Sentencia 2002-02665 de junio 6 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref. Expediente No. 05001-23-31-000-2002- 02665 01 (0901-10)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: María Victoria Leal Gutiérrez C/ Instituto Tecnológico Metropolitano

Autoridades municipales Fallo

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestiones preliminares

A fin de establecer el asunto materia de debate a la luz de lo específicamente planteado en el petitum de la demanda en primer lugar, la Sala advierte, que el Juez está obligado a conocer el libelo demandatorio en los términos en los que el interesado lo formule, mientras su contenido observe plenamente las normas sustanciales y procedimentales aplicables al caso, pues es a quien corresponde inequívocamente la expresión de los términos en los que hará valer sus derechos dentro del contradictorio que propone; con ello, no resulta válido para el juzgador, desestimar aspectos sustanciales de la demanda, tales como su carácter reparatorio, ni tampoco atribuir a su contexto, aspectos que trasciendan la órbita de lo reclamado so pretexto de interpretarla, salvo aquellos eventos en que sea necesario, en aplicación de las prescripciones contenidas en los artículos 86 del Código de Procedimiento Civil(1) y 228 de la Constitución Política(2).

En este sentido cabe precisar, que la actora en el texto del libelo solicita la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:

a) Resolución rectoral 013 de 18 de enero de 2002 por medio de la cual se le declaró insubsistente en el cargo de docente escalafonada de tiempo completo del Instituto Tecnológico Metropolitano; b) Resolución Rectoral 024 de 28 de enero de 2002, que decidió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto, en el sentido de confirmarlo; c) Acta 02 del Comité de Personal Docente contentiva de las sesiones de 11 de octubre, 15 de noviembre, 5 y 6 de diciembre de 2001; d) Evaluación docente de 6 de diciembre de 2001 del comité de personal docente con resultado insatisfactorio y su notificación de 7 de diciembre de 2001; e) Resolución 2 de 16 de enero de 2002 del consejo académico, que vía recurso de reposición confirmó la calificación insatisfactoria; f) reglamento “instrumento de evaluación de docentes”; g) Acta 07 de 7 de julio de 1999 del consejo académico, que adoptó la evaluación en mención como reglamento evaluativo para los docentes de planta; h) Acuerdo 01 de 7 de marzo de 2002 del Consejo Directivo que en su artículo 2º, convirtió 3 cargos de docente tiempo completo en 3 cargos de libre nombramiento y remoción; i) Acuerdo 20 de 26 de noviembre de 1993 o reglamento de personal docente; j) Acuerdo 03 de 25 de abril de 1995 que modificó parcialmente el anterior acto.

Y, expresa a título de restablecimiento del derecho como pretensiones, la condena al reintegro al cargo que ostentaba al momento de la declaratoria de insubsistencia o a otro de igual o superior categoría; la cancelación de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el 28 de enero de 2002 hasta el reintegro; el resarcimiento de los perjuicios materiales y morales causados desde la desvinculación; la declaratoria de que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio; el pago de la sanción moratoria por el retardo en la consignación de las cesantías por el tiempo de desvinculación; la cancelación de los intereses a las cesantías, de los aportes en salud y pensiones desde la desvinculación hasta el reintegro y de las vacaciones de los últimos 3 años; el cumplimiento de lo estipulado en los artículos 176 a 179 del Código Contencioso Administrativo; y, el pago de las costas del proceso.

En este contexto conviene advertir, que la actuación que debe ser objeto de análisis por parte de la Sala es la conformada por: a) la Resolución Rectoral 013 de 18 de enero de 2002, que declaró la insubsistencia, y b) la Resolución Rectoral 024 de 28 de enero de 2002, que confirmó la anterior decisión, vía recurso de reposición.

Ello en consideración, a que estos dos actos administrativos son los que particularizan la situación de la actora. Así, al derivarse directamente de esta actuación la insubsistencia, situación jurídica individual determinable con efectos patrimoniales sobre la persona que delimita, resulta pasible su demanda a través de la acción subjetiva, como en efecto se instauró.

