Sentencia 2002-04501/49357 de marzo 15 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad.: 050012331000200204501 02 (49.357)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Demandante: Blanca Alicia Hoyos de García y otros

Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., quince de marzo de dos mil diecisiete.

Temas: El daño especial en la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana como título de imputación; Diferencia entre las hostilidades propias de un conflicto armado interno y los actos de terrorismo con finalidad política, y de estos con los actos de delincuencia común; Terrorismo. Definición. Su componente político lo diferencia —en ocasiones— de los meros actos delincuenciales; Conclusiones e imputación del daño antijurídico al Estado; Indemnización de perjuicios.

Atendiendo la prelación frente a estos asuntos dispuesta en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009(1) y con apoyo en lo decidido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sesión del 26 de enero de 2017, se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, el 1º de noviembre de 2011, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1.1. La demanda y su trámite

Mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 2002 por intermedio de apoderado judicial, la señora Blanca Alicia Hoyos de García, quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad Tatiana Elizabeth, Juan Pablo y Ángela Paola García Hoyos interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios a ellos causados con motivo de la destrucción total del inmueble de su propiedad, en hechos ocurridos el 6 de diciembre de 2000 durante un ataque perpetrado por un grupo subversivo contra la Estación de Policía del municipio de Granada, Antioquia.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitaron que se condenara a la entidad demandada a pagar a favor de Tatiana Elizabeth, Juan Pablo y Ángela Paola García Hoyos, una suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno y, para Blanca Alicia Hoyos de García, una suma equivalente a ciento veinte (120) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de indemnización de perjuicios morales.

De otra parte pidió la demanda que se reconociera a favor de Blanca Alicia Hoyos de García, por concepto de indemnización de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de $ 25’000.000 y, por concepto de lucro cesante, los valores que resultaran demostrados en el proceso.

Como fundamentos de hecho de las pretensiones narró la demanda, en síntesis, que el 6 de diciembre de 2000 un grupo subversivo atacó la Estación de Policía del municipio de Granada, hecho que ocasionó la destrucción de varios inmuebles que se encontraban ubicados en sus inmediaciones, entre ellos, el de propiedad de la señora Blanca Alicia Hoyos de García.

Según afirmó el libelo, la destrucción del inmueble era imputable a la entidad demandada, en consideración a que el accionar terrorista de los subversivos estuvo dirigido específicamente en contra del Comando de Policía de Granada, motivo por el cual ese atentado causó un perjuicio de naturaleza especial y anormal a quienes residían cerca de dicha guarnición policial(2).

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante proveído de 11 de febrero de 2003, respecto de los demandantes Blanca Alicia Hoyos de García, Juan Pablo y Ángela Paola García Hoyos; se rechazó frente a Tatiana Elizabeth García Hoyos, de quien el apoderado de la parte actora solicitó se excluyera. La anterior providencia se notificó en debida forma al Ministerio Público y a la Nación —Ministerio de Defensa, Policía Nacional—(3).

1.2. La Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en ella. Como razones de su defensa manifestó que el ataque subversivo en el municipio de Granada no estuvo dirigido contra la Estación de Policía, sino que se trató de un ataque terrorista indiscriminado contra la población civil, sin que en todo caso, le constara la destrucción del inmueble objeto de la demanda.

En concordancia con lo anterior, formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “el hecho de un tercero”(4).

1.3. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia proferida el 22 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 22 de septiembre de 2003, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión(5).

En sus alegatos, la parte demandada insistió en la configuración de la causal eximente de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero y en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al reiterar que el atentado terrorista estuvo dirigido indiscriminadamente en contra de la población civil y no del Comando de Policía del municipio de Granada(6).

El Ministerio Público manifestó que debía accederse a las pretensiones de la demanda, por considerar que estaban dados los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado a título de daño especial, en consideración a la identificación como objetivo militar del bien atacado por el grupo subversivo y los daños ocasionados a los demandantes(7).

La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal.

1.4. La sentencia apelada

Cumplido el trámite legal correspondiente en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 1º de noviembre de 2011, oportunidad en la cual denegó las pretensiones de la demanda, por considerar, básicamente, que a pesar de estar debidamente probado el daño ocasionado al inmueble objeto de la demanda, este no resultaba imputable a la demandada, por cuanto el material probatorio obrante en el proceso no permitía concluir que el ataque guerrillero perpetrado el día 6 de diciembre de 2000 en el municipio de Granada, estuviera dirigido específicamente en contra del Comando de Policía acantonado en dicha localidad, razón por la cual afirmó el Tribunal de primera instancia que dicho atentado bien pudo haberse dirigido en contra de la población civil con el fin de sembrar pánico y desconcierto(8).

1.5. La impugnación

La parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación contra la anterior sentencia, el cual fue denegado por el Tribunal a quo mediante auto de 21 de junio de 2012, proveído que fue revocado y concedido el recurso de alzada por esta corporación en auto de 27 de septiembre de 2013 y admitido el 17 de enero de 2014(9).

Como fundamento de su recurso la parte demandante indicó que el Tribunal de primera instancia se abstuvo de realizar una adecuada valoración probatoria del expediente puesto a su consideración, dado que en el proceso obraban los suficientes elementos de convicción que permitían inferir que el ataque guerrillero estuvo dirigido a la Estación de Policía establecida en esa localidad. Bajo dicho supuesto, manifestaron los recurrentes que, resultaba posible la aplicación del título de imputación de daño especial para determinar la responsabilidad del Estado, razón por la cual solicitaron la revocatoria de la sentencia impugnada, para que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda(10).

1.6 Mediante auto de fecha 21 de febrero de 2014 se dio traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto si a bien lo tenía(11).

En sus alegatos, la Policía Nacional reiteró íntegramente los argumentos expuestos a lo largo del trámite de la presente acción y agregó que el carro bomba utilizado por los subversivos explotó en una de las calles del municipio de Granada, en cercanías con el puesto de Policía, lo que no significaba que este artefacto estuviera direccionado a detonar frente al mismo, de ahí que se trató de un acto terrorista sorpresivo e indiscriminado, cuyo fin era crear pánico en la población y alterar el orden público(12).

El Ministerio Público manifestó que se debía revocar la sentencia de primera instancia y accederse a las súplicas de la demanda, pues, a su juicio, se había probado que el ataque guerrillero sucedido en el municipio de Granada estuvo dirigido contra el Comando de la Policía y que, como resultado de ello, la vivienda de propiedad de la señora Blanca Alicia Hoyos de García sufrió múltiples daños materiales.

Consideró, igualmente, que resultaba posible atribuir la responsabilidad a la demandada bajo el título de imputación de daño especial, como quiera que ese hecho se produjo con ocasión del ataque ocurrido en contra de la institución policial demandada, por manera que los hoy demandantes no estaban en la obligación de soportar ese daño y, en consecuencia, le correspondía al Estado indemnizar los perjuicios que ese hecho les ocasionó(13).

La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal.

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto.

II. Consideraciones

1. Competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 1º de noviembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, en razón de la cuantía procesal contenida en la demanda(14).

2. Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1º de 1984(15), la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

En el sub examine la responsabilidad administrativa que se impetra se origina en los daños sufridos por las demandantes con ocasión de la destrucción del inmueble de propiedad de la señora Blanca Alicia Hoyos de García en hechos que tuvieron lugar el 6 de diciembre de 2000 en el municipio de Granada – Antioquia y, comoquiera que la demanda se interpuso el 13 de noviembre de 2002, resulta evidente que la acción de reparación directa se ejerció oportunamente.

3. Los hechos probados en el proceso

En atención al material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tienen debidamente demostrados en este proceso los siguientes hechos:

i) Que la señora Blanca Alicia Hoyos de García era propietaria del inmueble ubicado en la calle Bolívar del municipio de Granada, distinguido con el número de nomenclatura 22-31, de acuerdo con lo indicado en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos de Marinilla(16).

ii) Que el día 6 de diciembre de 2000 se presentó una incursión guerrillera en el municipio de Granada, en la que resultaron afectadas la estación de policía y varias edificaciones ubicadas cerca de esa estación.

Lo anterior se desprende del informe sobre los hechos realizado el 7 de diciembre de 2000 por el Inspector de Policía del municipio de Granada, en el cual se indicó que (se transcribe de forma literal):

El día 6 de diciembre del año en curso a eso de las once y quince de la mañana se presentó una toma guerrillera sobre esta población por parte del noveno frente de las FARC, lo que se inició con unos disparos seguidos de la explosión de un carro bomba al frente de la Estación del Comando de Policía ubicado en la variante, zona comercial de este municipio, la misma que continuó todo el día, la noche y la madrugada del día de hoy, terminando a las cinco y media de la mañana. Dicha toma la realizaron con pipetas de gas, con lo que hubo innumerables pérdidas en las edificaciones aledañas al comando de Policía y varias cuadras alrededor, quedando destruidas por completo y varias personas bajo los escombros, algunos heridos y otros muertos por la onda explosiva y por el peso de los escombros de los edificios”(17) (se destaca).

iii) Que el grupo insurgente de las Farc dirigió su ataque contra la Estación de Policía del municipio de Granada, según se hizo constar en la copia del informe prestacional por muerte y lesiones Nº 318 de 13 de diciembre de 2000 rendido por el Comandante del Departamento de Policía de Antioquia, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal):

“Informa el señor Mayor Luis Fernando Villamizar, Comandante del Distrito Nº 2 Rionegro, que el día 06/12/00 a eso de las 11:15 horas hasta el día 07/12/00 a las 6:20 horas fue tomada por la subversión el municipio de Granada – Antioquia, iniciando la incursión con un carro bomba el cual explotó cerca de las instalaciones policiales, posteriormente fueron atacados los policiales con armas de largo alcance, explosivos y pipetas de gas.

“(…)

“El Comisario Humberto Perdomo Andrade manifiesta que a eso de las 11:20 horas se inició el ataque subversivo a la población centrado en las instalaciones del Comando de Policía y personal acantonado en la unidad, que él había entregado la estación al IT. Blandón Escobar desde el 18-11-2000 y no había salido de la unidad por falta de garantías”(18) (se destaca).

De este hecho también da cuenta la resolución de fecha 15 de julio de 2002, por medio de la cual el Subdirector General de la Policía Nacional resolvió cesar el procedimiento administrativo iniciado en contra de los miembros de la Policía Nacional que se encontraban en el municipio de Granada el día de los hechos, documento del cual se destacan los siguientes apartes (se transcribe de forma literal):

“La investigación de carácter administrativo, tuvo su origen en el informe de fecha 81200, suscrito por el señor Mayor Luis Fernando Villamizar, Comandante Distrito Dos Rionegro, quien pone en conocimiento las novedades ocurridas durante el ataque subversivo a la Estación Granada del Departamento de Policía Antioquia el día 6 de diciembre de 2000, hechos en los que resultaron muertos cinco policiales y varios civiles, así como la pérdida y daño de bienes al servicio del Ramo de Defensa Nacional”(19) (se destaca).

iv) Que a raíz del ataque en contra de la estación de policía, se presentó un enfrentamiento armado entre el grupo subversivo de las Farc y los policiales acantonados en el municipio de Granada.

En el informe prestacional por muerte y lesiones Nº 318 de 13 de diciembre de 2000, se relató lo ocurrido por los miembros de la Policía Nacional que repelieron el ataque subversivo al municipio de Granada, así (se transcribe de forma literal):

“Descargos administrativos

“(…)

“El patrullero Luis Eduardo Ortiz Hernández expone que siendo las 11:20 empezó el ataque con el carro bomba, empezaron a repeler el ataque que era con pipetas, así pasaron toda la noche hasta el otro día a las 6:00 horas, tuvieron buen apoyo aéreo, el apoyo por tierra llegó el 8-12-00, cuando pudieron sacar los heridos, desgraciadamente murieron 5 compañeros, mucha gente de la población y todo el sector del municipio quedó destruido.

