Sentencia 2002-03011 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 15001-23-31-000-2002-03011-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Luis Antonio Correa

Demandado: Departamento de Boyacá y otros

Asunto: Nulidad - Fallo.

Bogotá, D.C., ocho de febrero dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 8 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Casanare, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Cuestión previa.

A folios 24 a 26 del cuaderno de apelación obra un memorial por medio del cual se le concede poder al Dr. Rafael Ricardo Hernández Barrera para actuar como apoderado del departamento de Boyacá, razón por la cual se le reconocerá personería para actuar.

De otra parte, se advierte que la parte apelante propuso los siguientes cargos dentro del recurso de apelación:

1. Adujo que el gobernador actuó sin competencia porque en el momento en que expidió el Decreto 1679 de 2001, invocó como norma habilitante la ordenanza 18 de 2 de agosto de 2001 que fue sancionada el 2 de agosto de 2001 y promulgada el 7 de noviembre de 2001, de manera que no estaba vigente para el 30 de noviembre de 2001, ya que el artículo 83 del Código de Régimen Político y Municipal dispone que solo entra en vigencia 30 días después de su publicación en el periódico oficial.

En cuanto a este cargo, debe decirse que revisada la demanda, se encuentra que en dicho escrito se dijo que el Decreto 1844 de 2001, por medio del cual se estableció la nueva planta de personal de la administración central, adolecía de falta de competencia en consideración a que el Gobernador de Boyacá agotó totalmente las facultades que le fueron conferidas por la asamblea departamental mediante ordenanzas 18 de 2001 y 39 de 2001 perdiendo competencia para seguir regulando la materia.

Por lo anterior consideró que los decretos 2276 del 31 de diciembre de 2001 y 183 del 31de enero 2002 modificados por el 1844 fueron expedidos sin competencia.

Como se ve, en la demanda se alegó como proferidos sin competencia los decretos 2276 de 2001, 13 y 1844 de 2002, mientras que en el recurso de apelación se plantea como nuevo cargo la falta de competencia en la expedición del Decreto 1679 de 2001 fundamentada en el artículo 83 del Código de Régimen Político y Municipal, por lo que al ser un cargo nuevo planteado en la apelación, no puede ser objeto de estudio.

2. Adujo que el gobernador no realizó la reestructuración por su propia iniciativa sino que fue autorizado para ello, por medio de ordenanzas, y por tanto no podía hacerlo hasta que las ordenanzas cobraran vigencia 30 días después de su publicación.

Este cargo también es un cargo nuevo planteado en el recurso de apelación, que no fue incorporado en la demanda y por tanto tampoco puede ser objeto de estudio en esta instancia, por cuanto de hacerse se vulneraría el debido proceso y el derecho de defensa de la parte demandada.

3. Problema jurídico.

Le corresponde a esta corporación resolver si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes cargos: (i) haberse presentado un pliego de peticiones por parte del sindicato y operar el fuero circunstancial frente a los empleados públicos, (ii) haberse expedido los actos demandados sin competencia del gobernador y, (iii) existir irregularidades en el estudio técnico.

4. Análisis de los argumentos de la apelación.

En este caso se demandaron los siguientes actos administrativos:

Decreto 1679 del 30 de noviembre de 2001 “Por el cual se establece la organización básica interna del sector central de la administración del departamento de Boyacá, se determinan las funciones de las dependencias que la integran y se dictan otras disposiciones”.

Decreto 1680 del 30 de noviembre de 2001 “Por el cual se establece la organización básica interna de la Secretaría de Salud del departamento de Boyacá”.

Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 “Por medio del cual se establece la planta de personal de la Administración Central del departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”.

Decreto 2276 del 31 de diciembre de 2001 “Por el cual se modifica el Decreto 1844 del diciembre de 2001”.

Decreto 183 del 31 de enero de 2002 “Por medio del cual se modifica el Decreto 1844 de 2001”.

Cargos del recurso de apelación:

1. En primer lugar indicó que cuando se expidió el Decreto 1844 de 2001 estaba en negociación una convención colectiva entre el departamento y Sintragobernaciones, se presentó el pliego de peticiones el 30 de agosto de 2001, y se designó una comisión negociadora por parte del departamento mediante el Decreto 1508 de 2001 y el 5 de marzo de 2002 se depositó la convención colectiva en el Ministerio de Trabajo.