No ocurre lo mismo con los restantes actos acusados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; es decir, con c) el Acta 02 del comité de personal docente contentiva de las sesiones de 11 de octubre, 15 de noviembre, 5 y 6 de diciembre de 2001; f) el reglamento “instrumento de evaluación de docentes”; g) el Acta 07 de 7 de julio de 1999 del consejo académico, que lo adoptó; h) el Acuerdo 01 de 7 de marzo de 2002 del consejo directivo que en su artículo 2º, convirtió 3 cargos de docente tiempo completo en 3 cargos de libre nombramiento y remoción; i) el Acuerdo 20 de 26 de noviembre de 1993 o reglamento de personal docente; y, j) el Acuerdo 03 de 25 de abril de 1995, que modificó parcialmente el anterior acto.

Habida cuenta que estos últimos, se constituyen en actos de carácter general, impersonal y objetivo, que en razón de dicha naturaleza no determinan en concreto las personas sobre las cuales recae la decisión administrativa; con lo que es incuestionable, que son pasibles de ser demandables únicamente por vía de la acción de simple nulidad. Y, de lo que en consecuencia se desprende, que todas las pretensiones invocadas respecto de los mismos no serán objeto de análisis.

En lo que concierne a: d) la Evaluación insatisfactoria de la docente de 6 de diciembre de 2001 del comité de personal docente y, e) la Resolución 002 de 16 de enero de 2002 del consejo académico, que en reposición confirmó dicha calificación; se establece, que tampoco son actos pasibles de control ante esta Jurisdicción, porque aunque comprenden una actuación administrativa, no se constituyen como actos definitivos sino como actos preparatorios, en el entendido que contribuyeron a la formación de la decisión administrativa definitiva de insubsistencia(3).

Resulta de todo lo anterior, que frente a todos estos últimos actos referidos, la Sala decretará la inepta demanda y como consecuencia, se declarará inhibida para resolver sobre su legalidad.

En segundo lugar establece la Sala, que para el 18 de enero de 2002 cuando se produjo la declaratoria de insubsistencia de la demandante, y desde que fue evaluada insatisfactoriamente el 6 de diciembre de 2001, se encontraba vigente el Acuerdo 03 de 26 de abril de 2001, por el cual se reformó parcialmente el Acuerdo 19 de 1993 o estatuto general del Instituto Tecnológico Metropolitano, en el sentido de modificar su carácter académico institucional de tecnológico a universitario, adquiriendo la denominación de “Instituto Universitario de Tecnologías de Medellín”.

De lo que antecede se infiere, que para la época de la expedición de la actuación administrativa que hoy es objeto de debate, el plantel educativo demandado, adquirió la naturaleza de instituto universitario, lo que a su turno implica, que a voces del artículo 69 de la Carta Política, goza de autonomía universitaria; situación que permite predicar de su parte, el sometimiento a un régimen especial, que en específico, lo diferencia de aquellas instituciones estatales u oficiales de educación superior que no cuentan con carácter de universidad, quienes deben organizarse como establecimientos públicos(4).

Se colige entonces, que para adelantar el análisis de la presente litis, se debe acudir a la normativa especial que rige a la institución educativa acusada, que no a la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, contentivo del régimen general de la carrera administrativa de los servidores del Estado.

En tercer lugar, encuentra la Sala que la accionante esgrime en contra de la actuación demandada los cargos de falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder y vulneración al debido proceso.

En particular el cargo de falsa motivación, lo sustenta en el entendido que se declaró su insubsistencia en virtud de un acto carente de motivación, habida cuenta que la Administración no indicó las causales de retiro. Se tiene entonces, que la falsa motivación a la que alude la actora, la hace radicar en la falta de motivación.

Pues bien, con anterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el cargo de falsa motivación, de la manera como fue planteado, se podía considerar como fallido, por equivocación en la proposición jurídica de la demanda. Pero, tal imprecisión carece de relevancia a la luz de la nueva Constitución, que hace esencial el amparo de los derechos constitucionales y que a su vez presenta el debido procedimiento administrativo, como unos de ellos. Aunado a que el artículo 228 superior, ordena la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la justicia.

Con lo anterior, el desenfoque en la proposición de la glosa resulta ser inane, porque que el vicio al que alude la accionante, bien puede interpretarse como el vicio formal denominado expedición irregular(5), que particularmente acontece cuando se emite el acto administrativo sin sujeción a un procedimiento y a unas fórmulas determinadas; que no solo debe entenderse, referido a su mera condición exterior, sino a la inobservancia de las exigencias expresas de la ley para ciertos actos, como cuando aquella ordena que sea adoptado únicamente por escrito o con expresión de los motivos, vale decir, con motivación explícita y obligatoria(6).