“(…)

“El patrullero Alexander Arboleda Tejada manifiesta que a las 11:15 escuchó unos disparos y seguidamente una gran explosión, tomó posición en una boutique y empezó a repeler el ataque, de allí se ubicó en varias partes para no ser ubicado por el enemigo, ya que le tiraban cilindros y se tenía que mover.

“(…)

“El patrullero Luis Aníbal Cuesta arguye que a las 11:00 horas entregó turno y a los pocos minutos la gente empezó a cerrar los negocios y a avisar que había gente uniformada en el coliseo, le avisó al S.I Ruiz Cañaveral para que estuviera 5.8, fueron a verificar con personal de la estación la información y hubo intercambio de disparos y se atrincheró a repeler el ataque y sintió una explosión muy fuerte.

“(…)

“El patrullero Carlos Alberto Mejía manifiesta que a las 11.00 había recibido turno, a los pocos minutos escucharon unos disparos e inmediatamente explotó el carro bomba, se ubicó con otros compañeros a repeler el ataque, se dio de baja a un guerrillero, se comunicaron con Rionegro y Medellín e intentaron quitarle el armamento al guerrillero y ahí fue donde hirieron al PT. Ospina.

“(…)

“El patrullero Alexander Rengifo Saavedra arguye que escucharon que estaban cerrando cortinas y decían que se iban a meter los subversivos, le comentó al IT. Córdoba y al TE. Niño, cuando escuchó el tiroteo bajo a la puerta principal y le preguntó a un agente de la estación que pasaba cuando inmediatamente explotó el carro bomba y desde allí empezó a repeler el ataque, les disparaban desde la iglesia y de diferentes parte repelieron, a las 6:30 horas salieron a mirar las bajas del personal y a prestar ayuda a los heridos.

“(…)

“Por otra parte se aprecia que los policiales acantonados en la Estación de Policía Granada, en forma valerosa y heroica, repelieron el ataque sedicioso hasta donde les fue posible, logrando salir avantes y no permitir que los bandoleros se apoderaran de la población(20) (se destaca).

(vi) Como consecuencia de lo anterior, resultó destruida la edificación de propiedad de la señora Blanca Alicia Hoyos de García, según da cuenta la certificación emitida por la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República(21) y el informe técnico del grado de afectación de las edificaciones por la toma guerrillera al municipio de Granada realizado por la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia(22).

4. Análisis de la Sala

De conformidad con el material de convicción allegado al proceso se encuentra plenamente establecida la existencia del daño antijurídico por cuya indemnización se demandó, en tanto aparece demostrado que el inmueble de propiedad de la señora Blanca Alicia Hoyos de García sufrió daños materiales como consecuencia de los hechos ocurridos el 6 de diciembre de 2000 en el municipio de Granada, Antioquia.

Establecida la existencia del daño, aborda la Sala el análisis de la imputación con el fin de determinar si en el caso concreto dicho daño le puede ser atribuido a la demandada y, por lo tanto, si esta se encuentra en el deber jurídico de resarcir los perjuicios que de dicho daño se derivan.

Ahora bien, a partir de los hechos probados que se dejaron descritos, la Sala advierte que, en el presente asunto, el estudio de imputación desborda el plano de lo material y fáctico para ubicarse en un escenario jurídico y normativo, que permite determinar que el daño es atribuible a la institución demandada, luego de efectuar el siguiente análisis:

4.1. El daño especial en la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana como título de imputación

Como bien es sabido, la primera aplicación del concepto de daño especial por parte del Consejo de Estado Colombiano se dio en el año 1947, al decidirse la existencia de responsabilidad patrimonial estatal por los perjuicios causados al periódico “El Siglo” en el año 1944, al no haberle nombrado censor, con lo cual se impidió su circulación. En esta ocasión, la Corporación consideró que si bien la influencia del derecho comparado resultaba útil para la jurisprudencia, la adopción de nuevas instituciones debía acompasarse a la realidad nacional. Así se expuso tal criterio en dicha providencia:

“Es que Colombia no puede seguir atada, en forma inseparable e indisoluble a instituciones jurídicas y a las jurisprudencias extranjeras. Bien está que en presencia de normas similares en el fondo, o de temas comunes a la vida social de todos los pueblos civilizados se aprovechen las enseñanzas de eminentes autores. Pero los países tienen por múltiples factores de variado linaje, sus características propias, su filosofía distinta, que justifican una legislación acompasada con la estructura que les es peculiar. Y esta Nación, en el caso concreto que se examina, como en muchos otros, ha reaccionado contra la tradición foránea, adoptando instituciones legales de auténtico avance y originalidad, compatibles con su índole nítidamente Civil, principalmente cuando de respeto de terceros se trata. No quiere que nadie sufra perjuicios, pero si las circunstancias de un momento dado determinan fatalmente a obrar, así sea con aplicación del principio, según el cual el interés general prevalece sobre el interés individual u objetivo, viéndose el Estado en la necesidad de realizar actuaciones capaces le lesionar a alguien, aunque involuntariamente, establece la forma de dejarlo completamente indemne, (…).

“(…) Examinadas las anteriores doctrinas modernas, bien se ve que comparadas con remotas teorías de derecho, la jurisprudencia ha venido en constante progreso, no por saltos sino lentamente, partiendo del viejo principio de la irresponsabilidad total y pasando gradualmente por los de la responsabilidad culposa y la responsabilidad sin falta, a los actualmente en vigor del enriquecimiento sin causa y del daño especial, señalando los avances del derecho tanto en el tiempo como en el espacio.

“Ahora bien: al aplicar tales doctrinas jurídicas, expuestas, según se ha visto, con envidiable claridad por eminentes tratadistas, es evidente, desde luego, que en el caso de autos debe desecharse por improcedente la relativa al enriquecimiento, puesto que el Estado no derivó ningún aumento de patrimonio con la suspensión del diario El Siglo, ni mucho menos con detrimento de esta Empresa; y, en cambio, acogerse la del daño especial, en armonía con la de la responsabilidad sin falta” (negrillas fuera de texto).

Como puede verse, la adopción de la teoría del daño especial por la jurisprudencia nacional, hizo énfasis únicamente en el carácter del daño, sin someter tal criterio de imputación a la existencia de nexo causal físico, lo que se hizo de manera expresa y consciente.

La anterior concepción del daño especial, es decir, la que concentra su elemento de estudio en la magnitud “anormal o especial” del daño, independientemente de la naturaleza del hecho, fue reiterada por la corporación en sentencia del año 1949, en la cual se afirmó:

“El Estado en ejercicio de su soberanía puede en veces afectar los derechos de los particulares, pero si esa afectación es igual para todos los individuos que se encuentran en las mismas condiciones no hay violación de la justicia distributiva que justifique jurídicamente la responsabilidad. Es por tanto característica de la responsabilidad del Estado que el daño sea especial, lo que ocurre según Bonnard, cuando en una categoría dada de individuos, colocados en una misma situación, el daño no afecta sino a uno o algunos de ellos, pues si todos los que se hallen en estas situaciones son o pueden ser afectados por el daño, el individuo se encuentra en presencia de una carga pública, como lo son, por ejemplo: los inconvenientes normales de vecindad que todo propietario debe soportar por el hecho de las propiedades vecinas. El daño debe ser, por tanto excepcional y anormal, porque la responsabilidad no proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño, sino del carácter singular o excepcional del daño ocasionado(23) (negrillas fuera de texto).

Posteriormente, con ocasión de los daños causados por manifestantes a un establecimiento de comercio, en hechos de violencia acaecidos en el mes de mayo de 1957 en la ciudad de Cali con motivo de la caída del poder del General Gustavo Rojas Pinilla, esta Corporación accedió a las pretensiones del demandante, al entender que si bien el daño había sido causado por terceros ajenos a la demandada, una “turba enfurecida”, y que la decisión de las fuerzas de seguridad del Estado de no tomar acción en contra de los manifestantes había sido adoptada con el fin de evitar que se causaran mayores daños, lo cierto era que tales circunstancias implicaban para los afectados un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas que debía ser indemnizado. Estas fueron las reflexiones de la corporación en esa ocasión(24):

“(…) se ha alegado por la misma parte, como causa de exculpación, que el 10 de mayo de 1957 hubo una rebelión arrolladora, incontenible por las autoridades, y se ha estado a este respecto el siguiente concepto de la Corte Suprema de Justicia: ‘La Nación no es responsable de los daños y perjuicios que causen a terceras personas los hechos que realicen agentes suyos en rebeldía contra la misma Nación o Estado. En este evento ocurre algo igual al caso de un particular cuya responsabilidad por el hecho de aquellos que estuvieren a su cuidado cesará, conforme al precepto del artículo 2347 del C. C, si con la autoridad y cuidado que su respectiva calidad les confiere y prescribe, no hubieren podido impedir el hecho.

“La fidelidad al Código Civil puede resultar poco indicada en los trajines del Derecho Público, y trocarse ella en una infidelidad al espíritu de justicia. Es explicable que durante tanto tiempo se haya buscado resolver casi todos los conflictos jurídicos a la luz de las normas de un Código que es un monumento de sabiduría y un oráculo en previsiones. Hasta las restricciones al derecho de propiedad, por la función social de la misma, que tanta tinta ha hecho correr modernamente, hallan cabida en la concepción del dominio que contiene el artículo 669, según el cual la libre o arbitraria disposición de una cosa está sujeta a la voluntad de la ley y al derecho ajeno. Es explicable también que ese Código se haya creado su propia y vasta atmósfera, y que debido a su autoridad y al hecho de que en un tiempo no menudeaban como hoy los antagonismos entre el interés privado y el público, pues era menos avasallante el Estado, se haya apelado a su espíritu general como al espíritu decisorio y rector en todas las situaciones. Es explicable que se haya impuesto y que se imponga “la majestad histórica del Código Civil.

“Pero es un hecho que el Código Civil, Código del Derecho Privado, está inspirado en el concepto de la igualdad de las partes; y que en el Derecho Público, por el contrario, no puede desconocerse que las relaciones giran entre dos partes desiguales: entre el Poder, persona de un orden, y el ciudadano, persona de orden distinto. Entre este, que es débil, y aquel, que es fuerte. El poderío se requiere para poder gobernar, pero también responsabiliza.

“La dualidad entre padre e hijo, o entre curador y pupilo que contempla el artículo 2347 del Código Civil, no puede trasladarse al Estado. La misma diversidad de naturaleza entre una persona física y una persona moral de derecho público, indica que la asimilación no puede hacerse tan paladinamente. Aunque al tratar de la responsabilidad estatal se suele especular sobre la responsabilidad personal y la falta de servicio, eso es distinto a querer situar en una parte al Estado y en otra a sus gentes y a sus órganos. Porque, cómo concebir al Estado sin estos, o a estos sin el Estado Indudablemente se trata de una sustancia cuya partición no es posible (…).

Todo conduce a indicar que en la esfera más amplia, y ante el desequilibrio de las cargas públicas, siempre se encontrará el sujeto responsable. La Nación es la que responde. Comunidad supra funcional, como se le llama, porque en su seno se registran todas las acciones y todas las reacciones, no debe enriquecerse a costa de nadie. Y por eso, cuando dentro de ella hay quién sufra y quién haya recibido detrimento por acción o por omisión de los gestores públicos, y aunque la conducta de estos haya sido la estimada prudente ante el desbordamiento de grupos que por interacción reciben de otros el amor o el odio del día, y en todo caso la pasión de turno, es justo que la Nación resarza el perjuicio. En este caso, ante el Código Civil es preciso pasar de largo” (negrillas fuera de texto).

De todo lo anterior, se advierte que la Sección Tercera, en búsqueda de los contenidos materiales de justicia, de acuerdo con los conceptos de equidad y justicia distributiva, consideró en aquella oportunidad que debía acudirse a la aplicación del título de imputación del daño especial para definir la responsabilidad de la administración.

