Sentencia 2002-03828 de abril 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Exp.: 05001233100020020382801

Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Demandado: Municipio de Rionegro, Antioquia

Nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo de segunda instancia

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá D.C., dieciocho de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2012, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta corporación.

2. Cuestión previa.

Tanto la parte actora como la parte demandada en sus escritos de alegatos de conclusión de segunda instancia solicitaron la remisión del expediente a la Sección Cuarta de esta corporación, por ser la competente para conocer de asuntos tributarios y de cobro coactivo.

Al respecto, advierte la Sala que la controversia planteada dentro de este asunto efectivamente es de carácter tributario, por lo que su conocimiento correspondería a la Sección Cuarta y no a la Sección Primera, sin embargo, en atención a que el competente para resolver la apelación formulada es el Consejo de Estado —por lo que no se configura causal de nulidad alguna— y además, el expediente fue cobijado por el Acuerdo 357 de 2017 cuyo objeto es la remisión de asuntos a esta Sección con el fin de descongestionar esta corporación, se procederá a resolver el fondo de la misma.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 30 de abril de 2013, con base en los argumentos del escrito de apelación.

Para el efecto, se deberá establecer si las liquidaciones oficiales con base en las cuales se constituyó el título ejecutivo objeto de controversia fueron debidamente notificadas o no, para así determinar si la excepción de inexistencia de título ejecutivo formulada por la parte actora dentro del proceso de cobro coactivo debía prosperar.

4. Caso concreto.

El municipio de Rionegro inició un proceso de cobro coactivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil con el fin de recaudar la suma de dinero fijada en las liquidaciones oficiales del impuesto de industria y comercio correspondiente a los años 1997, 1998 y 1999, adeudada por los servicios aeronáuticos y aeroportuarios que prestó en el Aeropuerto Internacional José María Córdova ubicado en el municipio de Rionegro, Antioquia, para lo cual libró el correspondiente mandamiento de pago AJE-OEF-02-01 del 7 de mayo de 2002.

Dentro del referido proceso de cobro coactivo, se propusieron las excepciones de falta de jurisdicción y competencia del funcionario que profirió el título ejecutivo y de falta de ejecutoria de los títulos ejecutivos por indebida notificación.

Dichas excepciones fueron despachadas desfavorablemente por la entidad demandada a través de la Resolución AJE-OEF-02-01 del 18 de junio de 2002, confirmada mediante la Resolución AJE-SH-02-01 del 1º de agosto de ese mismo año, ahora demandadas.

En el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de las resoluciones demandadas al encontrar que la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por indebida notificación prosperaba, toda vez que no había prueba de que las liquidaciones oficiales de los impuestos cobrados hubiesen sido recibidas por su destinatario, por cuanto sólo obra certificación de envío por Servientrega de unos documentos sin identificar a la calle 49 Nº 50 - 05, sin que obre constancia de recibido.

La apoderada de la entidad demandada, por su parte, apeló la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que la notificación de las liquidaciones oficiales se hizo en debida forma, según las normas tributarias que regulan de manera íntegra el tema por lo que no era necesario acudir por remisión al Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, procederá la Sala a estudiar los argumentos expuestos en el escrito de apelación con el fin de determinar si estos tienen o no vocación de prosperidad.

De conformidad con lo establecido en el artículo 828 del estatuto tributario, prestan mérito ejecutivo “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”.

A su turno, el artículo 829 del referido estatuto, frente a la ejecutoria de los actos dispone:

“Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

Según se tiene, las liquidaciones oficiales cuya notificación se controvierte se encuentran contenidas en las resoluciones AJE-00-007, 008 y 009 del 13 de julio de 2000 (visibles a folios 31 a 48 del cuaderno de antecedentes administrativos).

Dentro de dichos actos administrativos se ordenó su notificación por correo certificado al contribuyente, “enviándole copia íntegra, auténtica y gratuita a su domicilio”.

El estatuto tributario regula el tema de notificaciones en los artículos 563 a 565 en los siguientes términos:

“ART. 563.—Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección a la administración de impuestos, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un diario de amplia circulación.

“ART. 564.—Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes; la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

“ART. 565.—Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.

“ART. 566.—Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente.