Señaló que al existir un conflicto laboral, el empleador no podía despedir ni a los servidores afiliados al sindicato ni a los no afiliados, por el fuero circunstancial.

Precisó que como la convención fue legal y válidamente depositada en el ministerio, no le era permitido al tribunal inaplicar el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, cercenándole todos los efectos jurídicos tanto a la convención colectiva como a su depósito. Adujo que se debió tener en cuenta los convenios 151 y 154 de la OIT.

Agregó que no es cierto que los empleados públicos no puedan celebrar y beneficiarse de una convención colectiva, puesto que en este caso tanto la convención como el depósito estaban vigentes y al estarlo debían surtir sus efectos legales y convencionales.

Frente a este punto la Sección Segunda del Consejo de Estado, al estudiar, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad del Decreto 1844 de 2001, sostuvo:

“(…) Mediante Decreto 1508 de 24 de octubre de 2001 el gobernador designó una comisión negociadora de la entidad (fl. 140 vlto.).

El 5 de marzo de 2002 se depositó la convención colectiva suscrita entre “Sintragobernaciones” y el departamento de Boyacá, con vigencia del 1º de enero de 2002 hasta el 31 de diciembre del mismo año, en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fl.146, cdno. ppal.).

Obra a folios 150 a 157 del cuaderno principal, el listado de los empleados afiliados a “Sintragobernaciones” seccional Boyacá a diciembre de 2001, en el que se encuentra el nombre del actor (fl. 155), así como en el listado de los afiliados al sindicato despedidos en el ajuste fiscal de 31 de diciembre de 2001.

En anteriores oportunidades ha sostenido la Sala que el fuero circunstancial que afirma el actor lo amparaba, (por cuanto el sindicato de empleados públicos del departamento se encontraba en la etapa de arreglo directo tras haber presentado pliego de peticiones), no puede predicarse de los empleados públicos.

Dispone el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965:

ART. 25.—PROTECCIÓN EN CONFLICTOS COLECTIVOS. Los trabajadores que hubieren presentado al patrón un pliego de peticiones no podrán ser despedidos sin justa causa comprobada, desde la fecha de la presentación del pliego y durante los términos legales de las etapas establecidas para el arreglo del conflicto.

Sobre la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo dispone:

ART. 416.—LIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES. (Texto subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE) Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga.

Lo anterior encuentra su fundamento en la vinculación laboral de los empleados públicos de tipo legal y reglamentaria, que restringe la posibilidad de afectar la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones del empleo.

Respecto del cargo según el cual con el retiro del actor se vulneraron los convenios 151 y 154 de la OIT, ratificados mediante las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 respectivamente, se observa lo siguiente:

El Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo prevé:

Artículo 1º

1. El presente convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo.

Artículo 7º

Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.

Por su parte el Convenio 154 de la misma organización en relación con el fomento de la negociación colectiva dispone:

Artículo 5º

1. Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.

2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo deberán tener por objeto que:

a) la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente convenio;

b) la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2º del presente convenio;

c) sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores;

d) la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas;

e) los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva.

El artículo 55 de la Constitución Política indica:

ART. 55.—Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos e trabajo.

Es preciso señalar que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-377 de 1998, examinó la exequibilidad de la Ley 411 de 1998, y consideró ajustado a la Constitución Política el hecho de que existiera una diferencia entre trabajadores oficiales y empleados públicos, en lo relacionado con el ejercicio del derecho de negociación colectiva, concediendo a los primeros el goce del derecho plenamente, y restringiéndolo para los segundos, en razón a que no se puede afectar la facultad de las autoridades (Congreso, Presidente en el plano nacional, asambleas, concejos, gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales), de fijar autónomamente las condiciones del empleo.

En el mismo sentido se refirió a los convenios 151 y 154 de la OIT, en Sentencia C-201 de 2002, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo de Trabajo, así como la Sentencia C-1234 de 2005 que declaró la exequibilidad de la expresión contenida en el mismo artículo “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”, bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto.

Se concluye pues, que partiendo de la base de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones, tampoco pueden beneficiarse del fuero circunstancial.

Por lo anterior, los cargos formulados por el demandante no están llamados a prosperar”(7) (resaltado fuera del texto original).

