Sentencia 2002-02683 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Ref.: Expediente 15001233100020020268301

Núm. int.: 0314-10

Actor: Aldemar Valero Bustos

Autoridades departamentales

Bogotá D.C., nueve de abril de dos mil catorce.

EXRACTOS: «Consideraciones

Procede la Sala a estudiar la legalidad de la Resolución 109 de 26 de marzo de 2002, expedida por el gerente liquidador de la Caja de Previsión Social de Boyacá, por el cual suprimió el cargo de Técnico Código 401 Grado 27.

En primer lugar, es preciso señalar que tratándose de entidades como la caja demandada, cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público descentralizado del orden departamental, la competencia para efectuar procesos de reestructuración que impliquen modificación en las plantas de personal y por ende de supresión de cargos, recae en la junta directiva, en virtud de lo señalado en los decretos 1221 y 1222 de 1986, cuyo tenor literal es el siguiente:

“Decreto-Ley 1221 de 18 de abril de 1986

ART. 31.—De las funciones de las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales. Son funciones de las juntas o consejos directivos:

a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que deben incorporarse a los planes generales de desarrollo del departamento;

b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno departamental;

c) Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones;

d) Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo;

e) Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada; y,

f) Las demás que les señalen los actos de creación o sus respectivos estatutos;

(...).

“ART. 66.—Con la aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos”.

En el mismo sentido, el Decreto-Ley 1222 de 18 de abril de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental, repite el contenido del precepto anterior en su artículo 305, que dice:

“ART. 305.—Con aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos”.

Del contenido de los decretos 1221 y 1222 de 1986 se concluye que a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales Departamentales (descentralizadas departamentales) les corresponde determinar las plantas de personal, de lo cual se infiere que sus reformas totales o parciales están sometidas a estos preceptos.

Lo anterior no se opone a lo que dispuso la Ley 489 de 1998, en cuanto a las funciones de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas y al ejercicio conjunto de determinadas competencias; el parágrafo 1º del artículo 68 establece que el régimen jurídico previsto para las entidades descentralizadas del orden nacional es aplicable a las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.

El citado parágrafo dispuso:

(...).

PAR. 1º—De conformidad con el inciso 2º del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial”.

Las competencias a las que se hace referencia se encuentran consignadas en los decretos 1221 y 1222 de 1986 atrás citados. Ellas además, respetan las directrices que con posterioridad plasmó la Ley 489 de 1998 en el artículo 103, por virtud del cual el Presidente de la República en el orden nacional (léase gobernador en el orden departamental) debe ejercer el control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la administración pública.

Entonces, del contenido del parágrafo 1º del artículo 68 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 y de lo previsto en el literal c) del artículo 31, al igual que del artículo 66 del Decreto 1221 de 18 de abril de 1986, se concluye que con la aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden departamental determinarán las plantas de personal.

Ahora bien, otras son las competencias cuando se trata de la liquidación de este tipo de entidades departamentales, pues tanto la ley como la Constitución Política confirieron esta facultad a las asambleas departamentales.

En efecto, el artículo 10 del Decreto 1221 de 1986 dispuso que las asambleas, a iniciativa de los gobernadores, son las competentes para crear, transformar, fusionar o suprimir los establecimientos públicos del orden departamental. De igual manera la Constitución Política radicó la facultad de crear los establecimientos públicos del orden departamental en las asambleas locales —art. 300— y en el gobernador la de suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.

Es así como en el presente caso, el gobernador de Boyacá a través del Decreto 1687 de 30 de noviembre de 2001 suprimió la Caja de Previsión Social, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la asamblea departamental mediante la Ordenanza 18 de 2001.

La anterior disposición en su artículo 23 señaló:

“...Supresión de empleos. Dentro del término previsto para la liquidación de la Caja de Previsión Social de Boyacá en liquidación, la junta liquidadora suprimirá los empleos desempeñados por empleados públicos. Dicha supresión se adelantará de acuerdo con el programa de supresión de empleos que para tal efecto la junta liquidadora establezca dentro de los dos (2) meses siguientes a la vigencia de este decreto.

Al vencimiento del término de la liquidación, quedarán automáticamente suprimidos los cargos todavía existentes”.

