Sentencia 2002-02680 de julio 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 050012331000 2002 02680 01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Banaduana Ltda. S.I.A.

Demandados: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Referencia: Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Los actos administrativos demandados.

Los demandantes solicitaron la nulidad de la Resolución 83 A 11 064 - 2568 de 26 de septiembre de 2001, proferida por la jefe de la División Liquidación Aduanera, Administración de Aduanas de Medellín, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de la Resolución Recurso de Reconsideración 8311072A 000111 de 17 de enero de 2002, expedida por la jefe G.I.T. Vía Gubernativa de la División Jurídica Aduanera, Administración de Aduanas Nacionales de Medellín, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Mediante dichos actos administrativos se declaró responsable a la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A. por la infracción administrativa prevista en el numeral 1.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el numeral 2.1 del artículo 38 del Decreto 1232 de 2001 y se le impuso una sanción del 15% del valor Fob de la mercancía, equivalente a la suma de $69.719.565, ordenando hacer efectivas las pólizas 03280174 del 24 de febrero de 1999 (con sus modificaciones) y 0387215-8 del 15 de febrero de 2001 (con sus modificaciones) otorgadas por la aseguradora Suramericana S.A. a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Los apartes más destacados de los actos administrativos demandados es el siguiente:

“[…] Resolución 83 A 11 064 - 2568 de 26 set. 2001 […] Como se observa de la norma transcrita es obligatorio que la factura comercial reúna los requisitos que la misma norma prevé, entre ellos la moneda de negociación y los términos comerciales internacionales Incoterms, razón por la cual la SIA, como intermediaria para velar por el cumplimiento de las obligaciones Aduaneras (sic), tiene la responsabilidad de verificar que los documentos soportes de la importación, cumplan con las condiciones exigidas conforme a la legislación vigente. Y no limitarse a consignar los datos en los documentos que ellos expiden, porque esto les acarrea las sanciones ya determinadas en la norma aduanera; pues la carencia de diligencia y cuidado en el cumplimiento de las propias obligaciones y, en general en el actuar humano, es fuente de obligaciones y de responsabilidad jurídica […] Para el caso que nos ocupa, la sociedad Banaduana Ltda. SIA, tenía la obligación no solo de tener al momento de la presentación de la declaración de importación, todos los documentos soporte requeridos para amparar la mercancía, entre ellos la factura comercial, si no también que cumpliera con los requisitos que prevé la norma, de acuerdo a lo establecido en el literal d) del artículo 26 Decreto 2685 de 1999, el no a hacerlo (sic), se contempla en la actual legislación aduanera, como infracción administrativa aduanera de los declarantes en el régimen de importación y la sanción aplicable será la consagrada en el artículo 482, numeral 1.1 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001 […] RESUELVE […] ARTÍCULO PRIMERO: Declarar responsable a la sociedad Banaduana Ltda. SIA identificada con NIT 800.152.297 de la infracción administrativa contemplada en el numeral 1.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el numeral 2.1 del artículo 38 del Decreto 1232 de 2001 y sancionable con el 15% del valor FOB de la mercancía, equivalente a la suma de sesenta y nueve millones setecientos diez y nueve mil quinientos sesenta y cinco pesos m/l ($69.719.565) […] ARTÍCULO SEGUNDO: Hacer efectiva la póliza No 03280174 DEL 24-02-1999 con sus modificaciones y 0387215-8 del 15-02-2001 con sus modificaciones, con vigencia desde diciembre de 2000, hasta julio 01 de 2002, a nombre de Banaduana Ltda. SIA identificada con NIT. 800.152.297, a favor de La Nación U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el valor de $69.719.565, otorgada por la Aseguradora Suramericana S.A. conforme a lo establecido en el artículo 480 del Decreto 2685 de 1999 y 531 de la Resolución 4240 de 2000. Dicho valor deberá cancelarse dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente resolución. De efectuarse el pago de la sanción, el mismo debe realizarse en Recibo Oficial de Pago Tributos Aduaneros y Sanciones Cambiarias y enviar copia a la División de Liquidación Aduanera […]”.

