Sentencia 2002-04551/38942 de julio 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 76001-23-31-000-2002-04551-01(38942)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Sociedad Meléndez S.A.

Demandado: municipio de Santiago de Cali y otro

Referencia: acción de reparación directa (apelación sentencia)

Contenido: Descriptor: Se modifica sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda por ausencia de daño. / Restrictor: Legitimación en la causa - Caducidad - Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado - Daño antijurídico - De la actividad urbanística en el régimen jurídico colombiano - La ordenación del territorio como expresión del derecho urbanístico y territorial - Desarrollo y tratamiento del ordenamiento territorial a través de las disposiciones normativas fijadas por el legislador - La Ley 9 de 1989 por medio de la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal - La Ley 388 de 1997 mediante la cual se modifica la Ley 9 de 1989 - Planes de Ordenamiento Territorial - Instrumentos que de conformidad con la Ley 388 de 1997 desarrollan y materializan los Planes de Ordenamiento Territorial - Planes Parciales - Clasificación del suelo de expansión conforme a las disposiciones establecidas en la Ley 388 de 1997 - Condena en costas.

Bogotá, D. C., cinco de julio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Aspectos procesales previos.

1.1. Legitimación en la causa.

1. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(27) o, en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

2. En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante la sociedad Meléndez S.A., quien es la propietaria de una franja de terreno localizada en el canal CVC y el río Lili del municipio de Santiago de Cali y que, de acuerdo con sus argumentos, fue afectado en el Plan de Ordenamiento Territorial como zona de aislamiento del Basurero de Navarro, calidad que se encuentra acreditada con el respectivo folio de matrícula inmobiliaria(28).

3. Por otra parte, la demanda fue dirigida contra el municipio de Santiago de Cali, como ente territorial facultado y con competencia otorgada por la Ley 388 de 1997 para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial y, contra la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali - Emsirva S.A. E.S.P. en liquidación, como la responsable de la administración y operación del Basurero de Navarro cuya área de protección se afirmó como desencadenante de lo demandado, las que se encuentran legitimadas en la causa por pasiva.

1.2. Caducidad de la acción de reparación directa.

4. La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; términos fijados en el artículo 136 del C.C.A. que, en su numeral 8º, dispone que la acción “de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

5. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(29); únicamente se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(30). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(31).

6. En el caso concreto se evidencia que el daño antijurídico alegado por la parte demandante se deriva de la afectación como área de aislamiento del basurero de Navarro y del relleno sanitario transitorio de una franja de terreno de su propiedad, determinación que se adoptó con el Acuerdo 069 del 26 de octubre de 2000, publicado en el boletín oficial No.167 del 30 de octubre del mismo año.

7. De manera que la Sala tomará como fecha de consumación, concreción y conocimiento razonable de dicho daño antijurídico el día siguiente a la publicación del Acuerdo en el diario oficial, esto es, el 31 de octubre de 2000 por lo que si la demanda de reparación directa se presentó el 29 de octubre de 2002, se hizo dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8º del artículo 136 del C.C.A. –Decreto 01 de 1984–.

2. Acervo probatorio.

8. Del acervo probatorio allegado al expediente, se tiene:

(i) Copia simple del Acuerdo 03 de 8 de enero de 1958 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Valle de Cauca “por el cual se ordena la ejecución de unas obras por el sistema de valorización” [fls. 123 a 129 C2, 45 a 57. C.8. Tomo II].

(ii) Copia simple del Acuerdo 0703 de 21 de abril de 1958 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Valle de Cauca “por el cual se reglamenta la tasación, distribución y cobro del impuesto de valorización de las obras de desecación, defensa y recuperación de las tierras de “Aguablanca” [fls. 58 a 67. C.8. Tomo II].

(iii) Copia simple del Acuerdo 016 de 21 de abril de 1969 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se establece el reglamento de zonificación del municipio de Cali y se dictan normas sobre edificación”, que contiene, principalmente, el Reglamento de Zonificación que divide el territorio del municipio de Santiago de Cali en determinadas zonas y establece las normas que regulan el uso de los terrenos y de los edificios, la altura, el volumen, y el área de ocupación de los mismos y la densidad de población con el propósito de guardar y fomentar la salud, seguridad y bienestar en general de los habitantes, así como de mejorar la estética urbana [fls. 45 a 99. C.3. y fls. 70 a 121. C.8. Tomo II].

“(…)

CAPÍTULO XXVIII

Normas para la Zona ER

ZONA EN ESTUDIO Y RESERVA

ARTÍCULO 121. Las zonas en estudio y reserva son las áreas circundantes a las zonas urbanizables o edificables de la ciudad, para las cuales hay estudios de desarrollos urbanísticos o de servicios públicos, ni existe posibilidad próxima de suministrarlos. Como estas áreas no se requieren todavía para la expansión del desarrollo urbano, pero constituyen una zona de reserva, podrán destinarse a actividades agropecuarias y forestales o a los usos que actualmente tienen (…)”.

(iv) Copia simple del Contrato de Comodato1598 de 1º de enero de 1978 celebrado entre la Corporación Autónoma Regional del Cauca –CVC– y la Empresa de Servicios Varios Municipales de Cali –Emsirva S.A. E.S.P–[fls. 246 a 254. C.8. Tomo II].

(v) Copia simple del Decreto 1469 de 3 de agosto de 1979 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por medio del cual se reestructura la SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA y se crean las ÁREAS INTEGRADAS DE SALUD” [fls. 3 a 44. C.3.].

(vi) Copia simple del Acuerdo 26 del 12 de diciembre de 1979 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se adoptan los principios generales que regulan el Plan Integral de Desarrollo del municipio de Cali” [fls. 100 a 111. C.3.].

“(…)

ARTÍCULO 19. De la delimitación de los perímetros urbano y suburbano. El perímetro urbano es la línea que enmarca el área utilizable para el desarrollo urbano, con capacidad instalada de servicios públicos actual o con factibilidad de los mismos a corto plazo. Inmediata a la línea del perímetro urbano, se tiene una franja de terreno que no posee capacidad instalada de servicios públicos, pero que a mediano plazo podrá ser adecuada para incorporarla al proceso de desarrollo urbano. A esta franja se la denomina Área Suburbana y a la línea se la conoce como perímetro suburbano de Cali (…)”.

(vii) Copia simple del Acuerdo 07 de 7 de diciembre de 1981 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se establecen requisitos para la legalización de predios construidos sin licencia y mecanismos para lograr una estrategia de vivienda popular con normas mínimas [fls. 198 a 205. C.3. y fls. 7 a 13. C.8. Tomo II].

(viii) Copia de la Ley 12 del 20 de enero de 1982 expedida por el Congreso de la República “por la cual se dictan normas para el establecimiento de Zonas de Reserva Agrícola” [fls. 129 a 131. C.8. Tomo II].

(ix)Copia auténtica de escritura pública4044 del 26 de noviembre de 1984 expedida por la Notaria Novena de Cali en la que consta la descripción del terreno denominado “SANTA ANA Y BOQUERÓN” de propiedad de la Sociedad Meléndez S.A. [fls. 13 a 16. C. 1].

(x) Copia simple del Acuerdo 111 de 21 de abril de 1987 expedido por el municipio de Santiago Cali “por el cual se adiciona y modifica el decreto extraordinario Nº 0659 de julio 31 de 1.986 que adopta el código urbano para el municipio de Cali” [fls. 206 a 210. C.3. y fls. 123 a 127. C.8. Tomo II].

(xi) Copia simple del Acuerdo 14 del 3 de mayo de 1991 expedido por el municipio de Santiago de Cali “por el cual se adopta el Plan de Desarrollo del municipio de Cali” [fls. 112 a 197. C.3. y fls. 15 a 43. C.8. Tomo II].

(xii) Copia simple del Acuerdo 17 de 9 de julio de 1993 expedido por el municipio de Santiago de Cali “por medio del cual se delimita nuevamente el parque natural, educacional y recreativo denominado cinturón ecológico y se dictan disposiciones relacionadas con la poligonal E” [fls. 211 a 219. C.3. y fls. 140 a 148. C.8. Tomo II].

“(…)

CONSIDERANDO:

(…)

Que se hace necesario delimitar nuevamente el Cinturón Ecológico en la porción mencionada en el considerando anterior, con el fin de que coincida con la zona de protección del Río Cauca comprendida entre el Jarillón C.V.C. y el Río, e impedir así su ocupación con asentimientos subnormales.

Que para garantizar la conformación del Parque Natural, educacional y recreativo denominado Cinturón Ecológico es necesario definir los usos del suelo permitidos en el mismo.

Que para dar cumplimiento al Acuerdo 07 del 5 de marzo de 1993, que estableció el Sector de Navarro I como Área de Expansión Urbana con Uso Mixto Industrial-Residencial de Vivienda Productiva, es necesario declararla como Área de Desarrollo para Vivienda de Interés Social (…)”.

(xiii) Copia auténtica del Acuerdo 30 de 21 de diciembre de 1993 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se establece el Estatuto de usos del Suelo y normas urbanísticas para el municipio de Santiago de Cali” [fls. 221 a 362. C. 1. y fls. 150 a 157. C.8. Tomo II.].

“(…)

ACUERDA:

DISPOSICIONES PRELIMINARES

ARTÍCULO 1º. Al expedirse el presente Acuerdo se adopta el Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas y Arquitectónicas, orientadas a regular la expansión y desarrollo ordenado del municipio de Cali.

ARTÍCULO 2º. El presente Estatuto tiene como ámbito de aplicación las áreas urbanas, suburbana y rural, áreas delimitadas en el plan de desarrollo vigente y comprendidas dentro de los límites Municipales.

ARTÍCULO 3º. Constituyen elementos integrantes del presente Estatuto Municipal los siguientes aspectos: La Zonificación del Territorio, según áreas de actividad; la reglamentación de los usos del suelo para cada área y las normas y reglamentos urbanísticos y arquitectónicos los cuales conforman el Plan de Ordenamiento territorial del municipio de Santiago de Cali.

ARTÍCULO 4º. El Departamento Administrativo de Planeación Municipal, presentará ante el Señor Alcalde, para su trámite ante el Concejo Municipal, las reformas que se estimen convenientes para efectuar las modificaciones o actualizaciones de las normas contenidas en este Estatuto de acuerdo con los estudios que la sustenten y con las competencias asignadas.

(…)

TÍTULO III

ÁREA DE ACTIVIDAD RESIDENCIAL R-2

ARTÍCULO 51. Determínase como Área de Actividad Residencial R-2, la delimitada en el Plano Nº 1 y es aquella que presenta además de la actividad Residencial, usos compatibles y necesarios para su buen funcionamiento.

(…)

TÍTULO XII

REQUISITOS GENERALES DEL TERRENO PARA URBANIZACIONES

CAPÍTULO I

REQUISITOS DE URBANIZACIÓN

ARTÍCULO 176: El Departamento Administrativo de Control Físico Municipal solo permitirá el desarrollo de urbanizaciones en terrenos que cumplan con las siguientes características:

a. Que se plantee en las áreas y según las destinaciones de uso que fija el presente Estatuto.

b. Que garantice condiciones de higiene, salubridad, firmeza y estabilidad del terreno y defensa frente a inundaciones y elementos contaminantes.

c. Que ofrezca la posibilidad de instalación de los servicios públicos básicos: energía, acueducto alcantarillado, aseo, gas y teléfono.

d. Que permita la reserva de áreas para zonas verdes, servicios comunales y la construcción de suficientes vías de acceso vehicular y peatonal que garanticen una eficiente comunicación con el sistema vial del municipio.

e. Que su desarrollo pueda llevarse a cabo preservando los recursos naturales existentes en el mismo y de conformidad con lo establecido en el Código de Recursos Naturales y Preservación del Medio Ambiente.

f. Que cumplan con las demás normas establecidas en el presente estatuto y demás disposiciones que lo reglamenten y complementen.

(…)

LIBRO II

ÁREA SUBURBANA O DE EXPANSIÓN

TÍTULO I

DELIMITACIÓN Y ZONIFICACIÓN DE LAS ÁREAS DE EXPANSIÓN

CAPÍTULO 1

DE LAS ÁREAS DE EXPANSIÓN

ARTÍCULO 203: Las áreas de Expansión están ubicadas en el área suburbana e ingresarán al desarrollo urbano con la dotación de servicios públicos. Las Áreas de Expansión que no cuenten con reglamentación urbanística y arquitectónica, no podrán integrarse a la urbanización hasta tanto el Departamento Administrativo de Planeación Municipal elabore un estudio que permita expedir un reglamentación para su desarrollo.

ARTICULO 204: Para efectos de la zonificación de las áreas de expansión del municipio de Cali, adoptáse la siguiente división por Areas (sic) de Actividad:

1. Área de Actividad Forestal Residencial R-0

2. Área de Actividad Residencial de Parcelaciones

3. Área de Actividad Forestal Residencial de Parcelaciones.

4. Área de Actividad de Expansión Residencial

5. Área de Actividad Industrial Mixta Residencial

6. Área de Actividad de parque, recreación y zona verde.

ARTÍCULO 205: Adoptase el Plano 1 y el Cuadro 1 que contiene la zonificación, áreas de actividad y las áreas de expansión de la ciudad.

CUADRO 1

ZONIFICACIÓN POR ÁREAS DE ACTIVIDAD

DE LAS ÁREAS DE EXPANSIÓN

PoligonalSubzonaÁrea de actividad
(…)
ENavarroIndustrial Mixta Residencial
H Expansión Residencial para Vivienda de Interés Social

(…)

ARTÍCULO 207: La asignación de usos para las Areas (sic) de Expansión que presenten normas urbanísticas, se establece en el Cuadro 3, el cual hace parte integrante del presente Estatuto.

PARAGRAFO: Los usos del suelo asignados para cada Area de Actividad sólo se permitirán cuando el área se integre al desarrollo urbano, acorde con el proceso de planificación estipulado en el presente Estatuto o en aquellas que se puedan desarrollar con la reglamentación contenida en el presente Estatuto.

TÍTULO III

ÁREA DE ACTIVIDAD DE EXPANSIÓN RESIDENCIAL

(…)

ARTICULO 243: Area de expansión residencial localizada en la Poligonal G y delimitada en el Plano1 y se asimilará para su desarrollo al área de actividad residencial R-2 de la parte urbana, a partir de la dotación de los servicios públicos por parte de Emcali y/o del urbanizador o constructor con la supervisión y visto bueno de Emcali.

ARTÍCULO 244: Área de expansión residencial localizada en la poligonal H y delimitada en el Plano1. En ella se desarrollarán los programas de vivienda de Interés Social en la modalidad de lotes con servicios con un tope máximo de cuarenta (40) salarios mínimos.

(…)

GLOSARIO

(…)

ÁREA DE EXPANSIÓN URBANA: Es aquella que estando delimitada entre los perímetros urbano y suburbano, presenta condiciones aceptables para la urbanización futura y aunque no posee la totalidad de Servicios Públicos, podrá ser dotada de ellos, pudiendo estar estos integrados o no a la infraestructura urbana

(…)

ÁREA SUBURBANA: Es la franja de transición determinada por el Concejo Municipal, que rodea las ciudades y que se extiende por las vías de acceso, donde coexistan los modos de vida rural y urbano como una prolongación de la vida urbana en el campo, definida por criterios de densidad y actividad económica de la población.

(…)

USO: Es el tipo de utilización asignado a un terreno, a una edificación o a parte de éstos.

(…)

USO COMPATIBLE O COMPLEMENTARIO: Es aquel que no perturba ni obstaculiza la actividad o función del uso principal y no ocasiona peligro a la salud, a la seguridad y a la tranquilidad públicas; y/o contribuye al mejor funcionamiento del uso principal en un área de actividad.

USO COMPATIBLE CON NORMA: Es aquel que puede funcionar en cualquier área de actividad con los requerimientos mínimos establecidos en el presente Estatuto.

USO PERMITIDO: Es aquel que puede funcionar en cualquier predio de un área de actividad.

(…)

USO PRINCIPAL: Es aquel señalado como uso predominante que establece el carácter asignado a áreas o zonas de actividad”.

(xiv) Copia simple del Acta de visita al sitio de disposición final de desechos sólidos del municipio Santiago de Cali del 22 de noviembre de 1994 realizada por la Procuraduría Ambiental y Agraria del Valle del Cauca [fls. 99 a 105. C. 1. y fls. 111 a 116. C. 4].

“(…)

OBJETIVO:

Verificación de las condiciones actuales de manejo y operación del sitio de disposición final de los residuos sólidos (Basuras) del municipio de Santiago de Cali.

(...)

LOCALIZACIÓN:

CORREGIMIENTO DE NAVARRO. municipio de Santiago de Cali, distante 4.5 Kms Barrio Ciudad Córdoba, colindando con el Río Cauca, margen izquierda y el canal C.V.C - Sur (…)”.

(xv) Escrito remitido por parte de la Procuraduría Ambiental y Agraria – Zona III del Valle del Cauca al Gerente de la empresa Emsirva el 23 de noviembre de 1994(32).

(xvi) Copia simple del Acuerdo 10 de 15 de diciembre de 1994 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo 30 del 21 de diciembre de 1993 el Estatuto de usos del Suelo y normas urbanísticas para el municipio de Santiago de Cali” [fls. 363 a 410. C. 1].