De acuerdo con lo anterior, coincide esta Sala con la posición de la Sección Segunda de esta corporación, al explicar que los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones, por prohibición expresa del artículo 416 del Código Sustantivo de Trabajo, sino pliegos de solicitudes respetuosas.

Entonces, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de Decreto 2351 de 1965, como los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones, tampoco están cobijados por el fuero circunstancial, y por tanto con la expedición de los decretos demandados no se advierte vulneración alguna de las normas invocadas por la parte actora.

2. Argumentó que los gobernadores no tienen un poder absoluto para establecer o modificar a su antojo las plantas de personal ni la estructura departamental, sino que deben ejercer su competencia observando las directrices de las ordenanzas departamentales.

Advirtió que en este caso la determinación de la estructura de la administración departamental correspondía exclusivamente a las autoridades departamentales, así: la iniciativa le corresponde al gobernador —numerales 7º y 12 del artículo 305 de la Constitución— y la decisión a la asamblea —numeral 7º del artículo 300 ibíd.—, la cual puede ser delegada en el mandatario departamental.

Explicó que el a quo inaplicó las anteriores normas, ya que no analizó si se cumplían todos los requisitos constitucionales, puesto que en este caso la autorización venía de un órgano incompetente.

Sobre este punto el Consejo de Estado Sección Segunda, al estudiar en un proceso de nulidad y restablecimiento, la legalidad del Decreto 1844 de 2001, dijo:

“(…) El recurrente plantea que la función de suprimir o fusionar las entidades departamentales es propia del respectivo ejecutivo, según el artículo 305-8, luego la autorización dada en las ordenanzas 18 y 39 de 2001, concretan la causal de anulación por configurarse una autorización proveniente de órgano o funcionario incompetente.

No le asiste razón al impugnante toda vez que por el contrario, existe una competencia concurrente en los casos de supresión de cargos en entidades departamentales, como lo demuestra la lectura sistemática de las disposiciones constitucionales, así:

El numeral 7º del artículo 305 de la Constitución Política, con relación a las atribuciones del gobernador, dispone: “Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. (…)”, en el numeral 8º prevé: “Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas” y en el numeral 15 “Las demás que señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas”.

A su vez el numeral 7º del artículo 300 de la Carta Política, con relación a las asambleas departamentales, dispuso que les corresponde por ordenanzas: “Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta” y en el numeral 9º, manda: “Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales”.

El Decreto 1222 de 1986 —Código de Régimen Departamental—, en su artículo 95, establece que son atribuciones de los gobernadores, las siguientes: “(…) 15. Nombrar y remover los alcaldes municipales, el secretario o secretarios y subalternos de la gobernación”.

Como se desprende de la normatividad que se analiza, es claro que, quien determina la estructura de la administración, es la asamblea departamental, pudiendo autorizar al gobernador para que ejerza pro tempore precisas funciones como la de determinar la estructura de la administración departamental, es decir, que la autorización dada al Gobernador de Boyacá por la asamblea departamental, por medio de las ordenanzas 18 de 2 de agosto y 39 y el Decreto 1844 de diciembre de 2001, no es contraria a los preceptos constitucionales señalados.

De otra parte la normatividad que se analiza es clara en precisar que la facultad nominadora, de nombrar y remover al personal de la administración departamental, está en cabeza del gobernador.

En ese orden de ideas no existió incompetencia en la expedición de los actos acusados y en consecuencia no está llamado a prosperar este cargo”(8) (resaltado fuera del texto original).

Del aparte transcrito se tiene que la Sección Segunda al estudiar este mismo cargo, dentro de otro proceso, después de analizar lo establecido en los numerales 7º y 12 del artículo 305 de la Constitución y del numeral 7º del artículo 300 ibíd., llegó a la conclusión de que en este caso el gobernador no actuó sin competencia al proferir los actos demandados, puesto que le corresponde a la asamblea departamental establecer la estructura de la administración, para lo cual puede autorizar al gobernador para que lo haga.

Por lo anterior, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

3. Mencionó que los estudios técnicos deben ser realizados por unos profesionales o un equipo interdisciplinario, y en este caso se hizo por una sola persona.

Así mismo agregó que les correspondía a los jueces y no al demandante la valoración jurídica de los estudios técnicos, y establecer si cumple con cada uno de los requisitos y si fue estructurado por los profesionales autorizados por ley.