“[…] 17 ene. 2002 […] Resolución Recurso de Reconsideración 8311072A 000111 […] INCONFORMIDAD […] Con el acto oficial, pues sostiene que la factura comercial por la cual se sanciona a la sociedad de intermediación aduanera, sí cumple con todos los requisitos legales exigidos en el artículo 188 de la Resolución 4240 de 2000 […] CONSIDERACIONES DEL DESPACHO […] Dio lugar al presente procedimiento la no expresión de las condiciones de entrega de la mercancía de conformidad con los términos comerciales internacionales “Incoterms” y de la moneda de negociación en la factura comercial […] Analizado el haz probatorio obrante en el expediente y los argumentos del recurrente encontramos que a folios 5 reposa la Factura Nº C31878 a nombre de Comercial de Granos de Urabá y/o Gerardo Esteban Zuluaga expedida por New York Export Co., Inc, de la cual podemos precisar que si bien de manera formal no colocó la sigla CIF como término de negociación, no es menos cierto y no podemos desconocer que la factura bajo estudio contiene los 3 elementos que componen el valor CIF, cuales son, costo, seguro y flete, los que fueron plenamente discriminados y perfectamente identificables, así: […] Igualmente el término de negociación, para el caso CIF, involucra el puerto de destino convenido, requisito que también fue cumplido, pues se precisa en la Factura C31878 que el puerto de llegada es Turbo - Colombia. […] Así las cosas, podemos concluir del análisis probatorio que la Factura Comercial Nº C31878, sí cumplió con la expresión del término comercial, para el caso que nos ocupa CIF. […] No obstante, es también requisito de la factura comercial, de conformidad con el artículo 188 de la Resolución 4240 de 2000 numeral 6º, colocar la moneda de negociación, por ejemplo, dólar, liras, yenes, etc., dato que fue omitido en la Factura Nº C31878, siendo éste uno de los datos mínimos que debe contener la factura, incurriéndose de esta forma en la infracción contenida en el artículo 482 numeral 2.1 en el cual se sanciona el no cumplimiento de los requisitos legales en los documentos soportes […] Sostuvo igualmente la libelista que la SIA no es responsable del contenido de la elaboración de la factura comercial que expide el proveedor […] Debe considerarse que la responsabilidad que se le imputa a la SIA en el caso subjudice no es por la elaboración de la factura, sino la presentación de la factura comercial sin el cumplimiento de los requisitos legales, pues, es obligación de la SIA como tal, al momento de presentar la Declaración de Importación y sus documentos soportes, verificar que estos si se encuentren sujetos a las exigencias de la norma, pues como bien lo acota la recurrente, su labor es servir de intermediarios entre los sujetos que realizan actividades de comercio internacional, facultad que les fue atribuida a estos por el gobierno nacional, partiendo del principio que éstas cuentan con el suficiente conocimiento y experiencia; y es por ello que están obligadas al diligente cumplimiento de las normas aduaneras vigentes en el ejercicio de su actividad, ya que su inobservancia les genera responsabilidad […] En este orden de ideas, se concluye que estas sociedades en su labor de intermediación, deben tener suficiente capacidad para revisar que los datos contenidos en los respectivos documentos soportes se ajusten a la ley; como sería en el presente caso, que la factura comercial cumpliera con los requisitos exigidos. Lo contrario significa, que el no actuar SIA con la debida diligencia y de incurrir por ello en errores o inexactitudes que generen violación al régimen aduanero, tal circunstancia le trae como consecuencia la imposición de las sanciones que se deriven de su intervención […] De otro lado, resulta importante traer a colación el texto del inciso 4º del artículo 68 de la Ley 488 de 1997 que en su parte pertinente consagra “Las sociedades de intermediación aduanera y los almacenes generales de depósito responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados” […] Disposición ésta última, que obedece congruentemente con la realidad de la gestión realizada por la Sociedad de Intermediación Aduanera, mal podría declararse ajena de responsabilidad frente a los procedimientos sobre los cuales basa su actividad comercial […] Por lo anterior, es claro que cuando la Sociedad de Intermediación Aduanera, actúa como declarante, ésta asume ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la responsabilidad endilgada al importador o mandante y como tal debe cumplir todos y cada uno de los requisitos exigidos por la ley para el trámite de importación. Su inobservancia la hace plenamente responsable de las omisiones que en su calidad de declarante haya incurrido […] Ahora debe precisarse que la no expresión de la moneda de negociación en la factura comercial, si bien es un aspecto formal, no es menos cierto y no puede desconocerse, que siendo la factura, el documento a través del cual se plasma una negociación comercial, dicho dato, que por demás se considera uno de los requisitos mínimos de dicho documento, es el soporte para establecer el precio realmente pagado y por pagar, que en últimas se traducirá en el pago de los tributos correspondientes a cargos del importador, de ahí su importancia y no podrá colegirse válidamente que porque la mercancía es procedente de Estados Unidos, dicha negociación se hizo en dólares, porque en un sistema de libre comercio, las partes pueden pactar no solo la forma de pago, envió, etc., sino que también pueden determinar el tipo de moneda que van ha utilizar (sic), sin que necesariamente, sea la moneda nacional del país donde se realiza la transacción […] Acogiendo los argumentos expuestos, debe aceptarse que en la Factura Comercial Nº C31878 efectivamente se expresó el término comercial de negociación, pero igualmente debe considerarse que se omitió expresar la moneda de negociación, por tanto se incurrió por parte del declarante en la infracción contenida en el artículo 482 numeral 1.1, modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, pues no se cumplió con uno de los requisitos mínimos de la factura comercial […] RESUELVE […] 1. Confirmar en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, la Resolución 2568 del 26 de septiembre de 2001, por medio de la cual la División de Liquidación Aduanera impuso una sanción por infracción administrativa a la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A. NIT 800.152.297, cuantificada en la suma de $69.719.565, […]”.

2. El problema jurídico.

La Sala debe determinar en el presente asunto si la Resolución 83 A 11 064 - 2568 de 26 de septiembre de 2001, proferida por la jefe de la División Liquidación Aduanera, Administración de Aduanas de Medellín, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la Resolución Recurso de Reconsideración 8311072A 000111 de 17 de enero de 2002, expedida por la jefe G.I.T. Vía Gubernativa de la División Jurídica Aduanera, Administración de Aduanas Nacionales de Medellín, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, fueron expedidas violando los artículos 2º, 3º, 12, 13, 14, 22, 26, 238, 482 del Decreto 2685 de 1999 y los artículos 238 y 241 de la Resolución 4240 de 2000, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en su recurso de apelación, considera que los actos administrativos no violaron las disposiciones invocadas por el actor porque en el presente asunto la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A., incurrió en la infracción prevista en el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, por cuanto la factura comercial soporte de la declaración de importación 13920010940772 de 7 de febrero de 2011, presentada por aquella sociedad, carecía de uno de los datos mínimos que debe contener, al tenor de los artículos 249 del Decreto 2685 de 1999 y el artículo 188 de la Resolución 4240 de 2000, consistente en indicar la moneda de negociación, el cual resulta ser el soporte para liquidar los tributos aduaneros a cargo del importador, información que no podía colegirse del hecho de que la mercancía fuera procedente de los Estados Unidos de América.

Agrega la demandante que en atención a la naturaleza de la labor de intermediación aduanera, la cual constituye, conforme al artículo 12 del Decreto 2685 de 1999, una actividad auxiliar de la función pública aduanera, y dado el conocimiento especializado que tienen las sociedades de intermediación aduanero de esa labor de intermediación, la demandante tenía la obligación de verificar que la factura comercial señalada, la cual sirvió como soporte para la declaración de importación, cumplía con los requisitos exigidos en las disposiciones legales mencionadas.

3. El análisis del problema jurídico y de los cargos formulados en el recurso de apelación.

El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A. no había incurrido en la sanción prevista en el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999 porque, si bien en la Factura Comercial C31878 de 26 de enero de 2001 no se indicó la moneda de negociación, de los documentos soportes adjuntados al procedimiento de importación y del hecho consistente en que el país de procedencia de la mercancía era los Estados Unidos de América, era posible colegir que la divisa era el dólar americano.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el contrario, en su recurso de apelación, considera que los actos administrativos no violaron las disposiciones invocadas por el actor porque en el presente asunto la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A., incurrió en la infracción contemplada en el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, por cuanto la Factura Comercial C31878 de 26 de enero de 2001, soporte de la Declaración de Importación 13920010940772 de 7 de febrero de 2011, presentada por aquella sociedad, carecía de uno de uno de los datos mínimos que debe contener, al tenor de los artículos 249 del Decreto 2685 de 1999 y el artículo 188 de la Resolución 4240 de 2000, consistente en indicar la moneda de negociación, el cual resulta ser el soporte para liquidar los tributos aduaneros a cargo del importador, información que no podía colegirse del hecho de que la mercancía fuera procedente de los Estados Unidos de América.

Adicionalmente, reiteró que en atención a la naturaleza de la labor de intermediación aduanera, la cual constituye, conforme al artículo 12 del Decreto 2685 de 1999, una actividad auxiliar de la función pública aduanera, y dado el conocimiento especializado que tienen las sociedades de intermediación aduanero, de esa labor de intermediación, la demandante tenía la obligación de verificar que la factura comercial señalada, la cual sirvió como soporte para la declaración de importación, cumplía con los requisitos exigidos en las disposiciones legales mencionadas.