“(…) ARTÍCULO 26: El artículo 204 del Acuerdo 30 de 1993 quedará así:

Para efectos de la zonificación de las Áreas de Expansión del municipio de Cali, adóptase la siguiente división por Áreas de Actividad:

1. Area de Actividad Forestal Residencial R-0

2. Area de Actividad Residencial de Parcelaciones

3. Area de Actividad Forestal Residencial de Parcelaciones

4. Area de Actividad de Expansión Residencial.

5. Area de Actividad Industrial Mixta Residencial

6. Area de Actividad de Parque, Cultura y Recreación.

ARTÍCULO 27: El Artículo 205 del Acuerdo 30 de 1993 quedará así:

Adoptáse el Plano 1A (Parte B) y el Cuadro 1A que contiene la zonificación, áreas de actividad y las áreas de expansión de la ciudad.

CUADRO 1ª

ZONIFICACION POR AREAS DE ACTIVIDAD

DE LAS AREAS DE EXPANSION

POLIGONALSUB ZONAAREA DE ACTIVIDAD

(…)

ENavarroIndustrial Mixta Residencial

(…)

H______Expansión Residencial para Vivienda de Interés Social

ARTÍCULO 28: El artículo 207 del Acuerdo 30 de 1993, quedará así:

La asignación de usos para las Áreas de Expansión que presenten normas urbanísticas, se establece en el los cuadros 2A y 3, los cuales hacen parte integrante del presente estatuto.

PARÁGRAFO: Los usos del suelo asignados para cada área se integre al desarrollo urbano, acorde con el proceso de planificación estipulado en el presente Estatuto o en aquellas que se pueden desarrollar con la reglamentación contenida en el presente estatuto.

(…)

ARTÍCULO 43: El artículo 243 del Acuerdo 30 de 1993, quedará así:

El área de expansión residencial localizada en la Poligonal G y delimitada en el Plano1A (Parte B) se asimilará para su desarrollo y usos, al Area de Actividad residencial R-2 de la parte urbana, a partir de la dotación de los servicios públicos por parte de Emcali y/o del urbanizador o constructor con la supervisión y visto bueno de Emcali” (subrayado fuera de texto).

(xvii) Copia auténtica de Resolución 000079 de 12 de octubre de 1995 expedida por la división de licencias y permisos ambientales de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC– “por la cual se requiere la presentación de un plan de manejo ambiental a la Empresa de Servicios Varios Municipales de Cali - “Emsirva” [fls. 130 a 134. C. 4., fls. 255 a 259. C. 4. y fls. 256 a 267. C.8. Tomo II].

(xviii) Copia auténtica del Estudio de Áreas de Expansión elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Santiago de Cali en septiembre de 1996 que tuvo como objetivo “elaborar una revisión de las actuales Áreas de Expansión de la Ciudad, sus límites, características físicas, población, regulaciones urbanísticas, proceso actual y tendencias de urbanización y suburbanización, con el fin de replantearlas y definir la gradualidad de su incorporación al desarrollo de la Ciudad. El estudio concluye en un esqueleto de Proyecto de Acuerdo que redefine los perímetros, delimita las Áreas de Expansión y reglamenta los instrumentos de gestión requeridos (…)”, y donde sólo el 30% en el área de Navarro podía destinarse a viviendas pero sin definir específicamente su uso [fls. 180 a 190. C.8. Tomo II].

(xix) Copia auténtica de escritura pública5675 del 22 de noviembre de 1996 por medio de la cual se acredita que la sociedad Meléndez S.A. es dueña y poseedora de los lotes “SANTA ANA Y BOQUERÓN6 y7 [fls. 21 a 23. C. 1].

(xx) Copia simple del Acuerdo 08 de 9 de diciembre de 1996 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se transforma el establecimiento público Empresa de Servicios Varios Municipales de Cali “Emsirva” en una empresa industrial y comercial del municipio prestadora de servicios públicos domiciliarios E.S.P. y se dictan otras disposiciones” [fls. 411 a 431. C. 1].

(xxi) Copia auténtica de Resolución 01 de 1º de enero de 1997 expedida por la Junta Directiva de la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali “Emsirva E.S.P.” “por la cual se dictan los estatutos de la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali “Emsirva E.S.P.” [fls. 44 a 60. C. 4].

(xxii) Copia auténtica de la escritura pública300 del 31 de enero de 1997 por medio de la cual se acredita la constitución de hipoteca abierta de primera grado sin límite de cuantía por parte de la sociedad Meléndez S.A., cuyo acreedor es el Instituto de Fomento Industrial –IFI sobre el lote “SANTA ANA Y BOQUERÓN, situado en el costado suroriental del cruce del CANAL C.V.C., con el antiguo cauce del río Lili, entre la margen derecha de este y la izquierda del canal, en el límite actual del perímetro urbano, corregimiento de Navarro, municipio de Cali” [fls. 24 a 27. C. 1].

(xxiii) Copia simple del concepto Nº 000020216 del 25 de noviembre de 1997 elaborado por la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico de la Alcaldía de Santiago de Cali en atención a la respuesta a la solicitud realizada por la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali –Emsirva E.S.P.– respecto “al Concepto de Uso del Suelo para el sitio de disposición final de basuras en el Corregimiento de Navarro del municipio de Santiago de Cali” [fls. 87 a 89. C. 1].

“(…)

Atendiendo la solicitud de la empresa Emsirva E.S.P. concretamente el caso a estudio “Concepto de uso del suelo del actual sitio de disposición final de residuos sólidos en el Corregimiento de Navarro”, territorio rural del municipio de Santiago de Cali, y teniendo en cuenta la existencia del llamado “Basuro” de Navarro con una antigüedad de veinte (20) años, encontrando una situación de facto por un lado y una falta de reglamentación del legislador por el por el otro (…).

Así las cosas, de acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta la urgencia de un pronunciamiento de fondo sobre el tema para indispensable y adecuada aplicación de las políticas contenidas en la Ley 142 de 1994, esta Secretaría por competencia, CONCEPTÚA el uso del suelo Restringido (sic), es decir supeditado a no generar impacto urbano, ambiental y/o social, para el establecimiento denominado Emsirva E.S.P., cuya actividad es “disposición final, incluído (sic) tratamiento y recuperación de desechos sólidos”, ubicado en el Corregimiento de Navarro, zona rural del municipio de Santiago de Cali, con linderos generales consignados en la escritura pública2305 del 29 de septiembre de 1984 de la Notaría Cuarta (4) del Circuito de Cali, representada legalmente por la Doctora Beatriz Eugenia Duarte O´byrne (...)” (subrayado fuera de texto).

(xxiv) Copia simple de Resolución S.G.A.15 del 1998 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC– “por la cual se modifica a solicitud de parte las resoluciones Nos. S.T. 000079 de octubre de 12 de 1995 y S.T. 000172 de mayo de 08 de 1996” [fls. 268 a 275. C.8. Tomo II].

(xxv) Copia auténtica de avalúo comercial Nº 8-250 del 10 de marzo de 1998 solicitado por la sociedad Meléndez S.A. y realizado por la sociedad Anthony Halliday Beron Ltda. Propiedad Raíz [fls. 109 a 123. C. 1].

“CONSIDERACIONES GENERALES:

Este estudio se propone obtener el valor comercial actual del inmueble analizado, tomando como base las tendencias de la oferta y demanda de propiedad raíz, el análisis de los costos de construcción y la posible rentabilidad del bien avaluado (…).

TIPO DE INMUEBLE:

Globo de terreno que forma parte de un proyecto de urbanización en mayor extensión, actualmente suburbano en vías de incorporarse al perímetro urbano.

UBICACIÓN:

El predio avaluado está ubicado en el costado Suroriental del cruce del Canal C.V.C. con el antiguo cauce del río Lili, entre la margen derecha de este y la izquierda del canal, en el límite actual del perímetro urbano, en el Corregimiento de Navarro, municipio de Cali (...)” (subrayado fuera de texto).

(xxvi) Copia auténtica de escritura pública1419 del 28 de abril de 1998 expedida por la Notaria Segunda de Cali por medio de la cual se constituyó la sociedad AGUAS DEL SUR S.A. E.S.P [fls. 42 a 66. C.2].

(xxvii) Copia auténtica de Resolución 310 de 21 de septiembre de 1998 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC– “por medio de la cual se objeta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali” [fls. 135 a 137. C. 4].

“(…) 10. Que en la Ley 388 de 1997 en su artículo 31 y en el Decreto 879 de 1998 en su artículo 31, se establecen los requisitos con que deben contar las áreas urbanas y el límite de las mismas, observándose que en el Plan se propone una zona urbana que no cumple con los requisitos establecidos por la ley; el perímetro urbano se extiende a áreas que no cuentan con la infraestructura vial ni con las redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado.

11. Que de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, en su artículo 32 y en el Decreto 1507 de 1998, artículo 10, literal c, el suelo de expansión urbano es el área destinada a la extensión urbana que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, y la incorporación de suelo de expansión urbana al suelo urbano requiere de la aprobación del plan parcial de expansión. A pesar de lo anterior, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, no obstante el cálculo realizado en el documento técnico de soporte, se propone un área de expansión de 9,215 Hectáreas (sic), lo que corresponde a mas (sic) de once veces lo requerido (840 Hs), en el caso de utilizar la proyección de mayor área. Además de ser exagerada el área de expansión urbana propuesta, esta se incluye de una vez dentro del perímetro urbano, presentando dentro del proyecto de acuerdo que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, el articulado para que los planes parciales queden aprobados de una vez, violando el proceso establecido para la aprobación de los planes parciales, establecido en el Decreto 1507 de 1998.

12. Que a la luz del Decreto 879 de 1998, en su artículo 11, numeral 3º, las áreas para la disposición de desechos deben estar ubicadas dentro del componente rural, y no dentro del urbano. Se encontró dentro del POTM de Santiago de Cali, que con la expansión del perímetro urbano propuesta, el depósito de residuos sólidos de la ciudad quedaría incluido dentro del área urbana.

(…)

21. Que en el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, se plantea que el sitio para la disposición final de residuos sólidos de los municipios de Cali, Yumbo y Jamundí, continuará siendo el actual botadero de Navarro. Con el manejo propuesto no se solucionan los grandes impactos ambientales negativos que este genera por olores ofensivos, contaminación del aire por gases y, contaminación del suelo y de las aguas subterráneas por lixiviados; el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, debe plantear una zona diferente a Navarro para la disposición final de los residuos sólidos” (subrayado fuera de texto).

(xxviii) Copia auténtica de avalúoK-1080 del 12 de octubre de 1999 solicitado por la sociedad Meléndez S.A. y realizado por la sociedad BIENES & CAPITALES [fls. 124 a 153. C. 1.].

“INFORMACIÓN BÁSICA DEL INMUEBLE: 

TIPO DE INMUEBLE: Lote 

TIPO DE LOTE: 

DIRECCIÓN: Prolongación de la Carrera 50 entre el Cauce seco del Río Lili y el Basuro. 

ÁREA LOTE:1´962.623,00 M2, se obtuvo de Escritura Pública5675 del 22 de noviembre de 1.996. Notaría Once (11) del Circuito de Cali. 

ZONIFICACIÓN:Poligonal H. 

SERVICIOS: Debe construir redes de acueducto, energía y alcantarillado (...)”. 

(xxix) Copia simple de Resolución S.G.A. Nº 336 de 15 de octubre de 1999 expedida por la Subdirección de Gestión Ambiental, “por la cual se impone un plan de manejo, recuperación y restauración ambiental para la clausura y sellado del basurero de Navarro, y construcción de un relleno sanitario transitorio, municipio de Santiago de Cali” [fls. 567 a 597. C.2., fls. 140 a 137. C. 4. y fls. 276 a 312. C.8. Tomo II].

“(...)

CONSIDERANDO:

Que mediante Resolución S.T. 000079 de octubre 12 de 1995, se requirió a la “Empresa de Servicios Varios Municipales de Cali - Emsirva”, la presentación de un Plan de Manejo Ambiental para el Basurero de Navarro, localizado en el corregimiento de Navarro, en jurisdicción del municipio de Cali, departamento del Valle del Cauca (...).

Que el Gerente General de la “Empresa de Servicios Públicos de Aseo - Emsirva E.S.P.” mediante Oficio Nº 002088 de noviembre 26 de 1998, presenta a la Subdirección de Gestión Ambiental de la CVC, el Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental para el sitio de disposición de Navarro, el cual fue elaborado por la firma “SERVIAMBIENTALES S.A.-E.S.P.”]; empresa fruto de la Alianza Estratégica conformada por “Emsirva E.S.P.” y “UTE AMBIENTAL LTDA.” resultante de la Convocatoria Pública Internacional Nº 01-97. El Plan de Manejo incluye el sellado y relleno sanitario como actividades complementarias.

(...)

Que el Gerente General de la sociedad “Servicios y Técnicas Medioambientales S.A. E.S.P. - SERVIAMBIENTALES S.A. E.S.P”, mediante comunicación Nº 05554 de febrero 11 de 1999 solicita se le conceda la calificación de relleno sanitario al denominad botadero de Navarro, teniendo en cuenta que con la ejecución de las medidas propuestas en los informes ambientales presentados, se está en la capacidad de acometer las actuaciones específicas de operación como un vertedero sanitariamente controlado. A lo anterior se responde mediante comunicación Nº D.G.C.203.99 de marzo 1 de 1999 suscrito por el Director General de la CVC, manifestando:

“Si bien la disposición de residuos sólidos en los últimos años se ha realizado con cobertura, no se puede, ni podrá calificarse de relleno sanitario, ya que no cuenta con los controles necesarios para mitigar los impactos ambientales que esa actividad y las que se implementarán corresponden a las obras necesarias para su muy próxima clausura.

No obstante lo anterior, la CVC, no desconoce que en Navarro se han realizado obras para el mejoramiento de la operación del sitio, además, se ha presentado un plan de manejo que contempla la clausura del botadero actual y la construcción de un relleno sanitario anexo, sin embargo este documento ha sido objeto de solicitud de complementación por parte de la CVC.

Considerando lo anterior, se reitera que el actual botadero de Navarro no será posible calificarlo como un relleno sanitario y que dicha calificación, solo sería posible para el proyecto anexo a Navarro, si el resultado de la evaluación de la complementación solicitada al plan de manejo ambiental así lo permite.

(...)

La implementación del relleno sanitario anexo, deberá limitarse al área disponible actualmente en el predio de Emsirva, ya que este es el factor determinante para que el Ministerio del Medio de Ambiente conceptuara que para continuar con las labores de disposición final adelantadas desde tiempo atrás por Emsirva en dicho predio, le era aplicable la norma transitoria establecidas en el artículo 38 del Decreto Reglamentario1753 de 1994; concepto que acoge la corporación al aceptar la implementación de un relleno sanitario transitorio anexo al sitio actual de disposición, pero dentro del mismo predio de Emsirva.

(...)

CONCLUSIONES

Se reitera que debe manejarse el concepto de para transitoria y circunscrita únicamente al área disponible de propiedad “Emsirva E.S.P.” Es necesario presentar un plan con la totalidad del área del predio de propiedad de “Emsirva E.S.P.”, localizando todas las partes del proyecto e infraestructura ya existente. Se deberá presentar el estimativo del área a utilizar para la estación de transferencia, el área ocupada por la escuela y el centro de salud.

(...)

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: IMPONER a las sociedades “Emsirva E.S.P.” y Servicios y Técnicas Medioambientales S.A.E.S.P. - SERVIAMBIENTALES S.A. E.S.P.”, un “Plan de Manejo Ambiental” para las labores de clausura y sellado del actual basurero de Navarro, localizado en el corregimiento de Navarro, jurisdicción del municipio de Santiago de Cali (...)”.

(xxx) Copia simple de Resolución S.G.A.394 de 20 de noviembre de 1999 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución S.G.A.336 de septiembre 15 de 1999” [fls. 313 a 333. C.8. Tomo II].

(xxxi) Copia simple de Resolución D.G.396 de 23 de noviembre de 1999 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “por medio de la cual se concerta y aprueba parcialmente el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali en sus aspectos ambientales” [fls. 380 a 406. C.8. Tomo II].

“(…) 2) Para dar cumplimiento al plazo máximo e improrrogable de tres años señalado en la Resolución CVC Nº SGA 336 de Septiembre 15 de 1999 como para la disposición transitoria en el actual sitio de Navarro y las obligaciones impuestas en el Plan de Manejo Ambiental para los (sic) labores de clausura y sellado del actual botadero, el municipio de Santiago de Cali analizará las condiciones ambientales de las posibles áreas aptas para los proyectos de manejo y disposición final de los residuos de la ciudad e incluirá estas zonas en el grupo de los Suelos (sic) de protección, con el tratamiento destinado a los servicios públicos, dando con esto la respuesta a los requerimientos solicitados, según el acto administrativo antes mencionado”.

(xxxiii) Copia auténtica de Resolución 0005 de 05 de enero de 2000 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente “por la cual se establecen unas determinaciones en relación con el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali” [fls. 177 a 191. C. 4. y fls. 408 a 436. C.8. Tomo II].

