Sentencia 2002-0294-01 de noviembre 9 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente 11001-03-24-000

2002-0294-01

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actor: Servilio Benavides Sandoval

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «I. La demanda

1. El acto acusado.

Se transcribe el artículo 7º de la Resolución 4 de 2002, único texto normativo objeto de los cargos formulados.

“Ministerio de Defensa Nacional

Policía Nacional

RESOLUCIÓN 00004 DE 2002 

(9 de enero)

Por la cual se establece el documento de identificación para el personal de la Policía Nacional en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro, sus beneficiarios y se dictan otras disposiciones

El Director General de la Policía Nacional,

En uso de las facultades legales y

CONSIDERANDO:

Que la Policía Nacional necesita actualizar los sistemas de identificación del personal activo, pensionado y con asignación de retiro.

Que es procedente establecer y determinar las características y requisitos para la expedición de un nuevo documento de identificación, para el servicio médico asistencial, de bienestar social y demás servicios que brinda la institución.

RESUELVE:

[...].

ART. 7º—El costo de expedición del documento de identidad policial será de $ 9.742 cada uno y será sufragado por los miembros de la institución activos, pensionados y retirados, quienes podrán autorizar el descuento por nómina sin que en ningún evento este sea superior al valor de dos carnés por mes.

(...)”.

(...).

V. Consideraciones

La norma acusada no establece una tasa

Las acusaciones planteadas en la demanda se dirigen y sustentan contra el artículo 7º de la resolución, que fijó un costo de expedición de $ 9.742 por cada documento de identidad.

Debe la Sala comenzar por advertir que no asiste razón al actor ni al Ministerio Público en sostener que el cobro previsto en la norma acusada equivale a una tasa. Para que tuviese tal naturaleza, según lo preceptuado por el artículo 338 C.P., tendría que tener por objeto la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Policía Nacional o la participación en los beneficios que esta proporciona. Del tenor literal de la norma acusada se infiere inequívocamente que el cobro corresponde al costo de expedición del documento de identidad policial.

En la norma acusada la Policía Nacional no está cobrando los servicios asistenciales que presta. Se carga un porcentaje mínimo del costo de expedición del carné de identificación del personal de la institución.

El cargo no prospera.

El carné de identificación para el personal en servicio activo de la Policía Nacional, pensionado, con asignación de retiro, y para los beneficiarios de unos y otros no es asimilable a la cédula de ciudadanía

Las consideraciones expuestas en la Sentencia C-511 de 1999 (9) de la Corte Constitucional no son aplicables a la cuestión que se controvierte en el caso presente, pues a diferencia de cuanto ocurre con la cédula de ciudadanía, el carné de identificación no condiciona el ejercicio de los derechos políticos, que fue la ratio que condujo a la Corte Constitucional a considerar violatorio de la Constitución cobrar al ciudadano los costos de reposición (10) .

La norma acusada es ilegal en tanto comprende el cobro por la expedición por primera vez del documento de identidad para el personal en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro, y para los beneficiarios de unos y otros

Por Resolución 4 de 2002 (ene. 9), el Director de la Policía Nacional estableció el documento de identidad para el personal en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro, y para los beneficiarios de unos y otros. Según el artículo 3º de esta resolución, el documento de identidad deberá ser presentado para tres efectos: a) Acreditar la calidad de miembro activo, con asignación de retiro, pensionado de la Policía Nacional o de beneficiario; b) Acceder a los servicios médico-asistenciales y de bienestar social que brinda la Policía Nacional; y c) Reconocimiento y obtención de beneficios que por ley o reglamentos deba prestar la institución.

Atendidas las finalidades del documento de identidad, la Policía Nacional tiene el deber de suministrarlo al personal en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro, y a los beneficiarios de unos y otros, pues se trata del medio indispensable para que estos puedan identificarse y acceder a los servicios a que da derecho la calidad de afiliado o de beneficiario.

Debe además tenerse en cuenta que por Decreto 1795 de 2000 (sep. 14) se estructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (SSMP), constituido por el Ministerio de Defensa Nacional, el consejo superior de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (CSSMP), el subsistema de salud de las Fuerzas Militares (SSFM), el subsistema de salud de la Policía Nacional (SSPN), y los afiliados y beneficiarios (art. 4º).

