Sentencia 2002 02786 de octubre 26 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000 2324 000 2002 02786 01

Consejero Ponente

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Bogotá, D.C., veintiséis de octubre de dos mil seis

Actor: Fundación Ombudsman Colombia - Foco

Acción popular

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia proferida el 19 de agosto de 2004 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró no probadas las excepciones propuestas por el IDU y la Corporación La Candelaria y denegó las pretensiones de la demanda.

I. La demanda

1. Las pretensiones.

El 20 de noviembre de 2002, la representante legal de la Fundación Ombudsman Colombia - Foco promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Ministerio de Cultura, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en orden a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptara las siguientes disposiciones:

1. Que se ordene a las entidades públicas involucradas adoptar las medidas que garanticen la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerados.

2. Que se declare que las entidades demandadas conjunta y/o individualmente son responsables de la protección y manejo del Puente Boyacá.

3. Que se ordene a las entidades demandadas, en los términos de los artículos 4º y 5º de la Ley 397 de 1997, cumplir con el objetivo de la política estatal en relación con el Puente de Boyacá, en el sentido de tomar las medidas necesarias para su protección, conservación, rehabilitación y divulgación, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional y distrital tanto en el presente como en el futuro.

4. Que se ordene al Ministerio de Cultura realizar el trámite de la declaratoria del Puente Boyacá como bien de interés cultural.

5. Que se fije el incentivo de conformidad con lo estipulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. Los hechos.

Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

1. En el año 1902 se construyeron en Bogotá, sobre el río San Francisco, cause que fluía por lo que hoy es la avenida Jiménez, más de diez puentes para conectar la parte alta, sector de Las Aguas, con el resto de la ciudad. Hacia el año 1938 la administración distrital decidió canalizarlo y sepultar los puentes construidos.

2. El 29 de febrero de 2000 la firma Conconcreto S.A., al ejecutar las obras del denominado “Eje Ambiental de la avenida Jiménez”, encontró el Puente “Boyacá” o “de Las Aguas” en el cruce de la avenida 19 y la avenida Gonzalo Jiménez de Quesada, el cual, según historiadores, es uno de los puentes construidos en el siglo XIX sobre el río San Francisco.

3. Desde el momento de su hallazgo y hasta la fecha, el Puente Boyacá o de Las Aguas ha permanecido abandonado, sirviendo de baño y depósito de basuras, inclusive algunas de las losas que lo conformaban han desaparecido.

4. Posteriormente, para el rediseño del espacio público en el que se encuentra el Puente Boyacá, se celebró el contrato 898 de 2000, pese a lo cual en la actualidad se encuentra semienterrado y en un estado lamentable.

5. Hasta el momento ninguna de las entidades demandadas ha iniciado los trámites necesarios para, declarar el Puente de “Las Aguas” o “Boyacá” como patrimonio de interés cultural de la Nación.

6. El estado actual del Puente Boyacá pone en riesgo la vida y la salud pública, toda vez que se convirtió en basurero y adolece de una iluminación básica.

7. A juicio del demandante, el Puente de Boyacá es patrimonio cultural de la Nación, toda vez que constituye un bien material de interés histórico, arquitectónico, urbano, arqueológico y testimonial, además de ser una expresión de bien y valor de la nacionalidad colombiana, perteneciente a la época de la independencia.

II. La contestación de la demanda

1. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, contestó en tiempo la demanda, manifestando que se opone a las pretensiones de la misma, puesto que, a su juicio, estas carecen de fundamento jurídico y fáctico, en particular porque esa entidad pública suscribió e inició un contrato para realizar los trabajos de arqueología urbana del puente ubicado en el Eje Ambiental de la avenida Jiménez con calle 19 de Bogotá D.C., contrato este identificado con el número DTA-C-198; las actividades realizadas en desarrollo de este contrato han sido aprobadas por el Ministerio de Cultura y la Corporación La Candelaria.

Precisó los antecedentes fácticos y normativos (constitucionales, legales y reglamentarios) que rodearon la construcción del “Eje Ambiental de la avenida Jiménez”, y resaltó que desde el primer día en que se iniciaron los trabajos de la obra contratada (ene. 19/2000), el IDU abrió una oficina de información y atención ciudadana para escuchar todos los requerimientos de la comunidad sobre el proyecto, sin que se hubiese presentado pronunciamiento alguno por parte de la fundación demandante.

Así mismo, propuso las siguientes excepciones:

Inexistencia de causalidad entre los hechos objeto de acción y las pretensiones: Aseveró que no se han violado los derechos colectivos invocados, toda vez que no existe ninguna ley o acto administrativo que le imponga el deber de preservar de manera inmediata el puente desde el momento de su hallazgo, y que no obstante ello, suscribió el contrato DTA-C-198 para la conservación del puente, hecho este que se presentó de manera imprevista a la planeación, contratación y construcción del “Eje Ambiental de la avenida Jiménez” que termina donde se encuentra el puente.

Improcedencia de la acción popular invocada y la falta de agotamiento de la vía gubernativa: Sostuvo que la accionada no agotó la vía gubernativa en los términos del artículo 10 de la Ley 472 de 1998, y que las entidades demandadas están trabajando conjuntamente para conservar el hallazgo de valor histórico tan importante para los bogotanos y en general para todo el país.

2. La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, al considerar que no se existe prueba de que el Distrito Capital esté vulnerando alguno de los derechos colectivos invocados, puesto que la administración distrital, a través del IDU, ha adelantado las gestiones pertinentes para la recuperación del puente objeto de la acción, las cuales datan de tiempo atrás a la presentación de la demanda.

Señaló que para que se declare la responsabilidad de la administración deben concurrir distintos elementos, como son la conducta de la administración, el daño a un derecho colectivo, y el nexo causal entre los dos primeros, y concluyó los mismos no se presentan en el caso en concreto, pues no existe ninguna acción u omisión del Distrito Capital que vulnere los derechos colectivos invocados en la demanda.

Precisó que la pretensión de recuperación inmediata del puente carece de todo fundamento, comoquiera que desconoce los principios de legalidad y programación del gasto público.

3. El Ministerio de Cultura, por intermedio de apoderado contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma, con fundamento en las siguientes razones:

Precisó que el centro histórico de Bogotá fue declarado monumento nacional mediante el Decreto 264 de 1963, y que el denominado “Puente de Boyacá” o “Puente de Las Aguas” se encuentra localizado en espacio público, en la avenida Jiménez con calle 19, dentro de dicho centro histórico.

Hizo una extensa exposición sobre la Ley 397 de 1997 en lo que tiene que ver con el patrimonio cultural de la Nación (arts. 1º, 6º y 8º), el procedimiento para obtener la declaratoria de “bien de interés cultural de carácter nacional” ante la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura, y sobre la presentación posterior al Consejo Nacional de Monumentos Nacionales, de acuerdo con el Decreto 3048 de 1997, y señaló que no todos los bienes por ser de épocas antiguas necesariamente deben ser declarados como bienes de interés cultural de carácter nacional, ya que para que ello ocurra el bien debe contener valores excepcionales (materiales, estructurales, técnicos, de autenticidad, originalidad, formales, estéticos, y representatividad cultural e histórica) de trascendencia nacional, y que aun cuando un bien no fuera declarado como de interés histórico y cultural de la Nación, puede ser declarado de interés cultural para los departamentos, distritos o municipios.

Señaló que como el Puente de Boyacá se encuentra localizado en el centro histórico de Bogotá, declarado monumento nacional, el Ministerio de Cultura debe autorizar el proyecto para su intervención, según lo dispuesto en la Ley 397 de 1997 y en el Decreto Distrital 678 de 1998.

Puntualizó, no obstante, que conforme al Decreto 225 de 1972, los artículos 301 a 306 del Decreto Distrital 619 de 2000 (POT de Bogotá), el Decreto Distrital 758 de 2000 (reglamenta el comité técnico asesor de patrimonio), el Decreto Distrital 918 de 2000 (reglamenta el consejo asesor de patrimonio distrital) y el artículo primero de la Resolución 1762 de 2002 expedida por el Ministerio de Cultura, al IDU, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Corporación La Candelaria, les corresponde ejecutar los proyectos de infraestructura física, adelantar programas y obras de recuperación, y acciones para el mejoramiento y mantenimiento del espacio público en sectores de interés cultural en el Distrito Capital y, que por lo tanto, son estas entidades las que tienen competencia para adelantar las obras pertinentes a la guarda, protección, rehabilitación y conservación del Puente de Boyacá.