“(…) Este despacho considera que este tema es de suma importancia y debe quedar señalado y definido en el POT en lo referente a la localización, pues constituye un elemento determinante del ordenamiento territorial en cuanto a usos del suelo, máxime cuando se propone el área donde se encuentra el botadero como suelo de expansión urbana.

Al respecto, la Ley 388 de 1997 establece que el POT deberá contener la localización, definición, señalamiento y dimensionamiento de las infraestructuras y zonas para los servicios de saneamiento básico.

En consecuencia el tema del manejo de residuos sólidos debe ser incluido en el texto del POT del municipio de Santiago de Cali en lo que a éste atañe, como es la ubicación de predios (…)

(…)

Así mismo, aquellas áreas que se identifiquen como alternativas para la disposición de residuos deberán ser incorporadas en los mapas y serán consideradas definitivas cuando así lo defina el Plan Maestro, los lugares adecuados para la disposición final, ya sea en éstas o en otras áreas, para lo cual se harán los ajustes pertinentes. Estas áreas deberán ser tenidas en cuenta en todas las decisiones de ordenamiento que se tomen para la zona en la cual sean ubicadas.

(…)

2. SUELO DE EXPANSION DE NAVARRO 

CONCEPTO CVC: 

Considera como “área de fragilidad ambiental, en la cual se compromete el mayor acuífero de la subregión, además de que existe susceptibilidad frente a fenómenos sísmicos, dadas las características de los suelos”. 

“No se sustentó la sustracción de 2 Kilómetros al rededor (sic) del basurero de Navarro”. 

“El Area de Navarro propuesta como suelo de expansión condicionada por el POT es suelo de gran fragilidad ambiental, en donde además de estar afectada por la influencia del botadero de basura de la ciudad, mencionada en el documento soporte del POT como “Nudo Crítico”, en su subsuelo se encuentra un acuífero de orden estratégico para el futuro abastecimiento de la subregión. Los actuales desarrollos urbanos que se han permitido sobre el (Distrito de Aguablanca), demuestran el impacto negativo sobre este recurso. 

Además de las observaciones anteriores, las características de los suelos del área de Navarro (manifestadas en el mismo documento POT), generan expectativas respecto a sus susceptibilidad frente a fenómenos sísmicos para cuya evaluación, el POT, no aporta los estudios que permitan decidir sobre su condición de suelo de expansión.”. 

“Se propone por CVC, a raíz de la inexistencia de AREAS DE EXPANSION CONDICIONADAS (toda vez que la Ley solamente establece tres tipos y entre ellos no se concibe el planteado por el municipio), que dentro del POT, se establezca que las áreas susceptibles de expansión urbana pero que tienen limitaciones ambientales, como ya se mencionó, pueden declararse en un futuro como de expansión urbana previa la realización de estudios y labores que permitan urbanizarlas y demuestren la mitigación de los riesgos ambientales que se enuncian por el grupo técnico de la CVC 

(…)

“El área de expansión de Navarro tal como lo soporta el POT es un área de vocación agrícola y de hecho así hoy se utiliza, por lo tanto se crea la inquietud respecto a este punto en el sentido de que cual zonificación agrícola se pretende en ese sector cuando se plantea como área de expansión?” 

“Se desconocen los impactos ambientales del basurero sobre el área de Navarro, al menos en los aspectos de olores y salubridad. El hecho de dejar una zona de aislamiento de 2.0 kilómetros no está fundamentada en ningún sustento técnico”.

(…)

3. CONCLUSIONES SOBRE LA EXPANSION URBANA

(…)

d) Sobre el Area de Navarro, la CVC argumenta como impedimento para su aprobación como suelo de expansión, el hecho de la alta sensibilidad ambiental de la zona, tal como lo demuestra el mismo POT en los criterios ambientales establecidos para tal definición. Entre ellos se resaltan: los impactos ambientales por la presencia del basurero de Navarro, La (sic) existencia en esta zona de un humedal que requiere recuperación, la presencia de fuentes de agua subterránea con importantes reservas para la ciudad, la existencia de amenazas y riesgos por el fenómeno de inundación, el hecho de estar catalogada como zona agrícola, entre otros.

(…)

Con base en los fundamentos anteriormente señalados este Ministerio considera:

(…)

f) Que sobre el particular este Despacho considera: 

(…)

Que, dados los vacíos de información que presenta el proyecto de POT de Cali, en relación con los diferentes aspectos aquí contemplados, y en especial con el referido tema de amenazas y riesgos, y con el fin de contar con los elementos de juicio suficientes y necesarios para tomar una decisión que consulta el interés general, el medio ambiente y los recursos naturales, este despacho estima pertinente diferir la decisión relacionada con la expansión urbana de las zonas de (…) Navarro hasta tanto el municipio de Cali sustente con los estudios técnicos solicitados, la viabilidad de tales zonas.

Que con el fin de no desarticular el proyecto de POT, en cuanto a la adopción de decisiones sobre otras áreas o temas de dicho plan las zonas denominadas como “áreas de expansión” citadas en el considerando anterior, deberá asignárseles la categoría de “áreas con régimen diferido”

Esta categoría deberá incluirse tanto en el articulado como en los planos oficiales del proyecto de POT, en los diferentes capítulos y artículos en los cuales se adopten disposiciones referentes a estos sectores.

En relación con estos sectores y mientras esté vigente el diferimiento se mantendrá la disposición referente (sic) a la imposibilidad de expedición de licencias contenida en la Ley 388, hasta tanto la misma empiece a tener vigencia

(…)

Que en estas condiciones técnicas y jurídicas corresponde al municipio de Santiago de Cali ajustar el proyecto de plan de ordenamiento territorial con base en las decisiones adoptadas en la parte considerativa de la presente Resolución, lo cual deberá reflejarse en el articulado y demás documentos que formen parte de dicho plan” (subrayado fuera de texto).

(xxxiii) Copia simple del Acuerdo 69 de 26 de octubre de 2000 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali” [fls. 433 a 725. C. 1. y fls. 192 a 197. C.8. Tomo II.].

“El CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confieren la Ley 136 de 1994, el artículo 25 de la Ley 388 de 1997 y su Decreto Reglamentario 879 de mayo 13 de 1998.

(...)

ARTÍCULO 9º: Directrices Relacionadas con el Ámbito Municipal (Urbano - Rural). El territorio municipal en su conjunto, está constituido por el componente rural y la cabecera urbana, las cuales deben ser manejadas como dos elementos interdependientes que se condicionan mutuamente, al mismo tiempo que se proporcionan recursos y servicios.

(…)

En consecuencia, son determinantes fundamentales para el Plan de Ordenamiento que la expansión urbana en dirección a las áreas rurales sólo puede darse en suelos aptos desde el punto de vista de sus condiciones naturales y su capacidad portante (…)

(…)

5. Orientar y concertar la expansión urbana en el piedemonte del borde Noroccidental y en los suelos de óptima urbanización de la zona plana del sur.

(…)

ARTICULO 14: Política de Expansión y Control de Bordes. Objetivos Generales.

— Orientar la urbanización de los suelos de expansión fijando prioridades de acuerdo con la disponibilidad de servicios públicos, para atender la demanda de vivienda, otros equipamientos, espacio público y los demás usos definidos en el presente plan.

— Detener la ocupación ilegal y subnormal de la ladera, así como de las zonas inundables y/o de protección del río Cauca.

— Incorporar al desarrollo urbano, las áreas requeridas para atender la demanda de la población proyectada, de conformidad con los estudios correspondientes.

(…)

ARTÍCULO 56: Del Manejo de los Residuos Sólidos. El manejo de residuos sólidos se orientará por las siguientes disposiciones:

1. El área de aislamiento del basurero de Navarro será delimitada una vez se realicen los estudios de impacto ordenados por la CVC. Hasta tanto se realice la delimitación definitiva del aislamiento, una franja de un (1) kilómetro, será tomada como área de aislamiento, de acuerdo a lo indicado en el reglamento de agua potable y saneamiento básico del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto 822 de 1998). Los mencionados estudios se realizarán en el término de un (1) año desde la aprobación del presente acuerdo.

2. La recolección, transporte, manejo, tratamiento, mercadeo y disposición final de residuos sólidos debe responder a las políticas, estrategias y criterios que establezca el Plan Maestro de Gestión de residuos sólidos que debe realizar el municipio en el mediano Plazo.

3. El sitio de disposición final de residuos sólidos que actualmente opera en el corregimiento de Navarro, deberá ser clausurado en el términoestipulado por la C.V.C., diciembre 21 de 2002, y cumplir con el Plan de Manejo establecido para su cerramiento por la autoridad ambiental competente, incluyendo el traslado en el Corto Plazo, por parte de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. –EPSAM de la línea de alta tensión a 115.000 voltios denominada Pance-Meléndez-Aguablanca, que cruza el Basurero de Navarro.

Una vez clausurado el vertedero actual, la disposición de residuos se realizará en un relleno sanitario o vertedero técnica y ambientalmente construido en el terreno anexo a partir de diciembre 21 de 2002, término durante el cual el municipio deberá adelantar, en coordinación con la CVC, los estudios técnicos ambientales y económicos para localizar un nuevo sitio y promoverá y coordinará la construcción del vertedero, dentro del municipio o mediante alianzas con otros municipios, para que sea ubicado en uno de ellos, lo anterior, sin perjuicio de la competencia que constitucional y legalmente corresponda a la Autoridad Ambiental sobre esta materia.

4. Una vez clausurado el Basurero de Navarro, las autoridades ambientales determinarán en el lapso de un (1) año, el impacto que definirá el nuevo aislamiento y el tiempo de su duración.

5. La ubicación de los sitios para desarrollar la actividad de transferencia y la disposición final de escombros se manejarán con base en el resultado del estudio del Manejo Integral de Escombros.

6. Las actividades de manejo y disposición final de lodos provenientes de la operación y mantenimiento de plantas de tratamiento de acueducto y alcantarillado, canales y sumideros se efectuarán cumpliendo con las normas ambientales vigentes. Las empresas que desarrollen esta actividad en el municipio de Santiago de Cali, presentarán las alternativas técnica y ambientalmente viables para su tratamiento y la disposición final, con definición de los sitios para este fin, antes de entrar en operación la PTAR de Cañaveralejo.

ARTÍCULO 57: La Administración Municipal, en conjunto con la autoridad ambiental respectiva y el Benemérito Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cali – División de Materiales Peligrosos, estudiarán y determinarán un área especial de disposición final de desechos tóxicos, químicos y/o materiales peligrosos. Tal estudio incluirá el control y la vigilancia del sitio de disposición, los aislamientos, ingreso de personas, y las medida de seguridad que deban tomarse para prevenir y evitar cualquier riesgo que atente contra la seguridad que deban tomarse para prevenir y evitar cualquier riesgo que atente contra la salud y la vida de las personas, la flora y la fauna y el medio ambiente en general.

(...)

ARTÍCULO 61: Requisitos para Proyectos Urbanísticos. Para adelantar proyectos urbanísticos en suelo urbano y de expansión urbana así como en suelos suburbanos se deberán cumplir los siguientes requisitos:

1. Toda urbanización o parcelación, deberá estar provista de las redes de servicios públicos domiciliarios, para lo cual deberá contar con la disponibilidad de servicios públicos expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal como un requisito para tramitar la licencia de urbanismo.

2. Todo proyecto de urbanización deberá garantizar que las redes principales, secundarias y domiciliarias de los servicios públicos domiciliarios se conecten a las redes matrices existentes y/o proyectadas, y/o garantizar su autoprestación acorde con la clasificación del suelo en el cual se encuentre localizada, siempre garantizando la calidad, funcionamiento, eficiencia y continuidad de los servicios públicos.

Cuando se trate de proyectos en suelo suburbano, se debe definir adicionalmente la fuente de abastecimiento de agua a utilizar y/o planta de tratamiento de agua potable y de aguas residuales a la que se conectará.

(…)

PARAGRAFO 1º: Con base en la certificación de disponibilidad del servicio expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, el urbanizador, parcelador y/o constructor ejecutará la construcción y dotación de los servicios públicos, garantizando la prestación de los mismos por parte de una empresa legalmente constituida con la cual los contrate (…)

(...)

TÍTULO IV

DE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

ARTÍCULO 199: Clasificación. De conformidad con lo dispuesto en la Ley, el suelo del municipio de Santiago de Cali se clasifica en urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección.

(…)

ARTÍCULO 200: Suelo Urbano. De conformidad con la ley, el suelo urbano del municipio de Santiago de Cali es el delimitado por el perímetro sanitario o de servicios públicos y las áreas ocupadas por asentamientos de desarrollo incompleto o inadecuado a las cuales se les define tratamiento de mejoramiento integral en el presente plan.

El perímetro urbano de la ciudad es el señalado en el anexo 3 (…) en el cual se incluye las áreas no urbanizadas que fueron incorporadas mediante acto administrativo anteriores al presente acuerdo, al encontrarse ubicadas dentro del perímetro sanitario, tal como lo certifican las disponibilidades de servicios públicos domiciliarios expedidos por las empresas de servicios públicos. El desarrollo de dichas áreas quedará condicionado a que sus propietarios o urbanizadores garanticen la infraestructura para la prestación de los servios (sic) públicos domiciliarios.

(…)

ARTÍCULO 201: Suelo de Expansión Urbana. El artículo 32 de la Ley 388 de 1997 define el suelo de expansión urbana. De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Resolución 396 de noviembre 23 de 1999 donde se expresa que la “única zona de expansión viable es la denominada Corredor Cali - Jamundí”, la cual fue confirmada mediante la Resolución 005 del 5 de enero de 2000, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, el suelo de expansión urbana del municipio de Santiago de Cali es el conformado por el Corredor Cali - Jamundí, cuya delimitación se incluye en el anexo 3 (…)

(…)

ARTÍCULO 205: Area con Régimen Diferido Navarro. Determínase como área con régimen diferido, la zona denominada Navarro de acuerdo a lo estipulado en la Resolución 0005 del 5 de Enero de 2000, del Ministerio de Medio Ambiente, con una extensión de 749.96 Has y cuya delimitación aparece en el Plano de Areas con Régimen Diferido.

(…)

ARTÍCULO 208: Requisitos para incorporación de las áreas con Régimen Diferido, al Suelo de Expansión Urbana. Las áreas con régimen diferido son aquellas que pueden declararse en el futuro como de expansión urbana, las cuales quedaron sujetas a la condición suspensiva: la de realización de estudios y labores que permitan la urbanización y que demuestren la mitigación de los riesgos enunciados por la C.V.C. en la Resolución 396 de 1999 y demás documentos y actos propios de la Corporación, a saber: estudios técnicos de subsidencia en zonas de antigua minería; estudios de microzonificación sísmica; estudio de amenazas y riesgo de inundación y crecientes torrenciales; estudios de amenaza y riesgo de remoción en masa; estudio de la llanura aluvial; el estudio para el sistema de abastecimiento de agua y del sistema de alcantarillado y el estudio del sistema de manejo de disposición de aguas residuales.

Una vez aprobados los estudios correspondientes por las entidades competentes, el Concejo Municipal incorporará mediante acuerdo las áreas de régimen diferido al suelo de expansión urbana y expedirá la reglamentación general que permita su desarrollo.

(…)

ARTÍCULO 210: Suelo Suburbano. La ley define el suelo suburbano. En virtud de lo anterior pertenecen a la categoría de suelos suburbanos los corredores inter-regionales, los asentamientos poblados concentrados y las parcelaciones clasificadas como tal en el suelo rural (…)

ARTÍCULO 217. Suelo de Protección para la Provisión de los Servicios Públicos Domiciliarios en el Suelo Rural. Se definen como suelos de protección para la provisión de servicios públicos domiciliarios, en el suelo rural los siguientes:

(…)

d. El Basurero de Navarro: Constituye suelo de protección el área donde se localiza el basurero de Navarro y la zona de aislamiento delimitada por la ley o los estudios pertinentes que lo delimiten de conformidad con lo previsto en el presente acuerdo.

PARÁGRAFO. Con base en los estudios de impacto ambiental respectivo, la nueva delimitación corresponderá a la zona de protección de que trata el literal d del presente artículo o la que fije la autoridad competente

(...)

ARTÍCULO 243: Prevalencia y Vigencia de las Normas Urbanísticas Generales. De conformidad con la ley, las normas urbanísticas generales son aquellas que nos indican los instrumentos y permiten establecer usos e intensidades de usos; también pertenecen a esta categoría, las normas que indiquen actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación de áreas al perímetro urbano

(…)

ARTÍCULO 249: Definiciones. El uso designa de manera general el tipo de actividad permitida en terrenos y edificaciones técnicamente adaptadas para su realización eficaz y sostenible.

Los usos urbanos son aquellos que se realizan en el seno de la aglomeración urbana delimitada por el perímetro que contiene el suelo clasificado como urbano, los cuales requieren técnicamente (…) dotadas de la infraestructura básica de servicios públicos indispensables para que su ejecución sea urbanísticamente eficaz y sostenible.

(…)

CAPÍTULO V

DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA

ARTÍCULO 488: Definiciones y Conceptos Generales. Instrumentos de gestión urbanística son los medios o mecanismos de planeamiento, de actuación o de financiación, de que pueden valerse el municipio de Santiago de Cali y las entidades descentralizadas del orden municipal para realizar las acciones relativas a la función pública del ordenamiento territorial que les compete.

