Sentencia 2002-03238 de octubre 10 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Número de referencia: 15001233100020020323801

Número interno: 1907-2011

Actor: Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA

Bogotá, D.C., diez de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En el asunto objeto de estudio, el problema jurídico, se contrae a establecer la legalidad de la Resolución No. 346 de 2001, de fecha 22 de octubre de 2001 y la Resolución 0260 de 2002 de fecha agosto 14 de 2002, actos administrativos que a juicio del demandante fueron expedidos en contra de la Constitución y la ley.

Conforme al recurso de apelación, procederá la Sala a analizar si la demanda presentada debió tramitarse como acción de simple nulidad o como acción de nulidad y restablecimiento del Derecho.

Esta Corporación en reiteradas oportunidades ha establecido que la acción de nulidad simple y la acción de nulidad y establecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que contrarían normas superiores.

La acción de nulidad simple se inicia, cuando se cuestionan actos administrativos de carácter general, impersonal y/o abstracto, por el contrario, si lo que se pretende es desvirtuar la legalidad de un acto de contenido particular, el mecanismo procesal idóneo es, por excelencia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, la jurisprudencia de esta corporación ha admitido excepciones a las anteriores premisas y ha sostenido que en casos específicos, es posible intentar la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, siempre y cuando, la eventual decisión que se adopte no suponga o traiga consigo el restablecimiento del derecho. Para determinar cuándo se debe interponer una u otra acción, es decisivo el análisis del querer del demandante.

De acuerdo con lo anterior, se puede observar que lo que pretende la entidad demandante es que se declare la nulidad de los actos administrativos que le imponen la obligación de contratar un aprendiz SENA, pues a su juicio esta disposición contraria normas superiores.

Para la Sala en este asunto no hay derecho a restablecer a favor de la entidad, pues los actos administrativos demandados imponen a la entidad una obligación que antes no tenía, toda vez que dentro de la planta de personal del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, nunca se había contemplado la vinculación de aprendices mediante contrato de trabajo.

Por lo anterior, el trámite a seguir por la finalidad de la acción es el correspondiente al de simple nulidad, y en consecuencia se procederá a analizar de fondo el asunto debatido.

Sea lo primero estudiar la excepción de “legalidad de los actos administrativos acusados”, al respecto observa la Sala que el argumento presentado por la entidad demandada no constituye una excepción, sino un medio de defensa, por lo cual la argumentación pertinente será objeto de análisis al estudiar las pretensiones de la demanda.

El Decreto 2663 de 1950(1), Código Sustantivo del Trabajo, regulaba en el capítulo II, el contrato de aprendizaje, y lo definía como aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio a otra persona, natural o jurídica, a cambio de que ésta le enseñe directamente o por medio de otra persona, una profesión, arte u oficio, por un tiempo determinado y le pague el salario convenido. Este salario puede consistir en dinero o en especie (alimentación, alojamiento, vestido), o en ambas cosas a la vez.

Este era un contrato diferente al contrato de trabajo, que debía celebrarse por escrito, y no podía exceder de seis (6) meses, a menos que el respectivo Inspector del trabajo autorizara por escrito la ampliación de dicho término, que en ningún caso podía ser superior a un año.

Los aprendices gozan de todas las prestaciones y están sometidos a todas las normas del contrato de trabajo, con la única salvedad de que no están amparados por las reglas del salario mínimo.

Posteriormente la Ley 188 de 1959(2) reguló el contrato de aprendizaje, definiéndolo como aquel por el cual un empleado se obliga a prestar servicio a un empleador, a cambio de que éste le proporcione los medios para adquirir formación profesional metódica y completa del arte u oficio para cuyo desempeño ha sido contratado, por un tiempo determinado, y le pague el salario convenido.

En esta norma se indicó que este contrato lo pueden celebrar las personas mayores de 14 años que han completado sus estudios primarios, o demuestren poseer conocimientos equivalentes a ellos, en los mismos términos y con las restricciones de que trata el Código del Trabajo.

En relación con el salario se estableció que éste no podrá ser en ningún caso inferior al cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo legal, o del fijado en los pactos, convenciones colectivas o fallos arbitrales y que durante el cumplimiento del contrato el salario pactado se aumentará de acuerdo con los conocimientos adquiridos hasta llegar, cuando menos, al salario mínimo legal o al pactado en convenciones colectivas o fallos arbitrales y amplió el término del contrato a tres años.

La Ley 188 de 1959 fue reglamentada por el Decreto 2838 de 1960, el cual establece:

“Los empleadores de todas las actividades, con capital de cien mil pesos ($100.000.00), o superior, o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20), deberán contratar como aprendices, para los oficios que requieren formación profesional metódica y completa, un número de trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al cinco por ciento (5%) del total de ocupados.

