Sentencia 2002-03531 de mayo 5 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 05001-23-31-000-2002-03531-01(17264)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Lapciuc Hermanos y Cía. S. en C.

Demandado: Municipio de Medellín

Bogotá, D.C., cinco de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Según los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado, la Sala debe decidir, en primer lugar, si la matrícula oficiosa en el registro de contribuyentes del impuesto de industria y comercio de la Administración Municipal de Medellín es un acto administrativo; en segundo lugar, y de considerarse que sí es un acto administrativo sujeto a control jurisdiccional, se analizará si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho está caducada; de no prosperar esta excepción, se estudiará, en tercer término, si la actuación cumplió con el debido proceso y se ajustó a derecho.

Para el efecto, la Sala destaca los siguientes hechos probados:

Que desde 1992 la sociedad Lapciuc Hermanos & Cía. S. en C. celebró con la sociedad Tejidos de Punto Lindalana S.A. un contrato de arrendamiento de unos inmuebles de su propiedad(1), a la compañía de tejidos de punto Lindalana S.A. relación contractual protocolizada mediante escritura pública 2241 de 17 de julio de 1992.

Que el 21 de diciembre de 2001, la división de rentas de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín matriculó de oficio a la sociedad Lapciuc Hermanos S. en C. en las actividades industriales, comerciales y de servicios del impuesto de industria y comercio(2).

Que el 9 de enero de 2002 la sociedad dio respuesta a un requerimiento verbal efectuado por la división de rentas municipales sobre la responsabilidad en materia de impuesto de industria y comercio, en la cual solicitó que la entidad se abstuviera de matricular de oficio a la sociedad como contribuyente de ese impuesto(3).

Que el 20 de marzo de 2002, la sociedad pidió a la división de rentas de la Secretaría de Hacienda de Medellín que le informara con base en cual acto de la sociedad o de la administración se había inscrito a la compañía como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y se le había asignado el número de matrícula 20011330362; que con base en cuál acto o declaración se había liquidado por impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad la suma de $ 8.401.695. Que si se trataban de actos administrativos se informara la fecha y forma de notificación de los mismos y se expidiera una copia de ellos(4).

Que mediante Oficio DIR - 383 del 8 de abril de 2002, la División de Rentas dio respuesta a la sociedad y le informó que esa oficina había matriculado de oficio a la empresa por cruce efectuado con la DIAN, pues los arrendamientos de los establecimientos de comercio eran gravables con el impuesto de industria y comercio, según conceptos de la DAF y del departamento jurídico de la Secretaría de Hacienda Nº 47 del 2 de diciembre de 1998 y Nº 01 de 2002. Anunció que adjuntaba copia de la matrícula(5).

Con base en los anteriores hechos probados, la Sala procede a resolver conforme se planteó al inicio de estas consideraciones:

Naturaleza del acto demandado

Según el tribunal la matrícula de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio sí era un acto administrativo definitivo sujeto a control jurisdiccional, mientras que para la parte demandada, ahora apelante, la matrícula oficiosa no era un acto administrativo sino una simple información; que era una actuación inicial que impulsaba el proceso liquidatorio.

Doctrinaria y jurisprudencialmente, un acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos. Esto quiere decir, que un pronunciamiento de la Administración es un acto administrativo si tiene por contenido crear, extinguir o modificar una situación jurídica general o particular.

Los actos administrativos son aquellos que surgen de una actuación administrativa que, según el artículo 4º del Código Contencioso Administrativo, puede iniciarse en los siguientes eventos:

1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.

2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.

3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o
deber legal.

4. Por las autoridades, oficiosamente.

La necesidad de establecer la naturaleza de los pronunciamientos o manifestaciones de la administración en desarrollo de su actividad administrativa es básica para determinar cuándo un acto de la Administración está sujeto a control jurisdiccional, pues sólo los actos administrativos pueden ser demandados por medio de las acciones consagradas en el Código Contencioso Administrativo (art. 83 y ss.). Estos actos administrativos pueden ser de carácter general o de carácter particular definitivos, que son los que definen directa o indirectamente el fondo del asunto, o, excepcionalmente, los actos de trámite cuando hagan imposible continuar una actuación administrativa. Sólo los actos administrativos son los que ostentan el carácter ejecutivo y ejecutorio para que la administración pueda hacerlos cumplir o ejecutar contra la voluntad de los interesados (art. 64, ibíd.).

En el presente caso, la actuación administrativa se inició de oficio por la Administración municipal y culminó con la expedición de un acto administrativo expreso de certificación y registro, en el cual, la administración decidió crear una situación jurídica concreta a cargo de la actora, con efectos jurídicos evidentes.