ARTÍCULO 489: Instrumentos de Planeamiento Urbanístico. Son todos los actos administrativos expedidos por las autoridades competentes del orden municipal conforme a la ley, que contengan decisiones relativas al desarrollo urbano o al ordenamiento territorial. Además del Plan que se adopta por el presente acuerdo, son instrumentos de planeamiento los programas de ejecución, los planes parciales, las normas urbanísticas y, en general, las disposiciones contenidas en decretos, resoluciones o en cualquier otro tipo de acto administrativo, que se adopten en desarrollo de las previsiones contenidas en el presente Plan de Ordenamiento. También son instrumentos de planeación, los proyectos objeto de aprobación oficial.

ARTÍCULO 490: Actuaciones Urbanísticas. Se refiere a todas las actividades que se ejecuten conforme a la ley, adoptadas o autorizadas por la autoridad competente, que impliquen un proceso concreto de transformación del suelo, sus edificaciones, infraestructura, o una modificación de sus usos.

ARTÍCULO 491: Instrumentos de actuación. Son los medios que permiten a las entidades públicas del municipio de Santiago de Cali dentro de la órbita de sus respectivas competencias: asumir, dirigir, imponer, coordinar, impulsar, promover, coordinar o concertar, según el caso, la realización efectiva de las actuaciones urbanísticas públicas, privadas o mixtas, previstas en el presente Plan de Ordenamiento Territorial o en cualesquiera de los instrumentos que lo desarrollen.

(…)

ARTÍCULO 493: Instrumentos de Planeamiento. Planes Parciales. Sin perjuicio de la realización de obras públicas de urbanismo primario a cargo del municipio y de otros actuaciones urbanísticas que la administración municipal se haya obligado a ejecutar según el respectivo programa, el planeamiento de todas las áreas del suelo de expansión que vayan a ser desarrolladas o incorporadas a los usos urbanos, la de porciones del suelo urbano que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u operaciones urbanas especiales y aquellas para las cuales así se disponga expresamente en este Plan de Ordenamiento, deberá definirse de manera obligatoria a través de planes parciales, de conformidad con el procedimiento previsto en la ley. Los planes parciales en suelo urbano de renovación o rehabilitación podrán ser de iniciativa pública, mixta o privada.

En los casos a que se refiere esta disposición, no podrá iniciarse la ejecución de las actuaciones urbanísticas respectivas antes de que el Plan Parcial haya sido debidamente adoptado.

(…)

ARTÍCULO 504: Aprobación del Proyecto de Plan Parcial. Surtidos todos los trámites a que se refieren los artículos anteriores el Departamento Administrativo de Planeación Municipal expedirá la resolución aprobatoria del proyecto del plan parcial la cual estará sujeta al trámite de publicación previsto en el Código Contencioso Administrativo para todos los actos de carácter general (…)

ARTÍCULO 505: Adopción del Plan Parcial. En firme la resolución aprobatoria del proyecto de plan, éste será aprobado por decreto del alcalde.

Si el programa o proyecto objeto del plan parcial debe ejecutarse mediante una unidad de actuación urbanística, una vez aprobado dicho plan se tramitará la delimitación de la respectiva unidad conforme al procedimiento previsto en la Ley, en firme el acto administrativo que apruebe esa delimitación (…)” (subrayado fuera de texto).

(xxxiv) Copia simple del reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico. RAS-2000. Sección II. Título F. Sistema de aseo urbano de noviembre de 2000 elaborado por el Ministerio de Desarrollo Económico [fls. 455 a 461. C.8. Tomo II.].

(xxxv) Copia auténtica de Resolución DG. 448 de 27 de julio de 2001 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “por medio de la cual se declara el incumplimiento de los aspectos ambientales concertados en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali” [fls. 202 a 216. C. 4 y fls. 437 a 443. C.8. Tomo II].

“(…) 7. Que el tema AREAS DE EXPANSION URBANA, no fue concertado entre CVC y el municipio de Santiago de Cali, por las razones ambientales y técnicas consignadas en la Resolución DG 396 de Noviembre 23 de 1999.

8. Que en desarrollo de lo preceptuado por la Ley 507 de 1999, los aspectos no concertados fueron enviados al Ministerio de Medio Ambiente para su intervención de acuerdo a la norma precitada. 

9. Que el Ministerio del Medio Ambiente mediante Resolución 005 de Enero 5 de 2000, dispuso ordenar al municipio de Santiago de Cali ajustar el proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, en los términos descritos en dicho acto administrativo. 

(…)

V. Áreas de régimen diferido

Se acordó la elaboración de estudios, cuyas áreas territoriales no necesariamente se limitan a las de régimen diferido.

Posteriormente se acordó que se haría un estudio de paisaje y una síntesis de los resultados de los estudios, en la cual se definirían los usos y tratamientos de tales áreas, complementando así la cobertura del POT y definiendo el régimen a ellas aplicable.

Por tanto, la incorporación de las áreas de régimen diferido no puede hacerse solamente completando los estudios temáticos que hacen falta; es necesario que se haga la síntesis, el ejercicio de planificación que es el que puede establecer qué régimen dar a las áreas en cuestión.

Es necesario que el municipio informe a la corporación el estado de avance de los estudios exigidos dentro de las áreas con régimen diferido”.

(xxxvi) Copia simple del informe de avalúo comercial del predio Z-003-498 denominado “SANTA ANA Y BOQUERÓN” realizado por el perito Guillermo Rengifo J. Octubre 2001 [fls. 156 a 168. C. 1].

“(...) 

4. Normas urbanísticas:

4.1. Ubicación 

El sector que involucra los predios objeto de avalúo está enmarcado por el Río Lilí al norte, el Canal CVC al nororiente, la Carrera 109 al sur y la Calle 25 al occidente; el Canal CVC es una barrera artificial, además de urbanística, que los separa del corregimiento de Navarro al nor-oriente, en el que está localizado el basuro del mismo nombre. 

(...) 

4.3. Zonificación 

Los inmuebles están en el Área Productiva del Área Rural según el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 069 de Octubre de 2.000) (...)

(xxxvii) Copia auténtica de Resolución 000298 de 07 de noviembre de 2001 expedida por la Dirección Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “por la cual se impone una sanción a la empresa de servicios públicos de aseo de Cali “Emsirva E.S.P. y SERVIAMBIENTALES S.A. E.S.P.” [fls. 192 a 202. C. 4.].

“(...)

Consideraciones:

(...) deberán cumplirse las siguientes obligaciones:

Iniciar las labores de clausura y posterior sellado del basurero una vez se inicien las operaciones del relleno sanitario transitorio. Considerando que el relleno sanitario transitorio de Navarro inició operación desde el mes de junio de 2000, DEBE SUSPENDERSE EN FORMA INMEDIATA LA DISPOSICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS DOMÉSTICOS EN EL ANTIGUO BOTADERO DE NAVARRO (...)”.

(xxxviii) Copia simple del informe 4N del 18 de enero de 2002 contentivo de la interventoría de la disposición final de los residuos sólidos del botadero de Navarro - Santiago de Cali, elaborado por Héctor Collazos Peñaloza, ingeniero sanitario MgSP [fls. 202 a 244. C.8. Tomo II].

(xxxix) Copia simple de la Resolución 008 del 21 de enero de 2002 proferida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal “por medio de la cual se declara la viabilidad del proyecto del Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudad Meléndez”. [fls. 79 a 81. C. 1.] y [fls. 7 a 12. C. 4].

“(...)

CONSIDERANDO:

(...)

Que el Acuerdo Municipal 069 del 26 de Octubre de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, en su artículo 493 determina que el planeamiento de todas las áreas del suelo de expansión que vayan a ser desarrolladas o incorporadas a los usos urbanos, la de las porciones del suelo urbano que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u operaciones urbanas especiales y aquellas para las cuales así se disponga expresamente en este Plan de Ordenamiento, deberá definirse de manera obligatoria a través de Planes Parciales, de conformidad con el procedimiento previsto en la ley.

(...)

Que en virtud de lo anterior, la Constructora Meléndez S.A. formuló el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez” en la denominada Zona de Expansión Urbana Cali - Jamundí, en terrenos propiedad de la Constructora Meléndez S.A. en un área de planificación propuesta de 151.76 hectáreas, de las cuales 101.94 hectáreas se localizan al interior de la zona de expansión siendo objeto del proceso de urbanización, eso sí, descontando de esta los suelos de protección ambiental y las 49.81 hectáreas restantes, localizadas por fueran de la zona de expansión, las cuales no son urbanizables durante la vigencia del POT.

Que la Constructora Meléndez S.A. presentó para su estudio y aprobación por parte del Departamento Administrativo de Planeación Municipal los documentos que desarrollan el contenido de los Planes Parciales de que habla el artículo Nº 19 del Decreto 1153 del 28 Diciembre de 2000.

(...)

RESUELVE:

ARTÍCULO 1. VIABILIDAD. Declárese viable el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez” en la denominada Zona de Expansión Corredor Cali - Jamundí, como instrumento de planificación complementaria al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, Acuerdo 069 del 26 de Octubre de 2000 y se ordena la continuación de los trámites de información pública y consultas tendientes a la aprobación del mismo (...)”.

(xl) Copia auténtica de Resolución DG. 159 de 22 de abril de 2002 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca “por medio de la cual se requiere administrativamente al municipio de Santiago de Cali y/o empresa de servicios varios de Cali - Emsirva E.S.P. - y/o servicios y técnicas medioambientales Serviambientales S.A. E.S.P. o quien haga sus veces para el cumplimiento de las resoluciones S.G.A. Nº 336 de septiembre 15 de 1999 y S.G.A. Nº 394 de noviembre 23 de 1.999, D.G. 412 de diciembre 7 de 1999 y S.G.A. 147 de julio 5 de 2.001, relacionadas con el sitio de disposición final de residuos sólidos antiguo y transitorio Navarro” [fls. 217 a 229. C. 4. y fls. 333 a 345. C.8. Tomo II].

(xli) Copia simple del Oficio Nº GG - 194 - 2002 del 28 de junio de 2002, suscrito por el Gerente General de la Constructora Meléndez S.A. y dirigido al Director del Departamento Administrativo de Planeación de Cali, por medio del cual se radicó para aprobación el plan parcial de expansión - Ciudad Meléndez [fls. 169 a 178. C. 1].

“(...)

8.3 Proceso de la urbanización

Costo de obras de urbanización

Constructora Meléndez está realizando el desarrollo de la Urbanización Ciudad Real, en la Cra. 84 con Calle 48-50 una construcción con características similares a la supermanzana de 200 x 200 ml de Ciudad Meléndez (...)”.

(xlii) Copia simple de la Resolución D - 094 del 2 de agosto de 2002 proferida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal “por medio de la cual se aprueba el Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez” [fls. 82 a 84. C. 1].

“(...)

CONSIDERANDO:

(...)

Que el Acuerdo Municipal 069 del 26 de Octubre de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, en su artículo 493 determina que el planeamiento de todas las áreas del suelo de expansión que vayan a ser desarrolladas o incorporadas a los usos urbanos, la de las porciones del suelo urbano que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbnística, macroproyectos u operaciones urbanas especiales y aquellas para las cuales así se disponga expresamente en este Plan de Ordenamiento, deberá definirse de manera obligatoria a través de Planes Parciales, de conformidad con el procedimiento previsto en la ley. 

(…)

Que el procedimiento para el estudio y aprobación de los Planes Parciales que se formulen en el municipio de Santiago de Cali se encuentra definido en el citado Acuerdo en sus artículos 496 al 505.

Que el Acuerdo Municipal 069 del 26 Octubre de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, en sus artículos 281 y 282 establece el conjunto de normas generales urbanísticas aplicables al tratamiento de Desarrollo mediante Plan Parcial y sin él, definiendo aspectos tales como las cesiones urbanísticas obligatorias y sus características, la edificabilidad potencial de los desarrollos dependiendo de la modalidad a utilizar, el área mínima del lote para desarrollos de Vivienda de Interés Social entre otros aspectos y que por tanto estas áreas de desarrollo cuentan con normas urbanísticas que deberán ser complementadas en desarrollo del artículo 19 de la Ley 388 de 1997 mediante el instrumento de Plan Parcial.

(...)

Que en virtud de lo anterior, la CONSTRUCTORA MELENDEZ S.A. formuló y radicó mediante comunicación GG-148-01 del 5 de Octubre de 2001, en el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana de Ciudad Meléndez, en el cual se determina como Area de Planificación parte del suelo de expansión denominado “Area de Expansión Corredor Cali - Jamundí” con un área de 1.517.600 M2 y cuya delimitación aparece en el plano 02 “Area de Planificación y Subzonasanezo al documento técnico de soporte del proyecto de Plan parcial.

Que una vez recibida la documentación exigida, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal procedió a realizar el estudio respectivo, así como también

Que una vez expedida la resolución a que se refiere el inciso anterior, el Departamento Administrativo de Planeación envió el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez” al Consejo Consultivo de Ordenamiento, el cual de conformidad con lo establecido en la ley rindió concepto y formuló recomendaciones al mismo dentro del término establecido.

Que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal estudió y analizó las observaciones realizadas al proyecto de Plan Parcial por parte del Consejo Consultivo de Ordenamiento, encontrando que la propuesta debía ajustarse a fin de que involucrara los siguientes aspectos:

(…)

Que atendiendo las observaciones hechas por el Consejo Consultivo de Ordenamiento, la CONSTRUCTORA Meléndez S.A., ajustó el Proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana de “Ciudad Meléndez” y surtidos todos los trámites correspondientes, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal expedirá la Resolución aprobatoria del Proyecto de Plan Parcial, la cual estará sujeta al trámite de publicación previsto en el Código Contencioso Administrativo para todos los trámites de carácter general.

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO 1º. Aprobación del plan parcial. Apruébase el Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez”, formulado por la Constructora Meléndez S.A. instrumento de planificación Complementaria al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, Acuerdo 069 del 26 de Octubre de 2000

(…)

ARTÍCULO 3º. Adopción del plan parcial. Una vez en firme la presente Resolución, el Plan Parcial será adoptado por Decreto del Alcalde de la Ciudad” (subrayado fuera de texto)

(xliii) Experticia denominada “Análisis de las implicaciones de la calificación a los predios de propiedad de Constructora Meléndez S.A. y de Meléndez S.A. como “Área de aislamiento del Basurero de Navarro” en el Acuerdo 069 de 2000 (POT de Cali) y cuantificación económica de sus efectos”, realizada por Matilde Lozano Gómez y Anthony Halliday Berón en el mes de septiembre de 2002(33).

(xliv) Copia simple de la Resolución D - 126 del 1º de octubre de 2002 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal “por medio de la cual se ratifica la Resolución D - 094 del 2 de agosto de 2002, por medio de la cual se aprueba el Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez””(34) [fls. 85 y 86. C. 1].

(xlv) Copia auténtica del derecho de petición radicado el 12 de septiembre de 2002 por el señor Fernando Jordán Mejía y dirigido al Secretario General de la Alcaldía de Cali, en el que solicita “copia íntegra y debidamente autenticada, con constancia de publicación, del Acuerdo 069 de octubre 26 de 2000” [fl. 8. C. 1].

(xlvi) Copia auténtica del certificado del 7 de octubre de 2002 expedido por el asesor de comunicaciones de la Alcaldía de Santiago de Cali mediante el cual consta que “en el Boletín Oficial Municipal # 167 del 30 de Octubre de 2000, fue publicado el documento completo con sus anexos del Acuerdo # 069 de Octubre 26 - 2000. [fl. 9. C. 1].

(xlvii) Original del certificado de tradición de matrícula inmobiliaria Nº 370-193590 del 10 de octubre de 2002 expedido por la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos de Cali, en el que consta que el “LOTE 6 SANTA ANA Y BOQUERÓN” de tipo urbano ubicado en el canal CVC y el Río Lili de área 1.268.264 M2 es un inmueble propiedad de la Sociedad Meléndez S.A, quien adquirió “en mayor extensión así: 1.949. Por aporte que le hizo la Soc. Garcés Giraldo Hermanos por escritura #1431 de 13 de mayo de 1949 Notaria 1 de Cali, Registrada el 23 de junio de 1949 por escritura #632 del 22 de febrero de 1952 Notaria 1 de Cali, Registrada el 22 de marzo 1952 compró a Manuel Antonio Ordoñez Mejoras por escritura #4055 del 10 de diciembre de 1953 Notaria 2 de Cali Registrada el 22 de enero de 1957 cambió su razón social de Ingenio Meléndez S.A. por Ingenio Meléndez (ilegible) por escritura #7188 del 14 de diciembre de 1968 Notaria 2 de Cali, Registrada el 22 de enero de 1969 cambio su de (sic) nuevo razón social por Ingenio Meléndez S.A aclarada por la escritura #5776 del 28 de diciembre de 1968 Notaria 9 de Bogotá registrada el 13 de mayo de 1969”. [fl. 12. C. 1].