Indicó que mediante Oficio 412-JJG-1182 del 18 de noviembre de 2002 se autorizó el proyecto de intervenciones, el cual comprende excavaciones manuales de descubrimiento, levantamiento topográfico, tratamiento provisional del espacio público que rodea el puente, e instalación de una valla explicativa del valor histórico del mismo por considerarlas necesarias para la recuperación y puesta en valor del Puente Boyacá, y que un funcionario de la dirección de patrimonio el 9 de diciembre de 2002 rindió informe en el que se da cuenta que ya se está adelantando por el IDU las obras de intervención autorizadas.

Destacó que el Ministerio de Cultura no es el propietario del “Puente de Boyacá” o de “Las Aguas”, y que la dirección de patrimonio de esa entidad verificó que el mismo no ha sido declarado monumento nacional y/o bien de interés cultural de carácter nacional.

4. La Corporación La Candelaria, vinculada al proceso por auto de 31 de marzo de 2003, como posible responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, dio contestación a esta señalando que la entidad no ha desconocido el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, por cuanto el Puente Boyacá o de Las Aguas no ha sido declarado patrimonio cultural de la Nación o bien de interés cultural.

Aseguró que no siendo declarado el Puente de Boyacá como patrimonio cultural de parte del Ministerio de Cultura y tampoco clasificado como proyecto prioritario por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la corporación no podría actuar en la conservación y rehabilitación del mismo, comoquiera que su competencia se despliega una vez las autoridades en mención han hecho la parte que les corresponde.

Propuso, en ese orden, la excepción de inexistencia de la violación al interés colectivo por parte de la corporación.

III. El escrito de coadyuvancia

El ciudadano Carlos Rodrigo Polanía Camargo, intervino en el proceso para coadyuvar la demanda, manifestando que se debe vincular en este asunto a la Corporación La Candelaria por tener responsabilidad directa en el mismo (fls. 310 y 311 de este cuaderno).

IV. La audiencia de pacto de cumplimiento

Atendiendo a los dictados del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 31 de marzo de 2003, la cual fue suspendida y se programó posteriormente para el 5 de mayo de 2003, fecha esta en que se declaró fallida debido a la no comparecencia del representante de la parte actora a la diligencia.

IV.(sic) Los alegatos de conclusión

1. La parte actora: Reitera en su escrito de alegatos de conclusión lo expuesto en la demanda.

2. La parte demandada: El Instituto de Desarrollo Urbano, el Ministerio de Cultura y la Corporación La Candelaria, estas dos últimas de forma extemporánea, reiteraron en sus escritos de alegaciones las consideraciones esgrimidas al contestar la demanda.

VI. La providencia apelada

El tribunal, mediante la sentencia apelada, declaró no probadas las excepciones propuestas por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU y la Corporación La Candelaria, y denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:

Estimó, respecto de las excepciones propuestas, que las mismas más que impedimentos procesales constituyen razones sustanciales para enervar las pretensiones de la demanda, por lo que deben ser estudiadas al despachar el fondo del asunto.

Destacó que del contenido y alcance de la demanda, el derecho e interés colectivo que podría verse comprometido en este asunto es el de la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y no propiamente el de la realización de construcciones con respeto de las disposiciones jurídicas.

Señaló que a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 se reconoció el derecho a la cultura, cuyas manifestaciones locales son fundamento de la nacionalidad (art. 70), que el patrimonio arqueológico y otros bienes similares constituyen patrimonio cultural indiscutible de la Nación (art. 72), y que, por ende, son inalienables, inembargables e imprescriptibles, al punto que en caso de encontrarse elementos así calificados en manos de particulares, debe el Estado readquirirlos.

Precisó que la Ley 397 de 1997 desarrolló los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución Política y dictó normas respecto del patrimonio cultural del país, regulación de la cual destacó lo dispuesto en los artículos 1º y 4º.

Destacó que dicha ley converge en el sentido de establecer parámetros, ítems, requisitos, etc., para poder entender y declarar un determinado bien como del patrimonio cultural de la Nación, momento en el cual será obligación de todos los estamentos estatales competentes cuidarlo, preservarlo y difundirlo.

Advirtió que cuando se solicita el amparo del derecho colectivo de la defensa del patrimonio cultural de la Nación, mediante la interposición de acciones populares, debe corroborarse fehacientemente que las órdenes de preservación, cuidado, restauración, recuperación y exhibición, recaerán, sin duda, sobre un bien de trascendencia e interés cultural para el país, porque así lo declararon previamente las autoridades competentes, o porque del acervo probatorio se desprenda tal condición, aun cuando no haya una declaración oficial en tal sentido.

Señaló que una vez queda claro que se trata de un bien de interés cultural de la Nación, deberá comprobarse la palmaria negligencia, indolencia o al menos incuria de la administración respecto de la conservación, preservación y hasta divulgación del elemento protegido, bien porque las autoridades atenten directamente contra ellos —como cuando se propone demolerlos o intervenirlos sin observar los requerimientos técnicos para ello—, o bien porque permita que particulares atenten contra tales bienes o los usen inadecuadamente.

Indicó que, a la fecha, ninguna entidad pública competente ha declarado que el Puente Boyacá, ubicado sobre la avenida Jiménez, al norte de la intersección con la avenida 19, pertenece o debe ser considerado como un bien del patrimonio cultural de la Nación o que tenga innegable valor histórico, cultural o arquitectónico de carácter nacional, y que tampoco existe noticia en el expediente que para ello se esté adelantando alguna actuación administrativa, más allá de los estudios que el IDU contrató y de los que no se deduce que el puente tuviera tal carácter.

Destacó que la actora no solicitó al Ministerio de Cultura, o a las autoridades distritales competentes, iniciar la actuación administrativa necesaria para determinar si el Puente Boyacá reunía las calidades y cualidades que se requieren para declarar un bien como patrimonio cultural de la Nación o de Bogotá, prefiriendo solicitarle al juez de la acción popular que investigara el valor histórico y cultural del Puente de Boyacá, olvidando que la intervención de la autoridad judicial se justifica, excepcionalmente, si ante determinadas circunstancias, la administración omitió cumplir sus deberes ante una real amenaza o violación de los derechos colectivos.

Puntualizó que en sede judicial la actora no allegó los medios probatorios que arrojaran certeza respecto de que el inmueble posee tal naturaleza (patrimonio cultural de la Nación), pues simplemente se limitó a señalar que “en su sentir” el Puente Boyacá tenía tal carácter, pero no sustentó su dicho con las pruebas pertinentes, tales como experticios o documentos.

Estimó que como ahora mismo no existe prueba que corrobore que el Puente de Las Aguas deba ser considerado como de interés cultural de la Nación, el presente asunto entonces no gira en torno a la protección que debería dársele a un bien perteneciente al patrimonio cultural de la Nación, por lo que la controversia no versa sobre amenazas directas al derecho colectivo invocado por la actora; por consiguiente, concluyó que no tiene vocación de prosperidad la demanda en cuanto pretende, precisamente, la protección del derecho colectivo de la defensa del patrimonio cultural de la Nación.

Advirtió que, en todo caso, no existe tampoco prueba de que el IDU o las otras demandadas hayan atentado contra el Puente Boyacá o hayan permitido que particulares dieran un uso irregular al mismo y que, por el contrario, lo que está acreditado es que las demandadas, especialmente el IDU, han adoptado medidas tendientes a preservar el estado en que se encontró el citado puente, tales como suspender o desviar las obras que realizaba el contratista constructor del Eje Ambiental de la avenida Jiménez en el sector, solicitar al Ministerio de Cultura permiso para intervenir el puente, es decir, para realizar lo que se denominó la “arqueología urbana del puente histórico”, solicitud esta que fue aprobada por el Ministerio de Cultura el 20 de noviembre de 2002.