En cuanto a la desviación de poder, aunque la demandante no denominó el vicio alegado como tal, cuando en el concepto de violación hace alusión, al hecho de que su retiro del servicio, tuvo origen en la ausencia de apoyo de su parte para con el Rector del Instituto, a quien le asistía el ánimo de reelección; se entiende, que tal argumento va encaminado a la alegación de un desvío de poder por parte del nominador, y en tal condición se estudiará al desatar la litis.

Por lo anterior, solo se abordará el análisis de los vicios de expedición irregular del acto, falta de competencia, desviación de poder al igual que la violación al debido proceso alegada.

Problema jurídico

Atendiendo a las precisiones que anteceden, es que la Sala desatará la controversia, que se contrae a determinar la legalidad de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la demandante en el cargo de docente escalafonada tiempo completo del Instituto demandado, que en su parecer adolecen de falta de competencia, expedición irregular, desviación de poder y que transgredió el debido proceso.

A fin de decidir el objeto de la controversia, la Sala inicialmente hará alusión a la naturaleza jurídica del establecimiento educativo demandado y al régimen de su personal docente, según la normativa especial que lo regula, para seguidamente establecer, si de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, la declaratoria de insubsistencia de la actora, adolece de nulidad por incurrir en los vicios alegados y vulnerar el debido proceso.

Naturaleza jurídica del Instituto Tecnológico Metropolitano

Como lo informa el estatuto general del Instituto Tecnológico Metropolitano o Acuerdo 19 de 26 de noviembre de 1993, en el artículo 2º(7), se erige como un establecimiento público autónomo creado por el Decreto 180 de 1992 del Alcalde de Medellín, con previa autorización del concejo municipal por Acuerdo 42 de 1991. Es un instituto a nivel de educación superior, de carácter tecnológico del orden municipal adscrito a la Alcaldía de Medellín, que goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Según el artículo 13, su dirección corresponde al consejo directivo, como máximo órgano de dirección y gobierno; al rector, quien funge como su representante legal y primera autoridad ejecutiva; y, al consejo académico, que es la máxima autoridad académica.

Tal como lo indica el artículo 56, referido al régimen de su personal docente, se regirá por el reglamento que para el efecto expida el consejo directivo, de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley 30 de 1992 y demás normas aplicables.

El referido estatuto general al igual que sus acuerdos modificatorios, fue reformado parcialmente por el Acuerdo 03 de 26 de abril de 2001, en su artículo 2º, en el sentido de que el establecimiento público autónomo adquiría el carácter de universitario, por lo que en adelante su denominación sería Instituto Universitario de Tecnologías de Medellín. Y, de conformidad con su artículo 8º, como funciones para el logro de su misión y objetivos debía cumplir con las de crear y desarrollar, con sujeción a la ley y normas reglamentarias, programas académicos en los campos de acción que le correspondan a la naturaleza de institución universitaria.

Con vista en lo anterior, el que era Instituto Tecnológico Metropolitano, transformó su naturaleza de acuerdo con el nuevo estatuto general; por manera, que su carácter académico institucional pasó de ser tecnológico para convertirse en universitario.

Significa entonces, que tal como se advirtió en las acotaciones previas, por ser establecimiento educativo de carácter universitario, se debe regir por su normativa especial, en ejercicio del goce de la autonomía que en razón de su nueva naturaleza le asiste; de tal suerte, que sus educadores, se debe ceñir a lo estipulado por su propio reglamento del personal docente.

Del reglamento del personal docente

Como lo informa el literal d) del artículo 21 del estatuto general del instituto, es a su consejo directivo a quien le corresponde expedir y modificar sus estatutos y reglamentos internos. Y fue con fundamento en esta facultad que emitió el Acuerdo 20 de 26 de noviembre de 1993 “Por el cual se expide el reglamento para el personal docente de los programas de educación superior del Instituto Tecnológico Metropolitano”(8).

En su artículo 11 este reglamento señala, que existen seis clases de docentes: Regular, especial, visitantes, ad-honorem, de cátedra y ocasional.

Como lo dispone su artículo 13(9), es docente especial, quien por ser nombrado por primera vez o por no tener un año continuo en la Institución para cumplir labores contempladas en el artículo 10, no ha ingresado a escalafón y es de libre nombramiento y remoción. Su nombramiento es por el término máximo de un (1) año, al finalizar el cual puede ingresar al escalafón, previo concepto favorable del consejo de unidad. Según el parágrafo de esta norma, existen dos clases de docentes especiales: El docente especial I y el docente especial II; el primero, es aquel que a juicio del comité de personal docente, solo cumple los requisitos mínimos para ingresar al servicio docente universitario y su salario será el correspondiente al de categoría de profesor auxiliar.