“ART. 567.—Corrección de actuaciones enviadas a dirección errada. Cuando la liquidación de impuestos se hubiere enviado a una dirección distinta de la registrada o de la posteriormente informada por el contribuyente habrá lugar a corregir el error en cualquier tiempo enviándola a la dirección correcta.

En este último caso, los términos legales sólo comenzarán a correr a partir de la notificación hecha en debida forma.

La misma regla se aplicará en lo relativo al envío de citaciones, requerimientos y otros comunicados” (se resalta).

Conforme con las normas en cita, las liquidaciones oficiales deben notificarse por correo o personalmente a la dirección aportada por el contribuyente y en caso de no contarse con dicha información, a la dirección que verifique la entidad.

Al respecto, la Sección Cuarta de esta corporación ha dicho:

“Conforme con el artículo 565 del estatuto tributario, entre las actuaciones de la administración que pueden notificarse por correo se encuentran las liquidaciones oficiales. Esa normativa señala que la notificación por correo se practica mediante la entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada en el RUT por el contribuyente, o por el apoderado, cuando se actué a través de éste. Salvo que durante el procedimiento de determinación y discusión del tributo, el contribuyente expresamente señale una dirección de notificaciones —dirección procesal—, caso en el cual la notificación por correo debe practicarse a esta última, en tanto prevalece sobre cualquier otra dirección de notificación.

(…)

Si bien, es cierto que la fecha de recibido escrita por la receptora del correo no es muy clara, la misma se puede constatar con la certificación expedida por Servientrega de la guía Nº 1057694145, en la que se informa que la entrega verificada del correo fue el 23 de mayo de 2012. Esa certificación no fue desvirtuada por el contribuyente, razón por la cual goza de plena validez para demostrar la fecha de notificación de la liquidación oficial de revisión. Ahora, el hecho de que el correo se hubiere entregado en la dirección procesal del contribuyente, pero a una oficina distinta, no hace ineficaz la notificación porque esa oficina corresponde a la administración del centro comercial y la persona que la recibió presta sus servicios allí, como lo informó el actor en la demanda. Lo usual en el tráfico ordinario de la actividad de correos, es que, cuando se trata de oficinas ubicadas en propiedad horizontal, los envíos postales se entregan en la portería o en la administración de la misma. En consecuencia, al no ser devuelto el correo, por ser recibido por la encargada de la administración del centro comercial, se reconoció que el destinario reside en dicho lugar, debiendo proceder a su entrega inmediata(2)”.

Según afirmó la entidad demandada, ahora recurrente, el contribuyente nunca informó la dirección de notificaciones por lo que se le notificó a la dirección obtenida de la verificación directa efectuada por el municipio de Rionegro, en los términos del artículo 563 del estatuto tributario, concretamente al Aeropuerto Internacional El Dorado, que según reconoció el mismo apoderado recurrente corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

En este punto, se advierte que el fallador de primera instancia incurrió en un error, tal y como se estableció en los alegatos de conclusión, toda vez que los referidos documentos fueron enviados, como se dijo, al Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá a las oficinas de la Aeronáutica Civil y no a la calle 49 Nº 50 - 05 piso 3, como se afirmó en el fallo de primera instancia, dirección ésta que corresponde es al remitente de la documental, como se evidencia del análisis de las guías de envío visibles a folios 49 y 253 del cuaderno de antecedentes administrativos.

Frente al punto, el actor sostuvo que se debió notificar personalmente al administrador del Aeropuerto José María Córdova y a la Aeronáutica Civil como entidad, sin embargo, no demostró que hubiera hecho tal manifestación de manera oportuna en el trámite administrativo o que hubiera aportado al expediente la dirección de notificación correspondiente.

Por lo tanto, no resulta contrario a la norma que las copias de las liquidaciones oficiales de aforo hayan sido enviadas a la dirección principal de la entidad, ubicada en Bogotá, que fue la que encontró el municipio demandado como dirección oficial de notificaciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Ahora bien, en cuanto a la valoración de las referidas constancias de envío, se advierte que las mismas dan cuenta de la remisión de documentos a la dirección anteriormente referenciada y consta un sello de recibido por parte de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil del 14 de julio de 2000, por lo que no le asiste razón al a quo al afirmar que las casillas de recibido de dichas guías de entrega se encuentran vacías.