Resaltó que desde el primer momento en que salió a flote el puente en cuestión, el IDU dio aviso al Ministerio de Cultura sobre lo ocurrido, al punto que en marzo de 2002, diez meses antes de que la actora interpusiera la demanda, se le solicitó a esta entidad que aprobara la intervención inicial sobre el puente, para lo cual el IDU suscribió el contrato el 22 de octubre de 2002, cuya acta de iniciación data del 21 de noviembre de 2002; además, luego de ejecutado y liquidado el citado contrato, el IDU suscribió el 10 de junio de 2003, un nuevo contrato con la firma Vanegas Ingenieros Ltda., con el fin de adecuarlo (empradizarlo y elaborar las obras de drenaje) e iniciar la rehabilitación y restauración del Puente de Las Aguas, encontrándose que el estado actual del puente es bueno, no solo en cuanto a la estructura sino en cuanto al aislamiento y limpieza del terreno circundante, según se verifica en los testimonios fotográficos que allegaron las autoridades competentes.

Concluyó, con apoyo en lo anterior, que las entidades demandadas han conservado, cuidado, protegido e intervenido el Puente Boyacá con presteza y diligencia, no solo para evitar que se haga un mal uso de tal inmueble por parte de particulares, sino para evitar su deterioro, aun cuando no existe una noticia fehaciente e irrefutable de que el citado puente deba ser considerado como de interés cultural de Colombia, sea en una dimensión nacional o local, derivándose de ello entonces que no han vulnerado ni amenazado el derecho colectivo de la defensa del patrimonio cultural de la Nación.

Afirmó que el Puente Boyacá resulta ser una muestra del sistema de puentes que franqueaban el río San Francisco, es decir, da fe de una época pasada de la ciudad, y que la administración distrital, como acertadamente lo ha venido haciendo, está en el deber de conservarlo hasta que quede bien establecida la dimensión histórica del puente, con fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 397 de 1997. Precisó que ello fue corroborado por el Ministerio de Cultura (1) .

Determinó, con base en lo anterior, que el puente es un elemento que da fe de la Bogotá del siglo XIX y, que por tanto, tiene suficiente importancia para que sea sometido a dictámenes de expertos en orden a establecer su real valor histórico y arquitectónico.

Precisó que el Puente de Las Aguas se encuentra ubicado en la zona de La Candelaria, es decir, en el centro histórico de Bogotá, que ha sido protegido, regulado y reglamentado mediante el Decreto Distrital 678 del 31 de octubre de 1994, y que, en consecuencia, cualquier pronunciamiento de la administración sobre la zona debería incluir el Puente Boyacá en orden a articularlo de forma adecuada al entorno, máxime si se comprueba su valía arquitectónica.

Por lo tanto, consideró necesario instar a las entidades demandadas para que adopten y ejecuten medidas tendientes a cautelar acciones que pudieran atentar contra el Puente Boyacá; en ese sentido recomendó al IDU que:

— Tenga en cuenta el Puente Boyacá en las obras que ejecuta en el Eje Ambiental de la avenida Jiménez en orden a articularlo con el entorno y en la medida de su valor histórico, cultural o arquitectónico.

— Remita al Departamento Administrativo de Planeación Distrital toda la información que posea sobre el hallazgo del Puente Boyacá, a fin de que esta entidad y el Consejo Asesor del Patrimonio Distrital, determine si el citado puente debe ser declarado patrimonio cultural del Distrito.

— Solicite al Departamento Administrativo de Planeación Distrital iniciar las gestiones necesarias para determinar si es del caso incluir el puente citado en el POT de Bogotá.

— Continúe protegiendo el Puente Boyacá tal como lo ha venido haciendo hasta el momento.

Finalmente, instó al Ministerio de Cultura para que determine concreta y fehacientemente si el Puente Boyacá resulta ser de importancia, no solo para el Distrito Capital sino para la Nación.

VII. El recurso

Inconforme con la anterior decisión la fundación demandante la apeló con el fin de que sea revocada, argumentando, en síntesis, lo siguiente:

Precisó que el inmueble objeto de esta acción detenta la condición de bien de interés cultural y patrimonio arquitectónico, arqueológico y urbano de la Nación y del Distrito Capital, no solo porque así lo han declarado normas nacionales y distritales, sino por las características particulares que posee en sí mismo.

Sobre lo primero, señaló que en efecto el Puente de Boyacá o de Las Aguas es patrimonio cultural de la Nación en virtud de la declaratoria que se hizo del centro histórico de la ciudad (La Candelaria) como monumento nacional y patrimonio cultural, arquitectónico y urbano de la Nación y del Distrito Capital, declaratoria que lógicamente incluye los bienes que se ubican en dicho centro histórico; al respecto, señaló como fundamento normativo lo dispuesto en los artículos 4º y 6º de la Ley 163 del 30 de diciembre de 1959, el artículo 4º del Decreto 264 de 1963, el artículo 2º del Acuerdo Distrital 10 de 1980, y el artículo 1º del Decreto 678 de 1994.

En relación con lo segundo, anotó que independientemente de que la ley lo hubiere declarado como tal, el puente goza de especialísimas características y sobre todo del mayor interés de la ciudadanía, pues tal como se demostró con las pruebas allegadas con la demanda, desde su hallazgo tanto la ciudadanía común y corriente como los diferentes medios de comunicación han resaltado públicamente la significación del centenario puente, lo que por sí solo determina que el puente reciba el cuidado, se reintegre a la zona y sobre todo se realicen los estudios necesarios para establecer sus rasgos particulares y su real relevancia histórica.

Destacó que, en todo caso, en la contestación de la demanda el Ministerio de Cultura afirmó que el puente se enmarca dentro de la definición de patrimonio cultural de la Nación, establecida en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997.

Advirtió que de manera previa a la interposición de una acción popular no se requiere el agotamiento de la vía gubernativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 472 de 1998, y que pese a ello la Fundación Ombudsman acudió a la administración con antelación a la instauración de la acción, según consta en los derechos de petición dirigidos al IDU y al Ministerio de Cultura.

Censuró el argumento del tribunal respecto a la ausencia del material que arrojara certeza respecto de que, en efecto, el inmueble posee el carácter de patrimonio cultural de la Nación, toda vez que ordenó la práctica de un dictamen pericial, pero seguidamente estimó que dicho dictamen no era necesario, para luego concluir que debía negar las pretensiones en razón a que la actora no había arrimado prueba para acreditar tal hecho.

Estimó que, en dicha forma, el fallo no solo resulta abiertamente incongruente, sino que desconoce abiertamente los principios que rigen la prueba en las acciones populares, toda vez que no decretó de oficio la prueba pericial que extrañó en el fallo.

Finalmente, hizo una comparación entre las pretensiones de la demanda y el fallo del tribunal, para poner de presente la incongruencia y contradicción entre la parte considerativa y la resolutiva del fallo apelado.

Señaló, en efecto, que las pretensiones 1, 3 y 4 son claramente concedidas en el tercer acápite de la decisión impugnada, no obstante lo cual negó las pretensiones de la demanda: al instar al Ministerio de Cultura y al IDU para que adoptaran y ejecutaran medidas tendientes a cautelar acciones que pudieran atentar contra el Puente de Boyacá y al recomendar al IDU seguir unos parámetros para la protección, conservación y rehabilitación del mismo, no hizo una cosa distinta a conceder lo que se había solicitado en el numeral tercero de las pretensiones; a igual conclusión debe llegarse si se estudia la orden al ministerio, toda vez que al exhortarle a que determine concreta y fehacientemente si el Puente de Boyacá resulta ser de importancia cultural para la Nación y el Distrito, se está refiriendo a la pretensión número cuatro —ordenar al Ministerio de Cultura realizar el trámite de la declaratoria del Puente de Boyacá como bien de interés cultural—.

Consideró, entonces, que el tribunal está declarando la prosperidad de las pretensiones 1, 2, 3 y 4, y por contera que debió haber reconocido el incentivo a favor del actor, solicitud esta contenida en el numeral 5º de la demanda.

VIII. Las consideraciones

1. El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 90 ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales se estiman vulnerados en razón al estado de descuido y abandono en que se encuentra el Puente de Boyacá o Puente de “Las Aguas” localizado en el cruce de la avenida 19 y la avenida Gonzalo Jiménez de Quesada, y a la omisión del Ministerio de Cultura, del Instituto de Desarrollo Urbano y de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. al no haber iniciado los trámites necesarios para declarar el citado puente como patrimonio de interés cultural de la Nación.