El objeto del SSMP es prestar el servicio de sanidad inherente a las operaciones como parte de su logística, y a un tiempo, “brindar el servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios” (art. 5º).

El sistema se financia con las cotizaciones a cargo de los afiliados que serán del 12% mensual calculado sobre el ingreso base, de los cuales el 4% está a cargo del afiliado y el 8% restante a cargo del Estado (art. 36) (11) , sumadas a los recursos del presupuesto nacional que ordena apropiar el artículo 38 ídem (12) .

Para la Sala no se remite a duda que la obligación de prestar el servicio integral de salud comienza por identificar al usuario del servicio (afiliados y beneficiarios). De igual modo, la cotización con que contribuyen los afiliados a financiar el SSMP incluye el medio de acreditarse como titular del derecho a reclamar la prestación de los servicios de salud y bienestar social, bien sea en calidad de afiliado o como beneficiario.

En síntesis: la cotización del afiliado y de su patrono con que se posibilita la prestación del servicio, incluye la acreditación de dicho afiliado y de sus beneficiarios como usuarios del sistema.

Incluyendo la cotización de los afiliados el cobro del costo de expedición por primera vez del carné de identificación, fuerza es, entonces concluir que por este aspecto el acusado artículo 7º de la Resolución 4 de 2002 es ilegal.

Así habrá de declararse.

La legalidad del cobro previsto en la norma acusada en cuanto corresponda a la reposición y/o duplicado del documento de identidad para el personal en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro, y para los beneficiarios de unos y otros

No ocurre lo propio con el cobro del costo de reposición y/o el de expedición de duplicados del carné de identificación del personal de la Policía Nacional, que tiene pleno fundamento en el artículo 6º del Decreto 1795 de 2000 que consigna los principios orientadores y las características del SSMP (13) . Es oportuno destacar, que entre los principios orientadores, se establece el de eficiencia, y entre las características propias del sistema, su racionalidad, que obligan a una utilización racional y óptima de los recursos, de manera que sus servicios sean eficaces, eficientes y equitativos (14) :

“ART. 6º—Principios y características. Serán principios orientadores para la prestación del servicio de salud del SSMP los siguientes:

(...).

c) Eficiencia. Es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente.

(...).

Serán características propias del sistema:

(...).

f) Racionalidad. El SSMP utilizará los recursos de manera racional a fin de que los servicios sean eficaces, eficientes y equitativos”.

El artículo 25 —integrante del capítulo IV que regula el subsistema de salud de la Policía Nacional (SSMP)—, determina los deberes de los usuarios (afiliados y beneficiarios), y contempla que estos acreditarán su calidad de tales por medio de un documento, del que harán “uso debido”:

ART. 25.—Deberes de los afiliados y beneficiarios. Son deberes de los afiliados y beneficiarios:

[...].

d) Hacer uso racional de los servicios médico asistenciales, cuidar las instalaciones y los elementos que se le suministren para su atención y tratamiento, y hacer uso debido de los documentos que lo acreditan como usuario, conforme a lo que establezcan las leyes vigentes y el CSSMP.

De otra parte, no encuentra la Sala que la suma de $ 9.742 pesos m/l represente afectación del mínimo vital o constituya per se una carga desproporcionada para el personal de la Policía Nacional en servicio activo, pensionado o con asignación de retiro. La censura por afectación del mínimo vital exige prueba, cuando menos sumaria, de la existencia de un menoscabo desproporcionado del sustento económico de quien la alega o de su núcleo familiar. Además, la afirmación del actor no encuentra asidero en la realidad, pues dicha cifra representa menos del 3.1527508 del salario mínimo mensual que en el año 1992, cuando se expidió la resolución acusada había sido fijado en $ 309.000 mediante Decreto 2910 de 2001.

Es tan exiguo el costo que tampoco resultaría lógico afirmar que en aras de la equidad debió establecerse una tarifa diferencial del costo de reposición del carné, a partir de la escala salarial. Es sabido que el tratamiento diferenciado solo procede cuando sea indispensable para asegurar condiciones de igualdad básica de oportunidades.