En efecto, el artículo 43 del Acuerdo Municipal 50 de 1997 del Concejo de Medellín dispone que los sujetos pasivos bajo cuya dirección o responsabilidad se ejerzan actividades gravables con el impuesto de industria y comercio, están obligados a matricularse en la división de rentas municipales dentro de los 30 días siguientes a la iniciación de las mismas. De no cumplir esta obligación, el artículo 44 ibídem señala que la división de rentas ordenará la matrícula, en cuyo caso se impondrá la sanción establecida en el artículo 81 ibídem(6).

Como la administración municipal consideró que la sociedad no había efectuado la matrícula, procedió a efectuarla de oficio. Es decir, inició una actuación administrativa de oficio, que dio lugar a la expedición de un acto administrativo que produce los efectos de reconocer, para la sociedad, la sujeción del impuesto de industria y comercio por las actividades que realiza en la jurisdicción municipal y de tenerla dentro del censo de los contribuyentes que realizan la actividad gravable de industria y comercio. Al considerarse a la sociedad como sujeto pasivo del impuesto, ésta tiene que cumplir con todas las obligaciones sustanciales y formales propias del tributo.

Para la Sala, no es cierto, como lo dice la demandada, que la matrícula oficiosa era una simple información, una actuación inicial que impulsaba el proceso liquidatorio, pues el proceso liquidatorio hace parte de otra actuación administrativa tributaria, que no inicia con el acto de inscripción en la matrícula, sino que puede iniciarse en cumplimiento de un deber legal, con la presentación de la declaración tributaria o, de oficio, con un emplazamiento para declarar, por ejemplo. En consecuencia, no se puede considerar que el acto de registro demandado sea un mero acto de trámite, pues es un acto administrativo definitivo sujeto a control judicial como lo decidió el tribunal.

Caducidad de la acción

La demandada insiste en que la acción está caducada porque la matrícula se realizó el 21 de diciembre de 2001, fecha en la cual se le entregó copia al contribuyente del formato, mientras que la demanda se presentó el 8 de agosto de 2002.

Para la Sala no operó la aducida caducidad. Conforme con los hechos probados en el proceso, no existe un acto de notificación diferente ni anterior al que aparece en el Oficio DIR 383 del 8 de abril de 2002, con sello de recibido el 18 de abril de ese año(7). Como el municipio demandado no demostró en el proceso que la matrícula oficiosa hubiera sido notificada a la sociedad con fecha anterior a la mencionada, se tiene que la demanda presentada el 8 de agosto de 2002, lo fue dentro de los cuatro meses de caducidad del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, de manera que el cargo de apelación no está llamado a prosperar.

Expedición irregular del acto administrativo

El tribunal declaró la nulidad del acto de registro porque la administración no respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la actora al no haberle informado sobre la existencia de la actuación que le afectaba.

Según el municipio demandado antes de la inscripción oficiosa se invitó previamente a la sociedad para que cumpliera con la obligación de inscribirse, pero no lo hizo. Por lo tanto, no se violó el debido proceso.

De acuerdo con los antecedentes del acto administrativo, no aparece ninguna prueba de que a la sociedad se le hubiera adelantado un proceso previo que la vinculara y le permitiera exponer sus opiniones o presentar pruebas. Tampoco se evidencian las investigaciones que adelantó el municipio ni la información que se tuvo en cuenta para efectuar el registro.

Si bien, para la matrícula oficiosa, el Acuerdo Municipal no consagra ningún trámite especial, debe tenerse en cuenta que para las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo dispone el deber de comunicar en los siguientes términos:

“Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.

También, conforme con el artículo 34 ibídem, durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.

Y finalmente, para la adopción de decisiones el artículo 35 ib. señala que habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título.

De lo que se observa en este proceso, para la Sala a la sociedad no se le brindó ninguno de estos espacios, ni siquiera se le comunicó que se iba a iniciar la actuación con el propósito de efectuar la inscripción de oficio. En consecuencia, es evidente la violación del debido proceso lo que significa la expedición irregular del acto de inscripción, que es causal de nulidad del acto administrativo, como lo decidió el tribunal.

Finalmente, es necesario precisar que el restablecimiento del derecho por la nulidad del acto de registro no implica una declaratoria de no sujeción al gravamen, de manera que la decisión del tribunal de dejarlo sin efecto, se ajustó a derecho y en tal sentido se confirmará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(1) Folio 68, cuaderno principal.

(2) Folio 6, cuaderno principal.

(3) Folio 64, cuaderno principal.

(4) Folio 119, cuaderno principal.

(5) Folio 118, cuaderno principal.

(6) Sanción por extemporaneidad del 40% del impuesto anual por cada año o fracción de año.

(7) Folio 118, cuaderno principal.