En ese contexto, solicita la fundación demandante lo siguiente:

1. Que se ordene a las entidades públicas involucradas adoptar las medidas que garanticen la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerados.

2. Que se declare que las entidades demandadas, conjunta y/o individualmente, son responsables de la protección y manejo del Puente Boyacá.

3. Que se ordene a las entidades demandadas, en los términos de los artículos 4º y 5º de la Ley 397 de 1997, cumplir con el objetivo de la política estatal en relación con el Puente de Boyacá, en el sentido de tomar las medidas necesarias para su protección, conservación, rehabilitación y divulgación, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional y distrital tanto en el presente como en el futuro.

4. Que se ordene al Ministerio de Cultura realizar el trámite de la declaratoria del Puente Boyacá como bien de interés cultural.

5. Que se fije el incentivo de conformidad con lo estipulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

3. El a quo en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda, pero instó al Ministerio de Cultura y al Instituto de Desarrollo Urbano para que observen y sigan las recomendaciones contenidas en el numeral 6º de las consideraciones del fallo, las cuales se concretan en lo siguiente:

“Desde esta perspectiva se hace necesario que la Sala inste a las entidades demandadas para que adopten y ejecuten medidas tendientes a cautelar acciones que pudieran atentar contra el Puente Boyacá. Por tanto, esta Sala recomienda al IDU que:

— Tenga en cuenta el Puente Boyacá en las obras que ejecuta en el Eje Ambiental de la avenida Jiménez en orden a articularlo con el entorno y en la medida de su valor histórico, cultural o arquitectónico.

— Remita al Departamento Administrativo de Planeación Distrital toda la información que posea sobre el hallazgo del Puente Boyacá, a fin de que esta entidad y el Consejo Asesor del Patrimonio Distrital, determine el citado puente debe ser declarado patrimonio cultural del Distrito.

— Solicite al Departamento Administrativo de Planeación Distrital iniciar las gestiones necesarias para determinar si es del caso incluir el puente citado en el POT de Bogotá.

Obviamente, el IDU deberá continuar protegiendo el Puente Boyacá tal como lo ha venido haciendo hasta el momento.

Finalmente y aunque como ya se advirtió, el Ministerio de Cultura ha cumplido sus deberes, en cuanto ha hecho seguimiento a las intervenciones del puente, la Sala considera necesario instar al citado ministerio para que determine concreta y fehacientemente si el Puente Boyacá resulta ser de importancia, no solo para el Distrito sino para la Nación” (fls. 536 y 537 de este cuaderno).

4. En orden a resolver lo pertinente, es pertinente precisar que en la Constitución Política de 1991 la cultura fue reconocida como un valor, un principio y un derecho que requiere de la especial protección, fomento y divulgación del Estado.

En efecto, el artículo 2º superior, señaló como fin esencial del Estado el de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación; los artículos 7º y 8º de la Carta dispusieron la obligación del Estado de proteger la diversidad y riquezas culturales de la Nación; el artículo 44 define la cultura como un derecho fundamental de los niños; el artículo 67 señala que la educación es un derecho que busca afianzar los valores culturales de la Nación; el artículo 70 de la Constitución preceptúa que el Estado tiene la obligación de promover y fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, en tanto que la cultura y/o los valores culturales son el fundamento de la nacionalidad colombiana; el artículo 71 de la Constitución dispuso que el Estado creará incentivos para fomentar las manifestaciones culturales.

Por su parte, en el artículo 72 ibídem se consagró que “El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado”, que “El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”, y que “la ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares”.

Ahora, la protección de los recursos culturales no solo es una responsabilidad a cargo del Estado sino que también es un deber de los ciudadanos, en los términos previstos en el artículo 95, numeral 8º superior.

El conjunto de normas citadas muestra que, efectivamente, la protección del patrimonio cultural de la Nación tiene especial relevancia en la Constitución, en tanto que este constituye un signo o una expresión de la cultura humana.

5. Con el fin de desarrollar lo dispuesto en los artículos 70, 71 y 72 y demás normas concordantes de la Constitución Política, dictar normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, entre otros aspectos, el legislador expidió la Ley 397 de 7 de agosto de 1997.

Conforme al artículo 1º de esta ley, la misma se basa, entre otros, en los siguientes principios fundamentales y definiciones:

“1. Cultura es el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias.

2. La cultura, en sus diversas manifestaciones, es fundamento de la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto, como proceso generado individual y colectivamente por los colombianos. Dichas manifestaciones constituyen parte integral de la identidad y la cultura colombianas.

3. El Estado impulsará y estimulará los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad y variedad cultural de la Nación colombiana.

(...).

5. Es obligación del Estado y de las personas valorar, proteger y difundir el patrimonio cultural de la Nación”.

De esta ley resulta relevante destacar, para los efectos de esta decisión, las siguientes disposiciones:

“ART. 4º—Definición de patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.

Las disposiciones de la presente ley y de su futura reglamentación serán aplicadas a los bienes y categorías de bienes que siendo parte del patrimonio cultural de la Nación pertenecientes a las épocas prehispánicas, de la Colonia, la Independencia, la República y la Contemporánea, sean declarados como bienes de interés cultural, conforme a los criterios de valoración que para tal efecto determine el Ministerio de Cultura.

PAR. 1º—Los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la presente ley, así como los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.

También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales”.

“ART. 5º—Objetivos de la política estatal en relación con el patrimonio cultural de la Nación. La política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación, tendrá como objetivos principales la protección, la conservación, la rehabilitación y la divulgación de dicho patrimonio, con el propósito de que este sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro”.

“ART. 8º—Declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.

A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura.

Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de interés cultural de carácter nacional.

Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas.

Los planes de desarrollo de las entidades territoriales tendrán en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del patrimonio cultural.

(...)”.

“ART. 10.—lnembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad. Los bienes de interés cultural que conforman el patrimonio cultural de la Nación que sean propiedad de entidades públicas, son inembargables, imprescriptibles e inalienables.

PAR.—El Ministerio de Cultura autorizará, en casos excepcionales, la enajenación o el préstamo de bienes de interés cultural entre entidades públicas”.

“ART. 11.—Régimen para los bienes de interés cultural. Los bienes de interés cultural públicos y privados estarán sometidos al siguiente régimen:

1. Demolición, desplazamiento y restauración. Ningún bien que haya sido declarado de interés cultural podrá ser demolido, destruido, parcelado o removido, sin la autorización de la autoridad que lo haya declarado como tal.

2. Intervención. Entiéndese por intervención todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo.

Sobre el bien de interés cultural no se podrá efectuar intervención alguna sin la correspondiente autorización del Ministerio de Cultura.

La intervención de bienes de interés cultural deberá realizarse bajo la supervisión de profesionales en la materia debidamente acreditados ante el Ministerio de Cultura.

Por virtud de lo dispuesto en el artículo 5º de esta ley, para los bienes de interés cultural que pertenezcan al patrimonio arqueológico de la Nación, dicha autorización estará implícita en las licencias ambientales de los proyectos de minería, hidrocarburos, embalses o macroproyectos de infraestructura. En estos casos, se dispondrá que la supervisión será ejercida en cualquier tiempo por los profesionales acreditados ante el Ministerio de Cultura.

El propietario de un predio que se encuentre en el área de influencia o que sea colindante con un bien inmueble de interés cultural, que pretenda realizar obras que, puedan afectar las características de este, deberá obtener autorización para dichos fines de parte de la autoridad que efectuó la respectiva declaratoria.

3. Plan especial de protección. Con la declaratoria de un bien como de interés cultural se elaborará un plan especial de protección del mismo por parte de la autoridad competente.

El plan especial de protección indicará el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención y las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes, en coordinación con las entidades territoriales correspondientes.

(...)” (negrillas de la Sala).