Según su artículo 19, los docentes de acuerdo a su dedicación, pueden ser de tiempo completo, cuando dedican la totalidad de la jornada laboral al servicio de la institución, es decir, 40 horas semanales y de Medio tiempo, si se trata de la mitad.

Ambas categorías de docentes, según preceptúa el artículo 20, en concordancia con la Ley 30 de 1992, están amparados por el régimen especial previsto en este reglamento, y aunque son empleados públicos no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba de un año en el que cual se clasifican como docentes especiales.

Informa su artículo 28, que para ser nombrado docente se requiere como mínimo tener título en educación superior y previo concurso público de méritos, cuya reglamentación corresponde al consejo directivo.

En lo que concierne a la carrera docente el artículo 39(10) indica, que se inicia una vez ejecutoriado el acto administrativo de inscripción en el escalafón y se haya superado satisfactoriamente el primer año de servicio en la institución. Pero, si el educador no tiene evaluación satisfactoria al término de su primer nombramiento, no se le podrá renovar su vinculación.

Respecto al escalafón docente el artículo 40(11) prescribe, que consiste en el sistema de clasificación de los docentes del nivel de educación superior de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente, profesional y méritos reconocidos, siendo solo requisitos y condiciones para promoción dentro del escalafón, aquellos de carácter académico y profesional. Indica la norma, que el simple transcurso del tiempo no genera por sí solo derechos para la promoción.

De acuerdo con el artículo 41, para efecto de promoción y remuneración de docentes escalafonados de tiempo completo y de medio tiempo, se debe obedecer al escalafón docente, que comprende como categorías que otorgan estabilidad a partir de la inscripción o ascenso las de: Profesor auxiliar, profesor asistente, profesor asociado y profesor titular. La de profesor auxiliar otorga estabilidad por períodos sucesivos de 2 años.

Según el parágrafo 1º de este artículo 41, todo primer nombramiento de un docente de tiempo completo o de medio tiempo será por el término máximo de un año, cumplido el cual podrá solicitar su ingreso al escalafón y como lo informa su parágrafo 2º, para ingresar al escalafón docente se requiere como mínimo, haberse desempeñado como docente de tiempo completo o de medio tiempo por un año y haber sido evaluado satisfactoriamente por el comité de personal docente conforme a la reglamentación del consejo académico.

El artículo 44 sobre la estabilidad, norma que el personal docente inscrito en el escalafón, tiene derecho a permanecer en el servicio durante el período de estabilidad correspondiente, siempre y cuando no incurra en las causales de destitución o suspensión establecidas en la ley o en los reglamentos.

El artículo 50 indica, que tanto los docentes de tiempo completo como los de medio tiempo deben ser evaluados al menos por una vez durante cada período de estabilidad. Y, como lo indica el parágrafo del artículo 53, es causal de insubsistencia del nombramiento de un docente escalafonado, la calificación de servicios deficiente.

Pues bien, lo anterior significa, que el docente que es nombrado por primera vez o que no cuenta con un año continuo en la labor educativa al interior de la institución, adquiere la categoría de docente especial, que implica que su nombramiento solo es por un año, de tal suerte, que por dicho lapso labora en período de prueba y es de libre nombramiento y remoción, pudiendo al final de ese término ingresar al escalafón. Se pertenece a la sub categoría de docente especial I, cuando solo se cumplen los requisitos mínimos para ingresar al servicio docente universitario, que consisten en ostentar título en educación superior y superar el concurso público de méritos. Este docente puede ser de tiempo completo si labora la totalidad de la jornada, que es de 40 horas semanales, y para efectos salariales corresponde a la categoría de profesor auxiliar.

Luego de un año de labores y de haber sido evaluado satisfactoriamente, el educador puede solicitar su ingreso al escalafón docente. Cuando se encuentra ejecutoriado el acto de inscripción en el escalafón y se ha superado con evaluación satisfactoria el primer año de servicio en la institución, el docente ingresa a la carrera.

La categoría dentro del escalafón docente de profesor auxiliar, otorga estabilidad por períodos sucesivos de 2 años, pudiendo ser evaluado el profesor al menos por una vez durante cada período de estabilidad y le asiste el derecho a permanecer en el servicio durante dicho período, siempre y cuando la calificación de servicios no sea deficiente; de tal suerte, que si es deficiente, tal situación se constituye en causal de insubsistencia.