Es decir, si bien las guías que aparecen a folio 49 del cuaderno de antecedentes administrativos aparecen sin sello de recibido, lo cierto es que de un análisis integral del expediente se puede ver que la copia de dichos documentos que aparecen a folio 253 de ese mismo cuaderno sí tienen el sello de recibido de la entidad destinataria, por lo que tampoco asiste razón al a quo frente a este punto.

Al respecto, se advierte que tal y como se afirmó en el recurso de apelación, la oficina de ejecuciones del municipio de Rionegro mediante auto del 6 de junio de 2002, de manera previa a resolver el recurso contra el auto que decidió sobre las excepciones, requirió a la empresa de mensajería Servientrega con el fin de que allegara prueba del recibido de las liquidaciones oficiales de aforo enviadas el 13 de julio de 2000 a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (fl. 251 del cuaderno de antecedentes administrativos).

En respuesta a dicho requerimiento, se remitieron las copias de las guías de entrega 705551825, 705551826 y 705551827 con los respectivos sellos de recibido (fl. 253 del cuaderno de antecedentes administrativos).

Por lo que está demostrado que los documentos enviados a través de las referidas guías de correspondencia sí fueron recibidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, prueba que no fue desvirtuada en manera alguna por la parte actora.

Además, parece excesiva la apreciación del tribunal de primera instancia según la cual, como no están identificados en la guía de correspondencia los actos administrativos a notificar, aquellas no pueden tenerse como prueba, puesto que es claro que la denominación genérica de documentos en el espacio de la guía de la descripción de lo enviado se debe al espacio designado para el efecto.

Adicionalmente se debe tener en cuenta que en la guía de envío la casilla correspondiente aparece identificada como “dice contener” lo que no exige que se individualicen los documentos enviados y mucho menos que la empresa de mensajería debe revisar o certificar el contenido del paquete.

Así las cosas, conforme al material probatorio y en virtud del principio de buena fe para la Sala está acreditado que la notificación de las liquidaciones oficiales se hizo por correo certificado, a la dirección principal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, entidad que recibió la documental, tal y como se demuestra con el sello de recibido correspondiente —prueba que no fue desvirtuada por la parte actora— por lo que se cumplió con el trámite de notificación por correo establecido en el estatuto tributario para estos casos y por tanto, no era necesario acudir a un mecanismo de notificación diferente o supletorio.

En tales condiciones, como las liquidaciones oficiales de los impuestos fueron notificadas conforme lo establece el artículo 565 del estatuto tributario, es decir, por correo, y contra las mismas no se presentó recurso alguno, según se estableció en el mandamiento de pago —sin que la parte actora lo haya desvirtuado— es claro que dichos actos quedaron debidamente ejecutoriados en los términos del artículo 829 de ese mismo estatuto, razón por la cual sí había título ejecutivo y por ende, la excepción de falta de ejecutoria de los títulos ejecutivos por indebida notificación no tiene vocación de prosperidad, razón suficiente para revocar los numerales segundo y tercero de la decisión de primera instancia a través de los cuales se declaró la nulidad de las resoluciones que resolvieron las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo y confirmaron dicha decisión; en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Al margen de lo anterior, se advierte que no hay lugar a hacer ningún pronunciamiento respecto de los argumentos esbozados por la parte demandante en los alegatos de conclusión presentados durante esta instancia relacionados con el hecho generador del impuesto cobrado o la procedencia de adelantar su cobro en contra de una entidad pública, toda vez que dichos puntos no fueron abordados en el fallo primera instancia, sin que se hubiera presentado solicitud de complementación o recurso por parte del interesado.

Además no fueron objeto de la apelación presentada por la demandada, recurso que se limitó de manera exclusiva a controvertir la notificación de las liquidaciones oficiales del impuesto para demostrar la firmeza del título ejecutivo, sin que sea posible en segunda instancia desbordar los límites de los puntos planteados por el recurrente.

De otra parte, no existe mérito alguno para condenar en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCANSE los numerales segundo y tercero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia 30 de abril de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

3. Sin costas en esta instancia.

4. NOTIFÍQUESE la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

5. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 15001-23-33-000-2012-00218-01 (21372). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.