6. Sobre el contenido y alcance del concepto de patrimonio cultural de la Nación y de bienes de interés cultural, establecido en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, la Corte Constitucional en la Sentencia C-742 de 2006 precisó lo siguiente:

“El primer inciso del artículo 4º de la Ley 397 de 1997 define cuáles son los bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación. Nótese que esa definición consagra un amplio ámbito de aplicación, por cuanto incluye i) valores, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos que constituyen expresión de la nacionalidad colombiana, ii) bienes inmateriales, materiales, muebles e inmuebles que poseen un especial interés histórico, artístico, sonoro, ecológico, fílmico, literario, bibliográfico, entre otros y, iii) las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular. En efecto, la generosidad y subjetividad de esos conceptos resulta evidente: así por ejemplo, con esa definición, si para un grupo de personas los documentos literarios de un escritor o el libro que describe un hecho sucedido en cualquier época de la historia poseen especial interés histórico, documental o literario y, por lo tanto, hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, sería posible exigirle al Estado que, en aplicación del artículo 72 de la Carta, la autoridad competente readquiera esos bienes que se encuentran en manos de particulares para que se declaren de propiedad de la Nación y se conviertan en bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles.

Precisamente por lo anterior, el inciso segundo y el parágrafo del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, señalaron que las disposiciones de la ley de la cultura solamente se aplicarán a los bienes y categorías de bienes que sean declarados como de interés cultural. Dicho de otro modo, dentro de la categoría de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, existirá otra: la de los bienes de interés cultural, que surge en virtud de la declaración expresa del Ministerio de la Cultura, para que sean los destinatarios de la Ley 397 de 1997 y de sus normas reglamentarias. Entonces, los bienes de interés cultural son aquellos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, pero que, en consideración con la declaratoria gubernamental como tal, se rigen por lo dispuesto en la ley de la cultura y en sus normas reglamentarias” (resalta la Sala).

Con arreglo a las consideraciones del fallo citado, se desprenden tres conclusiones importantes: la primera, que el concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de la primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren el carácter especial de interés cultural, dada su declaratoria, siempre hacen parte del patrimonio cultural de la Nación; la segunda, que la declaratoria de bienes de interés cultural no quiere decir que se excluye la protección de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, simplemente significa que aquellos gozan de la protección especial que otorga la Ley 397 de 1997; y la tercera, que al aplicar la ley general de la cultura y las normas que la reglamentan únicamente a los bienes que han sido declarados de interés cultural, evidentemente se establecen restricciones y garantías solamente para esos bienes, excluyéndose, de esta forma, los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación que no han sido declarados de interés cultural.

Sin embargo, de acuerdo con la sentencia a la que se está haciendo alusión, la limitación al deber de protección del patrimonio cultural de la Nación contenida en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997 —en el sentido de que dicha ley y las normas que la reglamenten son aplicables a los bienes que hayan sido declarados bienes de interés cultural—, es constitucionalmente válida, sin que la inaplicación de tales preceptos a los bienes que sobre los que no ha recaído dicha declaratoria oficial suponga que se encuentren desprotegidos o abandonados.

En efecto, sobre lo primero la Corte Constitucional puntualizó lo siguiente:

“En primer lugar, con anterioridad se expresó que el concepto de patrimonio cultural de la Nación que desarrolla el primer inciso del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, es amplio y subjetivo, de ahí que resulta razonable que se limite la aplicación de esa ley para el otorgamiento de estímulos y la imposición de restricciones solo a los bienes que el Ministerio de la Cultura, previa reglamentación de los criterios a evaluar, declare como de interés cultural. En efecto, de esta forma se focaliza la atención y cuidado a los bienes que objetiva y técnicamente merecen especial protección del Estado, por lo que la limitación objeto de análisis otorga sentido lógico a la protección que la Constitución concedió al patrimonio cultural, como manifestación de la diversidad cultural de la Nación (arts. 72 y 7º). En consecuencia, la disposición acusada cuenta con un objetivo constitucionalmente válido porque se apoya en lo dispuesto en los artículos 7º, 8º y 72 de la Carta.

En segundo lugar, como se advirtió, la protección al patrimonio cultural de la Nación implica, al mismo tiempo, la restricción de derechos tales como las libertades económicas y de disposición de los bienes objeto de propiedad privada, por lo que no puede generalizarse el control estatal sobre bienes que el Estado no ostenta la titularidad (art. 333 y 58 de la Carta). Luego, la medida adoptada en la norma parcialmente acusada es adecuada y necesaria.

En tercer lugar, el propio artículo 72 de la Constitución distingue tres conceptos que fueron desarrollados por la Ley 393 de 1997, a saber: i) patrimonio cultural de la Nación, al que se refiere para establecer protección del Estado y que fue definido en la norma parcialmente acusada, patrimonio arqueológico, cuyos bienes pueden ser objeto de derechos especiales de los grupos étnicos, el cual fue definido por el artículo 6º de la Ley 393 de 1997 como “aquellos muebles o inmuebles que sean originarios de culturas desaparecidas, o que pertenezcan a la época colonial, así como los restos humanos y orgánicos relacionados con esas culturas. Igualmente, forman parte de dicho patrimonio los elementos geológicos y paleontológicos relacionados con la historia del hombre y sus orígenes. También podrán formar parte del patrimonio arqueológico, los bienes muebles e inmuebles representativos de la tradición e identidad culturales pertenecientes a las comunidades indígenas actualmente existentes, que sean declarados como tal por el Ministerio de Cultura, a través del Instituto Colombiano de Antropología, y en coordinación con las comunidades indígenas” y, iii) bienes culturales que conforman la identidad nacional, dentro de los cuales se encuentran los museos (art. 49 de esa normativa), el cine (art. 40) y las manifestaciones culturales del pueblo (art. 1º). Como se observa, estas dos últimas nociones involucran bienes de propiedad de la Nación y, por lo tanto, son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Ello muestra, entonces, que el constituyente autorizó al legislador para establecer diferentes reglas de protección y garantía para cada uno de los conceptos objeto de regulación superior.

(...).

En cuarto lugar: otro argumento que muestra que las expresiones acusadas no solo no son inconstitucionales sino que, por el contrario, tienen apoyo superior, es el siguiente: Por disposición de los artículos 311 y 313, numeral 9º, de la Constitución, corresponde a los municipios preservar y defender el patrimonio cultural de su localidad, de ahí que, en principio, corresponde a dicha entidad territorial utilizar sus recursos económicos, humanos y logísticos para la protección de los bienes que integran su patrimonio cultural. Por esa razón, resulta razonable que la ley faculte al Ministerio de la Cultura a priorizar el gasto público nacional”.

En relación con el segundo aspecto, la Corte advirtió que aunque la denominada ley general de la cultura constituye una pieza angular para la reglamentación y protección del patrimonio cultural de la Nación y algunos de los bienes que lo integran, no es la única normativa dirigida a proteger los bienes materiales e inmateriales que representan el patrimonio cultural de la Nación, pues si bien es cierto es la primera ley que unifica la regulación del tema, no lo es menos que se han expedido varias leyes que, entre otras cosas, dispusieron privilegios y restricciones especiales sobre ciertos bienes.

En ese orden, a manera de ejemplo, la Ley 47 de 1920 dispuso la protección del patrimonio documental y artístico; la Ley 86 de 1931 se refirió a la preservación de los monumentos nacionales, y la Ley 163 de 1959 reguló la defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y de monumentos públicos de la Nación. Igualmente, el Congreso de la República ha aprobado varios tratados y convenios internacionales que buscan la protección de los bienes y valores que integran el patrimonio cultural de las naciones.

De otra parte, en el ordenamiento jurídico colombiano se diseñaron un conjunto de acciones y procedimientos dirigidos a hacer efectiva la protección estatal del patrimonio cultural de la Nación: el Código Penal, tanto la Ley 600 de 2000 como la Ley 890 de 2004, tipificaron como conductas penalmente reprochables la destrucción y apropiación de bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, dentro de los cuales incluyen los bienes culturales (art. 154) y la destrucción o utilización ilícita de bienes culturales y de lugares del culto (art. 156); así mismo, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, definió la defensa del patrimonio cultural de la Nación como derecho colectivo susceptible de protección mediante la acción popular.

7. Pues bien, de acuerdo con el memorial de apelación al fallo de primera instancia, contrario a lo sostenido por el tribunal, el puente denominado “Boyacá” o Puente de “Las Aguas” sí posee la condición de bien de interés cultural y patrimonio arquitectónico, arqueológico y urbano de la Nación y del Distrito Capital, no solo porque así lo han declarado normas nacionales y distritales, sino por las características particulares que posee en sí mismo.