Material probatorio y su análisis

Encuentra la Sala acreditado dentro del expediente, que el 22 de octubre de 1997, por medio de la Resolución 141, emitida por el rector del instituto acusado, se produjo el nombramiento de la demandante en periodo de prueba de un año a partir de su fecha de posesión como docente tiempo completo educación superior, en la vicerrectoría académica, Oficio 29043, curva 16ª, cargo creado por el Acuerdo 06 de 5 de junio de 1997 del Consejo Directivo, quedando sujeta al Acuerdo 20 de 1993 o reglamento del personal docente de los programas de educación superior en concordancia con el Acuerdo 03 de 1995. Para efectos salariales su clasificación corresponde a docente especial I, categoría de profesor auxiliar. Tomó posesión del cargo el 24 de noviembre de 1997, como consta en el Acta 175 de la misma fecha. (Fls. 3 a 7).

El 6 de diciembre de 1999, según Resolución 010 “Por medio de la cual se hace una inscripción en el escalafón de un docente de educación superior”, emitida por el consejo académico del instituto, a la actora se le inscribe en el escalafón docente de educación superior en la categoría profesor auxiliar, otorgándole estabilidad por períodos sucesivos de 2 años calendario de conformidad con el Acuerdo 20 de 1993. En este acto se señala que para la demandante, la carrera docente se inicia una vez se encuentre ejecutoriado. (Fls. 8 y 9).

El 5 de septiembre de 2001 el secretario del comité de personal docente del instituto le informa a la demandante que “... presenta inscripción en el escalafón el 06 de diciembre de 1999, por parte del consejo académico, el cual lo ubica en la categoría de profesor auxiliar la cual le da una estabilidad de 2 años, periodo que termina el 05 de diciembre de 2001. Para ser promovido a la nueva categoría debe presentar al departamento de personal la documentación necesaria para hacer el estudio correspondiente de acuerdo a los requerimientos de la categoría de profesor asistente. El término para acreditar la documentación es hasta el próximo 25 de septiembre de 2001...”. (Fl. 371).

El 6 de diciembre de 2001, el comité de personal docente emite la evaluación docentes tiempo completo por el período diciembre 1999 a diciembre 2001, correspondiente a la accionante, con resultado insatisfactorio de 723 puntos y 10 factores deficientes. (Fl. 18).

El 16 de enero de 2002, en la Resolución 002 expedida por el consejo académico del centro educativo, se resuelve el recurso de revisión de la evaluación interpuesto por la educadora, en el sentido de ratificar la calificación insatisfactoria y así mismo la decisión de no recomendar su promoción en el escalafón docente. (Fls. 24 a 20).

El 18 de enero de 2002 por Resolución 013, emitida por el rector del instituto se declaró insubsistente el nombramiento de la docente escalafonada de tiempo completo de la escuela de pedagogía. (Fls. 30 a 32).

Por medio de la Resolución 024 de 28 de enero de 2002, el rector del plantel educativo resuelve el recurso de reposición que la demandante interpuso en contra del acto de insubsistencia en el sentido de mantener la decisión asumida (Fls. 40 y 41).

De las anteriores probanzas se deduce, que la accionante inicialmente laboró al servicio de la institución educativa en calidad de docente especial I de tiempo completo, que a su turno para efectos salariales fue clasificada en la categoría de profesor auxiliar; de tal suerte, que su vinculación solo era posible en período de prueba y por el término de un año, lapso en el que podía ser removida libremente.

Como al vencimiento de dicho término, que se contabilizó a partir de su posesión el 24 de noviembre de 1997, obtuvo calificación satisfactoria; tal situación condujo a que el 6 de diciembre de 1999, fuera inscrita en el escalafón docente en la categoría de profesor auxiliar, que le otorgó estabilidad por períodos sucesivos de 2 años calendario. Ejecutoriada esta inscripción en el escalafón, quedó vinculada a la carrera administrativa docente.

