenido la parte ejecutada durante todo el proceso —para lo cual, incluso, propuso varias excepciones— y como lo corroboró la Sala al consultar el software de gestión a través del cual se registran las diferentes actuaciones que se surten en cada proceso, en la actualidad cursa ante la sección tercera del Consejo de Estado el proceso ordinario contractual identificado con el número de radicación 25000-23-26-000-2003-00753-01, Actor: Médicos Asociales S.A. Demandado: Nación, Ministerio de Transporte, el cual está pendiente de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y dentro del cual se debate, además de otras pretensiones, la legalidad de los actos administrativos que integran, entre otros documentos, el título ejecutivo en este proceso.

Como se advierte, el resultado del proceso ordinario tiene directa incidencia en el proceso ejecutivo que ahora se estudia, en la medida en que una eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas haría nugatorio el derecho que se persigue en el presente litis.

En estos eventos, es decir, cuando se ha continuado el trámite del proceso no obstante presentarse los presupuestos necesarios para suspenderlo por prejudicialidad, la Sala ha declarado la nulidad de aquellas actuaciones surtidas con posterioridad al momento en el cual debió haberse decretado la suspensión, con fundamento en el numeral 5º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

En estos términos, la Sala se ha pronunciado:

“No obstante lo anterior, en este asunto, se precisa que como el ejecutado durante el trámite de primera instancia y aún dentro de los argumentos esgrimidos en la sustentación del recurso de apelación contra el auto que ordenó seguir adelante la ejecución, advirtió la nulidad de los actos administrativos que soportaban el titulo ejecutivo, por lo cual, consideró improcedente continuar el curso del ejecutivo mientras no se decida la legalidad de las resoluciones, resultaría censurable que en esta instancia se concluya que el juez administrativo no puede decretar la nulidad de los actos administrativos que sirvieron de título porque debió demandar en acción ordinaria, pero a su vez, habiendo iniciado el juicio ordinario, no pueda decretarse la suspensión del proceso porque ya se dictó sentencia, puesto que de esa manera se estaría dejando al ejecutado sin ninguna posibilidad de proteger sus intereses, y de que le sea aplicada alguna de las figuras legales consagradas para ello, todo por razón de la variación que alrededor de estas materias se ha presentado en la orientación jurisprudencial, lo cual a la postre representaría una reprochable violación al derecho a la defensa.

En esa perspectiva, es procedente dar aplicación a lo previsto en el régimen de nulidades establecido en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, concretamente en la causal contemplada en el numeral 5º, la cual prevé:

‘(…).’

‘Cuando se adelante después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la oportunidad debida’ Se resalta.

Así las cosas, la causal de nulidad aludida se configura por el solo hecho de presentarse un evento en el que deba suspenderse el proceso, y el juez considera la consecución del proceso.

En estas condiciones, la causal endilgada implica que el juez debe suspender el proceso ejecutivo por encontrarse en juicio de legalidad los actos que fundaron el titulo y no, como ocurrió en este caso, proceder a dictar sentencia ordenando seguir adelante la ejecución, por lo cual, es obvio que esta actuación resulta afectada de nulidad.

Ese es el sentido de la norma cuando expresa: ‘Cuando se adelante (el proceso) después de ocurrida cualquiera de las causales legales de (...) suspensión’, lo que no significa otra cosa que el juez actúe a pesar de la existencia de esa causal de suspensión incurre en la precitada nulidad.

Por las anteriores consideraciones, la Sala encuentra acreditado la presencia de la causal de nulidad contemplada en el numeral 5º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por lo tanto, resulta procedente declararla, en razón a que el tribunal debió decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad ”(5).

La Sala, en atención al anterior antecedente jurisprudencial, procederá de igual forma, en el sentido de declarar la nulidad de lo actuado en este proceso con posterioridad al momento en el cual el tribunal debió haber decretado la suspensión del proceso por prejudicialidad, esto es desde la sentencia de primera instancia, inclusive, para que, en su lugar, se proceda a decretar la suspensión del mismo.

En este sentido advierte la Sala que proceder de forma contraria, es decir, no declarar la nulidad del proceso, sería desconocer el derecho de defensa que le asiste al demandado, a su vez que haría nugatorio el derecho de ejercer los medios de defensa y posibilidades que le otorga el ordenamiento para hacer efectivas sus pretensiones, más aún cuando las oscilaciones jurisprudenciales han repercutido y han condicionado, necesariamente, su conducta y el ejercicio de los medios procesales que estaban a su alcance.

En efecto, la parte demandada presentó la contestación de la demanda cuando la posición de la jurisprudencia en torno a las excepciones que podían alegarse en el proceso ejecutivo permitía la formulación de aquellas tendientes a atacar o controvertir la presunción de legalidad de los actos administrativos constitutivos de título ejecutivo. Por ello, el ejecutado formuló varias excepciones de fondo para estos efectos, tal como se relató en los antecedentes de esta procedencia.

Sin embargo, en el año 2005 la Sala varió su postura, en el sentido de considerar la improcedencia de que en los procesos de ejecución se promovieran las excepciones de ilegalidad de los actos administrativos correspondientes. Así pues, sin duda, el cambio jurisprudencia afectó las expectativas de defensa de la parte ejecutada, dado que había edificado esa defensa en atención a la posición que en un principio tenía pleno respaldo en la jurisprudencia, la cual vino a variarse durante el trámite del proceso.

Con base en lo expuesto la Sala advierte la irregularidad ocurrida en el presente asunto en relación con el trámite de la solicitud de suspensión del proceso, la cual a la postre impidió que la parte demandada, de igual forma, ejerciera su derecho de defensa en los términos previstos en el ordenamiento vigente.

Además se tiene que si bien es cierto que el artículo 171 del Código de Procedimiento Civil, resulta claro al disponer que el auto por medio del cual se decrete la suspensión del proceso es apelable en el efecto suspensivo, también lo es que en relación con aquella providencia que la niegue prevé el efecto devolutivo.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. DECRETAR la nulidad de lo actuado en este proceso a partir de la sentencia proferida el 10 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, por los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.

2. Una vez en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Providencia del 27 de julio de 2005. Expediente: 23.565. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

(2) A través del artículo 32 de la Ley 446/98, se adicionó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80/93, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena.

(3) Artículo 136 del Código Contenciso Administrativo numerales 2º y 10.

(4) Providencia del 4 de noviembre de 2004. Expediente. 24.350. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra.

(5) Auto del 20 de septiembre de 2007. Expediente: 26.907.