Así, pues, ha de convenirse en que el Consejo de Estado ha entendido que la teoría del daño especial tiene su fundamento en la equidad, ya que existen eventos en los cuales deberá el Estado entrar a reparar los perjuicios sufridos por las personas pese a que ningún reproche merezca su actuación, siempre que el daño ostente características de anormalidad y de especialidad. Así lo señaló la Sección Tercera en sentencia de 28 de octubre de 1976(25), cuando dijo:

“Es que la responsabilidad sin falta, por daño especial, encuentra su respaldo en la equidad que campea como espíritu general de la Constitución y tiene especial repercusión en los artículos 30 y 33 de dicho estatuto, constitutivos de principios generales de derecho público interno, suficiente para configurar la responsabilidad. El Estado ha cumplido, pero la Nación, tributaria de aquel y destinatario de los resultados de su gestión, se ha beneficiado a costa del desmesurado, anormal e imprevisible daño sufrido por uno de los administrados y, por equidad, debe concurrir a compensar el daño causado”(negrillas fuera de texto).

Dado el especialísimo carácter de esta teoría, al dar preferencia a uno solo de los elementos de la responsabilidad, —el daño sufrido por la víctima— la Sección siempre ha manifestado que su aplicación es de carácter excepcional y residual, en tanto solo deberá ser usada en eventos que, de analizarse a la luz de los regímenes comunes de responsabilidad, terminarían en un fallo absolutorio, pero —a la vez— notoriamente injusto. En efecto, así se explicó en sentencia de 1989, en la que razonó como sigue:

“La existencia del Estado y su funcionamiento implican incomodidades o inconvenientes para los asociados, que estos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarse, porque la equidad así lo impone.

“Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan solo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre su encasillamiento dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad”(26).

Precisado como queda con lo antes señalado respecto del fundamento esencial de la aplicación del referido título de imputación —daño especial—, ha de pasarse a ver cómo, la Sección, en búsqueda de darle mayor precisión al caso puesto a su consideración en esa oportunidad, estableció la necesidad de la existencia de un nexo de causalidad (material), entre el hecho y el daño sufrido, y lo dijo así en el año 1991:

“A manera de síntesis, para que pueda hablarse de responsabilidad administrativa por daño especial, es indispensable la concurrencia de los siguientes requisitos tipificadores de la figura, a saber:

a) Que se desarrolle una actividad legítima de la administración;

b) La actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona;

c) El menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas;

d) El rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae solo sobre alguno o algunos de los administrados;

e) Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado; y

f) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro, de los regímenes de responsabilidad de la administración.

Se trata, entonces, de una responsabilidad objetiva dentro de la cual demostrado el hecho, el daño y la relación de causalidad entre uno y otro se produce la condena, teniendo en cuenta (...) que se presenten los demás elementos tipificadores de este especial régimen”(27) (negrillas adicionales).

A partir de ese momento, la teoría del daño especial sufrió una suerte de indefinición en su aplicación, puesto que, en algunos casos, se exigiría la configuración de la totalidad de los elementos anteriormente vistos, mientras que en otros se mantendría el concepto de daño especial en su entendimiento original, vale decir, privilegiando las características anormales y especiales de los daños sufridos por las víctimas. En efecto, el fundamento de la responsabilidad obedecía a la necesidad de restablecer la equidad perdida frente a las características de gravedad y anormalidad del daño. Así lo dijo la Sección en sentencia de 9 de febrero de 1995, proferida con ocasión del atentado perpetrado por Pablo Escobar contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS(28):

“Como se puede apreciar, el PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL se informa, a su vez, en razones de EQUIDAD, criterio auxiliar en la actividad judicial. Como es bien sabido, ella es la idea fundamental en el concepto de justicia, como lo recuerda John Rawls, en su obra “Justicia como Equidad”. Por ello enseña:

“La cuestión de la equidad surge cuando personas libres que carecen de autoridad las unas sobre las otras se embarcan en una actividad conjunta y establecen o reconocen entre ellas las reglas que definen esa actividad y que determinan las respectivas cuotas en LOS BENEFICIOS y LAS CARGAS. Una práctica parecerá equitativa a las partes si ninguno siente que, por participar en ella, que él o alguno de los demás está sacando ventaja, o está siendo forzado a ceder ante pretensiones que no considera legítimas. Esto implica que cada uno tiene una concepción de lo que son pretensiones legítimas, y piensa que es razonable que los otros la reconozcan tanto como él. Si se piensa en los principios de justicia como surgiendo de la forma descrita, entonces esos principios definen ese tipo de concepción. Una práctica es justa o equitativa, pues, cuando satisface los principios que los que en ella participan podrían proponerse unos a otros para su mutua aceptación en las circunstancias antes mencionadas. Las personas embarcadas en una práctica justa, o EQUITATIVA, pueden mirarse unas a otras abiertamente y defender sus respectivas posiciones —si es que parecieran cuestionables— por referencia a principios que es razonable esperar que cada uno acepte.

‘Es esta idea de la posibilidad de un mutuo reconocimiento de principios por personas libres que carecen de autoridad las unas sobre las otras la que hace que el CONCEPTO DE EQUIDAD sea fundamental para la justicia’.

“Al dejar bien precisado que esta sentencia se informa también en la EQUIDAD, quede en claro que para llegar a ella la Sala ha hecho suya la perspectiva de cuestionamiento que el ilustre filósofo aconseja al Juez, cuando le exige: ‘(...) determinar qué pensaría que es justo e injusto si cada uno de esos intereses fuera tan enteramente el suyo como de hecho son los de otras personas, y de prestar su juicio sobre el caso tal como le parece que su sentido de la justicia exige tras haber articulado en su mente con todo cuidado los problemas que hay que decidir’ (Obra citada, pág.3). En otras palabras: Cualquiera de los magistrados que integran la Sala, de encontrarse en las mismas circunstancias externas de los demandantes, también habrían demandado del Estado la indemnización correspondiente, pues el derecho es justicia o no es” (se ha destacado).

Luego de reflexionar sobre lo que se deja visto, fuerza concluir que el entendimiento de la teoría del daño especial que en estas decisiones se adoptó, se corresponde con el criterio original o inicial que la Sección le dio a este régimen, en el que, tal como se vio, optó por alejarse parcialmente de los esquemas jurisprudenciales y doctrinales extranjeros y prefirió dar cabida a un régimen residual, en el cual tuviesen cabida todas aquellas situaciones contrarias a la equidad, siempre que tuvieran como fundamento la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas y una relación, no única o no necesariamente de causalidad inmediata, sino, especialmente, de imputación, esto es, de atribuibilidad jurídica de la responsabilidad de reparar los daños sufridos por las víctimas, al regular y legítimo funcionamiento del Estado o a la prestación de los servicios a cargo de este.

Tales razones llevaron a que la Sección, hacia el año 2007, nuevamente trajera la visión del daño especial en su original acepción(29), y la aplicara en el caso de una granada lanzada por delincuentes contra agentes de la Policía Nacional, pero que, infortunadamente, terminó en la casa de habitación de una menor a quien le causó graves lesiones. Así se razonó en aquella providencia(30):

“(…) En el presente caso la imputación de responsabilidad se realiza con fundamento en el daño especial, que, como se extrae de lo antes expuesto, asienta su validez en valores y principios constitucionales que han sido aplicados en reiteradas y variadas ocasiones por la jurisprudencia de esta corporación.

“El resarcimiento de los perjuicios, en aplicación de los principios de igualdad y solidaridad, debe correr a cargo del Estado, pues fue como producto de su actividad legal y legítima que Angélica M. Osorio sufrió el daño. Daño que se entiende desproporcionado en relación con las cargas que normalmente deben asumir otros ciudadanos que se encuentran en su situación y que, por consiguiente, arroja como resultado la necesidad de reequilibrar las cargas públicas.

En adición, debe establecerse con total claridad que para el caso no resulta relevante que la granada, de acuerdo con el único testigo que observó la acción, fuera lanzada por los sujetos al margen de la ley y no por los miembros de la Policía Nacional, pues la rigurosidad debida en el análisis jurídico impone a la Sección la obligación de apreciar la situación en contexto(31). Así, una visión desarticulada de lo ocurrido podría guiar a la conclusión de que se trata de un daño fruto del hecho de un tercero; sin embargo, esta posición asimilaría situaciones completamente diferentes para efectos de determinar la responsabilidad del Estado; verbigracia, tendrían la misma consecuencia el hecho que nos ocupa y aquella situación en donde un particular con intención de dañar a otro particular, y sin que medie en el más mínimo detalle la acción del Estado, lanza una granada al interior de la casa o pone un bomba al frente de esta. En este caso se sufre un daño antijurídico, que por consiguiente debe ser resarcido, pero el título de imputación no conduce al Estado, pues es claro que este evento no contó con su intervención.

“Por el contrario, el análisis de la situación planteada hace imposible obviar que el daño es consecuencia de la operación policial que se estaba desarrollando, haciendo que el resultado de la imputación cambie respecto del ejemplo propuesto. No podría contraponerse el argumento del hecho de un tercero o de la causa extraña, pues un análisis funcional de lo ocurrido exige situar el lanzamiento de la granada por parte del sujeto al margen de la ley dentro de la acción de persecución y enfrentamiento de la delincuencia realizada por los agentes de la Policía Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del servicio (…).

“(…) En resumen, el utilizar el daño especial como criterio de imputación en el presente caso implica la realización de un análisis que, acorde con el art. 90 Const., tome como punto de partida el daño antijurídico que sufrió la niña Angélica María Osorio; que asuma que el daño causado, desde un punto de vista jurídico y no simplemente de las leyes causales de la naturaleza, se debe entender como fruto de la actividad lícita del Estado; y, que, por consiguiente, concluya que es tarea de la administración pública, con fundamento en el principio de solidaridad interpretado dentro del contexto del Estado Social de Derecho, equilibrar nuevamente las cargas que, como fruto de su actividad, soporta en forma excesiva uno de sus asociados, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad (…).

“Esta reparación igualitaria, en cuanto responsabilidad del Estado, es reforzada en su razón de ser por la solidaridad, valor que debe animar el actuar del Estado colombiano, no solo por su calidad de Social —y por ende redistributivo—, sino además porque el constituyente ratificó este carácter al consagrar en el art. 1º a la solidaridad como uno de los valores fundantes del Estado, lo que ha sido reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado”.

Recientemente la Subsección A de esta corporación(32), consideró que en eventos de daños producidos en el marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales, resulta irrelevante determinar la autoría del causante del daño para imputar responsabilidad al Estado, dada la magnitud anormal o especial del daño que da lugar a la reclamación resarcitoria, independientemente de la naturaleza del hecho que lo causó, por cuanto la obligación indemnizatoria que se deduce proviene del imperativo de protección de la víctima en aplicación de los principios de justicia y equidad y por cuanto, para las víctimas injustamente afectadas, el daño irrogado entrañó una clara ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas que normalmente debían soportar. En este sentido se expuso:

“En consecuencia, acreditado como está que la muerte del señor Fonseca Cantor fue causada por un instrumento explosivo, en momentos en que se presentaba una confrontación entre las Fuerzas del orden y un grupo de indigentes del sector de El Cartucho, en concordancia con los pronunciamientos atrás citados, la Sala encuentra que resulta irrelevante determinar la autoría del causante del daño para imputar responsabilidad al Estado, toda vez que su declaratoria en estos precisos eventos solo exige que el daño se produzca en el marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales, aspecto que al estar suficientemente probado en el proceso, impone a la Sala la necesidad de declarar la existencia de responsabilidad estatal en cabeza de la demandada, por cuanto la obligación indemnizatoria que se deduce, proviene del imperativo de protección de la víctima en aplicación de los principios de justicia y equidad y, por cuanto para la víctima injustamente afectada, el daño irrogado entrañó un claro rompimiento de las cargas públicas que normalmente debían soportar”.