La Sala inicialmente debe indicar que para la fecha de ocurrencia de los hechos, se encontraba en vigencia el Decreto 2685 de 1999, así como la Resolución 4240 de 2000, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de los cuales hacen parte las normas que se consideran violadas y que se transcriben a continuación:

Decreto 2685 de 1999

“[…] ARTÍCULO 2º. Principios orientadores. Para la aplicación de las disposiciones contenidas en este decreto se tendrán en cuenta, además de los principios orientadores establecidos en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, los siguientes:

a) Principio de eficiencia: los funcionarios encargados de realizar las operaciones aduaneras deberán tener en cuenta que en el desarrollo de ellas debe siempre prevalecer el servicio ágil y oportuno al usuario aduanero, para facilitar y dinamizar el comercio exterior.

b) Principio de justicia: Los funcionarios aduaneros con atribuciones y deberes que cumplir en relación con las facultades de fiscalización y control deberán tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades, que son servidores públicos, que la aplicación de las disposiciones aduaneras deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia y que el Estado no aspira a que al usuario aduanero se le exija más que aquello que la misma ley pretende. También deberán tener presente que el ejercicio de la labor de investigación y control tiene como objetivo detectar la introducción y salida de mercancías sin el cumplimiento de las normas aduaneras.

ARTÍCULO 3º. Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto.

Para efectos aduaneros la Nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

[…]

ARTÍCULO 12. Intermediación aduanera.

La Intermediación Aduanera es una actividad de naturaleza mercantil y de servicio, ejercida por las Sociedades de Intermediación Aduanera, orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importaciones, exportaciones, tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades.

La Intermediación Aduanera constituye una actividad auxiliar de la función pública aduanera, sometida a las regulaciones especiales establecidas en este decreto.

ARTÍCULO 13. Finalidad de la intermediación aduanera.

La Intermediación Aduanera tiene como fin principal colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades derivados de los mismos.

ARTÍCULO 14. Sociedades de intermediación aduanera.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera son las personas jurídicas autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer la Intermediación Aduanera y cuyo objeto social principal es el ejercicio de dicha actividad.

[…]

ARTÍCULO 22. Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar.

[…]

ARTÍCULO 26. Las Sociedades de Intermediación Aduanera en ejercicio de su actividad, tendrán las siguientes obligaciones:

a) Suscribir y presentar las declaraciones y documentos relativos a los regímenes de importación, exportación y tránsito aduanero, en la forma, oportunidad y medios señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales;

b) Responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero o suscritos en desarrollo de la actividad de Intermediación Aduanera, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 22 del presente decreto;

[…]

d) Tener al momento de presentar las declaraciones de importación, exportación o tránsito, todos los documentos soporte requeridos para amparar las mercancías cuyo despacho se solicita;

e) “Literal modificado por el artículo 4” del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:” Conservar a disposición de la autoridad aduanera copia de las declaraciones de importación, de exportación o de tránsito aduanero, de los recibos oficiales de pago en bancos y de los documentos soporte, durante el término previsto en el artículo 121 del presente decreto;

[…]

ARTÍCULO 238. Declaración andina del valor.

Es un documento soporte de la Declaración de Importación, que debe contener la información técnica referida a los elementos de hecho y circunstancias relativos a la transacción comercial de las mercancías importadas, que han determinado el valor aduanero declarado como base gravable.

[…]

ARTÍCULO 482. Infracciones aduaneras de los declarantes en el régimen de importación y sanciones aplicables. “Artículo modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:” Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del régimen de importación y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:

[…]

2. Graves:

2.1.NoteneralmomentodelapresentaciónyaceptacióndelaDeclaracióndeImportacióndelasmercancías,losdocumentossoporterequeridosenelartículo121deestedecretoparasudespacho,oquelosdocumentosnoreúnanlosrequisitoslegales,onoseencuentrenvigentes. 

La sanción aplicable será de multa equivalente al quince por ciento (15%) del valor FOB de la mercancía.

[…]

Entodosloscasosanteriores,cuandoeldeclaranteseaunaSociedaddeIntermediaciónAduanera*,unUsuarioAduaneroPermanente,ounUsuarioAltamenteExportador,dependiendodelagravedaddelperjuiciocausadoalosinteresesdelEstado,ensustitucióndelasancióndemulta,sepodráimponersancióndesuspensiónhastaporun(1)mesdelarespectivaautorización,reconocimientooinscripción. […]”.

Resolución 4240 de 2000, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

“[…] ARTÍCULO 238. La diligencia de inspección física de la mercancía deberá realizarse máximo dentro del día siguiente de su determinación y concluirse el mismo día de su iniciación. Para su práctica, el funcionario competente verificará los empaques y embalajes, reconocerá la mercancía, por sus características generales, la conformidad entre la información consignada en la Solicitud de Autorización de Embarque y los documentos soporte. Posteriormente consignará el resultado de su actuación en el sistema informático aduanero, en la Autorización de Embarque y en el acta de inspección.

En caso de presentarse diferencias entre la información contenida en la Autorización de Embarque y la mercancía inspeccionada, se procederá de acuerdo con lo establecido en el artículo 276 del Decreto 2685 de 1999.

Cuando el funcionario competente encuentre que la mercancía declarada es diferente a la descrita en la Autorización de Embarque, entendiéndose por diferente si hay lugar a cambio de género, procederá a realizar la aprehensión de la mercancía, dejando constancia de su actuación en el sistema informático aduanero y remitirá las diligencias a la División de Fiscalización, o a la dependencia que haga sus veces, para lo de su competencia.

PARÁGRAFO. El inspector cuando lo considere necesario para lograr la correcta identificación de la mercancía, tomará muestras de la misma y las enviará para su respectivo análisis, sin perjuicio de que se continúe con el trámite de exportación.

[…]

ARTÍCULO 241. Realizado el embarque de la mercancía, dentro de las 24 horas siguientes al mismo, el transportador deberá transmitir electrónicamente el Manifiesto de Carga a la Aduana de embarque.

En el Manifiesto de Carga deberá indicar el nombre de la empresa, matrícula de la nave o aeronave y número de las Autorizaciones de Embarque. Igualmente, deberá relacionar para cada una de las Autorizaciones de Embarque, su número, el número del documento de transporte, cantidad de bultos, peso y descripción genérica de la mercancía.

El sistema informático aduanero, o el funcionario aduanero competente, verificará que la información contenida en el Manifiesto de Carga, corresponda con la contenida en las Autorizaciones de Embarque y le asignará número consecutivo y fecha correspondiente.

Cuando se trate de exportación hacia una Zona Franca, el Usuario Operador deberá transmitir dentro de las 24 horas siguientes el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca debidamente numerado, fechado y suscrito por el Usuario Operador. Este formulario deberá contener la siguiente información: fecha, documento de transporte, peso, número de bultos, número de la Autorización de Embarque e identificación genérica de la mercancía, y se habilitará para todos los efectos como Manifiesto de Carga.