Ahora bien, según lo expuesto en acápite precedente, el hecho de que el profesor auxiliar goce de una estabilidad de 2 años, que en este caso particular vencía en diciembre de 2001, no impide que el docente sea evaluado al menos por una vez durante cada período de estabilidad y efectivamente, la profesora fue evaluada el 6 de diciembre de 2001, por el bienio diciembre 1999, diciembre de 2001; por manera, que se le respetó su derecho a permanecer en el servicio durante el período establecido en el reglamento para el personal docente. Y, en atención a que la calificación de servicios fue insatisfactoria, se habilitó en consecuencia su declaratoria de insubsistencia; ello con total sujeción a lo dispuesto en el reglamento de personal docente.

De los cargos endilgados

En orden a dilucidar la acusación de ilegalidad frente a la actuación administrativa de insubsistencia enjuiciada, se procederá a desatar cada una de las censuras impetradas.

Falta de competencia

La demandante argumentó, que la declaratoria de insubsistencia se expidió con falta de competencia, porque fue emitida por el representante legal del establecimiento público autónomo de carácter universitario del orden municipal denominado “Instituto Universitario de Tecnologías de Medellín” y no por el rector del “Instituto Tecnológico Metropolitano”; de lo que colige que su desvinculación proviene de un órgano inexistente.

Al respecto tal como se dilucidó en párrafos anteriores, la Sala precisa, que el Acuerdo 19 de 26 de noviembre de 1993 o estatuto general del Instituto Tecnológico Metropolitano junto con sus acuerdos modificatorios, fue reformado parcialmente por el Acuerdo 03 de 26 de abril de 2001; por manera, que en su artículo 2º fue explícito en determinar, que se modificaba su carácter académico institucional de tecnológico a universitario y que le correspondía dentro de sus funciones, con sujeción a la ley y a las normas reglamentarias, la creación y desarrollo de programas académicos en los campos de acción que correspondan a la naturaleza de institución universitaria.

Lo anterior significa, que el Instituto que hasta noviembre de 1993 tenía carácter tecnológico, por orden de la norma modificatoria del estatuto general, cambió tal naturaleza para pasar a ser establecimiento público autónomo de carácter universitario, situación que lógicamente propició el cambio de su denominación por la de “Instituto Universitario de Tecnologías de Medellín”.

Todo lo cual implica, que al ser proferido el acto de insubsistencia por el rector del mismo establecimiento público para el cual laboraba la docente, quien de acuerdo a su estatuto general funge como su representante legal, le asistía plena competencia para hacerlo, con lo que este reparo carece de vocación de prosperidad.

Desviación de poder

En sentir de la actora, el rector del instituto decidió retirarla del servicio como retaliación por el no apoyo a su nombre para regir los destinos de la Institución en el periodo adicional de 5 años.

Al respecto cabe anotar, que en el entendido que este vicio se reconoce, cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse; advierte la Sala, que tal aseveración implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación, en el sentido de que debe aparecer acreditado fehacientemente que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar.

Pero se infiere, que luego del análisis del material probatorio obrante en el expediente, los señalamientos de la demandante, no pasan de ser meras afirmaciones que carecen de soporte probatorio y que por tanto, no cuentan con la entidad suficiente para configurar el vicio en mención, que invalide la actuación censurada. Entonces, no obstante que a la actora le asistía la carga de la prueba, de ninguna manera demostró que el acto objeto de acusación, se inspiró en razones ajenas o distintas al fin señalado por el legislador, que permitieran establecer la presencia de desviación de poder en su expedición. Y en esta dirección, se tiene, que no prospera el cargo de desviación de poder esgrimido por la demandante en contra de la actuación acusada.

Expedición irregular

En el presente asunto, luego de vistas las probanzas aportadas al proceso y de conformidad con el contexto normativo especial expuesto en acápite anterior; es evidente que la actuación de la administración, de ninguna manera incurrió en el vicio alegado, porque en efecto, el acto de declaratoria de insubsistencia, se expidió con observancia del estatuto general del instituto, sin que fuera necesario consignar motivación alguna en el acto de insubsistencia, habida cuenta que el mismo, fue producto de la calificación insatisfactoria de la que fue objeto la actora a la luz del régimen especial de carrera docente que la gobernaba.

Violación al debido proceso

La hizo consistir en que su posibilidad de ascenso en el escalafón docente se dilató en el tiempo, porque debió ingresar al mismo a mas tardar el 2 de febrero de 1997, situación que solo tuvo ocurrencia hasta el 6 de diciembre de 1999, además, porque su calificación insatisfactoria obedeció al capricho de los evaluadores, sin poder discutirla y porque fue removida no obstante pertenecer a la carrera administrativa, que le generaba cierta estabilidad, debiendo haber ingresado a la misma a más tardar el 24 de noviembre de 1998.