Con apoyo en cuanto se acaba de exponer, para la Sala resulta claro que el régimen de responsabilidad por daño especial da preponderancia en el análisis, en el terreno de la imputación, a la situación de la víctima y no a la causalidad de los hechos, lo cual permite fundamentar la responsabilidad, de manera subsidiaria, en el principio constitucional de solidaridad y, simultáneamente, una adecuada aplicación del principio también de estirpe constitucional de la prevalencia de la justicia material como orientadora de la labor judicial. Así lo ha expresado la Sala en el siguiente aparte(33):

“Esta es, precisamente, la esencia del daño especial, la injusticia material que se derivaría de seguir otro parámetro de responsabilidad estatal en un caso concreto, situación que impone sobre los hombros del juez el deber de excepcionar la aplicación del régimen general con el objeto de dejar actuar la justicia material que de sentido al Estado Social de Derecho.

“Esta aproximación sirve para reforzar la idea de que la equidad en ningún momento debe entenderse como consecuencia del arbitrio judicial; por el contrario, se trata del uso de la discrecionalidad que permite —e incluso, en algunos casos exige— el ordenamiento para eventos en que la vía excepcional es la que cumple con el valor de justicia material que se busca”(34).

Así, pues, la aplicación del principio de equidad, norte necesario en la labor del Juez, es lo que justamente le permite al fallador dar concreción a la igualdad en aquellos casos en los cuales el sistema normativo no presenta una respuesta que consulte los valores constitucionales inherentes a la administración de justicia. Al respecto, se hace necesario traer a colación lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional sobre la aplicabilidad de tal principio(35):

“En primer lugar, la equidad le permite al operador jurídico evaluar la razonabilidad de las categorías generales de hechos formuladas por el legislador, a partir de las situaciones particulares y concretas de cada caso. En este sentido, la equidad se introduce como un elemento que hace posible cuestionar e ir más allá de la igualdad de hecho que el legislador presupone. La equidad permite al operador jurídico reconocer un conjunto más amplio de circunstancias en un caso determinado. Dentro de dichas circunstancias, el operador escoge no solo aquellos hechos establecidos explícitamente en la ley como premisas, sino que, además, puede incorporar algunos que, en ciertos casos “límites”, resulten pertinentes y ponderables, y permitan racionalizar la igualdad que la ley presupone.

“En segundo lugar, la equidad actúa como un elemento de ponderación, que hace posible que el operador jurídico atribuya y distribuya las cargas impuestas por la norma general, proporcionalmente, de acuerdo con aquellos elementos relevantes, que la ley no considera explícitamente. La consecuencia necesaria de que esta ley no llegue a considerar la complejidad de la realidad social, es que tampoco puede graduar conforme a esta los efectos jurídicos que atribuye a quienes se encuentren dentro de una determinada premisa fáctica contemplada por la ley. Por ello, la equidad —al hacer parte de ese momento de aplicación de la ley al caso concreto— permite una graduación atemperada en la distribución de cargas y beneficios a las partes. En este sentido, el operador, al decidir, tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de su decisión entre las partes. En virtud de la importancia que tiene para el sistema jurídico este momento crítico de aplicación de la ley, esta Corte ha reiterado la idea de que ‘Más fácil se concibe un sistema jurídico sin legislador que sin jueces, puesto que sin la posibilidad de proyectar la norma sobre el caso concreto, el derecho deja de ser lo que es’ (Sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz)”.

Ha de concluirse de todo lo anteriormente visto que la búsqueda de la concreción del principio de justicia material debe orientar siempre las decisiones del juez, de forma tal que la aplicación de la normatividad que corresponda no devenga en denegación o vulneración de valores y principios constitucionales.

Lo antes enunciado resulta plenamente aplicable en casos como el presente, en donde la aplicación de un sistema de responsabilidad de tipo subjetivo aparecería desconectado del marco constitucional atrás señalado y permite entender que se le exige al fallador “una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”(36).

En el marco de todo lo expuesto, aseverar que el daño especial exige para su configuración —necesariamente— una actuación legítima que obedezca a una relación de causalidad naturalística directa, con relación a la acción u omisión de un agente estatal, se aparta tanto del entendimiento integral que esta Sección ha hecho del artículo 90 constitucional(37), como de la evolución histórica que ha tenido en el país este fundamento de imputación, conforme ha quedado visto.

Esta misma reflexión permite entender a la Sala que el concepto de actuación legítima del Estado que fundamenta la teoría, presupone una valoración de naturaleza jurídica en el terreno de la imputación, actuación legítima representada en la lucha que ha sostenido y sostiene el Estado contra quienes se han alzado en contra de la institucionalidad —elemento que pone de presente la efectiva existencia de un nexo de causalidad, aunque no “inmediato” entre la acción del Estado y el daño ocurrido—.

Es por todo lo anterior que no resulta acertada la concepción según la cual los atentados que se dirijan de manera “ciega” sin que aparezca que apunten a la representación física de una institución estatal, no permiten vincular al Estado, por cuanto —en esos casos—, la decisión del actor “terrorista” o rebelde, al atacar el elemento estructural del Estado —la población(38)—, busca la desarticulación y debilitamiento de las instituciones, con lo cual no hace más que poner de presente la voluntad de atentar contra la organización estatal.

Así las cosas, en prieta síntesis, la Sala considera que el Estado debe responder patrimonialmente, no porque su comportamiento pueda entenderse constitutivo de reproche, sino por la necesidad de restablecer en este caso concreto el equilibrio frente a las cargas públicas y, en tal virtud, acompañar a las víctimas injustamente ofendidas con este tipo de ataques, de forma que se garanticen efectivamente —y no en el campo de la retórica— los principios constitucionales de equidad, de solidaridad y se restablezca el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

4.2. Diferencia entre las hostilidades propias de un conflicto armado interno y los actos de terrorismo con finalidad política, y de estos con los actos de delincuencia común.

Comoquiera que en la contestación a la demanda la Policía Nacional como fundamento de su defensa manifestó que el ataque subversivo en el municipio de Granada no estuvo dirigido en contra de la Estación de Policía, sino que se trató de un ataque terrorista indiscriminado contra la población civil, la Sala estima imperioso realizar las siguientes precisiones frente a las circunstancias en las cuales se produjo el daño antijurídico en el presente asunto.

Así, pues, aun cuando no existe instrumento alguno de Derecho Internacional Humanitario contentivo de una definición de lo que debe entenderse por conflicto armado, lo cierto es que algunos tratados de DIH exigen, como presupuesto de aplicabilidad, que en la confrontación armada de la cual se trate concurra una serie de características que sirven como necesarias para que pueda abrirse paso la operatividad de las normas humanitarias(39).

En efecto, la doctrina, la jurisprudencia y los instrumentos convencionales de DIH coinciden en precisar que los actos de violencia individual, la utilización de la fuerza no constitutiva de una acción típica militar o los hechos delincuenciales o criminales, no encuadran en la condición de conflicto armado(40); en esa dirección, los actos aislados y esporádicos de violencia, definidos por el artículo primero del Protocolo II de 1977 como tensiones internas y disturbios interiores cometidos por particulares, no son catalogados como conflictos armados, pues, como lo ha explicado el Comité Internacional de la Cruz Roja, estas últimas circunstancias o expresiones —los disturbios interiores—, se caracterizan porque, sin que tenga lugar, en estricto rigor, un conflicto armado no internacional, sí se dan, dentro del territorio de un Estado, enfrentamientos que revisten ciertos niveles de gravedad, de prolongación y de acaecimiento de hechos de violencia de muy variadas formas —desde actos de sublevamiento espontáneo hasta actuaciones desplegadas por grupos más o menos organizados en contra de las autoridades que ejercen el poder—, que si bien no derivan en una lucha abierta, sí llevan a dichas autoridades a utilizar las fuerzas militares o de policía con el fin de restablecer el orden público(41). En idéntica dirección a la hasta ahora reseñada, la Corte Constitucional colombiana ha señalado que,

“Al apreciar la intensidad de un determinado conflicto, las Cortes internacionales han aplicado, por ejemplo, factores tales como la seriedad de los ataques y si ha habido un incremento en las confrontaciones armadas(42), la extensión de las hostilidades a lo largo de un territorio y de un período de tiempo(43), el aumento en las fuerzas armadas estatales y en su movilización, así como la movilidad y distribución de armas de las distintas partes enfrentadas(44). En cuanto a la organización de los grupos enfrentados, las cortes internacionales la han apreciado de conformidad con criterios tales como la existencia de cuarteles, zonas designadas de operación, y la capacidad de procurar, transportar y distribuir armas”(45).(46)

El concepto más amplio de conflicto armado es el subyacente al artículo 3º común y el más restrictivo es el que se desprende de lo normado por el artículo 1º del Protocolo II de 1977 (contenido en el artículo 3º del parágrafo 1º de la Ley 782 de 2002), establece que “de conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y contar con capacidad de aplicación de las disposiciones del Protocolo”, adicionalmente realizó la siguiente precisión conceptual:

“El presente Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados”.

En relación con dicha normatividad internacional, la Corte Constitucional colombiana afirmó que “para efectos de la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, la existencia de un conflicto armado se determina jurídicamente con base en factores objetivos, independientemente de la denominación o calificación que le den los Estados, Gobiernos o grupos armados en él implicados”(47)-(48).

Dicho en otros términos, las actuaciones realizadas por grupos armados que actúan en el marco de las hostilidades propias de un conflicto armado no siempre deben calificarse como actos terroristas comoquiera que no necesariamente están prohibidas por el derecho humanitario, al contrario, pueden ser actos permitidos por dicha normatividad. Así pues, la participación directa en las hostilidades con el fin de realizar ataques en contra de combatientes o en contra de objetivos militares no necesariamente constituye un acto terrorista, pues, como lo ha explicado el CICR, “[L]a principal divergencia es que, en términos jurídicos, un conflicto armado es una situación en que están permitidos ciertos actos de violencia (lícitos) y otros están prohibidos (ilícitos), mientras que cualquier acto de violencia designado como ‘de terrorismo’ es siempre ilícito”(49). Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reciente oportunidad, precisó lo siguiente:

“Todo lo expuesto lleva a la Sala a concluir que resulta incontrovertible la existencia de un conflicto armado interno en Colombia, lo cual constituye el fundamento jurídico necesario para que se imponga a las partes que en él intervienen, el deber de respetar y de hacer respetar el Derecho Internacional Humanitario, en todo tiempo y lugar. Ello significa, de la misma manera, que no resulta jurídicamente riguroso ni respetuoso de las disposiciones de DIH a las cuales reiteradamente se ha hecho alusión en la presente providencia, catalogar sin matices, a las agrupaciones guerrilleras que —como las FARC—, toman parte en el conflicto armado, como terroristas, a pesar de que realicen actos terroristas o de que incurran en conductas que puedan suponer la configuración de infracciones al DIH —por las cuales deberán responder individualmente los integrantes de la referida organización armada—. Menos todavía puede considerarse jurídicamente admisible no solo denominar sino además dar tratamiento jurídico de actos terroristas, a las hostilidades desplegadas por dichas agrupaciones subversivas en contra de sus adversarios militares, que lo son los organismos de seguridad del Estado, pues si tales agresiones respetan los principios y reglas del DIH, podrían gozar de apoyatura jurídica en el Derecho de las confrontaciones armadas.

De todo cuanto se ha expuesto y de la aludida conclusión, debe tomar nota la jurisprudencia del Consejo de Estado al ocuparse de casos como el sub judice, en los cuales los daños sufridos por los accionantes son precisamente resultado de esas hostilidades inherentes al conflicto armado interno colombiano, las cuales mal pueden calificarse y recibir tratamiento jurídico de actos terroristas, cuando lo que en estricto rigor procede examinar es si, en tanto que actuaciones sujetas al deber de respetar los parámetros y las limitaciones impuestas por el Derecho Humanitario, pueden entenderse amparadas, o no, por los contenidos normativos de este y, en consecuencia, si puede verse comprometida, o no, la responsabilidad penal individual de quienes tomen parte en dichas actividades.