Si el transportador no realiza la transmisión de la información, dentro de las 24 horas siguientes al embarque en las administraciones que dispongan de sistema informático aduanero, el Jefe de la División de Servicio al Comercio Exterior o de la dependencia que haga sus veces, remitirá las diligencias a la División de Fiscalización Aduanera, para lo de su competencia.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo previsto en el artículo 280 del Decreto 2685 de 1999, el embarque comprende, además de la operación de cargue de la mercancía en el medio de transporte, su salida del puerto o aeropuerto con destino a otro país. […]”.

Para el análisis del problema jurídico y del recurso de apelación se encuentra que la sociedad demandante presentó la Declaración de Importación 13920010940772, el día 7 de febrero de 2001(11) y en ella se consignó lo siguiente: “[…] Valor Aduana Dólares […] 252000 […]”.

De acuerdo con el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999, el declarante, que en este caso es la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A.(12), está obligado a obtener antes de la presentación y aceptación de la declaración, el original de los documentos que en ese artículo se enuncian, los cuales debe poner a disposición de la autoridad aduanera, cuando esta lo requiera, dentro de los que se incluye la “[…] b) Facturacomercial,cuandohubierelugaraella […]” y, además, a conservarlos por un período de cinco (5) años contados a partir de dicha fecha.

De acuerdo con la Resolución 4240 de 2000, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la factura comercial a la que se refiere el literal b) del artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 debe contener como mínimo, la información correspondiente a la: “[…] 6. Monedadelanegociación.Indicar,porejemplo,sisetratadeDólaresdelosEstadosUnidos,lirasitalianasoyenes […]”.

La Declaración de Importación 13920010940772 de 7 de febrero de 2001, presentada por la sociedad demandante, tuvo como soporte la Factura C31878(13) de 26 de enero de 2001, enlacualseomitióindicarcuáleralamonedadenegociación, como puede observarse a continuación:

GRAFICOOOO
 

De los documentos soporte de la Declaración de Importación 13920010940772, podría pensarse que la Declaración Andina del Valor en Aduana 20017160032319(14), probaría que la moneda pactada por comprador y vendedor era el dólar de los Estados Unidos de América.

Sin embargo, tanto la declaración de importación como la declaración andina de valor de aduana fueron diligenciadas por la sociedad Banaduana Ltda. S.A., de acuerdo con los documentos que acreditan la operación de comercio internacional, esto es, la Factura Comercial C31878(15), el conocimiento de embarque(16), el certificado de peso y calidad del producto (azúcar)(17), el certificado fitosanitario(18) y el certificado de origen del producto(19), documentosenlosquenoconstacualfuelamonedaempleadaenlanegociación.

Además, como lo afirma la autoridad administrativa, el hecho de que la mercancía provenga de los Estados Unidos de América no permite concluir con certeza que la negociación se haya realizado en esta moneda, siendo este un asunto que solo puede verificarse indagando a las partes involucradas en ella.

Por lo anterior y contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la sociedad Banaduana Ltda. S.A., incurrió en la conducta prevista en el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, la cual es catalogada como grave, consistente en “[…] No tener al momento de la presentación y aceptación de la Declaración de Importación de las mercancías, los documentos soporte requeridos en el artículo 121 de este decreto para su despacho, oquelosdocumentosnoreúnanlosrequisitoslegales,onoseencuentrenvigentes[…]”.

Establecido lo anterior, conviene referirse a los argumentos expuestos por la parte demandante en su demanda, en la medida en que dichos cargos no fueron abordados por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En primer lugar y en relación con la responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera, la entidad demandante destaca que la responsabilidad de estas sociedades no es ilimitada y está circunscrita “[…] a las consecuencias que se derivan por las acciones u omisiones en el ejercicio de sus obligaciones de intermediación. Por lo tanto, las SIA´s no son responsables de los actos que dependen exclusivamente de la actividad de sus representados (importadores y exportadores) o del Estado […]”, lo cual ha sido reconocido en el artículo 3º del Decreto 2685 de 1999, en la medida en que “[…] dicha responsabilidad se limita a las obligaciones que se derivan de su intervención, “en los términos previstos en el presente decreto” […]”, obligaciones que se encuentran previstas en el artículo 26 del citado decreto.

Agrega que del contenido del artículo 26 del Decreto 2685 de 1999, resulta evidente que no es responsable del contenido de la factura comercial que expide el vendedor de los bienes en el exterior al importador en Colombia, pues:

“[…] La única responsabilidad de la SIA en cuanto al contenido, veracidad y exactitud de un documento está determinada en el literal b) del artículo 26 transcrito, y hace referencia exclusivamente a los datos que se consignan en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y otros documentos que emite directamente la Sociedad de Intermediación Aduanera […] Es decir, su responsabilidad está determinada por su obligación de elaborar y suscribir las declaraciones de importación, exportación y tránsito […]”.

Así, no le cabe responsabilidad alguna por el contenido de documentos que no ha expedido o elaborado, como en este caso la factura comercial, pues el literal d) del artículo 26 del Decreto 2658 de 1999 solo obliga a la sociedad de intermediación aduanera a tener, al momento de presentar las declaraciones de importación, exportación o tránsito, todos los documentos soporte requeridos para amparar las mercancías cuyo despacho se solicita.

Para el análisis de este cargo, es menester subrayar que esta Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse en la sentencia de 20 de junio de 2012, Magistrada Ponente: María Elizabeth García González(20), frente al régimen de responsabilidad de estas sociedades, señalando:

“[…] Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera.

Laintermediaciónaduaneraconstituyeunaactividadauxiliaralafunciónpúblicaaduanera,enlostérminosdelartículo12delDecreto2685de1999,denaturalezamercantil,cuyafinalidadprincipalconsisteencolaborarconlasautoridadesaduanerasenlaestrictaaplicacióndelasnormaslegalesrelacionadasconelcomercioexterior,paraeladecuadodesarrollodelosregímenesaduanerosydemásprocedimientosoactividadesderivadasdelamisma.

De conformidad con el artículo 22 ídem, vigente al momento de los hechos, las sociedades de intermediación aduanera(21) sonresponsablesporlaveracidadyexactituddelosdatosconsignadosenlasdeclaracionesdeimportaciónoexportación,tránsitoaduaneroydemásdocumentostransmitidoselectrónicamenteosuscritosendesarrollodesuactividad.

El tenor de la norma es el siguiente:

“ARTÍCULO 22. Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera. Las Sociedades de Intermediación Aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, seránresponsablesadministrativamenteporlaexactitudyveracidaddelainformacióncontenidaenlosdocumentosquesuscribansusrepresentantesacreditadosantelaDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar”. (Resaltado fuera del texto).(22)

De igual modo, el artículo 26 del mismo Estatuto(23), señala que las sociedades de intermediación aduanera deben responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito aduanero y demás documentos transmitidos electrónicamente o suscritos en desarrollo de su actividad, en los términos establecidos en el artículo 22 citado.