(xlviii) Certificado de existencia y representación legal de la Empresa de Servicios Públicos “AGUAS DEL SUR S.A.” expedida el 11 de octubre de 2002 por la Cámara de Comercio de Cali, constituida por escritura pública número 1419 de 28 de abril de 1998, e inscrita el 22 de mayo del mismo año ante la Cámara de Comercio [fls. 37 a 41. C. 1].

(xlix) Certificado de existencia y representación legal de la sociedad Meléndez S.A. expedido el 15 de octubre de 2002 por la Cámara de Comercio de Cali [fls. 2 a 7. C. 1].

(l) Copia auténtica de la escritura y matrícula11.934-4 del 18 de octubre de 2002 levantada ante la Notaria Novena de Cali por medio de la cual certifica “[q]ue por escritura pública1431 de 13 de mayo de 1.949 otorgada en la Notaría 1ª de Cali e inscrito su extracto en esta oficina el día 30 de junio de 1.949 bajo el Nro. 6814 del libro respectivo, se constituyó la sociedad “INGENIO Meléndez S.A.”, luego de responsabilidad limitada, después sociedad Anónima y hoy “Meléndez S.A.” [fls. 17 a 20. C. 1].

(li) Copia auténtica de Resolución 0537 de 30 de octubre de 2002 expedida por el municipio de Santiago de Cali “por medio de la cual se adopta el plan parcial de expansión urbana de Ciudad Meléndez” [fls. 15 a 42. C. 4].

“(...)

CONSIDERANDO:

(...)

2. Que el Acuerdo Municipal 069, de octubre del 2000, Plan de Ordenamiento territorial (sic) para el municipio de Santiago de Cali, en sus artículos 279 y 280, establece el plan parcial como instrumento para la planificación y posterior urbanización de los suelos sujetos al tratamiento de Desarrollo en suelo de expansión, a partir de un área mínima correspondiente a 20 hectáreas netas urbanizables y que por consiguiente el área de planificación del plan parcial que se adopta mediante el presente decreto, denominado “Ciudad Meléndez”, requiere de dicho instrumento previo al proceso de urbanización, la cual se llevará a cabo, cumpliendo con los lineamientos del mismo acuerdo y las normativas complementarias contenidas en el presente decreto.

3. Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 493 y siguientes del Acuerdo 069 de 2000 y el artículo 24 del Decreto 1153 de 2000 Constructora Meléndez S.A. formuló y radicó mediante comunicación GG-148-01 el 5 de octubre de 2001, en el Departamento Administrativo de Planeación Municipal el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana de Ciudad Meléndez, en el cual se determina como área de Planificación parte del suelo de Expansión denominado “Zona de Expansión Corredor Cali - Jamundí” que hace parte de la PIEZA URBANA DE LA CIUDAD SUR, con una extensión de 1’517.6000.00 M2 y cuya delimitación aparece en el plan 02 Área de Planificación y Subzonas. Los linderos generales de la citada área de planificación son Por (sic) el OESTE: CON LA CALLE 50; Por el Sur: con la carrera 10; Por el ESTE: con el Canal C.V.C. Sur y por el NORTE: parte del Río Lili hasta cerrar con la carrera 50.

4. Que los suelos comprendidos en el área de planificación materia del Plan Parcial, hacían parte del área de expansión residencial denominada POLIGONAL G delimitada y regulada por el Acuerdo 30 de 1993, la cual para su desarrollo y usos se asimilaba al área de Actividad Residencial R-2 de la parte urbana.

(...)

8. Que mediante Resolución 007 del 21 de enero de 2002 el Departamento Administrativo de Planeación Municipal determinó la viabilidad del Proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana de Ciudad Meléndez Radicado por Constructora Meléndez S.A.

9. Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 501 del Acuerdo 069 de 2000 el Consejo Consultivo de Ordenamiento emitió concepto favorable y formuló recomendaciones al proyecto de Plan Parcial.

10. Que, EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL medianteResolución D-094 de agosto 2 de 2002, ratificada por laResolución D-126 de Octubre 1 de 2002, aprobó el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana de Ciudad Meléndez.

(...)

Por lo anterior,

DECRETA

CAPÍTULO 1

DEFINICIONES GENERALES

ARTÍCULO 1. Adopción. Adóptese el plan parcial de Expansión Urbana denominado “Ciudad Meléndez”, aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal mediante resoluciones D-094 y D-126 del 2 de agosto y 1º de Octubre de 2002 respectivamente, como instrumento de planificación complementaria al Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 069 de 2000.

El Plan Parcial que se aprueba corresponde al área de Planificación ubicada en la pieza estratégica ciudad Sur, ubicada en suelo de expansión urbana, siendo su localización precisa la contenida en el plano 1 anexo al presente decreto.

PARÁGRAFO 1º: El área de Planificación materia del Plan parcial que se adopta mediante éste decreto, constituye un nuevo polígono normativo en la Pieza de la Ciudad Sur –polígono normativo de expansión–. Este nuevo polígono normativo tendrá tratamiento de desarrollo y se regulará por las disposiciones generales del POT, las específicas del Plan Parcial, que se adopta y las complementarias contenidas en éste decreto.

(…)

PARÁGRAFO 3º: las normas urbanísticas complementarias adoptadas por el presente decreto aplican solamente para el área de planificación del plan parcial y no comprometen las demás áreas que conforman el resto del suelo de expansión denominado corredor Cali - Jamundí.

(...)

ARTÍCULO 6º. Área de planificación. El área de planificación materia del plan parcial se encuentra subdividida en tres subzonas a saber: El área urbanizable propiamente dicha, señalada como subzona A al interior del suelo de expansión urbana y dos área de manejo especial: la zona de reserva frente al Basurero de Navarro, identificada como subzona B, localizada en suelo rural con características de protección ambiental al interior de este suelo y el Cinturón ecológico, identificado como subzona C, localizada al interior del suelo de expansión urbana con características de protección ambiental al interior de este, todas categorías establecidas por el Acuerdo 069 de 2000.

Las subzonas A y C, pertenecientes al suelo de expansión urbana conforma el área bruta de desarrollo. La subzona B ubicada en suelo rural se ha incluido al interior del área de planificación con el fin de contemplar y garantizar las condiciones de mitigación ambiental y manejo de infraestructura de servicios públicos que deben ser localizadas en la subzona, pero en ningún momento esta inclusión se puede interpretar como la posibilidad integrar este suelo rural a la expansión urbana, razón por la cual la contabilización de índices de ocupación y de construcción. La disposición de áreas de cesión y en general las normas urbanísticas para la construcción no han tenido en cuenta esta área, ni son aplicables en la misma. El plano 2 anexo presenta la localización de estas subzonas y el siguiente cuadro numero 1 describe sus correspondientes áreas:

Cuadro 1. Áreas generales.

DenominaciónÁreas brutas
Área total de planificación1’517.600,00 mt2
Subzona A. Área urbanizable en suelo de expansión (incluido río Lili)789.408.75 mt2
Subzona B. Área de manejo especial - suelo rural de protección ambiental498.182,00 mt2
Subzona C. Área de manejo especial - suelo de expansión urbana de protección ambiental o “Cinturón Ecológico”230.009,25 mt2
Área en suelo de expansión o Área Bruta de desarrollo (la suma de la subzona A y C)1’019.418,00 mt2

ARTÍCULO 7º. Subzonas y áreas de manejo especial. Las subzonas en que se divide el área de planificación obedecen a que cada una de ellas se encuentra localizada en una categoría de suelo distinta, lo que les confiere condiciones de edificabilidad y uso diferentes, de la siguiente manera:

Subzona A: Área urbanizable:

Constituye la porción del área de planificación sobre la cual se pueden adelantar actuaciones urbanísticas de urbanización, pues se encuentra localizada en suelo de expansión urbana, aunque a (sic) su interior posee porciones de suelo de protección ambiental no urbanizable, como es el área forestal protectora del río Lili.

Subzona B. Área de Manejo especial, Zona de Reserva Ambiental.

Conformada por una porción de suelo rural de protección al interior del área de planificación, no puede ser objeto de acciones de urbanización, durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, se incluye en la planificación del presente plan parcial para prever las condiciones de mitigación ambiental y las infraestructuras de servicios públicos.

(...)

ARTÍCULO 10. Elementos constitutivos del sistema ambiental. Constituyen elementos constitutivos ambientales en el plan parcial, establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, los siguientes elementos principales:

(...)

La zona de reserva y aislamiento de protección frente al Botadero de Navarro cumplirá la función de aislar y amortiguar de los potenciales impactos negativos ambientales producidos por el Basurero, mientras este se cierra y rehabilita, específicamente se creará una franja de aislamiento, compuesta por vegetación de alto porte que permita controlar potenciales los impactos. Igualmente en ella se realizará la ubicación de la infraestructura de saneamiento de las aguas servidas según la localización expuesta en el plano número 2. 

(...)

“ARTÍCULO 24. Esquema básico. Los proyectos urbanísticos a desarrollarse al interior del área de planificación deberán cumplir en su totalidad con las normas urbanísticas contenidas en el Plan parcial, este decreto y sus planos anexos (…)” (subrayado fuera de texto).

(lii) Copia simple de Oficio del 23 de septiembre del 2005 allegado por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali en el que dan respuesta a lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca para efectos del proceso de la referencia [fls. 1 a 3. C. 4], y en el que se afirmó:

“(...)

Dando cumplimiento a lo ordenado por el Doctor Álvaro Pío Guerrero Vinueza (...) se envía lo correspondientes a los documentos relacionados en el oficio radicado DAPM 010628 del 22 de septiembre de 2005.

1. Certificado sobre cuál es el área en el Plan de Ordenamiento Territorial de Cali, adoptado mediante Acuerdo 069 de 2000m, se declaró como Zona de aislamiento del denominado Basurero de Navarro y Del Relleno Sanitario Transitorio.

El acuerdo 069 de 2000 define que el área de aislamiento para el basuro de Navarro corresponde a una franja de un (1) kilómetro. ARTÍCULO 56. “Del Manejo de los Residuos Sólidos. El manejo de residuos sólidos se orientará por las siguientes disposiciones:

1. El área de aislamiento del basurero de Navarro será delimitado una vez se realicen los estudios de impacto ordenados por la CVC. Hasta tanto se realice la delimitación definitiva del aislamiento, una franja de un (1) kilómetro, será tomada como área de aislamiento, de acuerdo a lo indicado en el reglamento de agua potable y saneamiento básico del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto 822 de 1998).

Por lo tanto, y conforme a la información que existe en el SIG y los Planos Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial el área para el aislamiento del basuro de Navarro corresponde a 3167381,750 m2.

Para el caso del relleno sanitario transitorio este no quedo (sic) contemplado en el Plan de Ordenamiento Territorial, cuando fue adoptado mediante Acuerdo 069 de octubre de 2000, no se encontraba operando el área que ocupa el actual relleno sanitario transitorio, por lo tanto no se puede relacionar esta área contemplada en este Acuerdo (...)” (subrayado fuera de texto).

(liii) Copia simple de memorando interno del 22 de junio de 2008 elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali en el que se exponen las acciones que se han adelantado por el municipio de Santiago de Cali frente al tema del sellamiento del vertedero de Navarro [fls. 533 a 539. C.2].

“(...) 

ANTECEDENTES: 

En el corregimiento de Navarro funciona el vertedero el cual inicio (sic) sus actividades en 1 (sic) de septiembre del año 1970, este sitio funciono (sic) inicialmente como un sitio provisional, en el (sic) se conformó (sic) un vaso con un área de 19 Hectáreas de base y 40 metros de altura aproximadamente. 

El vertedero municipal de residuos está situado sobre la margen izquierda del río Cauca, sobre un amplio valle aluvial que bordea el río en dirección norte en un área próxima a los barrios Ciudad Córdoba y Mariano Ramos. El área circundante al vertedero está constituida por tierra dedicada al cultivo de la caña de azúcar, principalmente. 

(...) 

Este vaso se denomino (sic) vertedero antiguo, el cual colapso (sic) por derrumbe de un lado de la montaña, generando la necesidad de construir nuevos vasos y buscar un nuevo sitio para la disposición final. 

Es así que a través de varios estudios se busco (sic) dentro del territorio del Municipio, predios que cumplieran los requisitos para la construcción de un relleno sanitario, búsqueda que no permitió la definición de un sitio que cumpliese las condiciones definidas conforme a las normas entre ellas el RAS 2000. 

Ante la necesidad de la definición de un nuevo sitio para disponer los residuos sólidos, se creo (sic) una comisión técnica conformada por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, DAGMA, Emsirva y Serviambientales S.A. E.S.P. y la CVC; adelantando estudios preliminares de localización de un nuevo sitio. Dentro de las actividades que adelantó la comisión en su primera identifico (sic) 14 posibles sitios localizados en jurisdicción de los municipios de Cali, Candelaria, Jamundí, Palmira, Yumbo y Vijes, como resultado de las visitas oculares y la elaboración de la ficha técnica, se procedió a realizar la calificación de acuerdo con los parámetros seleccionados; no cumpliendo los lotes que se encontrabn en el perímetro del municipio con las condiciones técnicas que establece el RAS 2000 y Decreto 838 de 2005. 

(...) 

(…) la administración ha destinado recursos para las obras de clausura y sellado del vertedero Navarro, siendo consecuente con la corresponsabilidad de la ejecución de las obras en las obligaciones que se tienen frente a los requisitos y obligaciones dando cumplimiento a las disposiciones establecidas por la CVC como autoridad en el tema ambiental. La ejecución de estos recursos se han (sic) realizado a través de convenios interadministrativos con Emsirva, quien por ser el operador y administrador del actual vertedero es el encargado de realizar estas obras (…)” (subrayado fuera de texto).

(liv) Copia simple de la Resolución 163 del 20 de agosto de 2008 expedida por el Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo territorial “por medio de la cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macroproyecto de Interés Social Nacional Ecociudad Navarro del municipio de Santiago de Cali” [fls. 525 a 532. C.2].

“(...) 

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4260 de noviembre 2 de 2007, mediante el cual se reglamentan las condiciones y procedimientos para la identificación, determinación, formulación, adopción y ejecución de los Macroproyectos de Interés Social Nacional. 

Que el artículo 8º del Decreto 4260 de 2007 dispone que la identificación y determinación de los Macroproyectos de Interés Social Nacional concluye con el anuncio del mismo mediante Resolución expedida por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con los términos y para los efectos del parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997; 

Que considerando la situación habitacional del municipio de Santiago de Cali, la Administración Municipal, adelantó los estudios que se consignan en el Documento Técnico de Soporte de que trata el artículo 6 del decreto 4260 de 2007, y que evidencian el gran impacto territorial de la intervención y la prefactibilidad técnica y financiera del MacroproyectoEcociudad Navarro. 

Que con el MacroproyectoEcociudad Navarro se pretende desarrollar una operación urbana de gran escala que promueva la construcción equilibrada de vivienda, servicios urbanos y actividades productivas, mediante la generación de suelo urbanizado con condiciones de precio que garanticen el acceso a la vivienda de los hogares de más bajos ingresos. 

(…) 

Que los predios determinados en la presente resolución evidencian condiciones favorables para la ejecución del Macroproyecto, de acuerdo con los objetivos de impacto territorial planteados en el documento técnico de soporte. 

(…) 

RESUELVE: 

Artículo 1º. Anunciar la puesta en marcha del Macroproyecto de Interés Social Nacional Ecociudad Navarro del municipio de Santiago de Cali. 

Artículo 2º. La delimitación preliminar de las zonas en las cuales se adelantará la formulación del Macroproyecto de Interés Social Nacional (...) 

ECOCIUDAD NAVARRO (...)”.

(lv) Documento contentivo de la experticia rendida por el perito Alberto Arias Morales, el 29 de septiembre de 2008 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca [fls. 371 a 374. C. 4], de la cual se resalta lo siguiente:

“(...)

“1. Según escritura 5675 del 22 de noviembre de 1996 de la Notaría Once cláusula quinta se procedió a englobar en un solo globo de terreno por ser continuos los lotes SANTA ANA Y BOQUERÓN LOTE Nº 6 y 7A descritos en las cláusulas PRIMERA ordinal a y TERCERA de esta escritura, lote que pasó a denominarse SANTA ANA Y BOQUERÓN LOTE Nº 6. De acuerdo con el plano o escala 1:12500 que se protocolizó con esta escritura, su área, lindero y características son los siguientes:

(...) 2. Con base en la escritura y en el plano que hace parte de ella (los cuales acompaño con la experticia), procedí a replantear sobre el terreno el lote Nº 6 SANTA ANA Y BOQUERÓN, amarrándolo al sistema de información geográfica de Cali (Coordenadas) y realizar el levantamiento topográfico del mismo, para esto y con el fin de mantener la identidad se replanteó con la secuencia numérica de la escritura con el siguiente resultado:

El lote se encuentra en el canal de la CVC, predio de José Morimitsu, predio de Meléndez S.A., predio de Severo Tenorio, Rio Lili al medio, y predio de propiedad de Emsirva ocupado por el basurero de Navarro.

(...) 3. Dentro del levantamiento del LOTE SANTA ANA Y BOQUERÓN se demarcó la línea de aislamiento del Basurero de Navarro y el Relleno Transitorio según lo establecido en el artículo 56 del Acuerdo 069 de 2000 “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali”.