En consecuencia, los jueces de lo contencioso administrativo y el Consejo de Estado a la cabeza de la Jurisdicción Especializada, no deberían calificar y menos tratar jurídicamente como actos terroristas los ataques que realicen grupos armados organizados irregulares en contra de instalaciones y/o de integrantes de la Fuerza Pública, por lo menos no sin justificar por qué razón la actuación correspondiente, al transgredir los postulados del DIH —cuya observancia resulta insoslayable en Colombia—, puede constituirse en un crimen de guerra o en un acto terrorista; serán otro tipo de eventos aquellos en los cuales la actuación violenta respectiva deba recibir tratamiento de acto terrorista”(50).

Por consiguiente, reitera la Sala en esta oportunidad que no toda actuación desplegada por algún(os) miembro(s) de un grupo armado organizado al margen de la ley se puede calificar de terrorista y de allí la trascendencia que reviste el restringir esa calificación estrictamente a aquellos actos que están específicamente destinados a producir pánico o zozobra entre la población civil.

4.3. Terrorismo. Definición. Su componente político lo diferencia —en ocasiones— de los meros actos delincuenciales

De forma general, se tiene que la definición de terrorismo que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es del siguiente tenor:

“Terrorismo

“1. m. Dominación por el terror.

“2. m. Sucesión de actos de violencia ejecutados para infundir terror.

“3. m. Actuación criminal de bandas organizadas, que, reiteradamente y por lo común de modo indiscriminado, pretende crear alarma social con fines políticos”(51).

El anterior concepto resulta muy similar al que ha acogido la Sección en múltiples ocasiones a la hora de resolver situaciones análogas. Así, en efecto, en sentencia del año 2003, al definir la responsabilidad del Estado por el ataque a un oleoducto se dijo(52):

“1. Si bien no se ha elaborado jurisprudencialmente una definición precisa del terrorismo, podrían considerarse como notas distintivas del concepto para establecer la responsabilidad patrimonial del Estado, los actos de violencia con los cuales se pretende causar un efecto sicológico de terror, sin importar quiénes sean las víctimas; utilizando medios de destrucción masiva, dirigidos contra el Estado con el fin de destruir o causar estragos, o al menos desestabilizar su organización u obtener considerables beneficios.

“La Ley 600 de 2000 —nuevo Código Penal— en el artículo 187 sanciona el delito de terrorismo, el cual tipifica así:

“El que con fines de crear o mantener ambiente de zozobra o perturbar el orden público, emplee contra personas o bienes medios de destrucción colectiva (...)”.

“De esta definición se destacan: a. Un elemento objetivo: utilización de medios de destrucción colectiva; b. Un elemento intencional: el móvil consiste en crear o mantener un ambiente de temor o de perturbar el orden público”.

En muy parecido sentido, en sentencia del año 2008, la Sección fundamentó el concepto bajo el siguiente tenor(53):

“Una forma de violencia contemporánea es el denominado terrorismo, del cual pueden citarse las siguientes definiciones:

“Del latín terror. Doctrina política que funda en el terror sus procedimientos para alcanzar fines determinados. El terrorismo no es por lo tanto un fin sino un medio. Su historia es tan antigua como la humanidad. Hay muchas formas de terrorismo: el físico, el psicológico, el religioso, el político, etcétera. El terrorismo es, en suma, la dominación por el terror. En todo caso procede de una manera coercitiva, no dialoga y se impone por la violencia.

“Desde el punto de vista del Derecho Penal, el terrorismo se manifiesta mediante la ejecución repetida de delitos por los cuales se crea un estado de alarma o temor en la colectividad o en ciertos grupos sociales o políticos (…).

“El terrorismo es una figura heterogénea, pues puede revestir formas muy distintas de delitos, aunque predominan los que van contra las personas eligiendo la víctima entre jefes de Estado, ministros, muchedumbres o los que atentan contra la propiedad, ejecutándose en su mayoría por medio de incendios o explosivos (…)”(54).

“Dominación por el terror. Sucesión de actos de violencia ejecutados para infundir terror. Generalmente, el terrorismo es utilizado como medio de lucha por algún grupo político, (…). En tiempos más próximos han utilizado el atentado terrorista muchas organizaciones nacionalistas, principalmente en los países colonizados (…)”(55).

En esfuerzo similar, la Sección, en sentencia de 28 de marzo de 2010 acogió el concepto de terrorismo expuesto por la Comisión Andina de Juristas en el entendido de que, cualquiera que sea el objetivo atacado, el elemento que define el ataque terrorista se encuentra consagrado en la voluntad de menoscabar y destruir las autoridades legítimamente constituidas. Así lo dijo la Sala en aquella oportunidad(56):

Reconoce la Sala que no se ha encontrado un concepto unívoco de terrorismo, sin embargo, es común a las distintas definiciones el elemento que ahora se resalta: el ataque a la sociedad en conjunto, que subyace como connatural al atentado terrorista. En este sentido la Comisión Andina de Juristas manifestó que el terrorismo.

“(e)s un fenómeno de alcance global caracterizado por la utilización ilegal o amenaza de violencia premeditada, encubierta y sorpresiva que, a partir de un motivación política, busca sembrar el terror para establecer un contexto de intimidación, provocar repercusiones psicológicas de amplio espectro más allá de la víctima elegida como objetivo, generar pánico, producir histeria, miedo, y liquidar el orden y la autoridad en las sociedades, afectando sustantivamente el Estado de Derecho o Rule of Law. El contexto establecido permite promocionar una causa de índole político, religioso o ideológico, las cuales requieren de una accionar político. Como consecuencia de todo ello, se pone en peligro la vida, salud y bienestar de las personas, atentándose contra la paz y seguridad internacionales.

Los protagonistas de la comisión de estos actos terroristas pueden ser miembros de organizaciones no estatales y sus cómplices, sean Estados o no, de darles apoyo o asilo. De otro lado, también están comprendidos aquellos Estados que utilizan, de modo explícito o implícito, sus servicios de inteligencia y sus agentes”.

También la Corte Suprema de Justicia ha hecho expresa referencia al elemento político que es inherente a los ataques “terroristas”. Así se pronunció en sentencia de 31 de agosto de 2011, en la que afirmó(57):

“Que el acto planeado y llevado a cabo [se refiere a la muerte de Luis Carlos Galán Sarmiento] tenía connotaciones de terror, no llama a discusión. En efecto, a voces del diccionario, el terror comporta una sucesión de actos de violencia ejecutados para infundir temor, miedo, espanto, pavor de un mal que amenaza o de un peligro que se teme. Cuando se ejecuta una acción mediante el uso indiscriminado de la violencia contra la población civil y ello difunde el pánico y presiona a las autoridades, ese acontecer está signado por el terror.

El terrorismo repercute tanto en lo particular (afecta bienes jurídicos individuales fundamentales) como en lo colectivo (altera las condiciones de la vida social hasta el punto de poner en peligro la propia estabilidad del Estado) y comporta un ingrediente de dimensión ideológica pues los actos llevados a cabo tienen como finalidad exigir algún objetivo o concesión de carácter político como condición para cesar la violencia” (negrillas fuera de texto).

De otra parte, en lo que respecta al derecho internacional, debe señalarse que, hasta la actualidad, no ha habido consenso en torno a una definición completa del terrorismo(58). En el mejor de los casos, como queda reflejado en el artículo 2º de la Convención Interamericana contra el Terrorismo(59), puede inferirse que la comunidad internacional ha identificado ciertos actos de violencia que generalmente considera constituyen formas particulares de terrorismo. Estos incluyen, por ejemplo, la toma de rehenes, el secuestro, la destrucción de aeronaves civiles, los ataques contra la vida, la integridad física o la libertad de personas internacionalmente protegidas, incluyendo los agentes diplomáticos y, en el contexto de los conflictos armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito primordial sea sembrar el terror entre la población civil(60).

Ahora bien, el hecho de que el terrorismo no posea, per se, un significado concreto dentro del derecho internacional no significa que constituya una forma de violencia indescriptible. Al contrario, es posible enumerar varias características frecuentemente asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen parámetros suficientes para que los Estados definan y evalúen sus obligaciones internacionales a la hora de responder a este tipo de violencia. Por ejemplo, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha elaborado una definición práctica del terrorismo en sus distintas resoluciones y declaraciones sobre medidas tendientes a la eliminación de ese flagelo. En efecto, ha dicho:

Los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas determinadas (que) son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos”(61) (negrillas adicionales).

La Organización de Naciones Unidas y otras autoridades internacionales sugieren que los incidentes terroristas pueden describirse en términos de: i) la naturaleza e identidad de quienes perpetran el terrorismo; ii) la naturaleza e identidad de las víctimas del terrorismo; iii) los objetivos del terrorismo y; iv) los medios empleados para perpetrar la violencia del terror(62). A partir de tales elementos de diferenciación, ha precisado que:

— Los perpetradores o instigadores de actos de terrorismo pueden incluir gobiernos, así como particulares y grupos que pueden actuar en forma independiente o con la dirección o el apoyo directo de Estados. El “terrorismo de Estado” tiene una notoria historia en el continente Americano, donde muchos gobiernos han cometido secuestros, desapariciones forzosas y otras violaciones atroces de los derechos humanos de sus ciudadanos, a menudo bajo la consigna de la lucha contra el terrorismo(63);

— Asimismo ha puesto de presente, con fundamento en tales elementos de diferenciación, que los blancos de la violencia terrorista varían análogamente e incluyen a personas, instituciones y bienes, aunque, como algunos doctrinantes lo han señalado, sus víctimas siguen siendo predominantemente seres humanos debido, en parte, a que la fuerza que procura el terrorismo deriva del valor intrínseco de la vida humana y del dolor psicológico y el temor que se crea cuando están en peligro vidas humanas(64).

— Las motivaciones que impulsan a los perpetradores de actos terroristas tienden a ser de naturaleza ideológica o política(65).

— Con respecto a los medios de consumación del terrorismo, la violencia terrorista puede ocurrir a nivel nacional o transnacional y ha sido perpetrada a través del uso de armas convencionales y de armas de destrucción masiva. Además, los incidentes terroristas, pueden ser perpetrados en forma sistemática, esporádica y de manera imprevisible; la explotación del temor y la intimidación, la alteración grave del orden público, así como la publicidad que genera el uso de estas técnicas, han constituido tradicionalmente un elemento central de la violencia terrorista(66).

En el ámbito del derecho internacional general, desde 1963 la comunidad internacional ha elaborado 14 instrumentos jurídicos universales y cuatro enmiendas para prevenir los actos terroristas, dentro de los cuales resulta pertinente citar el “Convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas”(67), en el cual, los Estados miembros acordaron lo siguiente:

“ART. 2º—Comete ‘delito’ en el sentido del presente Convenio quien ilícita e intencionadamente entrega, coloca, arroja o detona un artefacto o sustancia explosivo u otro artefacto mortífero en o contra un lugar de uso público, una instalación pública o de gobierno, una red de transporte público o una instalación de infraestructura:

a) Con el propósito de causar la muerte o graves lesiones corporales,

b) Con el propósito de causar una destrucción significativa de ese lugar, instalación o red que produzca o pueda producir un gran perjuicio económico.

“ART. 3º (…).

“ART. 4º—Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para:

a) Tipificar, con arreglo a su legislación interna, los actos indicados en el artículo 2º del presente Convenio;

b) Sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su naturaleza grave” (negrillas y subrayas de la Sala).

Por su parte, el artículo 144 del Código Penal colombiano, a su turno, se refiere a los actos de terrorismo al preceptuar que “el que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, realice u ordene llevar a cabo ataques indiscriminados o excesivos o haga objeto a la población civil de ataques, represalias, actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla (...)”(68).