A través de la Circular 170 de 10 de octubre de 2002, dirigida a depósitos públicos y privados, sociedadesdeintermediaciónaduanera, sociedades portuarias, usuarios operadores, industriales y comerciales de zonas francas, empresas transportadoras, agentes de carga internacional, intermediarios de tráfico postal y envíos urgentes, empresas de mensajería, usuarios aduaneros permanentes, usuarios altamente exportadores, los demás auxiliares de la función aduanera y profesionales del cambio de divisas, la DIAN estableció el procedimiento que deben seguir los usuarios del servicio aduanero y cambiario, para prevenir, detectar, controlar y reportar operaciones sospechosas que puedan estar vinculadas con el lavado de activos.

El numeral 5º de la citada circular, indica:

“5. Mecanismos de prevención y control del lavado de activos.

LoscontroladosoempresasdestinatariasdelapresenteCirculardebenimplementarunSistemaIntegralparalaPrevencióndeLavadodeActivos"SIPLA". Este sistema contendrá medidas de control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que la realización de cualquier operación cambiaria o de comercio exterior sea utilizada como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento, en cualquier forma, de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, para dar apariencia de legalidad a las transacciones y fondos vinculados con las mismas.

Para el adecuado cumplimiento de la presente circular, las empresas destinatarias de ésta, sus representantes legales, directivos, administradores, empleados y revisores fiscales antepondrán el deber de colaborar con las autoridades, no solo atendiendo los requerimientos expresos, sino auxiliándolas y cooperando en la lucha contra los delitos”.

Para el efectivo cumplimiento de este fin, la circular en mención indica que la junta directiva o el máximo órgano de administración de la empresa podrá adoptar un manualdeprocedimientos que incluya mecanismos de control orientados a seleccionar y conocer a sus clientes y sus actividades económicas en aras de establecer la coherencia entre éstas y las operaciones de comercio exterior que realizan, por lo que “es necesario indagar acerca de datos personales, comerciales y financieros relevantes quepermitanestablecerquiénes,quéhaceyaquésededicaenrealidad. Todos esos datos deben verificarse, estar documentados y actualizarse”. (Resaltado fuera del texto).

Envirtuddelanormativaanalizada,laSalacoligequeelalcancedelaresponsabilidaddelasSIAestádeterminadoporsuintermediaciónenlasoperacionesdecomercioexterior,enlascualesactúancomodeclarantes,siendosuobligaciónladeresponderporlaveracidadyexactituddelosdatosconsignadosenlasdeclaracionesdeimportación,alaluzdelodispuestoenelartículo26delDecreto2685de1999,antesdesermodificadoporelDecreto2883de2008,enespecial,losrelacionadosconlasociedadimportadoraanombredequienejercenelmandatoaduanero. 

Es claro, entonces, para la Sala, que las sociedades de intermediación aduanera están en la obligación de verificar la información que suministran sus clientes sobre sus negocios y más aún sobre su propia existencia, con miras a establecer si la actividad que someten a la labor de las autoridades aduaneras guarda o no un objeto lícito y se ajusta a la ley.

No desconoce la Sala que en la investigación penal adelantada por la Policía Aduanera, la actora manifestó en relación con la verificación de la información del importador Zire Clown Ltda., que “ésta persona se encargó de tramitar la información requerida como es el aportar los documentos para constituirse como cliente, como son el RUT, Certificado de Existencia y Representación Legal de Cámara de Comercio, fotocopia de la cédula del representante legal. Igualmente el señor Nelson Medina llevó el formulario de actualización de datos del cliente, con el cual se da cumplimiento a la Circular 170 de la DIAN, el cual devolvió a nuestras oficinas totalmente diligenciado y firmado por el representante legal de dicha empresa…”; no obstante, quedó demostrado que la actora presentó declaraciones de importación a nombre de una sociedad ficticia, lo que de contera determina la responsabilidad que le asiste en sus deberes de colaboración con la función pública aduanera.

Al respecto, conviene traer a colación la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, en la que se precisó:

“Enefecto,comoseseñalóenlasentenciacitada,cuandosetratadeimportaciones,sibienlaobligaciónaduaneranaceporlaintroduccióndelamercancíadeprocedenciaextranjeraalterritorioaduaneronacional,comprendelapresentacióndeladeclaracióndeimportación,elpagodelostributosaduanerosydelassancionesaquehayalugary,talvezlaintervenciónmásimportanteduranteeltrámitedelaimportaciónesladelassociedadesdeintermediaciónaduaneraqueanombreyporencargodelosimportadoresadelantantodoelprocedimiento.Porello,suactividadtienelanaturalezadeauxiliardelafunciónpúblicaaduanera,sonpersonasespecializadaseneltema,aquienesselesconfíanlaboresmuyimportantesentodolorelacionadoconelcomerciointernacional,laboresquevandesdeeladelantamientodeltrámitehastalaliquidaciónypagodelostributosquegravanlasimportaciones,porloqueseesperaunagestióncabaleimpecableydelaqueesperatantolaadministracióncomoelimportador,queseadelanteresponsablementeyconsecuenteconlaimportanciadelalaborencomendada. 

Lasfallasquepuedatenerunasociedaddeintermediaciónaduaneraenelcumplimientodesulaborlegeneralasresponsabilidadesalasquesehizoreferencia”.(24)

En consecuencia, el reproche a la actora consiste en no haber demostrado que ejecutó labores idóneas que le permitieran descartar que el importador estaba incurso en alguna actividad relacionada con el delito de lavado de activos, ni probó por ningún medio que hubiera aplicado un sistema de prevención de tal conducta, con la finalidad de evitar que la realización de la operación de comercio exterior fuera utilizada como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, para dar apariencia de legalidad a las transacciones y fondos vinculados con las mismas.

Siendo ello así, era deber de Aducoin SIA Ltda. hacer uso de los mecanismos necesarios para determinar que la información suministrada por su cliente no era espuria, previo a continuar con los trámites de nacionalización de la mercancía declarada; de ahí que debe asumir las consecuencias por las obligaciones y responsabilidades que la normativa aduanera le impone en su calidad de auxiliar de la función pública aduanera.

Entalsentido,esclaroparalaSalaquelaSIAdebíaresponderporlaexactitudyveracidaddetodoslosdocumentospresentadoscomosoportedelaoperacióndecomercioexteriorejecutadaanombredelimportador;porloque,establecidasuresponsabilidadenrelaciónconloshechosquedieronlugaralasdeclaracionesdeimportacióncensuradas,procedelaSalaaanalizarlasanciónqueleimpusolaadministración,antelaimposibilidaddeaprehenderlamercancía.[…]”.