La cabida del área aislamiento del predio es de 1.954.531.00 m2 y sus linderos son los siguientes, según se determinan en el plano de fecha septiembre 22 de 2008.

(...) 4. El predio denominado SANTA ANA Y BOQUERON Nº 6 queda afectado por el aislamiento así:

Área total del predio: 1.962.623.00 m2

Área afectada como zona de aislamiento: 1.954.531.00 m2

Área que queda sin afectar del predio 8.092.00 m2 (...)”.

(lvi) Testimonio rendido por MATILDE LUCÍA LOZANO GÓMEZ en el que afirmó que estuvo encargada de realizar los estudios de las “condiciones normativas de un predio (...) colindante con el basurero de Navarro, predio que fue calificado como zona de aislamiento de dicho basurero y en consecuencia perdió todas sus posibilidades de desarrollo”, agregó:

“(...) PREGUNTADO. En ´terminos generales y sucintos manifieste al despacho la metodología que se empleo (sic) en la elaboración de la experticia, los criterios que se tuvieron en cuenta para las recomendaciones. CONTESTO. MELENDEZ me solicito que elaborara el estudio materia del estudio (sic) de la experticia con base en la experiencia, conocimiento en la materia, ya que estuve vinculada a la Administración Municipal por más de 20 años, 17 de los cuales labore (sic) en el Dpto. (sic) Administrativo de Planeación Municipal, tiempo en el cual tuve la oportunidad de participar en la formulación de varios planes de desarrollo y en la redacción de normas urbanas. Específicamente me toco (sic) evaluar el estudio de reglamentos de usos del suelo, expedido por Acuerdo 016 del 69 expedido por el Concejo Municipal de Cali, y con base en dicha evaluación redactar los códigos urbanos y rurales expedidos por decreto en 1986, también participe (sic) en la redacción del Acuerdo Municipal30 de 1993 o estatuto de uso del suelo que reemplazo (sic) los anteriores. De igual manera participe (sic) en la elaboración de la primera propuesta de plan de ordenamiento territorial que es el antecedente del Plan de ordenamiento territorial expedido por Acuerdo Municipal 069 de 2000 que son las normas sobre usos de suelos actuales. Con este conocimiento del tema la metodología para (sic) empleada para realizar la experticia se basa en el análisis de esas normas, con el fin de poder identificar los diferentes momentos o expectativas de desarrollo, de cada una de ellas le otorgaba al predio y compararlas con la calificación que se le otorga en las normas actuales. También se tuvo en cuenta 2 períodos de tiempo importantes en materia de realizar la planificación de los usos del suelo y la forma de abordar estos problemas. Esos dos momentos para efectos del predio corresponden a los años 1958 fecha en la cual se decide emprender las obras de recuperación de las áreas inundables de la ciudad de Cali por el Río Cauca para dedicarlas al desarrollo urbano en parte, obras que corresponden a la construcción del jarillón de protección de dicho río. El otro momento corresponde a 1991 cuando se expide la actual constitución y cambia el manejo de los servicios públicos (…) La forma de presentación del estudio contiene en el primer tomo el resumen de esa evolución de normas urbanas, tiene una evaluación económica realizada por un experto y los 2 tomos adicionales contienen los textos de las normas de los planos y otra serie de documentos que sustentan las conclusiones de la experticia y según las cuales como ya se menciono (sic) pierde las posibilidades de desarrollo y debe dedicarse al área de aislamiento del basurero de Navarro. Dicho aislamiento está establecido en el Acuerdo 069 como una franja de 1 kilómetro, alrededor del basurero de Navarro dentro del cual se encuentra el predio de propiedad de MELENDEZ S.A. que tiene una extensión de 1.900 mil metros cuadrados ubicados al norte del canal CVC Sur, predio que en las normas anteriores estaba considerado como área de expansión urbana, denominado poligonal H y destinado a la vivienda de interés social En el Acuerdo 069 el área de aislamiento debe ser tratada como una zona verde y su único uso es servir de aislamiento al basurero y cuando en el mismo acuerdo se establece la posibilidad de que ese aislamiento sea revisado mediante un estudio, ordenado por la CVC, estudio que aún no se ha hecho. Adicionalmente, cuando se habla de aislamiento este debe corresponder como obligación a quien causa el impacto y no a sus vecinos, en este caso por las condiciones del predio de propiedad de Emsirva y el uso que ha tenido no tiene área para esos aislamientos y en consecuencia fueron señalados sobre los predios de propiedad particular, quitándoles la posibilidad de desarrollo. En el caso específico del predio materia de la experticia, el predio que antes podría ser apto para construir vivienda de interés social se convirtió por efectos de su calificación de aislamiento en un predio que solo puede ser usado como zona verde. Tampoco a pesar de quedar en zona rural puede ser dedicado a cultivos por cuanto, tal como lo expresa el Acuerdo 069 su única función es la de aislar el basurero de Navarro para lo cual debe tratarse como una zona verde (…) el predio que antes podía ser desarrollado para vivienda de social pierde dicha condición para dedicarla para aislamiento del basurero, sin que el municipio adopte las medidas de compensación por haberle otorgado dicha condición pues tal como lo establece la ley 388 del (sic) 1997 el hecho de haber calificado este predio como suelo de protección o aislamiento de una infraestructura de servicios públicos es lo que se denomina en la misma ley una carga que debe ser compensada para lo cual la misma ley tiene establecidos mecanismos tales como transferencia de derechos de construcción y de desarrollo o la compensación económica (…) No estuve asesorada por ningún abogado” [fls. 230 a 234. C. 4, subrayado fuera de texto].

(lvii) Testimonio rendido por ANTHONY RALPH HALLDAY BERON en el que afirmó que elaboró el análisis de las implicaciones de la calificación como área de aislamiento de los predios de propiedad de la CONSTRUCTORA Meléndez S.A. y Meléndez S.A. y que su principal aporte consistió en “cuantificar los perjuicios económicos sufridos por los propietarios de los terrenos en cuestión, aunque tuve conocimiento y colabore (sic) en la discusión de la parte conceptual e histórica de tema desarrollado por la doctora MATILDE LOZANO, agregando:

“(…) Partimos de la base de que el perjuicio se causa a raíz del cambio de normas entre la norma vigente con anterioridad al plan de ordenamiento territorial o a la expedición del plan contenido en el Acuerdo 069, lo cual establecía la posibilidad de desarrollar usos residenciales en estos terrenos siempre y cuando se diera la dotación de servicios públicos, bien fuera por el municipio o por urbanizadores privados. Esa reglamentación correspondiente al acuerdo 30 de 1993, establecía para el terreno que no ocupa denominado lote norte de la experticia, el uso en vivienda de interés social (vis) el cual fue asignado a lo que se denomino (sic) las poligonales E y H constituidas por los terrenos de Navarro o denominados Navarro formando la poligonal H a la cual pertenece el lote norte. La metodología para cuantificar los perjuicios consistió en avaluar el lote norte del acuerdo 30 comparando ese avaluó (sic) con el avalúo (sic) del mismo predio efectuado bajo la normatividad del plan de ordenamiento territorial POT. La diferencia entre los 2 avalúos nos arroja la perdida (sic) en el valor del terreno por efectos de la decisión de convertir esta zona en área de protección del basurero muncipal […] PREGUNTADO. Manifieste, si al momento de la expedición de POT existía licencia de construcción de vivienda de interés social aprobada a favor de la sociedad demandante MELENDEZ S..A. o si el resultado de la experticia se desarrollo (sic) con base en meras expectativas por los usos del suelo CONTESTO. Hasta donde tengo conocimiento no existía licencia de construcción debido a que se requería hacer la extensión de redes de servicios públicos por esta razón el avalúo se hizo no en base a expectativas sino a posibilidades reales bajo las normas del Acuerdo 30, pero se castigo (sic) el valor deduciendo el costo de las acometidas más un 20% adicional sobre el valor total por no tener la disponibilidad inmediata más si real de desarrollar el predio (…) PREGUNTADO. Manifieste, si el avalúo realizado por usted tuvo en cuenta de manera específica el hecho que en la zona de aislamiento no se podía desarrollar actividad alguna o el hecho en que en dicho sector se prohibía adelantar planes de vivienda. CONTESTO. Si bien técnicamente la norma del OPT (sic) no permite adelantar ninguna actividad en el sector, nos encontramos con que esa normatividad generaría un valor negativo del terreno por cuanto su propietario debe seguir pagando impuestos prediales y de patrimonio sobre el (sic) (…) No obstante por estar actualmente el lote destinado al cultivo de caña de azúcar asumimos el valor del terreno bajo la normatividad vigente como terreno agrícola, entonces comparamos cuanto valía el terreno con las posibilidades reales que tenía bajo la normatividad anterior, versos (sic) el máximo valor alcanzable bajo la norma expedida por el POT (…)” [fls. 235 a 239. C. 4, subrayado fuera de texto].

(lviii) Testimonio rendido por OSCAR MARINO VÁSQUEZ VELÁSQUEZ Subdirector de Planeación del municipio de Cali, en el que afirmó:

“(…) Para el momento para el cual se formula el plan de ordenamiento de la ciudad de Cali, mediante acuerdo 069 de 2000 estaba en vigencia el reglamento de saneamiento de agua potable, es decir el RAS 2000 (Decreto Nacional) el cual establece que para el caso de infraestructuras de servicios públicos de aseo como el caso de los rellenos sanitarios se debe establecer como mínimo un kilómetro de área de aislamiento de dicha infraestructura, este kilómetro corresponde a un radio medido desde el centro de la infraestructura el cual al trazarlo nos determina el área de aislamiento. El área o zona que queda circunscrita en esta área de aislamiento en el caso del relleno sanitario de Navarro involucro (sic) predios de propiedad privada (…) Cuando el municipio de Cali a través del Plan de ordneamiento Territorial estable (sic) la clasificación del suelo rural y al interior de esta unas subclasificaciones establece que los terrenos circunscritos en el área de aislamiento de Navarro y algunos localizados de manera continua tendrían como actividad la denominada área de manejo productivo, estableciendo entonces cual (sic) podría entonces su (sic) utilización (…) De conformidad con el (sic) establecido en el Plan de Ordenamiento los predios localizados al interior del área de aislamiento del relleno sanitario de Navarro no pueden ser edificados ni urbanizados más si pueden desarrollar actividades agrícolas y productivas. Al igual que otros predios localizados también en el suelo rural del municipio y que se encuentran por fuera del área de aislamiento del relleno de Navarro (…)” [fls. 240 a 244. C. 4, subrayado fuera de texto]

(lix) Material fotográfico (9 fotos) correspondientes al área de manejo productivo agrícola con sembrado de caña de azúcar de Emsirva S.A. E.S.P. dentro de predio de su propiedad [fls. 513 a 524. C.2. y fls. 550 a 566. C.2].

(xlvii) Original del “ANÁLISIS DE LAS IMPLICACIONES DE LA CALIFICACIÓN A LOS PREDIOS DE PROPIEDAD DE CONSTRUCTORA Meléndez S.A. Y Meléndez S.A. COMO “ÁREA DE AISLAMIENTO DEL BASURERO DE NAVARRO”, EN EL ACUERDO 069 DE 2000 (POT DE CALI) Y CUANTIFICACIÓN ECONÓMICA DE SUS EFECTOS”, elaborado por la arquitecta urbanista MATILDE LOZANO GÓMEZ y el economista avaluador ANTHONY HALLIDAY BERÓN - TOMO: I y II [C.7 y 8], en el que exponen lo siguiente:

“(...)

La revisión normativa que se adelantó para este estudio, está orientada a precisar la clasificación del suelo, es decir, su condición de urbano, suburbano o rural, los usos del suelo o actividades a las cuales puede ser dedicado, y demás normas asociadas pues de ellas dependen sus derechos de desarrollo.

También se analizará con especial cuidado la localización aledaña al botadero de basura de Navarro con el fin de establecer sus implicaciones sobre las posibilidades de utilización de los predios, así como la estimación de los perjuicios ocasionados (...)(35).

La zona materia de este estudio está comprendida entre el río Meléndez, de la calle 75 proyectada en el POT hasta el Canal CVC sur, el Canal CVC Sur y el límite con el área de expansión Corredor Cali Jamundí ya mencionada. Comparte las características físicas y topográficas, del área donde se ha aprobado el Plan Parcial Ciudad Meléndez, por conformar un territorio continuo sin accidentes geográficos o de otro tipo que establezca diferenciación.(36)

Desde el punto de vista de la ocupación que ha tenido la zona hasta hoy día, puede asociarse con un tipo de desarrollo suburbano, entendido este como aquel en que coexisten los modos de vida rural y urbano, que pueden ser desarrollados con restricciones y garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios(37) (...).

CALIFICACIÓN DEL SUELO

Esta zona incluida en el perímetro suburbano establecido en los Acuerdos 14 de 1991 y 30 de 1993, señalada como de expansión residencial para R-2 en la parte incluida en la poligonal G y para Vivienda de Interés Social la contenida en el poligonal H, con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 069 de 2000) ha quedado destinada a formar parte del AISLAMIENTO DEL BASURERO DE NAVARRO.(38)

(...)

LAS NORMAS DE OCUPACIÓN ACTUALES. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. ACUERDO 69 DE 2000.

Los predios materia de análisis contenido en este documento, en el Acuerdo 069/00 (POT) se clasifican como parte del aislamiento del Basurero de Navarro, simultáneamente se les excluye de la categoría de suelo de expansión que hasta la fecha de expedición del POT tenían y se les reclasifica como suelo Rural, que es la categoría del suelo para la franja comprendida entre el límite de la denominada “Área de Expansión del Corredor Cali - Jamundí” y el río Cauca.(39)

(...)

A continuación se hace el recuento del proceso del POT en lo relacionado con la materia de este documento(40):

(...) 4. En octubre de 2000, es aprobado el Acuerdo 069, cuyo texto del artículo 56 es el siguiente:

ARTÍCULO 56. Del manejo de los Residuos Sólidos. El manejo de residuos sólidos se orientará por las siguientes disposiciones:

1. El área de aislamiento del basurero de Navarro será delimitada una vez se realicen los estudios de impacto ordenados por la CVC. Hasta tanto se realice la delimitación definitiva del aislamiento, una franja de un (1) kilómetro será tomada como área de aislamiento de acuerdo a lo indicado en el reglamento de agua potable y saneamiento básico del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto 8222 de 1998) (...).

(...)

Desde el Ordenamiento del Territorio, la única determinación concreta, ha sido la de designar como aislamiento del basurero de Navarro los predios aledaños situados en una franja de un (1) kilómetro, con lo cual se ha trasladado a los vecinos la (sic) obligaciones de mitigar los impactos al interior del predio del basurero.(41)

(...)

En el actual Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el lote de 40 hectáreas de propiedad de Emsirva se ha clasificado como de protección y se ha identificado en toda la cartografía que acompaña y hace parte integrante del POT. El área determinada como aislamiento no se ha incorporado a la cartografía, pero si se ha indicado con precisión en el texto del artículo 56 del numeral 1 con base en el cual se ha realizado la representación cartográfica (...).(42)

En resumen (...)

(...) se ha determinado un kilómetro de aislamiento que se considera suelo de protección y que como se dijo al iniciar este estudio, debería ser demarcado hacia el interior del predio de propiedad de Emsirva, situación que evidentemente no puede ser cumplida, puesto que las dimensiones y forma de ocupación del predio no lo permiten.(43)

(...)

En conclusión, aunque no esté representado cartográficamente, de acuerdo a las disposiciones contenidas en el texto, es claro que los predios analizados en este estudio determinados como zona de aislamiento del basurero de Navarro, que se clasifican como suelo de protección y como tal tienen excluida su posibilidad de dedicarse a un uso o actividad distinta de la mitigar por tiempo indefinidos los impactos negativos que genera el botadero de basuras.

Esta restricción es una carga que se deriva del hecho real de su existencia y del ordenamiento contenido en el Plan de Ordenamiento Territorial y como tal debe ser compensada.(44)

Resumen final del análisis de las condiciones del predio

Con base en la información recopilada para este estudio, la conclusión del análisis puede resumirse expresando que los 2.460.905 metros cuadrados analizados (predio sur 498.182 m2 y predio norte 1’962.723 m2), están destinados a servir de aislamiento del botadero de basura de Navarro y esto excluye cualquier otra posibilidad uso.

(...)

El hecho de que la carga que implica crear la zona de aislamiento para proteger a la comunidad de los impactos que genera el basurero, se haya trasladado a los predios vecinos, en lugar de que ella sea asumida por quien le correspondía, como era el predio generador del impacto ambiental (...).(45)

(...) en razón de la cercanía al basurero en el Plan de Ordenamiento expedido en el 2000, se excluye de ser área de expansión residencial para Vivienda de Interés Social.

Con la expedición del Acuerdo 069 del 2000, se clasifica el área donde se localiza el predio, como rural con manejo productivo, pero daba su proximidad al basurero esta posibilidad queda excluida en razón de su condición de aislamiento del basurero de Navarro, tal como se indicó para el predio anteriormente analizado.