Las anteriores definiciones jurídicas —tanto en el derecho interno como internacional—, se encuentran acompasadas con el entendimiento sobre el tema expuesto por la más autorizada doctrina no solo jurídica, sino también filosófica que existe sobre la materia. En ese sentido el profesor Antonio García Nossa, hacia el año 1981, explicaba el fenómeno del terrorismo de la siguiente manera(69):

“El terrorismo contemporáneo es un fenómeno de extrema, cruel y agresiva violencia, con objetivos políticos explícitamente declarados o deliberadamente encubiertos, desencadenado históricamente cuando ciertos grupos o estamentos sociales han dejado de creer en la posibilidad de defender sus intereses o de transformar sus condiciones de pensamiento y de vida por medio de los mecanismos institucionales existentes y de las reglas del Estado de Derecho y optan por una lucha irregular, sorpresiva, en la que no importan los medios ni los costos sociales sino la conquista, implacable de ciertos objetivos inmediatos (…).

Una de las posiciones más generalizadas y frecuentes en el análisis del terrorismo dadas sus formas brutales, publicitarias y no convencionales de utilización de la extrema violencia es su calificación como una simple forma de la delincuencia común: semejante óptica desvía el análisis y oculta la verdadera naturaleza y la intrincada causalidad del fenómeno, ya que los actos terroristas pueden originarse y encubrirse en las más diversas y aun antagónicas tendencias políticas, hacia la izquierda o hacia la derecha”(negrillas y subrayas fuera de texto).

De igual manera, el filósofo y lingüista Noam Chomsky, retiene algunas definiciones internacionales al examinar el concepto, así(70):

Tomemos por ejemplo a S-11. Muchos alegan que con los ataques terroristas todo cambió drásticamente y que el mundo entró en una nueva y pavorosa ‘era del terror’, como reza el título de una antología de ensayos de académicos de la Universidad de Yale y otros (Cita a Strobe Talbott y Nayan Chanda [eds.], The Age of Terror, Basic Books, 2001). También son muchos los que creen que el término ‘terror’ es muy difícil de definir.

“Podemos preguntarnos qué tiene de particularmente oscuro el concepto de terror. Hay definiciones oficiales del gobierno de Estados Unidos que se ajustan al criterio de claridad de otros usos que no se consideran difíciles. Un manual del Ejército de Estados Unidos definió el terrorismo como ‘el empleo premeditado de violencia o amenazas de violencia para lograr objetivos de naturaleza política, religiosa o ideológica (…) mediante la intimidación, la coerción o la siembra de miedo’. El Código Oficial de Estados Unidos daba una definición más compleja, básicamente dentro de las mismas líneas. La definición del gobierno británico es parecida: ‘Terrorismo es el empleo o amenaza de acciones de carácter violento, destructivo o perturbador, y se dirige a influir sobre el gobierno o intimidar al público con el propósito de impulsar una causa política, religiosa o ideológica’ (negrillas y Subrayas de la Sala)”.

En similares términos, el profesor Eduardo González Calleja en su estudio sobre el terrorismo, contenido en la obra “El Laboratorio del Miedo”, con especial sindéresis, discurrió sobre dicho fenómeno, así:

“Es preciso destacar desde el primer momento que, en consonancia con su carácter multifacético, el terrorismo no es una escuela filosófica, ni una ideología, ni una doctrina política, sino una estrategia de empleo de violencia política que han utilizado y utilizan prácticamente todos los movimientos radicales del espectro político, sean de derechas o de izquierdas. El terrorismo tomó apariencia predominantemente populista y anarquista a finales del siglo XIX y fascista en los años veinte y treinta del siglo pasado, se tornó tercermundista en los cuarenta y cincuenta, neomarxista en los años sesenta y setenta o integrista en los años ochenta y noventa. No existe un terrorismo per se salvo en términos abstractos, sino que hay diferentes tipos de terrorismo, que persiguen muy diversos objetivos de orden político. Pero si el terrorismo no es patrimonio de una ideología política determinada, tampoco es una simple técnica, ya que quienes lo practican tienen en común ciertas creencias básicas sobre la eficacia y la justificación de empleo de semejantes métodos basados en la violencia y la intimidación sistemáticas. Cabría diferenciar en principio aquellas organizaciones o instituciones que emplean el terrorismo como una táctica entre otras en un marco estratégico más amplio (la revolución social, la guerra de guerrillas, la resistencia a la ocupación extranjera, la guerra revolucionaria, la contrarrevolución, la guerra santa, etc.), y las que transforman al terrorismo en el elemento estratégico central de su actuación política como fue el caso de los regímenes totalitarios y de ciertos grupos armados de muy distintas convicciones políticas”(71).

Lo hasta aquí expuesto permite aseverar que este tipo de eventos se caracterizan por la utilización de métodos o instrumentos que infunden terror en la población, y que “el blanco directo” escogido es para enviar un mensaje a los “blancos principales”, que es contra quienes realmente se dirige el ataque. Así lo explica el profesor Alex P. Schmid al reseñar como sigue el fenómeno del terrorismo(72):

“El terrorismo es un método productor de ansiedad basado en la acción violenta repetida por parte de un individuo o grupo (semi) clandestino o por agentes del estado, por motivos idiosincráticos, criminales o políticos, en los que —a diferencia del asesinato— los blancos directos de la violencia no son los blancos principales. Las víctimas humanas inmediatas de la violencia son generalmente elegidas al azar (blancos de oportunidad) de una población blanco, y son usadas como generadoras de un mensaje. Los procesos de comunicación basados en la amenaza —y en la violencia— entre el terrorista (la organización terrorista), las víctimas puestas en peligro y los blancos principales son usados para manipular a las audiencias blanco, convirtiéndolas en blanco de terror, blanco de demandas o blanco de atención, según que se busque primariamente su intimidación, su coerción o la propaganda”.

De igual forma, el mismo investigador —Alex Schmidt—, recopiló ciento nueve definiciones diferentes de terrorismo formuladas entre 1936 y 1981, entre ellas la contenida en el Tratado de Ginebra de 1937 sobre el terrorismo, auspiciado por la Sociedad de las Naciones, que nunca entró en vigor y que lo definía como “los hechos criminales dirigidos contra un Estado y cuyo fin o naturaleza es provocar el terror en personas determinadas, grupo de personas o en el público”; o la aproximación conceptual contenida en una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1994, que define como terrorismo a los “actos criminales con fines políticos y concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o personas determinadas”(73).

Ahora bien, en cuanto a la naturaleza política del concepto de terrorismo, el profesor Juan Carlos Peláez, al comentar una de las sentencias hito sobre la materia que hoy se trata(74), explicó que este aspecto resultaba fundamental para entender la responsabilidad del Estado en estos eventos puesto que permitía solucionar el “aparentemente eterno e insalvable obstáculo de la causalidad material y de la imputación”. Así lo explicó el señalado autor(75):

“En primer lugar, es importante reconocer que la naturaleza política del terrorismo está estrechamente ligada al hecho de que el terrorismo es una forma de violencia política indirecta cuyo destinatario final no es la sociedad en su conjunto, como lo plantea el Consejo de Estado, sino el Estado como forma de organización política(76). En este contexto, las víctimas directas importan poco para los terroristas. Sus objetivos son otros: atacar al Estado, a las instituciones, a la democracia en sí misma, a través del terror. Se trata de crear, a través de actos de barbarie, un sentimiento de temor y de inseguridad en la población y de mostrar así la incapacidad de las autoridades públicas de garantizar la seguridad de los administrados(77). Así las cosas, el terrorismo es una forma de violencia política, en la medida en que ataca al Estado, a la idea misma de democracia. Sin embargo, los daños que este acto de violencia devastadora y desproporcionada produce en sus víctimas directas, en la sociedad, y en el Estado, su verdadero destinatario, son extremadamente graves. Por ello, esos comportamientos terroristas no pueden ser calificados como infracciones políticas ni sus autores como delincuentes políticos”(78). Reconocer la naturaleza política del terrorismo fue un gran aporte de la Sentencia 8577 de 1994, aquí comentada. Pero el Consejo de Estado debe avanzar en su construcción pretoriana y reconocer que dicha naturaleza política está estrechamente ligada a la comprensión de que el terrorismo es una forma de violencia política indirecta cuyo destinatario final no es la sociedad en su conjunto, sino el Estado como forma de organización política; reconocimiento que, en ningún caso, reiterémoslo, implicaría considerar al terrorismo un delito político, y, mucho menos, delincuentes políticos a sus autores3(…).

“(…) Reconocer que el Estado como forma de organización política es el verdadero objetivo del terrorismo permitiría solucionar el aparentemente eterno e insalvable obstáculo de la causalidad material y de la imputación de responsabilidad extracontractual al Estado por actos de terrorismo. Una reflexión final se hace necesaria. La tendencia reciente del Consejo de Estado a ligar la aplicación del daño especial a aquellos eventos en que el daño antijurídico se causa en el marco del conflicto armado interno colombiano(79) hace necesario orientar las reflexiones hacia un nuevo horizonte, en el cual se debe tener en cuenta que no todas las formas de violencia que se dan en el marco de ese conflicto pueden catalogarse como actos de terrorismo e, inversamente, que en la realidad colombiana no todo acto de terrorismo tiene necesariamente que darse en el marco de ese conflicto”.

Con fundamento en los conceptos y definiciones que vienen de retenerse, ha de concluir la Sala que, en aquellos casos en los cuales el atentado terrorista tiene un móvil político encaminado contra el Estado, cualquiera que sea la víctima directa, ha de entenderse que la utilización del terror aparece como un instrumento dirigido a constreñir a la población para que ejerza presión social, de forma tal que se debilite o socave la voluntad estatal y ceda ante las pretensiones o prerrogativas exigidas por quienes acuden al terror como método de acción.

5. Conclusiones e imputación del daño antijurídico al Estado

Las anteriores precisiones planteadas, resultan pertinentes para el caso que ocupa la atención de la Sala, habida cuenta de la necesidad de destacar que las circunstancias en las que se produjo el daño no reúne las connotaciones de un hecho terrorista, como pareciera haberlo entendido la entidad demandada al dar respuesta a la demanda, pues lo cierto es que la destrucción del inmueble de propiedad de Blanca Alicia Hoyos fue producida en medio de un enfrentamiento armado entre miembros de las Farc y hombres de la Policía Nacional.

Ciertamente, la destrucción del inmueble acaeció en el contexto del conflicto armado interno y, por ello, como acontece con todas las hostilidades que tienen lugar entre las partes contendientes —en el caso de marras, el grupo subversivo en mención y la Policía Nacional—, ese tipo de escenarios, debe entenderse gobernado por los principios y demás contenidos normativos propios del Derecho Internacional Humanitario.

Ese ataque —se reafirma— no puede ser considerado un acto terrorista, toda vez que se dirigió en contra de un objetivo militar, miembros de la Fuerza Pública, personas que se encontraban participando directamente en las hostilidades quienes, al menos mientras repelieron la agresión de los guerrilleros, también haciendo uso de las armas, en consecuencia no gozaban de la condición de personas protegidas en los términos del DIH, antes referidos en esta providencia.

De otra parte, frente a las víctimas directas, debe precisar la Sala que la destrucción de su inmueble resulta constitutiva de una afectación al Derecho Internacional Humanitario, dado que se trataba de un inmueble protegido por esa normatividad, habida cuenta que en él residían civiles que no participaban en las hostilidades militares entre ambos bandos.

En efecto, de acuerdo con el DIH a los civiles que se encontraban en ese momento debía reconocérseles la condición de no participantes directos en las hostilidades, circunstancia que, de un lado, determinaba que estuvieran amparados con los derechos derivados de la aludida condición —entre ellos, el de no ser atacados o no ser considerados objetivos militares— y, de otro, les imponía a ambos bandos enfrentados, el deber de rigurosa observancia y acatamiento a los contenidos del DIH respecto de la protección de los civiles no combatientes.