En cumplimiento de la disposición en comento, la junta liquidadora de la Caja de Previsión Social, mediante Acuerdo 11 de 15 de marzo de 2002, ordenó la supresión de unos cargos de la planta global de la entidad y autorizó al gerente liquidador para ejecutar la respectiva supresión de cargos teniendo en cuenta las necesidades del servicio que, como ya se vio, se refieren necesariamente al proceso de supresión y liquidación de la entidad.

Es por ello que el gerente liquidador, en cumplimiento del artículo 23 del Decreto 1687 de 2001, expidió la Resolución 109 de 2002, por la cual suprimió tres cargos de técnico, código 401 grado 27, dentro de los cuales se encontraba el ocupado por el señor Aldemar Valero Bustos.

En consideración de la Sala, lo anterior demuestra que el acto administrativo tuvo una motivación expresa y suficiente de las razones que dieron lugar a la supresión del empleo del demandante, pues es palmario que la decisión de suprimir empleos atiende al proceso de supresión y liquidación de la entidad. Asunto distinto es que las motivaciones no satisfagan al afectado porque fueran falsas, caso en el cual, ha debido proponerlo como causal de nulidad y acreditar mediante los medios de prueba que ofrece el ordenamiento que las razones allí aducidas no correspondían con la realidad, hecho que no se verificó en el proceso.

Ahora, la motivación esgrimida en el acto demandado permite desestimar el cargo de desviación de poder argumentado por el actor, pues lejos de una finalidad diferente, está demostrado que la administración al proferir el acto de supresión cumplió el mandato del Decreto 1687 de 2001, que dispuso la supresión y liquidación de la entidad.

Así entonces, para que el cargo prosperara era necesario que conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil probara que en el proceso de reestructuración existieron móviles políticos y burocráticos como criterio para suprimir la entidad y luego para desvincular al actor del cargo, simulando una supresión, hecho que no ocurrió en el proceso, pues no se aprecia actividad probatoria dirigida a demostrar tal supuesto, de manera que el vicio de nulidad endilgado quedó desamparado de prueba.

Sobre el particular, es preciso señalar que esta corporación respecto a “la desvinculación de empleados por móviles políticos” ha señalado que el sustento probatorio debe ser muy completo a efectos de demostrar las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron lugar al retiro de que se trate, pues no basta la afirmación contenida en un testimonio acerca de que una razón como la señalada dio lugar a la desvinculación que pretende cuestionarse.

De otra parte, no puede perderse de vista que si el acto administrativo de supresión, consigna —de manera obligatoria además— unas motivaciones que precisa el ordenamiento jurídico, tales como las necesidades del servicio, la modernización de la entidad y al mismo tiempo se apoya en estudios técnicos, que el actor no logró descalificar por carencia de prueba técnica y por supuesto de actividad probatoria en ese sentido, a ninguna otra conclusión puede llegarse más que las finalidades de la supresión de algunos de los cargos de la planta de cargos de la Caja de Previsión Social de Boyacá responden al servicio público y al interés general, por manera que si el demandante no desvirtúa tales razones, la presunción de legalidad que lo cobija se conservará incólume.

Para finalizar, en lo que atañe a la contratación de servicios dirá la Sala que este hecho por sí solo, no convertiría en ilegal la supresión de empleos pues bien puede admitirse que tratándose de funciones que no son el objeto esencial de la entidad, se considere más adecuado a sus fines contratar determinados servicios de manera temporal.

En consecuencia, aun aceptando que con posterioridad a la supresión del empleo la entidad suscribió contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de ciertas actividades, tal decisión podría afectar el proceso de supresión de la Caja de Previsión Social de Boyacá únicamente en tanto se probara que se trató de actividades consustanciales a su objetivo pero, como en este caso, la contratación se dio de manera aparentemente temporal, no tiene el alcance de generar vicio alguno en la actuación administrativa que se juzga.

Los anteriores planteamientos son suficientes para mantener la legalidad de la Resolución 109 de 26 de marzo de 2002, razón por la cual se procederá a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 20 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso promovido por Aldemar Valero Bustos contra la Caja de Previsión Social de Boyacá.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».