Por lo tanto, en el mismo orden señalado, se examinarán las razones del impugnante:

7.1. La fundación apelante apoya la primera afirmación en el hecho de la declaratoria que se hizo del centro histórico de la ciudad (La Candelaria) como monumento nacional y patrimonio cultural, arquitectónico y urbano de la Nación y del Distrito Capital, declaratoria que, a su juicio, también incluye los bienes que se ubican en dicho centro histórico; al respecto, señala como fundamento normativo lo dispuesto en los artículos 4º y 6º de la Ley 163 del 30 de diciembre de 1959, el artículo 4º del Decreto 264 de 1963, el artículo 2º del Acuerdo Distrital 10 de 1980, y el artículo 1º del Decreto 678 de 1994.

a) La Sala, para definir lo pertinente, se remitirá entonces a lo establecido en tales disposiciones:

— Ley 163 de 1959 “Por la cual se dictan medidas sobre defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación”:

“ART. 4º—Declárense como monumento nacional los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, Pasto y Santa Marta (especialmente la Quinta de San Pedro Alejandrino, y las residencias de reconocida tradición histórica).

PAR.—Para los efectos de la presente ley se entenderán por sectores antiguos los de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompós, Popayán, Guaduas, Pasto, Santa Marta, Santa Fe de Antioquia, Mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito y Buga. Las calles, plazas, plazoletas, murallas, inmuebles, incluidos casas y construcciones históricas en los ejidos, muebles, etc., incluidos en el perímetro que tenían estas poblaciones durante los siglos XVI, XVII y XVIII” (negrillas y subrayas de la Sala para resaltar).

“ART. 6º—El Consejo de Monumentos Nacionales, previo estudio de la documentación correspondiente, podrá proponer la calificación y declaración de otros sectores de ciudades, zonas o accidentes geográficos o inmuebles como inmuebles (sic) como monumentos nacionales, lo cual se hará mediante decretos emanados del Ministerio de Educación Nacional.

— Decreto 264 de 1963 “Por el cual se reglamenta la Ley 163 de 1959 sobre defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación”:

“ART. 4º—En virtud de la autorización conferida por el artículo 6º de la Ley 163 de 1959, y sin perjuicio de otras reservas que puedan decretare en el futuro, se incluyen en las reservas especificadas en el artículo 4º de dicha ley los sectores antiguos de Bogotá, Socorro, San Gil, Pamplona, Rionegro (Antioquia), Marinilla y Girón.

PAR.—Para los efectos de la declaratoria a que se refieren este artículo y el 4º de la mencionada ley, se entenderá por sectores antiguos las calles, plazas, plazoletas, murallas y demás inmuebles originarios de los siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX” (negrillas adicionales).

— Acuerdo Distrital 10 de 1989 “Por el cual se crea la “corporación” para la conservación y protección del barrio La Candelaria, se dictan medidas sobre la defensa y conservación de dicho barrio”:

“ART. 2º—Para los efectos del presente acuerdo se tendrán en cuenta dentro de los terrenos de La Candelaria tanto las definiciones y clasificaciones relacionadas en las leyes 107 de 1946, 163 de 1959 y el Decreto Reglamentario 264 de 1963, como las siguientes:

De interés histórico, edificios o sitios de la zona, tales como plazas, plazuelas, calles, que hayan servido de escenario de algún hecho histórico de trascendencia para el país.

De mérito arquitectónico, los que por sus características sean un monumento representativo de los tipos de edificación de una época determinada del desarrollo de la ciudad.

De interés ambiental, los integrantes de un desarrollo urbano homogéneo mediante los cuales se advierte la existencia del desarrollo de una determinada época de la ciudad.

De contexto urbano, los que forman parte de un paisaje urbano característico, dentro de la zona.

Para efectos del presente acuerdo, en razón, de la clasificación arquitectónica se entenderá como:

Arquitectura colonial, las edificaciones y sitios de la zona ejecutados durante el período Virreinal y con posterioridad a este hasta las cuatro primeras décadas del siglo XIX.

Arquitectura republicana sobrecolonial, la superposición de elementos arquitectónicos y urbanos en construcciones coloniales preexistentes ejecutados durante las seis últimas décadas del siglo XIX y las tres primeras décadas del siglo XX.

Arquitectura republicana, la ejecutada en el mismo período de la anterior sin englobar arquitectura precedente.

Arquitectura contemporánea, la realizada a partir de la tercera década del siglo actual”.

— Decreto Distrital 678 de 1994 “Por el medio del cual se reglamenta el Acuerdo 6 de 1990 y se asigna el tratamiento especial de conservación histórica al centro histórico y a su sector sur del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”:

“ART. 1º—Asignación del tratamiento de conservación histórica. Se asigna el tratamiento especial de conservación histórica al sector que a continuación se delimita:

Por el norte: El eje vial de la avenida Jiménez entre la avenida Circunvalar y la carrera 10, incluyendo todos los predios con frente a ambos costados de la avenida Jiménez.

Por el occidente: El costado oriental de la carrera 10 entre la avenida Jiménez y la calle 1ª.

Por el sur: El costado norte de la calle 1ª, entre la carrera 10 y la carrera 3ª.

Por el nororiente: La carrera 3ª, entre la calle 1ª y la calle 2ª, continuando hacia el oriente por la calle 2ª hasta encontrar la carrera 2ª; siguiendo en dirección norte hasta la calle 5ª, para empatar con la carrera 3ª este en dirección norte, incluyendo los predios localizados a ambos costados de dicha vía, la Plazuela General Hermógenes Maza, incluyendo los predios situados a ambos costados de la misma y el costado occidental de la avenida Circunvalar (Paseo Bolívar), entre la Plazuela General Hermógenes Maza y la avenida Jiménez.

PAR. 1º—En la zona antes descrita se localizan los siguientes sectores:

1. Sector declarado monumento nacional del centro histórico por la Ley 163 de 1959 y el Decreto-Ley Extraordinario 264 de 1963, ubicado al norte de la calle 7ª, incluyendo los predios localizados a ambos costados de ella.

2. Sector sur, el cual comprende los predios ubicados al sur de la calle 7ª.

PAR. 2º—La zona objeto de la presente reglamentación se señala en el plano oficial 01 a escala 1:5.000, el cual hace parte del presente decreto.

La zona antes definida se considera urbanizada, por lo tanto, en ella es viable adelantar los procesos de desarrollo por construcción con sujeción a las normas contenidas en el presente decreto” (negrillas de la Sala).

b) Del análisis de las disposiciones legales y de las normas distritales antes citadas, advierte la Sala que en efecto el denominado “centro histórico” o “sector antiguo” de Bogotá fue declarado monumento nacional y, como tal, conforme al parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 397 de 1997, debe ser considerado como bien de interés cultural de la Nación, con las consecuencias que legalmente tiene esa condición.

No obstante lo anterior, es claro también que la declaratoria como monumento nacional del “sector antiguo” de Bogotá contenida en el Decreto 264 de 1993, debe entenderse en el contexto de esa misma norma, la cual señala en forma expresa que se deben(sic) por sectores antiguos “las calles, plazas, plazoletas, murallas y demás inmuebles originarios de los siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX”.

Es decir que, de acuerdo con el citado decreto, a todos los bienes inmuebles que se ubican en el centro de Bogotá no se les confiere la calidad de bienes que hacen parte del “sector antiguo” de la ciudad y, por ende, no todos pueden ser considerados como monumentos nacionales.

Precisamente lo anterior es lo que ocurre en este asunto. En efecto, tal como se observa desde la misma demanda y se desprende con claridad del escrito de impugnación y de los documentos que hacen parte del proceso, el puente denominado “Puente de Boyacá” es un inmueble cuya construcción data de principios del siglo XX (1902 - 1905), es decir, no corresponde a un inmueble que haya sido construido en las épocas antes referidas.

En el numeral 1º del recurso de apelación denominado “Reseña histórica del Puente Boyacá o Las Aguas” se señala que “A principios del siglo pasado, aproximadamente en 1902, se construyeron más de 10 puentes sobre el río San Francisco, que en esa época seguía su curso por lo que ahora es la avenida Jiménez, hasta la carrera décima, desembocando en el río San Agustín (carrera 13 con calle 6ª). El Acuerdo 48 del 19 de diciembre de 1902 ordenó la construcción de un puente que conectara el sector de Las Aguas con el resto de la ciudad. La municipalidad y los vecinos del sector edificaron conjuntamente el puente, que se denominó Boyacá o de Las Aguas...” (fl. 478 de este cuaderno).