Sostuvo que el estudio técnico no cuenta con firma que lo respalde y no se sabe que profesión tiene la persona que lo elaboró, así mismo carece de fecha, por lo que no se tiene certeza si fue expedido antes o después de los decretos demandados.

Recalcó que en este caso el estudio fue elaborado por un economista especializado en finanzas privadas, con lo que se vulneró el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998 que exige que sea profesional en administración pública u otras profesiones idóneas con los procesos técnicos misionales y administrativas.

Acotó que no es concebible que solo un profesional en finanzas privadas realice el proceso sin el acompañamiento de abogados, administradores públicos, contadores, ingenieros industriales e incluso de sicólogos y tampoco se integró al grupo ejecutor de empleados de la entidad designados por el representante legal y no se le dio participación a los trabajadores o a su sindicato.

Explicó que los estudios técnicos deben contener, tal como establece el artículo 154 de Decreto 1572 de 1998, un análisis de los procesos técnicos misionales, una evaluación de la prestación de los servicios, y una evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleados, los cuales no fueron contemplados ni abordados metodológicamente en el estudio.

Sostuvo que el a quo desconoció el precedente que ratifica que la participación es de doble vía, un derecho para los trabajadores y un deber para los empleadores, y por tanto el departamento en la implementación del proceso de reestructuración no garantizó a sus trabajadores y a su sindicato ese derecho, y no cumplió con su deber, razón por la cual el proceso fue inconstitucional.

Afirmó que el departamento no estructuró en forma legal la comisión de personal de que trata el artículo 60 de la Ley 443 de 1998, ni permitió que los servidores o su sindicato nombraran su representante en esa comisión, tampoco se convocó a la comisión de personal para elegir al representante de los empleados.

Frente al estudio técnico que se adelantó para la modificación de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá, la Sección Segunda del Consejo de Estado, sostuvo lo siguiente:

“(…) Para la fecha de expedición del Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001 —acto acusado—, se hallaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo año, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, el que a su vez fue modificado, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

En el anexo 2 el expediente obra el contrato 037 de 27 de agosto de 2001 suscrito entre el departamento de Boyacá y el señor Enrique Tobo Uscátegui, para la realización del estudio económico y financiero del proceso de ajuste fiscal de la entidad, en el marco de la Ley 617 de 2000. El objeto del contrato es la realización del estudio económico y financiero del proceso de ajuste fiscal del departamento de Boyacá en el marco de la Ley 617 de 2000 (fl. 36, cdno. 2).

De acuerdo con lo anterior, y lo previsto en el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998, del que se destaca lo siguiente: “LA ESTRUCTURA PROCEDIMENTAL Y METODOLÓGICA PARA EL DESARROLLO DE LOS COMPONENTES BÁSICOS DEL ESTUDIO TÉCNICO ECONÓMICO Y FINANCIERO DEL PROCESO DE AJUSTE FISCAL Y REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”. En dicho aparte, señaló cuáles eran los requerimientos para el análisis económico y financiero del programa de ajuste, así como los aspectos procedimentales y metodológicos que se seguirían para cada uno de los requerimientos.

El anexo 3 contiene el “DOCUMENTO TÉCNICO ESTRUCTURA INTERNA Y PLANTA DE PERSONAL GOBERNACIÓN DE BOYACÁ”, en el cual se indicó la necesidad de una modificación y racionalización de la estructura, en atención a las previsiones de la Ley 617 de 2000.

En el mismo documento (fl. 7), se expone una justificación por dependencias, junto con el análisis misional, procesos y ubicación de cada una de ellas. Luego se encuentra el acápite denominado “ESTUDIO TÉCNICO PARA EL DIMENSIONAMIENTO DE LA PLANTA DE PERSONAL” (fl. 33), indicando que en el proceso de categorización de los departamentos en virtud de la Ley 617 de 2000, que el departamento de Boyacá quedó clasificado en la categoría 1, con fundamento en las certificaciones del Contralor General de la República y del Departamento Nacional de Estadística.

Como puntos relevantes que hacen necesaria la modificación de la planta del departamento señaló: “(…) La profesionalización de la planta de personal del departamento de Boyacá, se constituyó en el eje fundamental de su reforma, la que privilegia el nivel profesional, frente a los niveles técnico, administrativo y operativo y en general frente a los demás niveles, de la gobernación, dotándola por esta vía, del talento humano necesario, a efecto de asumir el reto de cumplir su misión con calidad, eficacia y eficiencia, en un departamento donde estos son criterios fundamentales para el desarrollo de su misión constitucional y legal y la de sus habitantes. (…)”.