El Servicio Nacional de Aprendizaje, de acuerdo con las disponibilidades de formación profesional existentes en el país, y teniendo en cuenta las necesidades de mano, de obra calificada, regalará las cuotas para cada empresa.

PAR.—Las fracciones de unidad en el cálculo del porcentaje que se precisa en este artículo, darán lugar a la contratación de un trabajador aprendiz”.

Con fundamento en la norma antes transcrita, el Director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Regional Boyacá, expidió la Resolución 346 de 22 de octubre de 2001 (obrante a folios 32 y 33), mediante la cual regula para el empleador Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Seccional Boyacá, la cuota de un (1) aprendiz el cual debe mantener en proceso de formación en la Regional Boyacá.

Vale la pena anotar que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi tuvo como antecedente, la oficina de Longitudes. (Creado por la Ley 30 de 1909).

Posteriormente el 13 de agosto de 1935 mediante Decreto 1440 se creó el Instituto Geográfico Militar como una dependencia del entonces Ministerio de Guerra con funciones puramente cartográficas y luego se le denominó Instituto Geográfico, Militar y Catastral que estuvo adscrito al Ministerio de Hacienda.

En abril de 1956 fue vinculado nuevamente al Ministerio de Guerra y a partir del Decreto Legislativo No. 290 del 8 de noviembre de 1957 fue denominado Instituto Geográfico Agustín Codazzi, organismo autónomo descentralizado con personería jurídica y patrimonio propio.

Este Instituto fue reestructurado mediante el Decreto 2113 de diciembre 29 de 1992, el cual establece:

ART. 2º—Modificado por el artículo 1º del Decreto 1174 de 1999. Nombre y naturaleza. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, creado por el Decreto-ley número 0290 de 1957, es un establecimiento públicodotado de Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (resaltado fuera del texto).

Establecido que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene naturaleza jurídica de establecimiento público, se tiene lo siguiente:

En relación con el personal que presta sus servicios en los establecimientos públicos, el Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, indica:

ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

El aparte resaltado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-484 de 1995(3), en la cual la corporación estableció:

Así las cosas, resulta que los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.

De manera que la atribución de precisar qué tipo de actividades de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe contraerse a la clasificación de los empleos hecha por la Constitución y por la ley; por todo ello, las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 son inconstitucionales y así lo señalará esta corporación.

Con fundamento en los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales, vigentes para la época de los hechos, la Sala concluye:

— El contrato de aprendizaje es una forma especial de vinculación que contempla el Código Sustantivo del Trabajo, el cual regula las actividades laborales entre empleadores y trabajadores del sector privado.

— La normatividad consagra en el Código Sustantivo del Trabajo y las normas que lo modifican y lo complementan, en relación con el contrato de aprendizaje, no son aplicables a los establecimientos públicos.

— El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es es un Establecimiento Público dotado de Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

— Las personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos son empleados públicos y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y en la ley.

De acuerdo con lo anterior, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi no es posible asignarle la obligación de contratar un trabajador aprendiz, tal como lo hizo el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA mediante Resolución 346 de 2001.

Por las razones que anteceden se declarará la nulidad de la mencionada resolución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el fallo de primera instancia de fecha 14 de abril de 2011, proferido por la Sala No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se declaró inhibida para realizar pronunciamiento de fondo.

En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 346 de 2001, por la cual se regula el número de trabajadores alumnos que debe contratar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y en consecuencia la nulidad de la Resolución 0260 de 2002 de fecha agosto 14 de 2002, por medio de la cual se resuelve la solicitud de Revocatoria Directa, actos administrativos expedidos por el Director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Regional Boyacá.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Código Sustantivo del Trabajo, adoptado por el Decreto Ley 2663 del 5 de agosto de 1950 "Sobre Código Sustantivo del Trabajo", publicado en el Diario Oficial No 27.407 del 9 de septiembre de 1950, en virtud del Estado de Sitio promulgado por el Decreto Extraordinario No 3518 de 1949. Artículos 81 a 88.

2 Ley 188 de diciembre 30 de 1959, por la cual se regula el contrato de aprendizaje. Modificada por el Decreto 2375 de 1974. Reglamentada parcialmente por el Decreto 2838 de 1960. Artículos 1,2,5 y 9.

3 Corte Constitucional, Sentencia No. C-484/95, Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Diaz, Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968. Actor: Luis Antonio Vargas Álvarez. Santafé de Bogotá, D. C., octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y cinco (1995).