CONSEJO DE ESTADO

 

Sentencia 2002-04245 de abril 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 25000232500020020424501

Número Interno: 1540-2006

Conjuez Ponente:

Dr. Hermann Salas Quinn

Actor: Rosmira Villescas Sánchez

Demandado: Nación - Rama judicial - Fiscalía General de la Nación

Nulidad y restablecimiento del derecho

Recurso de apelación

Bogotá, D.C., abril diecinueve del dos mil trece.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

Competencia

Le corresponde al Consejo de Estado conocer de los recursos de apelación contra sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales contenciosos administrativos.

En el presente caso y en desarrollo del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala de Conjueces, el expediente en cuestión fue remitido al Consejo de Estado y habiendo ingresado al despacho para proferir la decisión de fondo, los concejeros de la Sección Segunda se declararon impedidos en virtud de lo previsto en el artículo 150, numeral 1º del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 160 de Código Contencioso Administrativo.

La Sección Tercera de esta corporación, aceptó el impedimento y ordenó el sorteo de conjueces, el cual se efectuó por el presidente de la Sección Segunda, tal como consta en autos.

Asumida la competencia y con la existencia de quórum deliberatorio se continuará con el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Acto administrativo acusado

La Resolución 1894 del 13 de diciembre del 2001 fue expedida por la Fiscalía General de la Nación “en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 1º del artículo 17 del Decreto-Ley 261 del 2000, su finalidad era resolver la declaración de nulidad del Decreto 2668 de 1998 por medio del cual el Gobierno Nacional había derogado los decretos 610 y 1239 de 1998, por los cuales se había establecido una bonificación de compensación para los magistrados de los tribunales y otros funcionarios. En consecuencia nos encontramos frente a una disposición reglamentaria, referida a la derogatoria de normas relacionadas directamente con la remuneración de magistrados de tribunal y otros funcionarios, en principio dirigidos a concretar, fijar y desarrollar los principios generales incorporados en la Ley 4ª de 1992, desarrollada a través de los decretos 664 de 1999, 2738 del 2000 y 1476 del 2001. Como consecuencia del mencionado fallo de nulidad, recobraron vigencia los decretos 610 y 1239 de 1998, razón por la cual debió expedirse el acto administrativo acusado para reconocer y pagar la bonificación de compensación establecida en dichos decretos, para los empleados de la Fiscalía General de la Nación.

Si bien es cierto, podría decirse que la Resolución 1894 del 13 de diciembre del 2001 expedida por la Fiscalía General de la Nación es un acto administrativo acusable a través de una acción de nulidad simple, debemos tener en cuenta que la jurisprudencia actual del honorable Consejo de Estado ha permitido que actos de carácter general puedan ser acusados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es la naturaleza del acto o su contenido lo que determina la clase de acción sino los objetivos perseguidos por el demandante, de acuerdo con la teoría de los motivos y finalidades expuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de agosto 10 de 1961, magistrado ponente Carlos Gustavo Arrieta A., jurisprudencia que ha sido precisada y reiterada en diferentes sentencias.

En consecuencia, si bien es cierto la Resolución 1894 del 2001 expedida por la Fiscalía General de la Nación parecería en apariencia ser un acto de carácter general, en virtud de sus efectos particulares en realidad no lo es, debido a que causa un agravio a unos específicos destinatarios, los cuales son perfectamente determinables nominalmente como la actora Rosmira Villescas Sánchez.

Por las razones expuestas, esta corporación es competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la demandante y aceptada en la sentencia apelada.

Análisis de la Sala

La doctora Rosmira Villescas Sánchez, en su condición de ex funcionaria de la Fiscalía General de la Nación y actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - rama judicial - Fiscalía General de la Nación pretendiendo la nulidad o, en su defecto la inaplicabilidad del acto administrativo contenido en la Resolución 1894 del 3 de diciembre de 2001 expedida por la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se dispuso pagarle a la demandante, la bonificación por compensación al 60% de la remuneración mensual de los magistrados de las altas cortes, entre el 1º de septiembre y el 31 de diciembre de 1999, de los valores compensatorios de igual naturaleza por el 70% para el 2000 y del 80% para el año 2001 y en adelante, la inaplicación del Decreto 664 de 1999, se declare que la demandante tiene derecho a que se le pague la bonificación con compensación en aplicación de los decretos 610 y 1239 de 1998, previa sumatoria de lo ya recibido, hasta alcanzar el equivalente al 60% del valor que en forma mensual haya recibido los magistrados de las altas cortes durante 1999, el 70% en el 2000 y 80% en el 2001 y en adelante, y se condene a la Nación - rama judicial - Fiscalía General de la Nación a pagar a favor de la demandante, el valor que resulte de restar al 60% en 1999, desde el 1º de septiembre y hasta el 31 de diciembre, al 70% en el 2000 y al 80% en el 2001, hasta el 28 de noviembre del referido cuando le fue comunicado la aceptación de la renuncia, de la asignación salarial mensual que hayan recibido los magistrados de las altas cortes del país, el ingreso recibido en la misma forma periódica y durante el año que haya prestado el servicio, y sumas que deberán ser indexados.