Frente a este reproche solo le resta a la Sala señalar, que de ninguna manera se dilucida que la actuación de la demandada haya desatendido el debido proceso, porque lo cierto es, que la educadora fue inscrita en el escalafón docente en calidad de profesora auxiliar en diciembre de 1999, situación que habilitaba su permanencia en la carrera docente por un periodo de dos años, y al vencimiento del mismo, precisamente en diciembre de 2001, su calificación devino en insatisfactoria; situación que de suyo conllevó a su declaratoria de insubsistencia, procedimiento que se produjo con total apego a la normativa especial que regulaba su situación al interior del ente universitario que no era otra que el reglamento del personal docente.

Además, no le asiste la razón a la demandante cuando señala, que no pudo controvertir su calificación, porque en efecto, la cuestionó por vía del recurso de revisión, siendo confirmada por parte del consejo académico de la institución en la Resolución 002 de 16 de enero de 2002. De igual manera, pudo recurrir en reposición la declaratoria de su insubsistencia, habiendo sido confirmada por el rector del instituto.

En este punto encuentra la Sala, que carece de razón el argumento en el sentido de que la actora fue notificada de dicha resolución, días después de que cumplió los 2 años como docente auxiliar en el escalafón, es decir, cuando su período de estabilidad se había renovado por otro lapso igual; porque lo cierto es, que no se puede predicar que el período se encontraba renovado, cuando con ocasión de la declaratoria de su insubsistencia por calificación deficiente, fue excluida de la carrera docente, situación que implicó el fenecimiento de su oportunidad para laborar en el instituto.

Se agrega, que la finalización del año en periodo de prueba en ejercicio del cargo de docente especial I y la inscripción en el escalafón docente, el 6 de diciembre de 1999, en nada afectaba su estabilidad laboral; porque, de conformidad con el reglamento del personal docente que regía su actividad, la estabilidad en la carrera docente iniciaba, una vez ejecutoriada la resolución que la inscribía en el escalafón docente, a condición de que su calificación por los años 1999 a 2001, fuera satisfactoria; bienio en el que valga la pena resaltar, le fue respetado el ejercicio de su actividad docente. Haber sido inscrita en el escalafón docente con antelación al 6 de diciembre de 1999, no le aseguraba la permanencia en el cargo, porque la subsistencia en el mismos se encontraba supeditada a una calificación satisfactoria.

Sin que sean necesarias más consideraciones al respecto y habida cuenta que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que amparaba la actuación de la administración que declaró insubsistente el nombramiento de la actora en el cargo de docente escalafonada de tiempo completo, se impone para la Sala la revocatoria de la decisión del colegiado de primera instancia y en su lugar, la negativa de las pretensiones de la demanda, no sin antes advertir, que como se indicó en el acápite de cuestiones preliminares, se decretará la inepta demanda y como consecuencia, la Sala se declarará inhibida para resolver sobre la legalidad de los actos de contenido general que fueron demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 22 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por la señora María Victoria Leal Gutiérrez contra el Instituto Tecnológico Metropolitano. En su lugar SE DISPONE:

1. DECLÁRASE la inepta demanda y en consecuencia la Sala se inhibe para resolver sobre legalidad del Acta 02 del comité de personal docente contentiva de las sesiones de 11 de octubre, 15 de noviembre, 5 y 6 de diciembre de 2001; el reglamento “instrumento de evaluación de docentes”; el Acta 07 de 7 de julio de 1999 del consejo académico, que lo adoptó; el Acuerdo 01 de 7 de marzo de 2002 del consejo directivo que en su artículo 2º, convirtió 3 cargos de docente tiempo completo en 3 cargos de libre nombramiento y remoción; el Acuerdo 20 de 26 de noviembre de 1993 o reglamento de personal docente; el Acuerdo 03 de 25 de abril de 1995 que modificó parcialmente el anterior acto; la evaluación insatisfactoria de la docente de 6 de diciembre de 2001 del comité de personal docente y, la Resolución 002 de 16 de enero de 2002 del consejo académico, que en reposición confirmó dicha calificación; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa de este proveído.

3. Reconocer personería al doctor Juan Carlos Castaño Cardona para representar a la demandante, de conformidad con poder conferido a folios 632.

4. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Código de Procedimiento Civil. Artículo 86. “Admisión de la demanda y adecuación de trámite. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.