La Sala encuentra, aplicados los conceptos anteriores al presente asunto, que cuando el artículo 26 del Decreto 2685 de 1999 establece que las sociedades de intermediación aduanera deben “[…] b) Responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero o suscritos en desarrollo de la actividad de Intermediación Aduanera, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 22 del presente decreto […]”, ello implica que este tipo de sociedades deben verificar que los documentos soporte de la declaración de importación, en este caso, cumplan con los requisitos legales previstos para ellos, pues resulta obvio que la información contenida en ellos es precisamente el sustento de los datos que la sociedad de intermediación aduanera consignará en su declaración.

Esta interpretación se acompasa con el contenido del numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, que castiga precisamente la conducta consistente en que los documentos soporte de la declaración de importación no reúnan los requisitos legales.

Por ende, no resulta veraz y exacto, en el presente caso, que la sociedad Banaduana Ltda. S.A. haya consignado en la Declaración de Importación 13920010940772, información que no consta en la Factura Comercial C31878(25), el conocimiento de embarque(26), el certificado de peso y calidad del producto (azúcar)(27), el certificado fitosanitario(28) y el certificado de origen del producto(29), como lo es la moneda empleada en la negociación. Cabe indicar, además, que contrario a lo manifestado en la demanda en el sentido que “[…] La Declaración Andina del Valor es responsabilidad directa del importador, según lo establece expresamente el artículo 241 del Decreto 2685 de 1999 […]”, en el presente asunto dicha declaración fue presentada precisamente por la sociedad demandante y no por el importador, lo que efectivamente hubiera podido dar certeza de la moneda que fue empleada en la negociación.

En el mismo sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia de 21 de julio de 2011, M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez(30), se refirió al tema que nos ocupa, cuando al interpretar el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, en su redacción original, el cual tiene idéntica redacción a la prevista en el numeral 2.1 de ese mismo artículo una vez fue modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, explicó que: “[…] En ese contexto, en principio, la obligación de tener todos los documentos que soportan la operación y la de presentarlos cuando lo requieran las autoridades aduaneras, conlleva la implícita responsabilidad de verificar si los mencionados documentos cumplen con los requisitos que cada uno de éstos debe reunir, a efectos de evitar que su inobservancia conlleve el desconocimiento de un beneficio, la determinación de un mayor valor o, como en el presente caso, la imposición de una sanción. […]”. La misma providencia judicial agregó lo siguiente:

“[…] Ahora bien, de acuerdo con la legislación vigente a la ocurrencia de los hechos objeto de la presente litis, el Decreto 2685 de 1999, exigía a las SIAS el cumplimiento de determinados requisitos para que del sistema de control instaurado pudiera inferirse claramente la responsabilidad que asumían dichos sujetos frente a las operaciones que por su intermedio se cumplían ante la DIAN.

La implementación de un completo esquema de control que consagraba una serie de obligaciones y exigencias a cumplir por parte de las sociedades intermediarias, hallaba su razón de ser en la posibilidad de exigirles lo que las normas vigentes para aquella época prescribían, pues lo pretendido por el Estado era tener un menor número de usuarios conocidos y altamente capacitados en quienes apoyar el mayor cúmulo de operaciones de comercio exterior para, así mismo, ante un incumplimiento, derivar de ellos una responsabilidad clara y un cumplimiento seguro de las obligaciones o una compensación efectiva ante un incumplimiento, mediante la recuperación de tributos e imposición de sanciones a través de la efectividad de las garantías, precisamente para precaver el perjuicio a los intereses del Estado.(31)

Por eso, el artículo 3º del Decreto 2685 de 1999, aún vigente, dispone que son responsables de la obligación aduanera, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o tenedor de la mercancía y, por las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, el intermediario y el declarante.

A su turno, el artículo 22 disponía:

“ARTÍCULO 22. Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar”.

Por su parte, el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999 que consagra las infracciones aduaneras de los declarantes en el régimen de importación, en el numeral 1.1 consagraba como falta gravísima:

“1.1.NoteneralmomentodelapresentaciónyaceptacióndelaDeclaracióndeImportacióndelasmercancíastodoslosdocumentossoporterequeridosenelartículo121deeste decretoparasudespacho,onoreunirestoslosrequisitoslegales,onoencontrarsevigentes. 

La sanción aplicable será de multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor FOB de la mercancía. Cuando se trate del Certificado de Origen que ofrezca dudas a la autoridad aduanera, se aplicará lo previsto en el respectivo acuerdo comercial.

Cuando el declarante sea una Sociedad de Intermediación Aduanera, un Usuario Aduanero Permanente o un Usuario Altamente Exportador, se podrá imponer en sustitución de la multa, sanción de suspensión hasta por seis (6) meses, o de cancelación de la respectiva autorización, reconocimiento o inscripción, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado”.

Enesecontexto,enprincipio,laobligacióndetenertodoslosdocumentosquesoportanlaoperaciónyladepresentarloscuandolorequieranlasautoridadesaduaneras,conllevalaimplícitaresponsabilidaddeverificarsilosmencionadosdocumentoscumplenconlosrequisitosquecadaunodeéstosdebereunir,aefectosdeevitarquesuinobservanciaconlleveeldesconocimientodeunbeneficio,ladeterminacióndeunmayorvaloro,comoenelpresentecaso,laimposicióndeunasanción. 

Y ello es así porque, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2685 de 1999, las SIAS tenían como fin principal el de colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior y siendo, como era, al tebor de esa norma, su naturaleza de servicio, conforme con el artículo 12 ibidem, debían facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importaciones, exportaciones, etc. pues, tal como lo señalaba la norma citada, la intermediación aduanera era una actividad auxiliar de la función pública aduanera(32).

Ahora bien, como la responsabilidad de las SIAS, en cuanto a la valoración aduanera, estaba limitada, se procede a analizar los hechos que se le imputan a efectos de verificar si acaecieron y si son imputables a la parte actora. […]”.

Así las cosas, la sociedad Banaduana Ltda. S.A., pese a ser una persona jurídica especializada en la actividad de intermediación aduanera, incumplió la obligación de verificar que los documentos que soportaron la Declaración de Importación 13920010940772, en particular la Factura Comercial C31878, cumplieran con los requisitos previstos en el artículo 188 de la Resolución 4240 de 2000.

Le asiste razón, entonces, a la autoridad administrativa al indicar en la Resolución Recurso de Reconsideración 8311072A 000111 de 2002, acto administrativo demandado, que:

“[…] estas sociedades en su labor de intermediación, deben tener suficiente capacidad para revisar que los datos contenidos en los respectivos documentos soportes se ajusten a la ley; como sería en el presente caso, que la factura comercial cumpliera con los requisitos exigidos. Locontrariosignifica,queelnoactuarSIAconladebidadiligenciaydeincurrirporelloenerroresoinexactitudesquegenerenviolaciónalrégimenaduanero,talcircunstancialetraecomoconsecuencialaimposicióndelassancionesquesederivendesuintervención […]”.