La demanda fue contestada en su oportunidad por la Nación - rama judicial y por la Fiscalía General de la Nación.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala de Conjueces declaro no probadas las excepciones propuestas por las diferentes entidades demandadas y declaro la inaplicabilidad de la Resolución 1894 proferida el día 13 de diciembre del 2001 por la Fiscalía General de la Nación única y exclusivamente en lo dispuesto en tal acto administrativo sobre el no pago a la actora de los valores compensatorios al 60% de la remuneración mensual de los magistrados de las altas cortes, entre septiembre 1º de 1999 y 31 de diciembre del mismo año; de los valores compensatorios de igual naturaleza por el 70% para el año 2000 y del 80% para el año 2001 y en adelante, y condenó a la Nación Fiscalía General de la Nación al reconocimiento y pago a que tenga derecho, conforme a la parte motiva de dicho fallo a la doctora Rosmira Villescas Sánchez, el valor que resulte de restar al 60% en 1999, desde el 1º de septiembre hasta el 31 de diciembre; al 70% en el 2000 y al 80% en el 2001, hasta el 28 de noviembre del referido cuando le fue comunicada la aceptación de su renuncia, de la asignación salarial mensual que hayan recibido los magistrados de las altas cortes del país, el ingreso recibido en la misma forma periódica por quien aquí obra como demandante y durante el tiempo que haya prestado sus servicios, y ordenó que el pago de los valores a que haya lugar se hará en la forma indicada en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

La Fiscalía General de la Nación y la Nación - rama judicial interpusieron por separado recurso de apelación contra dicha providencia, dentro de los términos establecidos por la ley.

Las partes presentaron sus alegatos de conclusión, incluida la procuraduría tercera delegada ante esta corporación.

Procede la Sala de Conjueces a dictar sentencia, siguiendo para ello la línea jurisprudencial que en este tema ha adoptado la Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, quién se ha ocupado en diferentes sentencias de los reclamos derivados de la “Bonificación por compensación” que instauró el Decreto 610 de 1998, el cual, sigue vigente en la actualidad.

La cronología de esta disposición legal ha sido la siguiente:

La Ley 4ª de 1992 constituyó la base para que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 610 de 1998, adicionado por el 1239 del mismo año, creara una prestación denominada “bonificación por compensación” a partir de 1999, la cual con carácter permanente, se adicionaría el salario mensual y demás ingresos laborales de los funcionarios de la rama judicial.

La mencionada “bonificación por compensación” beneficiaba a los magistrados de los tribunales superiores del Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; abogados auxiliares del Consejo de Estado; los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; los fiscales del Tribunal Superior Militar; los fiscales ante el Tribunal Superior del Distrito; y los jefes de unidad de fiscalía ante Tribunal del Distrito.

Así mismo se estableció, que dicha suma solo constituiría “factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes”. De igual manera, se determinó que el pago de dicha bonificación por compensación” se efectuaría mensualmente, otorgándole efectos fiscales a partir del primer día del mes de enero del año de 1999.

El Decreto 610 en su parte considerativa, estipuló que para el año correspondiente a la primera apropiación presupuestal, una vez que esta misma se apruebe, es decir para el año 1999, se aplicara un ajuste a los ingresos que iguale al 60% de aquello que devenguen por todo concepto los magistrados de las altas cortes; para la vigencia fiscal siguiente, es decir para el año 2000, el ajuste igualaría al 70% y, por último, a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, es decir el año 2001, ese porcentaje se elevaría al 80%.

En el mismo año 1998, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1239 adicionó el Decreto 610, extendiendo la aplicación del mismo a los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y al secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

Por consiguiente, se observa que la voluntad del Gobierno Nacional en dicha época no fue otra distinta que la de crear la denominada “bonificación por compensación” como una prestación que, progresivamente, condujera en el interior de un contexto de igualdad, a brindar a los servicios de la rama judicial un reconocimiento especial por su labor.

Corriendo aún el año 1998, el Gobierno Nacional derogó los decretos 610 y 1239 de 1998 mediante el Decreto 2668 de 31 de octubre de 1998. Atacado por vía judicial ante el Consejo de Estado, este decreto fue declarado nulo por falsa motivación, mediante sentencia del veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001).