En conclusión la única posibilidad de uso para estos dos predio es la de ser suelo de protección por causas ambientales destinada a servir del aislamiento que no fue previsto en su momento para el basurero de Navarro, y como tal solo pueden destinarse a zona verde perimetral del sitio de disposición de residuos sólidos (artículo 60 del Acuerdo 069 del 2000. POT)(46) (...)”.

(lxi) Original del ANÁLISIS DE LAS IMPLICACIONES DE LA CALIFICACIÓN A LOS PREDIOS DE PROPIEDAD DE CONSTRUCTORA Meléndez S.A. Y Meléndez S.A. COMO “ÁREA DE AISLAMIENTO DEL BASURERO DE NAVARRO”, EN EL ACUERDO 069 DE 2000 (POT DE CALI) Y CUANTIFICACIÓN ECONÓMICA DE SUS EFECTOS, elaborado por la arquitecta urbanista MATILDE LOZANO GÓMEZ y el economista avaluador ANTHONY HALLIDAY BERÓN – TOMO III” [fls. 3 a 159. C.9.], contentivo de los siguientes documentos:

a. Folio de Matrícula Inmobiliaria 370-193589;

b. Escritura Pública 4244 del 6 de noviembre de 1991, en la Notaría 11 del Circuito de Cali;

c. Folio de Matrícula Inmobiliaria 370-193590;

d. Escritura Pública 5675 del 22 de noviembre de 1996, en la Notaría 11 del Circuito de Cali;

e. Avalúo 8-250, del 10 marzo de 1998 de la firma especializada ANTHONY HALLIDAY BERÓN LTDA., suscrito por los Avaluadores ANTHONY HALLIDAY BERÓN, matrícula 150 del Registro Nacional de Avaluadores y FRANCISCO FRANCO, matrícula 798 del Registro Nacional de Avaluadores.

f. Escritura K-1080 realizado por BIENES & CAPITALES, suscrito por el avaluador GUSTAVO BERÓN GARDEAZÁBAL con matrícula 784 del Registro Nacional de Avaluadores del 12 de octubre de 1999;

g. Escritura 5722 del 27 de diciembre de 1996, en la Notaría 14 del Circuito de Cali; Venta de Inversiones Santa Ana Ltda. al municipio de Cali;

h. Escritura 2100 del 10 de junio de 1997, en la Notaría 14 del Circuito de Cali; Venta de Copopulares S.A. al municipio de Cali;

i. Escritura 2730 del 31 de diciembre de 1997, en la Notaría 5 del Circuito de Cali; Dación en Pago de Meléndez S.A. al municipio de Cali;

j. Escritura 9120 del 15 de diciembre de 1997, en la Notaría 10 del Circuito de Cali; Venta de Constructora Limonar a Comfamiliar Andi;

k. Escritura 2234 del 15 de diciembre de 1998, en la Notaría 11 del Circuito de Cali; Venta de Gonvil Ltda. a Comfamiliar Andi;

l. Simulación Urbanística presentada por Meléndez S.A. al municipio de Cali para el proyecto de Plan Parcial de Expansión Ciudad Meléndez aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal; y

m. Avalúo Comercial 015233 de octubre de 2001 realizado por IGAC.

4. Problema jurídico.

9. La Sala plantea como problema jurídico determinar si, efectivamente, se le ocasionó un daño antijurídico a la sociedad accionante con la delimitación o demarcación de la línea o zona de aislamiento del relleno sanitario o basurero de Navarro que cubría una franja de terreno de su propiedad respecto de la que invocaba la destinación para la urbanización con viviendas de interés social.

5. Presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado(47). 

10. Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

11. De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

12. En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

13. El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración”(48).

14. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

5.1. Daño antijurídico(49). 

15. El daño, debe ser entendido como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. En este sentido, el daño sólo adquirirá el carácter de antijurídico y, en consecuencia, será indemnizable, si cumple una serie de requisitos como lo son, el de ser personal, cierto y directo.

16. De manera que, los elementos constitutivos del daño son: (1) la certeza del daño; (2) el carácter personal, y (3) directo. El carácter cierto, como elemento constitutivo del daño se ha planteado por la doctrina tanto colombiana como francesa, como aquel perjuicio actual o futuro, a diferencia del eventual(50). En efecto, el Consejo de Estado, ha manifestado que para que el daño pueda ser reparado debe ser cierto(51)-(52), esto es, no un daño genérico o hipotético sino específico, cierto: el que sufre una persona determinada en su patrimonio(53).

17. La existencia es, entonces, la característica que distingue al daño cierto, pero, si la existencia del daño es la singularidad de su certeza no se debe, sin embargo, confundir las diferencias entre la existencia del perjuicio y la determinación en su indemnización(54).

18. De igual forma, para que el daño se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea demostrando que efectivamente se produjo, bien sea probando que, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual(55).

19. Precisada la anterior noción general del daño, es preciso referirse específicamente al daño antijurídico, el cual se considera la afectación, menoscabo, lesión o perturbación a la esfera personal [carga anormal para el ejercicio de un derecho o de alguna de las libertades cuando se trata de persona natural], a la esfera de actividad de una persona jurídica [carga anormal para el ejercicio de ciertas libertades], o a la esfera patrimonial [bienes e intereses], que no es soportable por quien lo padece bien porque es irrazonable, o porque no se compadece con la afirmación de interés general alguno.

20. Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.

21. El daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual(56) y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”(57); o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”(58); y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”(59), en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos(60); y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general(61), o de la cooperación social(62).

22. En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(63). Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(64).

23. De igual manera, la jurisprudencia constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(65).

24. Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamado a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional. Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de una daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece(66).

25. Debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado social de derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado social de derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(67).

26. Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(68), anormal(69) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(70).

27. Teniendo en cuenta que el caso objeto de análisis reside sobre el Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, la Sala encuentra de fundamental importancia hacer alusión a ciertos conceptos, con el fin de delimitar el ámbito de aplicación y análisis del caso concreto.

6. De la actividad urbanística en el régimen jurídico colombiano.

28. El derecho urbanístico es el conjunto de reglas a través de las cuales la administración, en nombre de la utilidad pública, y los titulares del derecho de propiedad, en nombre de la defensa de los intereses privados, deben coordinar sus posiciones y sus respectivas acciones con vistas a la ordenación del territorio(71); así, la doctrina ha señalado que se trata de un derecho que aun cuando no desconoce los derechos subjetivos e individuales de los particulares, está intrínsecamente relacionado con los propósitos sociales ligados a la actividad de la administración.

29. Por lo tanto, compromete ámbitos atinentes a la ordenación del territorio y a la preservación y respeto de los derechos colectivos que tienden a garantizar las relaciones sociales sobre el territorio; como consecuencia, el ordenamiento territorial se torna, entonces, multidisciplinario y de propósitos integradores de los fenómenos urbano y territorial para efectos del interés general(72) que implica la relación de distintos componentes integradores del mismo –sociales, ecológicos, culturales, políticos y económicos– en el entendido que desarrolla el conjunto de normas y acciones propias del territorio, principalmente, bajo una dimensión espacial.

30. Así las cosas, nos encontramos ante un conjunto de disposiciones armónicas y articuladas en función de la ciudad y del territorio pues, precisamente, la ordenación territorial tiene por objeto la comprensión y fijación amplia y general del destino del territorio, y todo lo que ello conlleva desde la perspectiva de las acciones a seguir por autoridades administrativa y los particulares(73).

31. Siendo ello así, es evidente que de la actividad de la administración puede surgir la imposición de obligaciones positivas, esto es, la imposición de cargas, con miras a garantizar y preservar el interés general y la protección de los derechos colectivos e individuales en relación con la ordenación del territorio; ordenación entendida como el conjunto de acciones político-administrativas y de acción física concertadas tendientes a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales, como lo dispuso el artículo 5º de la Ley 388 de 1997.

32. En definitiva, la regulación y el conjunto normativo vinculado con las instituciones y los fenómenos propios del ordenamiento territorial se relacionan directamente con el desarrollo normativo territorial y urbanístico que tienen como finalidad la garantía, preservación y protección de los intereses de la comunidad en conjunto.

6.1. La ordenación del territorio como expresión del derecho urbanístico y territorial.

33. El ordenamiento territorial se entiende como una política y un instrumento de planificación encaminados al cumplimiento de las finalidades del Estado para la organización del territorio que permite la planificación, desarrollo, ocupación y administración del territorio, en atención a la importancia de la división y organización política-administrativa del Estado.

34. Sin duda, tiene la finalidad de contribuir al desarrollo económico, social, ambiental y cultural de la sociedad, con el fin de garantizar un adecuado nivel de vida de la población vinculado con la conservación del medio ambiente que se expresa a través de la identificación de las necesidades sectoriales y de su planificación estratégica de corto, mediano y largo plazo, desde una perspectiva espacial.

35. Así pues, el ordenamiento del territorio constituye el ejercicio de una función administrativa que proporciona técnicas y/o metodologías para velar –entre otras– por el uso del suelo y su adecuación, en aras del interés común y en procura de un manejo racional, en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica en la búsqueda del desarrollo sostenible, como lo expresa el artículo 3º de la Ley 388 de 1997.

36. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado en repetidas oportunidades que:

“14. El plan de ordenamiento territorial, es el instrumento a través del cual se reglamentan los usos del suelo (Ley 388 de 1997). Constituye sólo una de las estrategias a través de las cuales se implementa la política de ordenamiento territorial en el municipio, distrito o área metropolitana. Esta última comporta un conjunto de acciones de planificación política, administrativa y física concertadas, complementarias de la planificación económica y social que se realiza a través de los planes de desarrollo con dimensión territorial. La política de ordenamiento no tiene como objetivo único la regulación del espacio físico, sino que involucra una serie de elementos de vital importancia como los individuos, las redes sociales, el espacio geográfico, el medio ambiente, los recursos naturales y las tradiciones históricas y culturales. Así, la política de ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación no sólo del uso, ocupación, y transformación del espacio geográfico, sino de una interrelación entre los diferentes aspectos mencionados.

15. Atendiendo tal distinción, se tiene que el plan de ordenamiento territorial como parte de la política de ordenamiento, constituye el fundamento de cualquier reglamentación local orientada a evitar impactos negativos derivados del uso del suelo. Los reglamentos locales dictados en ejercicio del deber de preservación del orden público, que involucren decisiones acerca del manejo del espacio, deben sujetarse a las normas expedidas por el concejo municipal para guiar y administrar el desarrollo geográfico y la utilización del suelo.

La anterior precisión tiene relevancia para destacar que la atribución que la Constitución asigna a los concejos municipales se mueve en un plano general de regulación y planificación relativo a los usos del suelo, conectado con el conjunto de acciones de diversa índole que concurren a integrar una política global de ordenamiento territorial”(74).

37. A su vez, en Sentencia C-795 del 2000 advirtió la Corte Constitucional:

“2. La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.

Se descubre por ello sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión relativa a asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a ordenar un determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia, es una forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se distingue de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación. Con esto se quiere puntualizar que este género de normas se erige en presupuesto, condición y factor desencadenante de un complejo de acciones y regulaciones que se remiten a las primeras, pues en éstas se contienen los principios orgánicos y las orientaciones y reglas básicas conformes a los cuales se desenvuelve un específico ordenamiento jurídico”.

38. En definitiva, es claro que el papel de la actividad administrativa se concreta a través de una función administrativa –en vista de que el ordenamiento territorial se apoya sobre la base del desarrollo de las entidades territoriales– orientada hacia la eficacia de la aplicación de los instrumentos otorgados por el ordenamiento jurídico, y que son ejercidos por los municipios y distritos a través de lo que se conoce como la acción urbanística que los habilita para la toma de decisiones y el ejercicio de actividades relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo; esto es, entendido como la posibilidad de que los entes territoriales regulen dicha ordenación de conformidad con los lineamientos establecidos por la ley.

6.2. Desarrollo y tratamiento del ordenamiento territorial a través de las disposiciones normativas fijadas por el legislador.

6.2.1. Ley 9ª de 1989 por medio de la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal.

39- El Congreso de la República expidió la Ley 9ª de 1989 con el fin de constituir el instrumento normativo por excelencia para afrontar y solucionar aquellos problemas que estaban surgiendo con respecto a la urbanización del territorio; su núcleo central se apoyaba, principalmente, sobre la planificación del desarrollo municipal, el espacio público, las licencias urbanísticas y la legalización de títulos para la vivienda de interés social, esto es, del conjunto normativo tendiente a la garantía y protección de los derechos colectivos, subjetivos e individuales en relación con el territorio, es decir, bajo un contexto espacial.

40. Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, se le otorgó una mayor relevancia al ordenamiento territorial expresado a través de los principios de la organización del Estado y de su desarrollo en un marco normativo de descentralización administrativa mediante los cuales integró los fenómenos territorial y urbano con el cumplimiento del interés general, y los vinculó con conceptos sociales, políticos, culturales, ecológicos y económicos, en atención a la relación de la sociedad con el territorio.

41. Con fundamento en esta idea sustantiva del derecho urbanístico y territorial, en cuanto fenómeno del ordenamiento territorial en su conjunto y de su caracterización sobre la base de los derechos e intereses colectivos(75), el legislador expidió la Ley 388 de 1997 por medio de la cual fijó los objetivos ligados a conceptos vinculados a la titularidad del colectivo tales como la ordenación del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la ecología, la prevención de riesgos naturales, la función social y ecológica de la propiedad, la vivienda los servicios públicos domiciliarios, el espacio público, la calidad de vida de los habitantes, las actuaciones urbanísticas integrales, etc., es decir, bienes todos ellos ligados de manera indisoluble a la comunidad misma y no a los asociados individualmente considerados(76).

6.2.2. Ley 388 de 1997 mediante la cual se modifica la Ley 9ª de 1989.

42. La expedición de la Ley 388 de 1997 procuró darle una significativa importancia a las potestades de los entes territoriales expresada a través de distintos y eficientes instrumentos para el desarrollo del territorio a su cargo, regulando el uso, ocupación y transformación del suelo, desarrollado armónicamente con el desarrollo socioeconómico, la preservación del medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales del país.

43. Sin duda, el desarrollo de este conjunto de disposiciones implicó un afianzamiento del régimen jurídico del territorio y del urbanismo teniendo en cuenta su trascendencia social y económica que debía verse reflejada en la planificación necesaria y complementaria para efectos de racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, siempre en función de los intereses públicos y generales de la comunidad, procurando mejores condiciones para la población (lo que implica condiciones ambientales cuya comprensión integral representa el respeto por todos los elementos esenciales e indispensables no solo para la vida en comunidad, sino también para la preservación del derecho al medio ambiente)(77).

44. Así pues, dentro de sus preceptos estableció que tanto los municipios como los distritos estaban obligados(78) a expedir un Plan de Ordenamiento Territorial, entendido como el “instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal”(79) que tiene como propósito de instituir mecanismos que permitieran al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover la planificación de su territorio, “el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes”(80).

45. Por lo tanto, a través de este instrumento se pretendió garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios no solo se ajustara a la función social de la propiedad, sino también que permitiera hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y a “velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres”(81).

46. Así las cosas, es viable sostener que dichos postulados se desprenden de los principios y normas fundantes del sistema político-jurídico y de las finalidades mismas que justifican la existencia de nuestra organización política estatal, en los términos de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, según los cuales, sobre el entendido del modelo de Estado social y democrático de derecho, son principios inalterables e imperativos de nuestra organización estatal(82); postulados que se derivan de un ordenamiento jurídico con profundas repercusiones y regulaciones de lo colectivo y lo social.

47. En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-795 de 2000 ha argumentado que:

“[L]a Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (C.P. art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (C. P. art. 287), en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (C. P. art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (C. P. art. 287).

14 Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C. P. arts 1º, 150 ord. 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C. P. arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C. P. arts. 151 y 288)”.

6.3. Planes de Ordenamiento Territorial.

48. La Ley 388 de 1997 definió el Plan de Ordenamiento Territorial como aquel que “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”(83).

49. En efecto, en jurisprudencia de la Corte Constitucional está ha determinado que el plan de ordenamiento territorial “tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i) la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales; (ii) el diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital; y, (iii) la definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos”(84).

50. En esa dirección, es de la esencia del régimen jurídico del urbanismo y del territorio, regular y desarrolla instrumentos procesales adecuados, proporcionales y razonables para garantizar los derechos a un ambiente sano; la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y el control de los factores de deterioro ambiental; regular la utilización del suelo y dar prevalencia a los intereses generales sobre los particulares, la planeación y caracterización de los servicios públicos en el orden territorial, el saneamiento ambiental, entre otros aspectos(85).

51. De allí que sea dable afirmar que el Plan de Ordenamiento Territorial –POT– tiene como objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible –entre otras– mediante la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

52. Así pues, en el caso de los municipios y distritos, el numeral 4º del artículo 7º de la Ley 388 de 1997 les asigna el deber de formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y, también les otorga la potestad de reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos(86).

53. Bajo este entendido, las entidades territoriales están autorizadas por el ordenamiento jurídico para que incluyan dentro del Plan de Ordenamiento Territorial, las regulaciones a que haya lugar en relación con los usos, ocupación y manejo del suelo, siempre orientados a complementar la planificación económica y social del respectivo territorio; carga que, en principio, están llamados a soportar los propietarios de predios que se encuentren dentro del territorio en el que el respectivo ente tenga competencia, pues la Constitución Política prevé la función social y ecológica de la propiedad, y en virtud del principio de prevalencia del interés general.