Asimismo se refirió a la necesidad de “tercerización de servicios” que no son propios de la misión constitucional y legal de la entidad, y le restaban capacidad para el desarrollo de las funciones propias de la entidad como servicios generales (aseo, cafetería, vigilancia, mantenimiento etc.), granjas experimentales y viveros, obras públicas, guarda de rentas y cobro de impuestos; y resaltó la importancia de la sistematización y automatización de sus procesos.

Sobre la racionalización del gasto se refirió en los siguientes términos:

“(…) La racionalización del gasto público a cargo del Departamento se constituye en el eje central que orienta y limita el tamaño y los atributos de la nueva planta de personal, su tamaño porque (sic) de los límites presupuestales establecidos para el departamento por la Ley 617 de 2000, depende también el número de cargos y en cuanto a sus atributos el techo presupuestal se constituye igualmente en una limitación, en el proceso de establecer niveles de remuneración mayores a los existentes y permitidos por la ley. La planta de personal propuesta para el departamento de Boyacá, está dimensionada y diseñada de tal forma que le permite cumplir con su misión, objetivos, funciones, con los recursos humanos necesarios, tanto en cantidad, como en atributos y a menores costos. Los 1.079 cargos, que conforman la planta de personal actual, tenían un costo anual de 12.645.519.760 pesos y el costo de los 439 cargos de la nueva planta cuestan anualmente 6.790.715.160 millones de pesos, para un ahorro neto de 2.523.070.292 millones de pesos anuales”.

Luego expone el fundamento técnico con base en el cual soporta la nueva planta por dependencia, con base en las funciones que debe desarrollar.

A folio 100 vuelto, se analizan los criterios para la incorporación del personal a la nueva planta dentro de los que se incluyen los funcionarios de carrera que se encuentran dentro de alguna de las siguientes situaciones: enfermedades catastróficas, incapacidad permanente y cumplimiento de los requisitos de pensión. En el mismo sentido establece los criterios de exclusión cuales son: los cargos de libre nombramiento y remoción y los provisionales. Una vez aplicados dichos criterios, se tendrá en cuenta el perfil de los empleados de acuerdo al nivel jerárquico al que pertenezcan.

En esas condiciones el estudio técnico aducido como soporte para la reestructuración en el departamento de Boyacá, se ajusta a la normatividad que gobierna la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la “tercerización de servicios” y la racionalización del gasto, fueron los ejes de la modificación de la planta de personal del departamento de Boyacá, en el marco del ajuste fiscal introducido por la Ley 617 de 2000, y que además fue elaborado por un profesional en la materia que acreditó su formación relacionada con los procesos técnico misionales de la entidad, y contiene, además, por lo menos alguno de los aspectos relacionados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 (Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo)”(9)(resaltado fuera del texto original).

En otra sentencia en donde también se realizó el análisis del estudio técnico, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó:

“(…) Sea lo primero señalar que esta corporación al analizar el estudio técnico previo para la expedición del Decreto 1844 de 2001, determinó que para su realización el departamento de Boyacá suscribió el contrato 0037 de 27 de agosto de 2001 con el señor Enrique Tobo Uscátegui, en el marco de la Ley 617 de 2000. El objeto del contrato es el señalado en la cláusula primera en los siguientes términos: “Realización del estudio económico y financiero del proceso de ajuste fiscal del departamento de Boyacá en el marco de la Ley 617 de 2000”.

Se analizó la hoja de vida del mencionado profesional, señor Enrique Tobo Uscátegui, en la cual se observa que es economista, especialista en finanzas privadas, ha adelantado estudios afines con la materia tales como: Taller reforma tributaria y efectos contables, actualización en administración pública, entre otros; es por ello que se puede concluir que el profesional que elaboró el estudio técnico, cumple con las condiciones previstas en el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998…

En consecuencia, el estudio técnico que sirvió de fundamento para la reestructuración de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá, cumplió a cabalidad con los requisitos de la normatividad que regula la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la “tercerización de servicios” y la racionalización del gasto, fueron los pilares de la modificación, en el marco del ajuste fiscal introducido por la Ley 617 de 2000, y elaborado sin lugar a dudas por un profesional en la materia(10) que acreditó su formación relacionada con los procesos técnico misionales de la entidad, y contiene, además, por lo menos alguno de los aspectos relacionados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 (análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo).