Para la Sala, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le atribuyó a la sociedad demandante una responsabilidad acorde con el ordenamiento jurídico, por lo que no se evidenció violación alguna de los artículos 3º, 12, 13, 14, 22 y 26 del Decreto 2685 de 1999, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

En segundo lugar, el demandante consideró que se había aplicado indebidamente el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999.

Reiteró que las obligaciones de “[…] estas sociedades en cuanto al contenido, veracidad y exactitud de los documentos se circunscribe a aquellos que le corresponde emitir y elaborar directamente a dichas sociedades de intermediación, tales como la declaración de importación, exportación y tránsito […]” y en lo relacionado con aquellos documentos que no expide directamente, su obligación es “[…] tenerlos al momento de presentar las declaraciones y a verificar que no se encuentren vencidos […]”, por lo que al ser hallado responsable por el cumplimiento de requisitos legales de unos documentos que no expidió, se incurre en una indebida aplicación del citado artículo.

Agregó que para la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999 es necesario que “[…] la autoridad aduanera determine y pruebe que efectivamente la sociedad de intermediación con su acción u omisión ocasionó un daño efectivo a los intereses del Estado […]”, siguiendo para el efecto el inciso final del numeral 2º de ese artículo. En el presente asunto la Declaración de Importación 13920010940772 de 7 de febrero de 2001 no ha sido objeto de revisión, lo que significa que “[…] no se ha probado la existencia de daño alguno para el Estado con motivo del contenido de la factura comercial que sirvió de soporte a la declaración de importación […]”.

Para desatar la acusación y como se indicó anteriormente, cuando el artículo 26 del Decreto 2685 de 1999 establece que las sociedades de intermediación aduanera deben “[…] b) Responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero o suscritos en desarrollo de la actividad de Intermediación Aduanera, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 22 del presente decreto […]”, implica que este tipo de sociedades deben verificar que los documentos soporte de la declaración de importación, en este caso, cumplan con los requisitos legales previstos para ellos, pues resulta obvio que la información contenida en estos es precisamente el sustento de los datos que la sociedad de intermediación aduanera consignará en su declaración.

Esta interpretación, se reitera, se acompasa con el contenido del numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, que castiga precisamente la conducta consistente en que los documentos soporte de la declaración de importación no reúnan los requisitos legales.

Como se mencionó, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia de 21 de julio de 2011, M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez(33), se refirió a este punto interpretando el artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, en su redacción original, el cual tiene idéntica redacción a la prevista en el numeral 2.1 de ese mismo artículo una vez fue modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001, explicando que “[…] En ese contexto, en principio, la obligación de tener todos los documentos que soportan la operación y la de presentarlos cuando lo requieran las autoridades aduaneras, conllevalaimplícitaresponsabilidaddeverificarsilosmencionadosdocumentoscumplenconlosrequisitosquecadaunodeéstosdebereunir,aefectosdeevitarquesuinobservanciaconlleveeldesconocimientodeunbeneficio,ladeterminacióndeunmayorvaloro,comoenelpresentecaso,laimposicióndeunasanción. […]”.

Para la Sala, siguiendo lo expuesto, la autoridad administrativa no está exigiendo el cumplimiento de requisitos que el ordenamiento jurídico no establece.

En lo que tiene que ver con que no se encuentre acreditado un daño a los intereses del Estado, conforme lo exige, según el actor, el inciso final del numeral 2º del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, se resalta que dicho aparte normativo establece que “[…] En todos los casos anteriores, cuando el declarante sea una Sociedad de Intermediación Aduanera, un Usuario Aduanero Permanente, o un Usuario Altamente Exportador, dependiendodelagravedaddelperjuiciocausadoalosinteresesdelEstado,ensustitucióndelasancióndemulta,sepodráimponersancióndesuspensiónhastaporun(1)mesdelarespectivaautorización,reconocimientooinscripción […]”. Lo anterior quiere decir que la gravedad del perjuicio se evalúa para efectos de sustituir la sanción de multa por una más grave. Por ende, el actor cita el inciso en forma incompleta para hacerle decir a la norma lo que ella no establece.

De acuerdo con los argumentos esbozados, el cargo formulados por el actor en su demanda, no tienen vocación de prosperidad.

En tercer lugar, el actor cita el contenido de los artículos 187 y 188 de la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales, y de los artículos 238 y 241 del Decreto 2865 de 1999, relativos a la declaración andina del valor, para indicar que de acuerdo con la ley aduanera “[…] el responsable por la exactitud de los datos que se consignan en la declaración andina de valor y en sus documentos soporte –entre ellos la factura comercial– es el importador, en cuanto se utilicen para determinar la base gravable de los bienes […]”.

Adicionalmente, indica que la misma Resolución 4240 de 2000, al regular los requisitos de la factura comercial, crea el procedimiento que debe aplicar la autoridad aduanera en los eventos en que la factura comercial que se acompaña a una declaración de importación, carece de uno de los requisitos allí previstos, remitiéndose al numeral 2º del artículo 172, esto es, que “[…] cuando la factura que se le pone de presente a la aduana no cumple los requisitos legales, en la diligencia de inspección aduanera se le da un plazo al declarante para que solicite al importador, si es el caso, que subsane el requisito faltante, so pena de que no se autorice el levante de la mercancía […]”.

Como en el presente asunto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales autorizó el levante de las mercancías sin objeción alguna, se debe entender que la factura comercial cumplía con todos los requisitos.

Para efectos de desatar el cargo formulado, la Sala procede a analizar la Declaración Andina del Valor en Aduana 20017160032319, la cual reposa a folio 89 del cuaderno principal, para constatar y reiterar que dicha declaración fue elaborada por la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A.

Resulta paradójico que la sociedad demandante pretenda eludir su responsabilidad, señalando que conforme el artículo 241 del Decreto 2865 de 1999, “[…] El importador es el responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos consignados en la Declaración Andina del Valor, así como de los documentos que se adjuntan y que sean necesarios para la determinación del valor aduanero de las mercancías […]”, cuando ha sido la representante legal de la sociedad de intermediación aduanera, señora Gloria María Carmona Ochoa, quien ha presentado dicha declaración.

Además, el actor olvida que el artículo 239 del Decreto 2865 de 1999 establece igualmente que se consideran documentos soporte de esa declaración, “[…] los documentos que justifiquen o acrediten cualquiera de los conceptos consignados en cada una de las casillas que la conforman […]”, siendo uno de ellos la factura comercial C31878 de 26 de enero de 2001 en la medida en que en varias de sus casillas se hace referencia a la moneda en que se realizó la negociación.