En memorando número 411-0251-2000 de 3 de marzo de 2000 de la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura, se da cuenta igualmente de los citados antecedentes históricos del “Puente de Boyacá” (fls. 208 a 210).

En el puente aparece un placa en la que se observa la inscripción “1905”, año que, al parecer, corresponde al de la finalización de su construcción (fl. 24).

En ese contexto, es evidente entonces que la normativa invocada por la parte actora no constituye el fundamento jurídico para tener al “Puente de Boyacá” como monumento nacional o bien de interés cultural o de la Nación.

7.2. Como antes se dijo, en el recurso de apelación se adujo también por la fundación demandante que anotó que independientemente de que la ley lo hubiere declarado como bien de interés cultural, el puente goza de especialísimas características y sobre todo del mayor interés de la ciudadanía, pues tal como se demostró con las pruebas allegadas con la demanda, desde su hallazgo tanto la ciudadanía común y corriente como los diferentes medios de comunicación han resaltado públicamente la significación del centenario puente, lo que por sí solo determina que el puente reciba el cuidado, se reintegre a la zona y sobre todo se realicen los estudios necesarios para establecer sus rasgos particulares y su real relevancia histórica.

La Sala sobre el particular debe precisar que el significado o el valor que pueda tener para la comunidad en general el hallazgo de un bien construido en el siglo pasado, no es suficiente para que el mismo se considere bien de interés cultural, pues, tal como quedó señalado —con apoyo en lo dispuesto en la Ley 397 de 1997 y en la Sentencia C-742 de 2006— debe existir una declaración oficial de la autoridad competente contenida en un acto administrativo, el cual debe ser expedido previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales o de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales, allí donde existan, o en su defecto, de la entidad delegada por el Ministerio de Cultura, según se trate de bienes cuya declaratoria como de interés cultural y manejo de los mismos corresponda a la Nación (Ministerio de Cultura) o a las entidades territoriales.

De acuerdo con las consideraciones del fallo de constitucionalidad referido, aunque el bien haga parte del patrimonio cultural de la Nación solo se considera bien de interés cultural en atención a la declaratoria gubernamental como tal.

Ahora bien, tal como lo constató el a quo, no obra en el expediente ningún elemento de prueba que acredite idónea y válidamente que el citado bien inmueble haya sido declarado por la autoridad competente (Ministerio de Cultura o Distrito Capital de Bogotá) como bien de interés cultural de la Nación o del Distrito Capital de Bogotá.

8. No obstante lo anterior, la ausencia de declaratoria como bien de interés cultural del Puente de Boyacá no implica ciertamente que el mismo no sea parte del “patrimonio cultural de la Nación” y, que por lo tanto, no deba ser objeto de la protección del Estado, la que puede obtener incluso a través de la acción popular; la falta de declaratoria oficial en tal sentido, como antes se dijo, supone solamente que no le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 397 de 1997 y en sus decretos reglamentarios, según lo establecido en el inciso 2º de su artículo 4º.

En ese orden, es lo cierto que el puente objeto de esta acción encuadra dentro de lo que el inciso 1º del citado artículo 4º entiende como patrimonio cultural de la Nación.

Recuérdese que según esta norma, “El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular”.

9. Del examen de la actuación aparece claro que al Puente de Boyacá se le ha dado tal carácter, en particular por tratarse de una construcción que tiene importantes referencias históricas y arquitectónicas sobre la Bogotá de principios del siglo pasado, en cuanto que es testimonio del sistema de puentes del antiguo río San Francisco de Bogotá.

Precisamente reconociendo esa situación, luego de su hallazgo en el año 2000 con motivo de la ejecución de las obras del denominado “Eje Ambiental”, el Distrito Capital, por intermedio del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, en coordinación con el Ministerio de Cultura, han realizado distintas actuaciones dirigidas a recuperar y preservar el citado puente, las cuales iniciaron con anterioridad a que se interpusiera la demanda que dio origen al presente proceso (la demanda se radicó el 20 de noviembre de 2002 - fl. 15 de este cuaderno).

En efecto, del examen de los elementos de prueba que son relevantes en este asunto, se destaca lo siguiente:

— El 29 de febrero de 2000, la firma IEH Grucon Ltda., interventora de la obra “Construcción Eje Ambiental avenida Jiménez tramo carrera 10 - Estación del funicular”, informó al IDU, lo siguiente:

“En el día de hoy, mientras se adelantaban actividades de intervención del espacio público en la avenida Jiménez, entre calles 19 y 20 costado norte, el contratista encontró un puente de tipo artesanal que a juicio de esta interventoría merece ser estudiado para establecer su importancia como bien de interés cultural.

“(...).

“Por ahora, el contratista no intervendrá el sitio en particular mientras se toma una decisión” (fl. 2, cdno. 3).

— De la aparición del Puente de Las Aguas también dan cuanta los medios de comunicación escrita, cuya copia se allegó con la demanda (fls. 36 a 58 de este cuaderno).

— Desde la aparición del Puente de Las Aguas, el IDU, a través de la dirección técnica del espacio público, ha celebrado distintas reuniones con Conconcreto S.A., la firma contratista de la obra “Eje Ambiental de la avenida Jiménez” y la firma IEH Grucon Ltda., interventora del mismo, para tratar, entre otros temas, lo que tiene que ver con el cuidado, el estado y la preservación del Puente de Las Aguas (fls. 108 a 189, cdno. 3).

— El IDU, luego de tener conocimiento del hallazgo del puente, suscribió con la firma Alfonso Delgado Vélez Arquitecto E.U., el 22 de octubre de 2002, un contrato en el que se consideró, entre otros aspectos, “Que es necesario preservar el patrimonio histórico de Bogotá, razón por la cual se hace necesaria la contratación a precio global fijo de la arqueología urbana del Puente de Las Aguas, construido sobre el río San Francisco, para ponerlo a la vista de toda la comunidad...” (fls. 103 a 110 de este cuaderno).

En ese orden, el objeto del contrato se expresó en los siguientes términos: “En virtud del presente contrato el contratista se obliga con el IDU, a realizar por el sistema de precio global fijo la arqueología urbana del puente histórico ubicado sobre el Eje Ambiental avenida Jiménez con Calle 19 en Bogotá D.C. de conformidad con los términos de referencia del IDU y la propuesta presentada por el contratista...”.

Entre los términos de referencia se destacan como actividades a desarrollar por el contratista: la investigación catastral del predio vecino al puente, la investigación histórica del puente, realizar excavaciones manuales en el lugar donde está el puente, el levantamiento topográfico del área que rodea al puente, el levantamiento del puente en su estado actual, etc. (fls. 108 a 110 de este cuaderno).

— La coordinadora del grupo de protección y centros históricos de la dirección del patrimonio del Ministerio de Cultura, el 18 de noviembre de 2002, señaló al IDU que:

“... en respuesta a la solicitud de la referencia relacionada con los trabajos para los estudios del Puente de Boyacá (sic), atentamente le informa que evaluada la propuesta en la reunión interinstitucional conformada por el Ministerio de Cultura y la Corporación La Candelaria realizada el pasado 15 de noviembre de 2002, se conceptuó:

“Excavaciones manuales de descubrimiento.

Levantamiento topográfico.

Tratamiento provisional del espacio que rodea al puente.

Instalación de valla explicativa del valor histórico del puente” (fl. 92, cdno. 4).

— El acta de iniciación del contrato DTA-C-198-IDU data del 21 de noviembre de 2002 (fl. 22, cdno. 4).

— En el expediente obra el trabajo de consultoría entregado por el contratista al IDU donde se analiza el contexto histórico en el que fue construido el Puente Boyacá, análisis técnico de la estructura y las obras que se debían acometer para su conservación y recuperación en el corto, mediano y largo plazo (fls. 540 a 616, cdno. 2).