En suma el estudio técnico reunió los requisitos establecidos en los artículos 150 y 154 del Decreto 1572 de 1998 y 41 de la Ley 443 de 1998. En consecuencia no prospera el cargo, razón por la que la Sala confirmará la sentencia del a quo, en cuanto negó las pretensiones de la demanda”(11) (resaltado fuera del texto original).

Como se ve de estas sentencias transcritas esta corporación en oportunidades anteriores analizó el estudio técnico aquí atacado en relación con los artículos 150 y 154 del Decreto 1572 de 1998 —idéntico cargo al aquí planteado— y lo encontró ajustado a dicha normatividad.

De otra parte, dentro de este expediente, en los anexos se encuentran los siguientes documentos:

— En el anexo 4 obra copia del contrato 029 de 2001, celebrado entre el departamento de Boyacá y el señor Pablo Ariel Olarte Casallas para el proceso de ajuste fiscal y reorganización administrativa, Ley 617 de 2000, revisión y/o ajuste contraloría departamental y asamblea departamental. Dentro del objeto de este contrato está: asesorar al departamento en el diseño de los algoritmos de análisis, adopción de criterios y generación de cuadros de salida para el proceso de reforma de la planta de personal, asesorar en la formulación de la nueva planta de personal, examinar las funciones del departamento de Boyacá y su estructura interna, establecer manual de funciones y requisitos mínimos.

— En el anexo 1 obra copia del contrato 037 de 2001 celebrado entre el departamento de Boyacá y el señor Enrique Tobo Uscategui para la realización del estudio económico y financiero del proceso de ajuste fiscal del departamento de Boyacá en el marco de la Ley 617 de 2000.

— En el anexo 6 obra copia del estudio técnico —organización interna del departamento de Boyacá.

— En el anexo 5 obra copia del contrato 042 celebrado entre el departamento de Boyacá y Carlos Arturo Martínez Gaitán para elaborar el diseño del programa de readaptación laboral para el departamento de Boyacá de acuerdo con los parámetros de la Ley 617 de 2000.

Con base en lo anterior, no le asiste razón a la parte actora en cuanto a la alegación consistente en que se vulneró el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998 porque el estudio técnico fue realizado por una sola persona y no por un equipo interdisciplinario, puesto que dicha norma establece “los estudios técnicos de modificación de plantas de personal podrán ser desarrollados por equipos interdisciplinarios conformados por el jefe de la entidad con personal de la misma, o por la Escuela Superior de Administración Pública, o por firmas especializadas o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas con los procesos técnicos misionales y administrativas” de donde claramente se tiene que puedes ser realizados o bien por equipos interdisciplinarios o por profesionales en administración pública u otras profesiones, tal como ocurrió en este caso, tal como se advierte de los contratos suscritos por la Gobernación de Boyacá.

Finalmente, tampoco se advierte vulneración alguna del artículo 60 de la Ley 443 de 1998, puesto que esta norma consagra que en todas las entidades reguladas por esa ley debe existir una comisión de personal, pero no se advierte la relación que tiene con el estudio técnico cuestionado.

De acuerdo con lo anterior, esta Sala coincide con el estudio realizado por el a quo y en consecuencia se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia del 8 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de la cual negó las pretensiones en el proceso de la referencia.

2. Se reconoce personería para actuar al Dr. Rafael Ricardo Hernández Barrera como apoderado del departamento de Boyacá.

3. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.»

7 Sentencia del 10 de febrero de 2011, expediente 150012331000200201304 02, M.P. Alfonso Vargas Rincón.

8 Sentencia del 28 de junio de 2012, radicación 15001-23-31-000-2002-02444-01, M.P. Bertha Lucía Ramírez.

9 Sentencia del 28 de junio de 2012, radicación 15001-23-31-000-2002-02444-01, M.P. Bertha Lucía Ramírez.

10 Economista, especialista en finanzas privadas, ha adelantado estudios afines con la materia tales como: Taller Reforma Tributaria y Efectos Contables, Actualización en Administración Pública, entre otros.

11 Sentencia del 28 de septiembre de 2017, expediente 150012331000200201798 02, M.P. Sandra Ibarra.