(2) Carta Política. Artículo 228. “La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial”.

(3) Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C: Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2009, pág. 309.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. Sentencia C- 368 de 1999, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-560 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras. Señala la Corte que “... la Constitución, de manera inequívoca, consagró el principio de la autonomía universitaria, en el artículo 69, así: “Se garantiza la autonomía universitaria”. Y no se quedó solo en dicho enunciado, sino que la misma disposición señaló que tendría un régimen especial: “Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado” (se destaca). Es decir, que el régimen especial de los entes universitarios es de origen constitucional. El legislador, en cumplimiento del mandato constitucional, expidió la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de educación superior”. En sus artículos 28 y 57, la citada ley desarrolló los aspectos en que se refleja la mencionada autonomía, que resulta oportuno transcribir...”.

(5) El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como causales de nulidad de los actos administrativos, contempla los vicios formales: de infracción de las normas en las que deben fundarse, expedición por funcionario u organismo incompetente y expedición irregular y como vicios materiales: su emisión con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió.

(6) Gómez Aranguren, Gustavo. Derecho Administrativo. Bogotá D.C: ABC Editores Librería Ltda, 2004, pág. 406.

(7) Acuerdo 19 de 1993. Artículo 2º. “Origen, naturaleza y Nombre. El establecimiento público autónomo, creado por el Decreto 180 de 1992 del Alcalde de Medellín con previa autorización del concejo municipal por Acuerdo 42 de 1991, como un instituto a nivel de educación superior, de carácter tecnológico del orden municipal, adscrito a la Alcaldía de Medellín, se denominará Instituto Tecnológico Metropolitano y podrá emplear la sigla ITM goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.

(8) Resalta la Sala que las disposiciones que se analizarán no fueron objeto de modificación por el Acuerdo 3 de 25 de abril de 1995 “Por el cual se modificó parcialmente el reglamento interno del personal docente”.

(9) Acuerdo 20 de 1993. Artículo 13 “Docente especial. Es aquel que por ser nombrado por primera vez, o por no tener un año continuo en la Institución, para cumplir labores contempladas en el artículo 10, no ha ingresado a escalafón y es de libre nombramiento y remoción. Este nombramiento será por un término máximo de un (1) año, al finalizar el cual podrá ser aceptado su ingreso al escalafón, previo concepto favorable del consejo de unidad; en caso contrario quedará, automáticamente, desvinculado de la institución y por ningún motivo el ordenador del gasto podrá autorizar pago alguno, so pena de incurrir en causal de mala conducta”. Parágrafo: (...) Habrá dos clases de docentes especiales: a. Docente especial I. Es aquel que a juicio del comité de personal docente, solo cumple los requisitos mínimos para ingresar al servicio docente universitario. Su salario será el correspondiente al de categoría profesor auxiliar. b. Docente especial II. Es aquel que, a juicio del comité de personal docente, cumple con exigencias superiores a las mínimas requeridas para la vinculación de docentes a la institución. Su salario será fijado de acuerdo con la recomendación del comité de personal docente, por comparación con el que le correspondería en el escalafón”.

(10) Acuerdo 20 de 1993. Artículo 39. “Carrera docente. La carrera docente tiene por objeto garantizar el nivel académico de la institución y la estabilidad y promoción de los docentes. La carera docente se inicia una vez ejecutoriado el acto administrativo de inscripción en el escalafón y se haya superado satisfactoriamente el primer año de servicio en la institución. El acto administrativo de inscripción en el escalafón será expedido por el consejo académico y contra él solo procede por la vía gubernativa el recurso de reposición. El docente que no tuviere evaluación satisfactoria al término de su primer nombramiento, no se le podrá renovar su vinculación”.

(11) Acuerdo 20 de 1993. Artículo 40. “Escalafón. Se entiende por escalafón docente el sistema de clasificación de los docentes del nivel de educación superior del Instituto Tecnológico Metropolitano, de acuerdo con su preparación académica, su experiencia docente, profesional y méritos reconocidos. Los requisitos y condiciones para promoción dentro del escalafón docente serán solo de carácter académico y profesional. Para ello deberán tener en cuenta las investigaciones y publicaciones realizadas, los títulos obtenidos, los cursos de capacitación, actualización y perfeccionamiento adelantados, la experiencia y eficiencia docente y la trayectoria profesional. El simple transcurso del tiempo no genera por sí solo derechos para la promoción”.