En esa misma línea de argumentación, concluye la Sala que la destrucción del inmueble que se produjo en momentos en que se presentaba una confrontación bélica entre las Fuerzas del orden y subversivos de las Farc, resulta constitutiva de un daño antijurídico especial y viene a ser irrelevante determinar la autoría del causante del daño o precisar cuál fue el arma o instrumento con el que se causó tal hecho, para, sobre esa base, imputar responsabilidad al Estado, toda vez que para la declaratoria de responsabilidad en estos precisos eventos solo se exige que el daño se haya producido en el marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales, aspecto que, al estar suficientemente probado en el proceso, impone a la Sala la necesidad de declarar la existencia de responsabilidad en cabeza de la demandada, por cuanto la obligación indemnizatoria que se deduce proviene del imperativo de protección de la víctima en aplicación de los principios de justicia, solidaridad y equidad y por cuanto para la víctima injustamente afectada, el daño irrogado entrañó una clara ruptura de las cargas públicas que normalmente debía soportar.

El anterior razonamiento no resulta extraño para la Sala, como que, en efecto, esta Sección del Consejo de Estado en varias oportunidades —como a las que atrás se hizo referencia— ha utilizado este fundamento de imputación para declarar la responsabilidad estatal, por entender que el daño se atribuye al Estado teniendo en cuenta que si bien el enfrentamiento entre las fuerzas del orden y los subversivos puede resultar legítimo, la víctima no tiene por qué soportar los perjuicios sufridos en tales circunstancias, independientemente de quién los haya causado(80)

Por fuerza de las razones que se dejan expuestas, la Sala revocará la providencia recurrida, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, y procederá a estudiar la indemnización de perjuicios de conformidad con el petitum de la demanda y de lo probado en el proceso.

6. Indemnización de perjuicios.

6.1. Perjuicios materiales

Daño emergente

Respecto de la reconstrucción del inmueble de propiedad de los actores, debe decirse que obra un dictamen pericial rendido el 15 de diciembre de 2003 por el auxiliar de justicia – perito avaluador Nicolás Augusto Colorado, tendiente a determinar “el daño emergente y el lucro cesante sufrido por la señora Blanca Alicia Hoyos de García a raíz de la destrucción del inmueble ocurrida durante el ataque guerrillero llevado a cabo contra el municipio de Granada el 6 de diciembre de 2000”(81). No obstante la Sala debe resaltar que el mismo no infunde total certeza, pues se refiere al valor de la “reconstrucción” de la edificación después del ataque subversivo, de lo cual no obra prueba alguna respecto de que la parte actora efectivamente hubiera pagado suma alguna de dinero por dicho concepto, pues se echan de menos los soportes debidamente obtenidos acerca de los valores de los materiales para la reconstrucción, así como la información relacionada con el costo de la mano de obra, razón que impondría a la Sala negar en principio el reconocimiento de dicho perjuicio material.

Empero, es menester señalar que corre en el expediente el presupuesto de obra y costo necesarios para la “reparación” del inmueble presentado por el Ingeniero Civil Gustavo Gaviria Sarmiento(82) —que fue lo que precisamente se solicitó en la demanda—, el cual, en efecto, contiene el presupuesto necesario para atender las reparaciones en el inmueble, incluyó las actividades a desarrollar, la cantidad de materiales requeridos, el valor unitario y el valor total de las obras, además de que se hizo un análisis unitario de las mismas.

En criterio de la Sala, el dictamen rendido está debidamente fundamentado, pues cuenta con la información técnica sobre las obras a desarrollar, amén de que ofrece certeza acerca del valor del daño emergente sufrido por los demandantes con la afectación o destrucción parcial de su inmueble, el cual es razonable, motivo por el cual se le otorga pleno valor probatorio, pues además se garantizó a la entidad demandada el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, pues fue allegado con la demanda y a lo largo del proceso administrativo, su contenido no fue cuestionado.

En consecuencia, se procederá a la actualización del costo total de la inversión de acuerdo con la fórmula utilizada por esta Corporación. Esta actualización, se hará de acuerdo con la variación de precios al consumidor, desde la fecha del avalúo a la de esta sentencia, conforme a la siguiente fórmula:

Va = Rh Ipc (f)

Ipc (i)

Ra: Valor actualizado a establecer

Va: Valor a actualizar, esto es, $ 23’560.000, valor de la reconstrucción del inmueble.

Ipc (f): Es el índice de precios al consumidor final, es decir, 136,13 que es el correspondiente a febrero de 2017.

Ipc (i): Es el índice de precios al consumidor inicial, es decir, 69.21 que es el que correspondió al mes de abril de 2002, fecha del avalúo.

Va= $ 23’560.000 x 136,12

69,21

Va= $ 46’337.049,55

Por último, se debe señalar que se descontará del monto de la indemnización el valor de $ 520.200 que la parte actora recibió a título de ayuda humanitaria, monto que igualmente será objeto de actualización:

Ra = Rh x Ipc (f)

Ipc (i)

Donde:

Ra: Valor actualizado a obtener

Rh: Valor indemnización

Ipc (f): Último índice de precios conocido (febrero de 2017)

Ipc (i): Índice de precios a la fecha de los hechos (diciembre de 2000).

Ra = 520.200 x 136,12

61,98

Ra = $ 1’142.459,24

Total de perjuicios materiales a favor de Blanca Alicia Hoyos de García: 45’194.590,31

Ahora bien, teniendo en cuenta que el valor solicitado en la demanda por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente —$ 25’000.000—, indexado a la fecha, arroja un monto de 46’839.887,64(83), el cual es superior a la suma obtenida a partir de la presente liquidación de dicho concepto, la Sala reconocerá este último monto, pues con esto no se contraviene el principio de congruencia que debe existir entre las pretensiones incoadas y la sentencia(84).

—Lucro cesante

En lo que se refiere a lo pretendido a título de lucro cesante por “la renta presuntiva que generaba el inmueble en el momento en que fue destruido”, debe decir la Sala que no hay prueba de los ingresos que se afirma en la demanda generaba el mismo por causa de alguna actividad comercial o porque hubiera estado arrendado para el momento de los hechos, motivo por el cual esta Subsección no los tendrá por acreditados.

6.2. Perjuicios morales.

Por concepto de indemnización de perjuicios morales en la demanda se solicitó a favor de Juan Pablo y Ángela Paola García Hoyos, una suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos y, para Blanca Alicia Hoyos de García, una suma equivalente a ciento veinte (120) salarios mínimos legales mensuales vigentes, derivados de la destrucción del inmueble donde residían al momento de los hechos.

Sobre el particular, considera la Sala necesario aclarar que de forma excepcional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha permitido la reparación de este tipo de daños, en los siguientes términos:

Solicita la parte demandante que se reconozca perjuicios morales a favor de los demandantes en atención al ‘profundo dolor y trauma síquico que produce el hecho de ver destruirse su casa de habitación, la cual ha conseguido con el esfuerzo y el trabajo de toda su vida’. En cuanto atañe específicamente a la procedencia del daño moral por la pérdida de bienes, cabe precisar que esta Corporación ha encontrado posible su reconocimiento y así lo manifestó en sentencia del 5 de octubre de 1989: (…). En relación con la prueba de ese daño moral, ha recalcado la Sala que: ‘(…) la especial naturaleza de este perjuicio implica su cabal demostración, sin que resulte suficiente para darlo por existente —y en consecuencia, para considerarlo indemnizable— con probar la titularidad del derecho y la antijurídica lesión del mismo imputable a una autoridad pública’ (…)”(85).

Se sigue entonces, que las declaraciones rendidas dentro del presente proceso por los señores Gildardo de Jesús Gutiérrez(86) y María Rosmira López(87) son coincidentes en señalar que los demandantes sufrieron una aflicción moral producto de la pérdida de su casa de habitación, a lo que agregaron que se encontraban en él al momento de los hechos, circunstancia que permite deducir que fueron sometidos a la angustia generada por haber visto su vida amenazada por el enfrentamiento armado.

En consecuencia, al resultar indiscutible la afectación, la angustia, el temor y el pánico, que para cualquier persona acarrea el hecho de experimentar una situación como la que debieron soportar los moradores del inmueble, se reconocerá en favor de Blanca Alicia Hoyos de García, Juan Pablo y Ángela Paola García Hoyos, a título de indemnización por daño moral, la suma equivalente a cincuenta 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno(88).

7. Costas procesales

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, el 1º de noviembre de 2011.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por los perjuicios causados a los demandantes, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. En consecuencia, CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, a pagar las siguientes sumas de dinero y por los siguientes conceptos:

3.1. Por concepto de daño emergente a favor de la señora Blanca Alicia Hoyos de García, la suma de cuarenta y cinco millones ciento noventa y cuatro mil quinientos noventa pesos con treinta y un centavos ($ 45’194.590,31).

3.2. Por concepto de perjuicios morales el equivalente a cincuenta 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de cada uno de los demandantes, Blanca Alicia Hoyos de García, Juan Pablo García Hoyos y Ángela Paola García Hoyos.

4. DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

5. CÚMPLASE lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

6. Sin condena en costas.

7. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento; expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 “ART. 16.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: ART. 63A.—Del orden y prelación de turnos. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional o en el caso de graves violaciones de derechos humanos o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberían ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación”.

2 Fls. 25 a 31 C. 1.

3 Fl. 35 C. 1. La notificación de la Policía Nacional se llevó a cabo el día 19 de marzo de 2003 (fl. 37 C.1). La notificación del Ministerio Público se llevó a cabo el día 13 de febrero de 2003 (fl. 35 reverso C.1).

4 Fls. 42 a 48 C.1.

5 Fls. 49 a 50 y 200 C. 1.

6 Fls. 210 a 216 C. 1.

7 Fls. 217 a 218 C. 1.

8 Fls. 225 a 231 C. Ppal.

9 Fls. 279, 291 a 296, 299 C. Ppal.

10 Fls. 233 a 243 C. Ppal.

11 Fl. 301 C. Ppal.

12 Fls. 303 a 307 C. Ppal.
El escrito de alegatos de conclusión de la parte actora obra a folios 198 a 204 C. Ppal.

13 Fls. 315 a 320 C. Ppal.

14 El recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia fue presentado el 6 de diciembre de 2011, por tanto es claro que en el presente asunto debe aplicarse la Ley 1395 de 2010 que estableció que la cuantía se determinara a partir de la sumatoria de todas las pretensiones de la demanda. Por lo tanto, una vez revisado el libelo demandatorio se advierte que se solicitaron pretensiones de orden material y moral, que sumadas ascienden a la suma de $ 154’780.000 equivalentes a 500.9 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año de presentación de la demanda —2002—, razón por la que se impone concluir que este proceso ciertamente tiene vocación de segunda instancia.

15 Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

16 Fls. 9 a 10 C. Ppal.

17 Fl. 255 C. Ppal.

18 Fl. 255 C. Ppal.

19 Fls. 153 a 165 C. Ppal.

20 Fls. 166 a 194 C. Ppal.

21 Fls. 87 a 96 C. Ppal.

22 Fls. 137 a 142 C. Ppal.

23 Consejo de Estado, sentencia de septiembre 30 de 1949, M.P. Pedro Gómez Parra.

24 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Gabriel Rojas Arbeláez. Exp. 414.

25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de octubre de 1976, M.P. Jorge Valencia Arango. Exp. 1482.

26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 4.655, M.P. Antonio José Irisarri Restrepo, sentencia contenida en Extractos de Jurisprudencia del Consejo de Estado, primer trimestre de 1989, Tomo III, Publicaciones Caja Agraria, Bogotá, p. 249 y 250.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, Exp. 6.453. M.P. Daniel Suárez Hernández.

28 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 1995, Exp. 9.550, M.P. Julio César Uribe Acosta.

29 Aunque no fuera de manera uniforme, tal como se explicó en el recuento jurisprudencial expuesto paginas atrás.

30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, Exp. 16.696, M.P. Enrique Gil Botero.