Con posterioridad a la presentación de la demanda, se continuó con las actividades encaminadas a la recuperación y conservación y protección del Puente de Boyacá, destacándose al respecto de las pruebas que obran en el expediente, lo siguiente:

— Funcionarios del Ministerio de Cultura, de la Corporación La Candelaria y del IDU, el 9 de diciembre de 2002, verificaron las obras que se adelantaban en el Puente Boyacá. Precisamente, la dirección de patrimonio del ministerio precisó que el Puente Boyacá debía ser recuperado y restaurado por ser un elemento de un área histórica de la ciudad (fl. 228 de este cuaderno).

— El dos de mayo de 2003, el IDU solicitó autorización al Ministerio de Cultura para efectuar en el Puente de Las Aguas y zonas aledañas, las siguientes obras: Trabajos de drenaje, tratamiento de empradización y conservación del puente (fls. 85 a 87, cdno. 4).

— Esta propuesta recibió el visto bueno de la Corporación La Candelaria y el Ministerio de Cultura, según comunicación remitida al IDU el 1º de julio de 2003 por la coordinadora del grupo de protección de bienes de interés cultural de la dirección de patrimonio del Ministerio de la Cultura (fl. 84 - cdno. 4).

— Con base en la aprobación dada por el Ministerio de Cultura y la Corporación La Candelaria, el IDU el 10 de junio de 2003 suscribió el(sic) con la firma Vanegas Ingenieros Ltda. un contrato (identificado con el número DTA-PO-427-2003), cuyo objeto fue:

“CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: En virtud del presente contrato EL CONTRATISTA se obliga para con el IDU, a contratar a precios unitarios fijos, el drenaje y la empradización en torno al Puente de Las Aguas, y instauración preliminar del puente ubicado en la calle 19 con el Eje Ambiental de la avenida Jiménez de Quesada en Bogotá D.C. ... (fls. 31 a 36, cdno. 4 mayúsculas sostenidas del texto original).

— Las obras objeto de este contrato finalizaron en septiembre de 2003 (fl. 39 cdno. 4).

— El 10 de junio de 2003 el IDU, a instancia del despacho conductor del proceso, remitió 4 fotografías con las que pretende demostrar la limpieza, buen estado general y cerramiento total, del lugar donde se halla ubicado el Puente de Las Aguas (fls. 425 a 429 de este cuaderno).

— El estado actual del puente, según se verifica en los testimonios fotográficos que allegaron las autoridades competentes es bueno, no solo en cuanto a la estructura sino en cuanto al aislamiento y limpieza del terreno circundante (fls. 93 y 94, cdno. 4).

10. En el anterior contexto normativo y fáctico, es claro para la Sala que las autoridades demandadas no han amenazado o vulnerado el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, pues, conjuntamente, han realizado distintas actuaciones administrativas dirigidas a recuperar y preservar el Puente de Boyacá o Puente de Las Aguas y a establecer su real valor e importancia histórica.

Por consiguiente, era evidente que las pretensiones de la demanda debían denegarse, al no demostrarse que existió acción u omisión de las autoridades demandadas que causa amenaza o violación del mencionado derecho colectivo.

Ahora bien, en criterio de la Sala, contrario a lo afirmado por la parte actora, la sentencia apelada no resulta incongruente por el hecho de haber denegado las pretensiones de la demanda y pese a ello instar a las entidades demandadas para que adopten las medidas recomendadas en la parte considerativa del fallo.

En efecto, debe tenerse presente que el tribunal no podía acceder a las pretensiones de la demanda dirigidas a que se diera aplicación a lo dispuesto en los artículos 4º y 5º de la Ley 397 de 1997, cuando, como antes se dijo, no existe en el expediente dato alguno sobre la declaratoria oficial del Puente de Boyacá, por parte de la autoridad administrativa competente, como bien de interés cultural de la Nación y/o el Distrito Capital de Bogotá, presupuesto este necesario para que sean aplicables las disposiciones de dicha ley.

A pesar de ello, aunque no se encontró que existiera afectación del derecho colectivo invocado en la demanda y por ende no se accediera a las pretensiones de la demanda, la Sala también advierte que fue acertado que el tribunal instara al Instituto de Desarrollo Urbano para que continuara realizando las actividades de protección del puente, y remitiera toda la información que posea sobre dicho hallazgo a las autoridades distritales competentes (Departamento Administrativo de Planeación Distrital y Consejo Asesor del Patrimonio Distrital, según los decretos distritales 619 y 918 de 2000), en orden a que las mismas determinen si dicho inmueble debe ser declarado bien de interés cultural del Distrito.

De otro lado, también se estima razonable que se haya instado al Ministerio de Cultura para que determine en forma concreta y fehaciente si el Puente de Boyacá resulta ser de importancia no solo para el Distrito Capital sino para la Nación, comoquiera que a partir de esa constatación podrá, como entidad competente para el manejo de los bienes de interés cultural de carácter nacional (L. 397/97, art. 8º), adoptar directamente medidas dirigidas, a la protección de dicho bien en cumplimiento de la ley general de cultura.

En este punto debe precisar la Sala que no puede predicarse omisión del Ministerio de Cultura, comoquiera que una vez que tuvo conocimiento del hallazgo del puente realizó un informe acerca de los antecedentes del mismo, de su descripción constructiva y de su estado, y ha realizado labores de seguimiento a las labores de intervención realizadas por las autoridades distritales.

11. Finalmente, en relación con el argumento del apelante según el cual el tribunal desconoció las normas de la Ley 472 en materia probatoria, debe decirse que el mismo no resulta válido, de acuerdo con lo siguiente:

Conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de dicha ley, la carga de la prueba, en principio, corresponde al actor, salvo que la misma no pueda ser cumplida por razones de orden económico o técnico, caso en el cual el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir tal deficiencia.

En este asunto, la fundación solicitó en la demanda que se decretara, entre otras pruebas, un dictamen pericial dirigido a establecer varios aspectos relacionados con el estado del Puente Boyacá y la supuesta afectación o deterioro que sufriría aquel a causa de la construcción del Eje Ambiental de la avenida Jiménez (fl. 8 de este cuaderno).

No obstante lo anterior, por razones de orden económico, desistió de dicha prueba, manifestación que le fue aceptada por auto del 13 de mayo de 2004 (fls. 463, 465 y 466).

En este auto, se deja así mismo constancia que “... en este momento obra en el expediente suficiente material probatorio sobre los aspectos de importancia primordial para la decisión que se tomará en la sentencia, de manera que es posible prescindir de la prueba pericial”, y que “por esa razón no es necesario acudir a lo ordenado por el artículo 30 de la Ley 472 de 1998”

Esta decisión no fue recurrida por las partes en este último aspecto, por lo que quedó legalmente ejecutoriada.

Ahora bien, en la sentencia apelada la alusión que se hace al experticio tiene que ver es con la ausencia de dicho medio de prueba para determinar a través de él la condición de patrimonio cultural del puente objeto de esta acción (fl. 552 de este cuaderno), aspecto este que lógicamente no podría deducirse a partir del dictamen que solicitó la actora, cuyo objeto se dirigió a otros aspectos.

12. Bajo esta perspectiva, entonces, por encontrarse ajustada a la realidad procesal, la Sala confirmará el fallo apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de octubre de 2006.

Magistrados: Gabriel E. Mendoza Martelo, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón.

(1) Llegó a esa conclusión, porque el Ministerio de Cultura afirmó que “En recorrido que se hiciera por el sector del puente, se pudo verificar la intervención adelantada consistente en excavaciones manuales de descubrimiento, levantamiento topográfico, tratamiento provisional y preventivo del espacio que rodea el puente (colocación de malla plástica) e instalación de valla explicativa de las obras, correspondiente a lo autorizado. Intervención que coincide con la autorización del Ministerio de Cultura.

“El resultado de los estudios debe estar encaminada (sic) a la recuperación y puesta en valor del Puente de Boyacá como elemento articulador de un espacio urbano que es un referente histórico y arquitectónico fundamental para el sector de la ciudad, con el fin de garantizar la permanencia del inmueble.

De otra parte, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital “DAPD” lo deberá incluir en la reglamentación de la UPZ Nº 94 correspondiente al sector de La Candelaria, de acuerdo a lo establecido en el plan de ordenamiento territorial de Bogotá” (fl. 228, cdno. 1).

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