En virtud de la nulidad del Decreto 2668 de 1998, varios funcionarios acudieron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para reclamar los pagos de las prestaciones derivadas de los decretos 610 y 1239 de 1998 referidas a la “bonificación por compensación”.

En sus sentencias, el Consejo de Estado ha reiterado con claridad los efectos ex tunc que producen sus decisiones cuando de actos administrativos se trata. En el caso de la nulidad que afectó al Decreto 2668 de 1998, tal circunstancia se manifiesta en la vigencia que a partir de allí retoman los decretos 610 y 1239 de 1998, los cuales se aplicarán en la forma en que venía haciéndose justo antes de la expedición del acto declarado nulo.

En dichos decretos se estableció que la “bonificación por compensación” equivaldría al 60% de lo que devengan los magistrados de las altas cortes y debía hacerse efectiva durante toda la vigencia fiscal siguiente, sin restricción alguna, según lo preceptuado en los considerandos de tal disposición.

Así mismo, se estableció allí que tal bonificación, durante las vigencias fiscales 2000 y 2001, debía incrementarse en el 70% y 80% respectivamente, sucesivamente y con el objetivo de llegar a la igualdad económica producto de la concertación entre el Gobierno Nacional y los funcionarios de la rama judicial, cuyo origen se aprecia en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988.

En cuanto a las referencias que la demandada hace a la aplicabilidad del Decreto 664 de 1999 que creó una bonificación por compensación de carácter permanente y en una suma estática en favor de los funcionarios señalados en el artículo 1º, entre ellos los magistrados de tribunal, habrá de reiterarse que, este decreto, como en varias oportunidades lo ha manifestado el Consejo de Estado, perdió su fuerza ejecutoria, conforme al numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y en virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998 y por haber recobrado vigencia el Decreto 610 del mismo año.

Resulta pertinente reproducir el razonamiento realizado por esta corporación respecto de la vigencia del Decreto 664 de 1999, al fallar un caso similar al presente, en la sentencia del 5 de junio de 2008, con ponencia del conjuez José Fernando Torres Fernández de Castro:

“El Decreto 664 de 1999 establece una bonificación por compensación para los magistrados y servidores públicos allí relacionados, a partir del primero (1º) de septiembre de 1999. El Consejo de Estado en sentencia de 11 de diciembre de 2003 precisó que el decreto de 1999 en realidad no creó “una bonificación por compensación diferente a la prevista en los decretos 610 y 1239. Es el mismo derecho con diferente cuantía. Pero el Decreto 664 perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a la que se refiere el 610 y 1239 no existía, y por ello se utilizó la expresión obvia crease, entonces si el día anterior a la expedición del Decreto 664 de la bonificación por compensación no existía, ella es el fundamento fáctico jurídico de su expedición, pero al declararse nulo el Decreto 2668 y recobrar vigencia el Decreto 610 y 1239, ello determina que el día anterior estaban vigentes estos y por ende, desapareció el fundamento fáctico jurídico del tantas veces citado Decreto 664, que es lo que conforme al artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, se denomina Perdida de fuerza ejecutoria fenómeno que se traduce en que por mandato legal un acto administrativo no está llamado a seguir produciendo efectos, sin necesidad de declaración judicial que así lo disponga.

Como la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo se traduce en que un acto administrativo cese de producir efectos, el pago de la bonificación por compensación debe hacerse siguiendo las directrices del Decreto 610 de 1998, y teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda”.

Bajo este análisis, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca interpretó acertadamente que el Decreto 610 de 1998, y con ello la “bonificación por compensación que allí se contempla, reconociendo que estamos frente a un decreto vigente que instituye un derecho para Rosmira Villescas Sánchez. A lo que se suma la expedición de la Ley 482 de 1998, aprobatoria del presupuesto nacional, en la que se incluyeron las partidas presupuestales para el pago de la bonificación por compensación.

No son procedentes los argumentos presentados en la sustentación del recurso de apelación, pues el Decreto 610 de 1998 contiene una prestación de carácter progresivo en la búsqueda de alcanzar el 80% del salario de los magistrados de las altas cortes para el año 2001, en este caso la demandante, solo trabajó hasta el 3 de octubre del año 2000.

Por las razones expuestas, esta Sala de Conjueces desestimará las razones del recurso de alzada y confirmará en su totalidad el fallo proferido por la Sala de Conjueces, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, descontando los valores que haya cancelado la demandada a la demandante por ese mismo concepto.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la Republica de Colombia, y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMESE La sentencia proferida por la Sala de Conjueces, Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 12 de Agosto del 2005 de acuerdo con las consideraciones del presente fallo.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la sala de conjueces en la sesión del día».