Tampoco puede perderse de vista el contenido axiológico que subyace a la exigencia de que el beneficiario contribuya con un aporte mínimo a financiar parcialmente los costos causados por la reexpedición del carné. Al exigir un esfuerzo económico, así sea simbólico, la norma acusada pretende incentivar una actitud responsable y cuidadosa en los usuarios, y de esta forma evitar que la entidad incurra en costos de reexpedición por la frecuencia del extravío o pérdida del carné de identificación.

Para la Sala, no puede válidamente sostenerse que se causa una disminución importante del salario real, pues, como quedó expuesto, el costo del carné ($ 9.742) representa menos del 3.1527508% del salario mínimo legal que, como quedó expuesto, en el año 1992 era de $ 309.000. Como lo explica la Policía Nacional, se trata de un cubrimiento mínimo que apenas alcanza para sufragar un porcentaje ínfimo del costo real de su reexpedición.

Tampoco prospera el cargo de violación de los artículos 40, 57 y 59 del Código Sustantivo del Trabajo pues esta normativa rige las relaciones individuales del trabajo de los trabajadores del sector privado, mas no las relaciones laborales del personal de la Policía Nacional, cuyo régimen de carrera, prestacional y disciplinario es especial y determinado por la ley, según lo dispone el artículo 218 C.P.

El artículo 4º Código Sustantivo del Trabajo corrobora que las relaciones de trabajo de los servidores públicos no se rigen por sus disposiciones. Dice así:

“ART. 4º—Servidores públicos. Las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresa, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este código sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten”.

Concluye la Sala que el cobro de un costo mínimo por la reexpedición del carné de identificación del personal de la Policía Nacional no comporta violación de las normas constitucionales o legales invocadas por el actor. Como quedó visto, encuentra nítido respaldo en los artículos 6º y 25 del Decreto 1795 de 2000.

En este aspecto, se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 7º de la Resolución 4 de 2002 (ene. 9) en cuanto al cobro de los costos de expedición por primera vez del documento de identificación para el personal de la Policía Nacional en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro y sus beneficiarios.

El decreto de nulidad no comprende el cobro por la reposición y/o el de expedición de duplicados del carné de identificación del personal de la Policía Nacional en servicio activo, pensionado, con asignación de retiro y sus beneficiarios.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 9 de noviembre de 2006».

(9) (sic).

(10) Se sostuvo:

“La cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos.

Resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho este constituye una función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos políticos”.

(11) TÍTULO III.

De la financiación y administración del SSMP

ART. 36.—Cotizaciones. La cotización al SSMP para los afiliados sometidos al régimen de cotización de que trata el literal a) del artículo 23 será del doce (12%) mensual calculado sobre el ingreso base. El cuatro (4%) estará a cargo del afiliado y el ocho (8%) restante a cargo del Estado como aporte patronal el cual se girará a través de las entidades responsables de que trata el artículo 26 de este decreto.

(12) ART. 38.—Presupuesto nacional. Deberán apropiarse los siguientes recursos del presupuesto nacional:

a) El aporte patronal previsto en el artículo 36 del presente decreto.

b) La diferencia entre el valor de la PPCD requerida para financiar el plan de servicios de sanidad militar y policial y de la UPC del sistema general de seguridad social en salud. El monto de estos recursos es el resultado de restar el numeral 2º del numeral 1º de acuerdo con la siguiente metodología de cálculo (1-2):

1. Se multiplica el valor de la PPCD del SSMP por el número de afiliados sometidos al régimen de cotización y sus beneficiarios.

2. Se multiplica el valor de la UPC vigente por el número de afiliados sometidos al régimen de cotización y sus beneficiarios.

c) El valor de la PPCD de los afiliados no sometidos a régimen de cotización, el cual se establecerá multiplicando el costo de la PPCD del SSMP por el número de afiliados no sometidos al régimen de cotización.