31 Cita original del fallo. Interpretación en contexto que supera el simple análisis de causalidad material, y aborda el título de imputación en cuanto reelaboración gnoseológica jurídica sobre la causalidad. En este sentido, Gil Botero Enrique, Temas de responsabilidad extracontractual del Estado, Ed. Comlibros, 3ª. Ed, Bogotá, Medellín, 2006, p. 223.

32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 28.675.

33 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, Exp. 16.696, M.P. Enrique Gil Botero.

34 Cita original del fallo. “Porque la equidad no es fuente del Derecho, sino medio de determinación del Derecho justo”, como sabiamente lo ha enseñado Entrena Klett Carlos María, La equidad y el arte de juzgar, Ed. Aranzadi, 2ª Ed., Navarra, 1990, p. 23.

35 Corte Constitucional. Sentencia C-1547 de 2000. Magistrada Ponente (e). Dra. Cristina Pardo Schlesinger.

36 Corte Constitucional. Sentencia T-429 de 1994. Magistrado Ponente, Dr. Antonio Barrera Carbonell.

37 Sobre el alcance del contenido del artículo 90 de la Constitución ha explicado la Sección:
Como viene a resultar de todo lo anteriormente visto, no aparecen como razonables, ni histórica, ni jurídicamente, las voces que pretenden entender el artículo 90 constitucional como una norma basada únicamente en el criterio de la causalidad fáctica, dirigida a la acción u omisión de los agentes estatales, toda vez que dicha hermenéutica desconoce el verdadero alcance y sentido del precepto superior que consulta la totalidad de valores y principios asentados en la Carta Política, debiéndose recalcar que su consagración como norma de rango superior fue la conclusión de un proceso histórico que venía encontrando la obligación del Estado de responder no solo en caso de falla o culpa de sus agentes, sino también en otros eventos en los que el daño ocurría por efecto de circunstancias fácticas desligadas físicamente del actuar de la entidad estatal, pero que comprometían su responsabilidad toda vez que obedecían a causas que jurídicamente le eran imputables y porque, además, ocasionaban el rompimiento de las cargas públicas de los individuos. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2012.

38 “La población es, en el Estado, el elemento personal, la causa eficiente y la causa material de su existencia”. Rojas Bueno, Gerardo. Nociones sobre Teoría del Estado. p. 64.

39 En similares términos a los aquí descritos, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 32.014.

40 Comité Internacional de la Cruz Roja —CICR—, “El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos. Informe preparado por el Comité Internacional de la Cruz Roja”, en XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, septiembre de 2003, p. 20.

41 Cfr. CICR, “Actividades de protección y asistencia del CICR en las situaciones que no abarca el derecho internacional humanitario”, en Revista Internacional de la Cruz Roja, Nº 85, Ginebra, 1988, pp. 12-13.

42 Nota original de la sentencia citada: Ver, entre otros, los casos Fiscal v. Dusko Tadic, No. IT-94-1-AR72, decisión de la Sala de Apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005; Fiscal vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del 16 de noviembre de 1998.

43 Nota original de la sentencia citada: Ver, entre otros, los casos Fiscal v. Dusko Tadic, No. IT-94-1-AR72, decisión de la Sala de Apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.

44 Nota original de la sentencia citada: Ver, entre otros, los casos Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005; Fiscal vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del 16 de noviembre de 1998.

45 Nota original de la sentencia citada: Ver, entre otros, el caso Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.

46 Corte Constitucional, Sentencia C–291 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

47 Nota original de la sentencia citada: “Un estudio por el CICR sometido como documento de referencia a la Comisión Preparatoria para el establecimiento de los Elementos de los Crímenes para la CPI notó que: ‘La determinación de si existe un conflicto armado no internacional no depende del juicio subjetivo de las partes a ese conflicto; debe ser determinado con base en criterios objetivos (...)’”. Traducción informal. Tribunal Internacional para la Antigua Yugoslavia, caso del Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.

48 Corte Constitucional, Sentencia C–291 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

49 Comité Internacional de La Cruz Roja —CICR—, “El derecho internacional humanitario y los desafíos de los conflictos armados contemporáneos”, en XXXI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 2011, p. 54.
Consultable en https://www.icrc.org/spa/assets/files/red-cross-crescent-movement/31st-international-conference/31-int-conference-ihl-challenges-report-11-5-1-2-es.pdf

50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 32.014.

51 En similar sentido. terrorismo m. Forma violenta de lucha política mediante la cual se persigue la destrucción del orden establecido o la creación de un clima de temor e inseguridad. Diccionario de la lengua española © 2005 Espasa-Calpe.

52 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 2003, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Exps. 12916 y 13627.

53 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de octubre de 2008, Exp. 01-23-31-000-2004-00605-02(AG), M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

54 Enciclopedia jurídica Omeba, Tomo XXVI, editorial bibliográfica argentina S.R.L., Buenos Aires, 1968, pp. 155 a 161.

55 Gran Diccionario Enciclopédico Plaza & Janés editores, Tomo XI, 8ª edición, Barcelona (Esp.), 1978.

56 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de marzo de 2010, M.P. Enrique Gil Botero, Exp. 15.591.

57 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal, sentencia de 31 de agosto de 2011. M.P. José Luis Barceló Camacho. Rad. 31.761.

58 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Sobre Terrorismo y Derechos Humanos, 22 de octubre de 2002. Párr. 11.

59 ART. 2º—Instrumentos internacionales aplicables. Para los propósitos de esta Convención, se entiende por “delito” aquellos establecidos en los instrumentos internacionales que se indican a continuación:
a. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970.
b. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971.
c. Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973.
d. Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979.
e. Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980.
f. Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988.
g. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.
h. Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988.
i. Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997.
j. Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999”.

60 Cfr. Diez de Velasco, Manuel, Instituciones De Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos, Decimoctava edición, 2013, p. 872; Brotóns, Antonio Remiro y otros, Derecho Internacional. Curso General, Valencia, Tirant lo Blanch, 2010, p. 414.

61 Véase la Declaración de la ONU sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, anexa a la Resolución 49/60 de la Asamblea General, documento A/RES/49/60 (17 de febrero de 1995), artículo 3º.

62 Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Sobre Terrorismo y Derechos Humanos, 22 de octubre de 2002.

63 Véase el Informe Anual de la CIDH 1990-91, capítulo V., en el cual se consideró lo siguiente: “El otro fenómeno que condujo a que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisara el marco jurídico de sus acciones en referencia con el tema del terrorismo fue el frecuente empleo del mismo por parte de gobiernos que la Comisión había comprobado que se encontraban ejecutando masivas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos. Así, por ejemplo, gobiernos como los resultantes del golpe de estado del 11 de septiembre de 1973 en Chile o del 24 de marzo de 1976 en Argentina —por citar solo algunos casos— argumentaban que sus acciones obedecían a la necesidad de enfrenar acciones terroristas [...] tales situaciones de violencias generalizada, aun de violencia terrorista, no pueden, en ningún caso justificar las violaciones que ocurran”.

64 Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Sobre Terrorismo y Derechos Humanos, 22 de octubre de 2002. Párr. 19. En Fernández Tomás Antonio, Derecho Internacional Público, Casos y Materiales, Valencia, Ed. Tirant to Blanch, 2001, p. 327-330.

65 Ídem.

66 Ídem.

67 Adoptado por la Asamblea de las Naciones Unidas en su Resolución A/RES/52/164 de 15 de diciembre de 1997. Entrada en vigor: 23 de mayo del 2001 de conformidad con el artículo 22 (1). Aprobado por el Estado colombiano mediante Ley 804 del 1º de abril de 2003.

68 El contenido de la disposición en cita resulta muy similar al del artículo 611-1 del Código Penal español –Ley Orgánica 10/1995–, de conformidad con el cual “[S]erá castigado (...) el que, con ocasión de un conflicto armado: 1. Realice u ordene realizar ataques indiscriminados o excesivos o haga objeto a la población civil de ataques, represalias o actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla”.

69 Artículo publicado en la separata “Aquelarre”. Centro cultural Universidad del Tolima. Págs. 8-11.

70 Noam Chomsky, “Hegemonía o Supervivencia. El dominio mundial de E.E.U.U.” Verticales de Bolsillo. Grupo Editorial Norma S.A. 2008. p. 256.

71 González Calleja, Eduardo, El Laboratorio del Miedo, Una Historia General del Terrorismo, Ed. Crítica, Madrid, 2013, p. 26 a 27.

72 Schmid. Alex P. Definitions of Terrorism, United Nations, Office on Drugs and Crime, 1998 p. 104.

73 Miranda, Carlos E., “Terrorismo internacional: una aproximación teórica”, en Ciencia Política, No. 17, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, IV trimestre de 1989, p. 133.

74 Sentencia 8577 del 23 de septiembre de 1994, atrás referenciada.

75 Peláez Gutiérrez. Juan Carlos, “Responsabilidad Extracontractual del Estado por actos de terrorismo” en “Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana”. Universidad Externado de Colombia. 2013. p 211- 230.

76 Nota original del texto. “Juan Carlos Peláez Gutiérrez, Terrorisme et Droit: Étude comparée des moyens juridiques de lutte contre le terrorisme en droit interne français et colombien, cit., Deuxième partie, Le principe de légalité peut-ils’ adapter à l’ infraction terroriste?, no 283 y ss., pp. 290 y ss”.

77 Nota original del texto. Ibid., no 298, p.313. El profesor RENOUX escribe “[…] el objetivo del terrorismo, su enemigo, es el Estado, la organización administrativa o política de un país que se trata de desestabilizar a través del terror, amenazando de destrucción ciega la existencia y la cohesión de su pueblo, sus bienes, sus símbolos de éxito o de unidad […]” /Thierry Renoux, “Lutte contre le terrorisme et protection des droit fondamentaux. France”, ponencia presentada en la XVIIIe Table ronde internationale “Lutte contre le terrorisme et protection des droits fondamentaux2, Aix-en-Provence, 13 y 14 de septiembre del 2002, Annuaire International de Justice Constitutionnelle 2002, París Économica et Presses Universitaires d’ Aix-Marseille 2003, p. 195) Cfr. Peláez Gutieerez, Terrorisme et Droit: Étude comparée des moyens juridiques de lutte contre le terrorisme en droit interne français et colombien, cit., Deuxième partie, Le principe de légalité peut-ils’ adapter à l’ infraction terroriste?, No 302, P 317».

78 Nota original del texto. “Ibíd., no 302, p 317”.

79 Nota original del texto. “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril del 2012, expediente 21.515. Véase también Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre del 2012, expediente 24.392”.

80 En este sentido ver: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 7 de abril de 1994, Exp 9.261. M.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 14 de agosto de 1997. Exp. 2022136. M.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 18 de mayo de 2000. Exp. 11841. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia de 8 de agosto de 2002. Exp. 10.952. M.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia del 3 de mayo de 2007, Exp. 16.696, M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 8 de noviembre de 2016. Exp. 42.452.

81 Fls. 115 a 135 C. Ppal.

82 Fls. 12 a 24 C. Ppal.

83 Teniendo en cuenta como índice inicial el correspondiente a noviembre de 2002 – fecha de presentación de la demanda (71,20) y final el último conocido a la fecha de esta providencia enero de 2017 (133.40).

84 “Las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum”. Al respecto consultar las sentencias de 9 de junio de 2010, expediente: 17605 y 9 de febrero de 2012, expediente: 21060.

85 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2011, expediente 20.109. En términos similares, se puede ver la sentencia del 11 de noviembre de 2009, expediente 17.119. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

86 Fls. 197 y reverso C. Ppal.

87 Fls. 198 y reverso 24 C. Ppal.

88 Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 13 de febrero de 2015, Exp. 25565, sentencia de 9 de mayo de 2012; Exp. 23300 y sentencia del 26 de febrero de 2014; Exp. 28231. M.P Olga Melida Valle de la Hoz.