Como se ha expresado a lo largo de esta providencia judicial, la factura comercial no indica cual es la moneda en la cual se ha realizado la transacción internacional y, entonces, lo consignado en dicha declaración corresponde a una suposición de la sociedad de intermediación aduanera sin sustento en el citado documento.

Esta Sala considera que el hecho de que la demandante haya obtenido el levante de la mercancía sin que se hubiera surtido el procedimiento previsto en el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000(34), no implica el saneamiento de la infracción aduanera, pues esto no lo establece el citado artículo 172 ni mucho menos el numeral 2.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, correspondiéndole a la autoridad administrativa la investigación y sanción de la conducta descrita en dicho artículo.

Es más, el numeral segundo del artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000, indica claramente que “[…] En este caso, sólo se autorizará el levante, si el declarante dentro de los cinco (5) días siguientes a la práctica de la inspección, acredita los documentos soporte, en debida forma, constituya una garantía en la forma dispuesta en el artículo 527 de esta resolución, sinperjuiciodelasanciónquecorresponda […]”, lo cual muestra que la obtención del levante no implica el saneamiento de una conducta constitutiva de sanción aduanera.

La acusación, entonces, no tiene la virtud de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados.

III. Conclusión

Por las anteriores razones, la Sala considera que los cargos formulados en contra de la decisión de primera instancia deben prosperar y, en consecuencia, se impone su revocatoria para efectos de desestimar, entonces, las pretensiones de la demanda formulada por la sociedad de intermediación aduanera Banaduana Ltda. S.I.A.

Finalmente esta Sala encuentra que mediante memorial presentado por el abogado Pablo Nelson Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía 5.935.463 y tarjeta profesional de abogado 89.049, se allegó poder otorgado a ese profesional del derecho por parte de la Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Diana Astrid Chaparro Manosalva, al cual se anexa la Resolución 000204 de 23 de octubre de 2014(35), la Resolución 010836 de 9 de diciembre de 2014(36) y el acta de posesión de la citada funcionaria pública, siendo procedente reconocerlo como apoderado judicial para representar los intereses de dicha entidad en el presente proceso, en los términos del poder que se le ha concedido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. RECONOCER al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, identificado con la cédula de ciudadanía 5.935.463 y portador de la Tarjeta Profesional de Abogado 89.049 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos del poder que le fue otorgado.

2. REVOCAR la sentencia del 29 de marzo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, que la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A. no está obligada a pagar la suma establecida en los actos administrativos declarados nulo y se ordena a la demandada, en caso de haber efectuado el pago de algún valor, la devolución de los dineros cancelados más los intereses corrientes y moratorios.

3. NEGAR las pretensiones de la demanda formulada por la sociedad Banaduana Ltda. S.I.A., conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia judicial.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

11 Folio 84, cuaderno principal.

12 De acuerdo con el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, declarante es “[…] la persona que suscribe y presenta una Declaración de mercancías a nombre propio o por encargo de terceros. El declarante debe realizar los trámites inherentes a su despacho […]”.

13 Folio 87, cuaderno principal.

14 Folio 89, cuaderno principal.

15 Folio 87, cuaderno principal.

16 Folio 90, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

17 Folio 91, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

18 Folio 94, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

19 Folio 95, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá D. C., veinte (20) de junio de dos mil doce (2012). C. P. doctora María Elizabeth García González. Ref.: Exp. 2008-00171-01. Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Actora: Aducoin SIA Ltda.

21 Expresión sustituida por “agencias de aduana”, por el artículo 10 del Decreto 2883 de 2008.

22 Concordante con el artículo 23 ídem, vigente al momento de los hechos, que establece: “La presentación y suscripción de las declaraciones a través del sistema informático aduanero, o de formularios oficiales aprobados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de cualquier otra actuación que se surta ante las autoridades aduaneras, por parte de los representantes acreditados por las Sociedades de Intermediación Aduanera, conlleva la atestación por parte de éstas acerca de la veracidad de la información en ellos contenida”.

23 Modificado por el Decreto 3600 de 2005, modificado a su vez por el Decreto 2883 de 2008.

24 Sentencia de 23 de abril de 2009. Exp. 2002-00782. C. P. Héctor J. Romero Díaz.

25 Folio 87, cuaderno principal.

26 Folio 90, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

27 Folio 91, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

28 Folio 94, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

29 Folio 95, cuaderno principal. El documento se encuentra escrito en inglés.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez. Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil once (2011). Rad. 54001-23-31-000-2001-00692-01(17406). Actor: Almagran S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

31 Sentencia 15557 del 27 de septiembre de 2007, C. P. María Inés Ortiz

32 En la actualidad, la actividad de intermediación tiene la misma connotación, pero el Decreto 2883 de 2008 morigeró la responsabilidad prevista para las SIAS, hoy agencias de aduanas.

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil once (2011). Rad.: 54001-23-31-000-2001-00692-01(17406). Actor: Almagran S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

34 “[…] ARTÍCULO 172. Durante la diligencia de inspección aduanera en el proceso de importación, la controversia de valor puede ser originada por cualquiera de las situaciones descritas a continuación. En cada caso se actuará de la manera prevista en el numeral respectivo, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 128 del Decreto 2685 de 1999 y 9 de la Decisión Andina 378 de 1995:
1. Cuando no se presente la Declaración Andina del Valor o esta no corresponda a la mercancía declarada o a la Declaración de Importación, Declaración de Corrección, Declaración de Legalización o modificación de la declaración de que se trate, o cuando la Declaración Andina del Valor no esté completa y correctamente diligenciada, no tenga los datos del declarante o no se encuentre firmada.
En este caso, sólo se autorizará el levante, si el declarante dentro de los cinco (5) días siguientes a la práctica de la inspección, presenta la Declaración Andina del Valor respectiva debidamente diligenciada y paga las sanciones que correspondan.
2. Cuando no se presenten los documentos soporte de cualquiera de los elementos conformantes del valor en aduana o tales documentos no estén vigentes, no cumplan con los requisitos legales, en especial los establecidos en los artículos 187 y 188 de esta resolución para la factura comercial, o presenten borrones, enmendaduras o muestras de alguna adulteración.
En este caso, sólo se autorizará el levante, si el declarante dentro de los cinco (5) días siguientes a la práctica de la inspección, acredita los documentos soporte, en debida forma, constituya una garantía en la forma dispuesta en el artículo 527 de esta resolución, sin perjuicio de la sanción que corresponda. […]”.

35 “[…] Por la cual se adopta el Modelo de Gestión Jurídica para la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN […]”.

36 “[…] Por la cual se revocan unas designaciones de funciones, se efectúa una ubicación, se designan funciones y se hace un encargo […]”.