Sentencia 2002-03758 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Ref.: Expediente 05001233100020020375801

Nº Interno: 2472-12

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El asunto se contrae a determinar si la demandante tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal, le reliquide la pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

En primer lugar, debe precisarse que el Decreto 1069 de 1995 “Por el cual se reglamenta la pensión especial de vejez para unos servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil”, señala:

“ART. 1º—Campo de aplicación. El sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, se aplica a todos los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con excepción de los servidores públicos que desempeñen las labores descritas en el artículo siguiente, a quienes se les aplica el régimen especial previsto en el artículo 17 del Decreto 603 de 1977, siempre que contienen afiliados al régimen solidario de prima media con prestación definida.

Cuando estos servidores se afilien voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad se regirán por las normas norma propias de este, salvo en lo que respecto al monto de las cotizaciones que se regirán por lo dispuesto en el presente decreto”.

ART. 2º—Servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que tienen derecho a una pensión especial de vejez o jubilación. Tendrán derecho a una pensión especial de vejez, en los mismos términos del artículo 17 del Decreto 603 de 1977, los funcionarios públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se encontraban vinculados a ella a 31 de diciembre de 1994, y que tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 años de edad si son hombres, o aquellos que tuvieran siete (7) años o más de servicios en los cargos que a continuación se mencionan:

1. Dactiloscopistas

2. En el laboratorio fotográfico: profesional 04, técnico 09, o fotógrafo”.

De la anterior transcripción, se tiene que por regla general el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 se aplica a todos los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado, a excepción de los funcionarios que ocuparon los cargos de dactiloscopistas, profesional 04, técnico 09 o fotógrafo, requerimiento que no cumple el actor, por cuanto se encuentra acreditado que si bien laboró al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil - departamento de Antioquia —entre el 17 de abril de 1961 y el 31 de agosto de 1998— lo fue en diversos cargos, como el de delegado municipal, registrador municipal y registrador especial, distintos a los señalados en la norma.

En ese orden de ideas, se debe analizar si tiene derecho a ser beneficiario del régimen consagrado en la Ley 100 de 1993.

La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

La referida ley en su artículo 36 preceptuó lo siguiente:

“ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

(...).”.

Se observa, entonces, que esta disposición creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas y que en el caso particular sería la Ley 33 de 1985.

No obstante, esta disposición normativa también estableció un régimen de transición en su artículo 1º parágrafo 2º en los siguientes términos:

“PAR. 2º—Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.

Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro”.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó lo siguiente:

— El actor laboró para la Registraduría Nacional del Estado Civil - Departamento de Antioquia del 17 de abril de 1961 al 31 de agosto de 1998 (fl. 183) y nació el 4 de enero de 1939 (fl. 10, cdno. 2).

— Le fue reconocida una pensión de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución 002983 de 7 de abril de 1994 (fls. 3-5, cdno. 2) a la edad de 55 años y con 32 años de servicio, teniendo en cuenta las leyes 33 y 62 de 1985.

— La cuantía de la pensión se determinó con base en los factores asignación básica, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados y prima de servicios, que percibió entre abril de 1961 y agosto de 1993.

— La prestación en comento fue reliquidada por medio de la Resolución 013451 de 17 de noviembre de 1999, sobre el 75% de lo devengado por concepto de asignación básica, bonificación por servicios y prima de antigüedad.

A partir de las anteriores circunstancias, es evidente que el actor adquirió el derecho a pensionarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, toda vez que al 13 de febrero de 1985 acumulaba tiempos laborales por 23 años, 10 meses y 26 días y tenía poco más de 46 años de edad, en consecuencia, es acreedor del régimen de transición de esta última, es decir, el derecho a la pensión de jubilación debía reconocerse con base en las previsiones de la Ley 6ª de 1945 (50 años de edad y 20 de servicio).

Respecto de los factores salariales que han tenerse en cuenta para la liquidación pensional, esta corporación precisó el alcance que debía dársele al artículo 3º de la Ley 33 de 1985, luego de la posición oscilante que en lo pertinente tenían las subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta corporación.

En sentencia del 4 de agosto del 2010, proferida dentro del proceso referenciado con el número 0112-09, la Sección Segunda de esta corporación concluyó que la Ley 33 de 1985, no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

La anterior decisión encontró respaldo en una tomada por la misma sección el 9 de julio de 2009, cuando al analizar la interpretación que debía otorgarse al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978(1), precisó que dicha disposición señalaba unos factores que debían ser entendidos como principio general sin que conllevara una relación taxativa de factores, pues de tomarse así “... se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación”(2).

Así las cosas, tanto la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, como el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, tienen como finalidad establecer la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación y por ende, es viable otorgar a ambos preceptos normativos alcances similares en lo que respecta al ingreso base de liquidación pensional.

Como fundamento de la decisión unificadora la Sala manifestó:

“Igualmente, la tesis expuesta en este proveído privilegia el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, cuya observancia es imperativa en tratándose de beneficios laborales, pues el catálogo axiológico de la Constitución Política impide aplicar la normatividad vigente sin tener en cuenta las condiciones bajo las cuales fue desarrollada la actividad laboral, toda vez que ello conduciría a desconocer aspectos relevantes que determinan la manera como deben reconocerse los derechos prestacionales.

De ahí que, interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad en los derechos sociales de los ciudadanos, pues se observa sin duda alguna que el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los beneficios alcanzados con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones.

En consecuencia, el principio de progresividad debe orientar las decisiones que en materia de prestaciones sociales adopten las autoridades públicas, pues la protección del conglomerado social presupone la existencia de condiciones que le permitan ejercer sus derechos en una forma adecuada a sus necesidades vitales y, especialmente, acorde con la dignidad inherente al ser humano. Por lo tanto, dicho principio también orienta la actividad de los jueces al momento de aplicar el ordenamiento jurídico a situaciones concretas”.

Teniendo en cuenta la normatividad aplicable al caso, el alcance que jurisprudencialmente se le ha dado y las directrices trazadas por los jueces de la República en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido que para tales efectos se tengan en cuenta todos los factores que constituyen salario, entendido como tal todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte. En suma, aquellos acrecimientos que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios.

De conformidad con la constancia a la que se hizo alusión anteriormente, le asiste razón al tribunal al ordenar la liquidación de la pensión del demandante, teniendo en cuenta los factores salariales que el señor Baldomero Quesada percibió durante el último año de servicios.

Las anteriores consideraciones son suficientes para que la Sala proceda a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011) proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Norma anterior que enuncia los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar las cesantías y las pensiones, a aquellos que se les aplica la Ley 6a de 1945.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 9 de julio de 2009, Ref.: Exp. 250002325000200404442 01 (0208-2007), Actor: Jorge Hernández Vásquez.