(13) ART. 6º—Principios y características. Serán principios orientadores para la prestación del servicio de salud del SSMP los siguientes:

a) Calidad. Los servicios que presta el sistema se fundamentan en valores orientados a satisfacer las necesidades y expectativas razonables de los usuarios de tal forma que los servicios se presten de manera integral.

b) Ética. Es el conjunto de reglas encaminadas a brindar servicios de salud integrales en un marco de respeto por la vida y la dignidad humana sin ningún distingo.

c) Eficiencia. Es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente.

d) Universalidad. Es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.

e) Solidaridad. Es la práctica de la mutua ayuda entre los establecimientos de sanidad de las Fuerzas Militares y Policía Nacional bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.

f) Protección integral. El SSMP brindará atención en salud integral a sus afiliados y beneficiarios en sus fases de educación, información y fomento de la salud, así como en los aspectos de prevención, protección, diagnóstico, recuperación, rehabilitación, en los términos y condiciones que se establezcan en el plan de servicios de sanidad militar y policial, y atenderá todas las actividades que en materia de salud operacional requieran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional para el cumplimiento de su misión. En el SSMP no existirán restricciones a los servicios prestados a los afiliados y beneficiarios por concepto de preexistencias.

g) “Literal Inexequible”.

h) Equidad. El SSMP garantizará servicios de salud de igual calidad a todos sus afiliados y beneficiarios, independientemente de su ubicación geográfica, grado o condición de uniformado o no uniformado, activo, retirado o pensionado.

Serán características propias del sistema:

a) Autonomía. El SSMP es autónomo [y se regirá de conformidad con lo establecido en el presente decreto].

b) Descentralización y desconcentración. El SSMP se administrará en forma descentralizada y desconcentrada, con el fin de optimizar la utilización de los recursos, obtener economías de escala y facilitar el acceso y la oportunidad de los servicios de salud en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional. Esto con sujeción a las políticas, reglas, directrices y orientaciones trazadas por el consejo superior de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

c) Integración funcional. La Dirección General de Sanidad Militar, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, las direcciones de sanidad de las fuerzas, los establecimientos de sanidad militar y policial, y el Hospital Militar Central, concurrirán armónicamente a la prestación de los servicios de salud, mediante la integración en sus funciones, acciones y recursos, de acuerdo con la regulación que para el efecto adopte el consejo superior de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

d) Independencia de los recursos. Los recursos que reciban las Fuerzas Militares y la Policía Nacional para la salud, deberán manejarse en fondos cuenta separados e independientes del resto de su presupuesto y solo podrán destinarse a la ejecución de dichas funciones.

e) Atención equitativa y preferencial. En todos los niveles del SSMP se deberán atender equitativa y prioritariamente a los afiliados y beneficiarios del mismo. [Por consiguiente, solamente podrán ofrecer servicios a terceros o a entidades promotoras de salud, una vez hayan sido satisfechas debidamente las necesidades de tales usuarios] (Los apartes entre corchetes fueron declarados inexequibles mediante sentencia C-479/2003, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra).

f) Racionalidad. El SSMP utilizará los recursos de manera racional a fin de que los servicios sean eficaces, eficientes y equitativos.

g) Unidad. El SSMP tendrá unidad de gestión, de tal forma que aunque la prestación de servicios se realice en forma desconcentrada o contratada, siempre que exista unidad de dirección y políticas así como la debida coordinación entre los subsistemas y entre las entidades y establecimientos de sanidad de cada uno de ellos.

(14) Con fundamento en estos principios, la jurisprudencia ha avalado el cobro de la expedición de fotocopias, de formularios de inscripción en concursos de carrera administrativa y otras expensas cuya cuantía sea razonable.

Así, en Sentencia C-099 de 2001 (14) la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, y puso de presente que el cobro del costo de reproducción de las copias que los particulares soliciten en ejercicio del derecho de petición se fundamenta en el principio de economía que debe regir la función administrativa según lo preceptuado en el artículo 209 C.P. y concreta el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, establecido en el numeral 9º del artículo 95 ídem.

En sentencia de 19 de agosto de 2004 esta corporación negó el amparo del derecho de petición que el reclamante estimaba violado por no habérsele entregado en forma gratuita las copias de los documentos cuya expedición solicitó, pues advirtió que para obtenerlas debía haber pagado su valor.

La Corte Constitucional también ha puesto de presente que la aplicación del derecho no puede hacerse depender de las contingencias de índole personal que a un sujeto determinado puedan dificultarle el pago, pues resultaría francamente imposible aplicar las normas por vía general. Con ese razonamiento, en Sentencia T-563 de 1994 negó el amparo del derecho de igualdad que un ciudadano desempleado estimaba violado al cobrarse sin distingos $ 2.000 por el formulario de inscripción a un concurso de carrera administrativa.

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