54. En esa dirección, el derecho urbanístico y territorial parte del hecho evidente de que el Estado, en especial las autoridades locales, tienen un papel estelar y sustancial para la satisfacción de los intereses generales sustentadores de los derechos colectivos e intereses difusos comprometidos en su objeto, para cual se le reconocen al orden estatal facultades y poderes de ordenación de carácter económico interventor bajo razones de equidad social e intervención sobre todos los factores incidentes en la realización plena de los propósitos de convivencia equilibrada y ponderada en el territorio, la cual se concreta en materias como la intervención sobre la propiedad, las actividades particulares a través de la exigencia previa de licencias y permisos, la acción pública y la planeación, la enajenación forzosa en pública subasta, la enajenación voluntaria y la expropiación judicial o administrativa, así como la imposición de sanciones urbanísticas a los infractores del orden jurídico, entre otras acciones públicas en la materia(87).

6.3.1. Instrumentos que de conformidad con la Ley 388 de 1997 desarrollan y materializan los Planes de Ordenamiento Territorial.

55. Ahora bien, la Ley 388 de 1997 establece una clasificación de las normas urbanísticas mediante las cuales regula el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo, y entre las que se encuentran: i) las normas urbanísticas estructurales, identificadas como aquellas que fijan las estrategias y los objetivos de las políticas de desarrollo territorial; ii) las normas urbanísticas generales que permiten el uso del suelo y tienen la finalidad de calificar el tratamiento y uso que se le debe dar a este y, finalmente, iii) las normas urbanísticas complementarias que se relacionan con los programas, actuaciones y proyectos que se adoptan para el desarrollo en las normas urbanísticas generales y estructurales; en otras palabras, aquellas que contienen la ejecución de las disposiciones establecidas en los Planes de Ordenamiento Territorial, tal como lo dispone el artículo 15 de la mencionada ley.

56. Por un lado, el artículo 18 de la ley determinó el carácter obligatorio del desarrollo de los planes de ordenamiento territorial a través de programas de ejecución en el que se incluyan las actividades, el período en que estas serán adelantadas, las entidades encargadas y los recursos de los que dispondrán. Por otro lado, el artículo 19 estableció los planes parciales como instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales.

6.3.1.1. Planes parciales.

57. Con respecto a los planes parciales, estos se entienden como normas complementarias de los planes de ordenamiento territorial, los cuales deben ser presentados por quienes estén interesados en el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial de un área específica, ante la respectiva autoridad de planeación municipal o distrital con el fin de obtener su aprobación, la cual está supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) La delimitación y características del área de la operación urbana o de la unidad mínima de actuación urbanística contemplada en el plan parcial o local.

b) La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como: i) el aprovechamiento de los inmuebles; ii) el suministro, ampliación o mejoramiento del espacio público; iii) la calidad del entorno, las alternativas de expansión, el mejoramiento integral o renovación consideradas; iv) los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al mejor aprovechamiento de los inmuebles y; v) los programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación las prioridades de su desarrollo. Todo ello, de acuerdo con la complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada.

c) Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de actuación o para el área específica objeto de la operación urbana del plan que incluyen: la definición de usos específicos del suelo, las intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas.

d) La definición del trazado y características del espacio público y las vías y, especialmente, en el caso de las unidades de actuación, de la red vial secundaria, de las redes secundarias de abastecimiento de servicios públicos domiciliarios, la localización de equipamientos colectivos de interés público o social como templos, centros docentes y de salud, espacios públicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural del plan de ordenamiento.

e) Los demás necesarios para complementar el planeamiento de las zonas determinadas, de acuerdo con la naturaleza, objetivos y directrices de la operación o actuación respectiva y.

f) La adopción de los instrumentos de manejo de suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, los procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento.

6.4. Clasificación del suelo de expansión conforme a las disposiciones establecidas en la Ley 388 de 1997.

58. Por último, para efectos de comprensión del caso concreto es preciso referirse a la clasificación del suelo consagrada en la Ley 388 de 1997 en el capítulo IV, en atención a la denominación del suelo de expansión urbana, a saber:

“Artículo 32. Suelo de expansión urbana. Constituido por la porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los Programas de Ejecución. La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social. Dentro de la categoría de suelo de expansión podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estará condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas”.

59. Con fundamento en lo anterior, pasa la Sala a analizar los elementos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado en el caso sometido a consideración.

7. Caso concreto.

60. La Sala revocará la sentencia de primera instancia entendiendo que no está demostrada la excepción de indebida escogencia de la acción, dado que la parte actora al momento de formular su demanda, interpretada integralmente, reclama el daño antijurídico ocasionado por la actuación o actividad urbanística que concretaba la decisión administrativa adoptada en el Acuerdo 069 de 2000 [Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Santiago de Cali] de crear una zona de aislamiento del basurero o relleno sanitario de Navarro, con lo que se pretende demostrar que se afectó un derecho, interés o bien jurídico de la parte actora.

61. Está pues claro, que no se discute ni la legalidad del mencionado acto administrativo, sino la actuación o actividad urbanística concretada en la delimitación operada de la zona de aislamiento, sobre la que se sustenta en la demanda, se reitera, el reclamo de la producción de un daño antijurídico que es imputable a las entidades públicas demandadas. Siendo esto así, se despacha desfavorablemente la excepción de indebida escogencia de la acción formulada por el extremo pasivo de la litis, y se aborda por la Sala el análisis de fondo del asunto.

62. Al corresponderle a la Sala pronunciarse acerca del fondo del asunto y determinar si está demostrado el daño antijurídico, debe centrarse en el objeto de la apelación y en la formulación del problema jurídico que no es otro que determinar si está demostrado el daño antijurídico alegado por la parte actora, derivado de la afectación de un predio de su propiedad con ocasión de la actuación o actividad urbanística consistente en la delimitación de un área de aislamiento del relleno sanitario o basurero de Navarro en una franja que le ocasionó la pérdida del valor del inmueble por su destinación a la urbanización con viviendas de interés social, a partir de ese momento.

63. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se encuentra demostrado que la Sociedad Meléndez S.A. es la propietaria del “Lote 6 Santa Ana y Boquerón” de área 1.268.264 m2, localizado en el canal CVC y el río Lili de la ciudad de Cali, como consta en la matrícula inmobiliaria Nº 370-193590 del 10 de octubre de 2002(88) y en la escritura pública Nº 4044 del 26 de noviembre de 1984 expedida por la Notaría Novena de Cali(89).

64. Del mismo modo, encuentra probada la Sala que el artículo 121 del Acuerdo 016 de 21 de abril de 1969(90) determinó que las zonas de estudio y reserva eran áreas no requeridas para la expansión, pero que podían destinarse a actividades agropecuarias y luego, mediante el Acuerdo 111 de 21 de abril de 1987(91) se establecieron las áreas de actividad para urbanizar.

65. Por otro lado, reposa en el expediente el Acuerdo 26 del 12 de diciembre de 1979(92) en cuyo artículo 19 se determinaron las áreas suburbanas y su perímetro como aquellas que no poseían la capacidad instalada de servicios públicos.

66. Seguidamente, en el Acuerdo 17 de 9 de julio de 1993(93) el municipio de Santiago de Cali indicó “[q]ue para dar cumplimiento al Acuerdo 07 del 5 de marzo de 1993, que estableció el Sector de Navarro I como Área de Expansión Urbana con Uso Mixto Industrial-Residencial de Vivienda Productiva, es necesario declararla como Área de Desarrollo para Vivienda de Interés Social”, por lo que es evidente que aún no se había configurado la situación jurídica alegada por los demandantes cuando afirmaron en el escrito de demanda que su predio se incluyó como área de expansión urbana para la construcción de vivienda de interés social, teniendo en cuenta esta debía ser declarada, en principio, como área de desarrollo para vivienda de interés social, situación que no se encuentra acreditada dentro del proceso, toda vez que no reposa en el expediente acto administrativo que haya declarado el predio de propiedad de la parte actora como apto para este desarrollo, con lo que las actuaciones y actividades urbanísticas que se venían desarrollando con base en la normatividad vigente para 1993 se correspondía con la calificación del uso del suelo, del área de ubicación del predio de los demandantes y con las condiciones para las que estaba habilitado, por lo que no está demostrado con ningún medio probatorio que la administración pública municipal demandada haya variado dichas definiciones, o haya alterado usos de los suelos en la zona de Navarro.

67. A su vez, se encuentra demostrado que por medio del Acuerdo 30 del 21 de diciembre de 1993(94) se delimitaron y calificaron tanto las áreas urbanas, suburbanas y rurales, como los suelos de expansión junto con su zonificación. De lo consagrado por el artículo 176 se puede considerar que el área donde estaba el predio no tenía la destinación para el desarrollo de una urbanización puesto que no cumplía dos de las exigencias mínimas de dicho precepto: (i) su destinación definida en el Estatuto no era para ese tipo de usos; y, (ii) así como tampoco se contaba en el predio con la posibilidad de instalar servicios públicos básicos de energía, acueducto, alcantarillado, aseso, gas y teléfono.

68. En relación con el numeral c del artículo 176 de este acuerdo, la Subsección evidencia que dentro de los requisitos para la urbanización de los terrenos, se exigía que el predio contara con “la posibilidad de instalación de los servicios públicos básicos: energía, acueducto alcantarillado, aseo, gas y teléfono”, situación que hasta el momento no ha sido demostrada por los demandantes, por lo que se entiende que el predio no tenía la capacidad para la instalación de servicios públicos, es decir para cumplir con los requisitos de urbanización del terreno.

69. Al respecto, vale la pena mencionar que el Acuerdo determinó la ubicación de las áreas de expansión dentro del área suburbana, en el entendido que estas ingresarían al desarrollo urbano con la dotación de servicios públicos, no obstante es claro que el predio objeto de litigio si bien se entendía o comprendía en esta área, no contaba con la dotación de servicios públicos, ni existía disposición alguna que la reglamentara como tampoco estudios que tuvieran la finalidad de integrar el predio al área de urbanización. Al respecto, es esencial indicar que aun cuando se encuentra acreditada la constitución de la sociedad Aguas del Sur como Empresa Prestadora de Servicios Públicos, esta situación no implicaba la disponibilidad de los mismos.

70. En el mencionado Estatuto (Acuerdo 30 de 1993), además, dispuso en el artículo 203 que las “áreas de Expansión están ubicadas en el área suburbana e ingresarán al desarrollo urbano con la dotación de servicios públicos. Las Áreas de Expansión que no cuenten con reglamentación urbanística y arquitectónica, no podrán integrarse a la urbanización hasta tanto el Departamento Administrativo de Planeación Municipal elabore un estudio que permita expedir un reglamentación para su desarrollo”. Si lo que pretendía la parte actora en su demanda era defender que el predio se entendía desde esa época como integrante de un área suburbana, debía haber demostrado que para haber asignado la destinación para urbanización cumplía con la exigencia mínima de contar con la dotación de los servicios públicos, lo que no aparece establecido con ninguno de los medios probatorios aportados al proceso, y que son objeto de valoración en este preciso momento por la Sala.

71. A lo anterior se agrega, que para 1993 fecha de entrada en vigencia del Estatuto de usos del suelo de la ciudad de Santiago de Cali (Acuerdo 30 de 1993), y del despliegue de las actuaciones urbanísticas no se demostró en este proceso la existencia de la reglamentación urbanística y arquitectónica de la que habla el artículo 203, como tampoco la existencia del estudio para integrar el área de expansión, en donde se ubicada el predio, a un área urbanizable.

72. Ahora bien, como en la demanda se afirma que desde antes del Plan de Ordenamiento Territorial del 2000 el predio de la parte actora estaba definido en su uso y destinación en un área de expansión urbana que podía urbanizarse, no se demostró en este proceso que se haya satisfecho la condición consagrada en el parágrafo del artículo 207 del Estatuto (Acuerdo 30 de 2000), esto es, que él área donde se ubicaba en Navarro no se había integrado al desarrollo urbano, según el proceso de planificación que se venía cumpliendo y la reglamentación vigente, sobre la que no obra prueba, ni existe actuación urbanística indicativa con certeza de la satisfacción de esta condición imperativa que fijó la norma en mención.

73. Ahora bien, encuentra la Sala entonces que si bien el Acuerdo delimitó las áreas de actividad según el poligonal y las subzonas, condicionó su ingreso al desarrollo urbano a un proceso de planificación, a saber:

ARTÍCULO 207: La asignación de usos para las Areas (sic) de Expansión que presenten normas urbanísticas, se establece en el Cuadro 3, el cual hace parte integrante del presente Estatuto.

PARÁGRAFO: Los usos del suelo asignados para cada Area de Actividad sólo se permitirán cuando el área se integre al desarrollo urbano, acorde con el proceso de planificación estipulado en el presente Estatuto o en aquellas que se puedan desarrollar con la reglamentación contenida en el presente Estatuto.

74. Esto es que existía una condición no satisfecha por el área y/o predio: no se había integrado al desarrollo urbano al no contar con un instrumento de planificación que desarrollara el ingreso del área al desarrollo urbano como lo disponía el plan de ordenamiento territorial.

75. De lo anterior, es importante señalar que la incorporación de las áreas de expansión establecidas en dicho Estatuto (Acuerdo 30 de 2000) estaban supeditadas a un proceso de planificación que debe realizar el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, como encargado de los estudios y de la reglamentación que desarrollan el Estatuto de usos del suelo. Si bien es cierto que en el artículo 244 el Concejo Municipal de Santiago de Cali constituyó como vivienda de interés social los predios ubicados en el poligonal H(95), la materialización de dicha destinación del uso del suelo se encontraba sujeta al cumplimiento de una serie de exigencias tanto de ordenación, planificación y de reglamentación, para que la concreción de las actuaciones urbanísticas tuviesen el pleno respaldo legal, por lo que la situación jurídica de los predios de esa zona aún no estaba consolidada para afirmarse que ya podían ser objeto de urbanización alguna.

76. En relación con el desarrollo de programas de vivienda de interés social establecidas en el artículo 244 del acuerdo, es claro que esta es una disposición que pretende apelar a efectos futuros de desarrollo, en vista de que su regulación y tratamiento depende de su reglamentación a través de instrumentos distintos, como se verá en los análisis posteriores.

77. Por lo tanto, cuando la parte actora afirmó en el recurso de apelación que la afectación como zona de aislamiento sobre el predio de propiedad de la sociedad Meléndez S.A. –que tenía vocación de expansión urbana desde hace de 40 años– le ocasionó graves perjuicios, se desvirtúa teniendo en cuenta que la vocación de expansión urbana estaba sujeta a una condición suspensiva, esta era, cuando el área se integrara al desarrollo urbano a través de un proceso de planificación, sin que para esa época se haya demostrada que contaba con esa vocación, o que surgió una situación jurídica consolidada a favor del predio, lo que no es cierto de acuerdo con el material probatorio hasta aquí valorado.

78. Posteriormente, el Acuerdo 10 del 15 de diciembre de 1994(96) reitera en el parágrafo del artículo 28, modificatorio del artículo 207 del Acuerdo 30 de 1993, que los “usos del suelo asignados para cada Area (sic) de Actividad solo se permitirán cuando el Area (sic) se integre al desarrollo urbano, acorde con el proceso de planificación estipulado en el presente Estatuto o en aquellas que se pueden desarrollar con la reglamentación contenida en el presente Estatuto”. Para el caso de las Áreas de Expansión el significado de la norma y que impone a la actuación urbanística es que se condicionaba el proceso de planificación y de la definición de los usos del suelo a la reglamentación correspondiente.

79. De otra parte, vale la pena aclarar que según el artículo 43 del Acuerdo 10 de 1994, sólo el poligonal G fue considerado para el desarrollo de las actuaciones urbanísticas en cuanto a desarrollo y usos para actividad residencial R-2 de la parte urbana, sin que expresamente se haya determinado como parte de esta planificación al poligonal H donde se encontraba el predio de la parte actora, lo que hace imposible aplicar, presumir, o siquiera asimilar una situación jurídica que no les daba cobertura legal alguna que hubiese propiciado en esa época (9914) el desarrollo que pretender afirmar estaba garantizado antes del Plan de Ordenamiento Territorial del año 2000, lo que está desvirtuado puesto que no hay prueba alguna en contrario, o que permita afirmar la planificación, usos y destinaciones que bajo actuaciones urbanísticas estaba llamado a respetar la administración pública municipal.

80. Debe tenerse en cuenta, también, que mediante el Estudio de Áreas de Expansión elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Santiago de Cali en septiembre de 1996(97), se delimitaron las áreas de expansión y reglamentaron los instrumentos de gestión requeridos para el desarrollo del Estatuto de usos del suelo, determinando que solo el 30% del área de Navarro podía destinarse a vivienda. Por lo que condicionó parcialmente el uso del suelo, en atención a las áreas de expansión determinadas en los acuerdos aludidos, que implicó que solo un porcentaje del área de Navarro podía destinarse a la vivienda de interés social –en caso de ser declarada en esa época, situación que no ha sido acreditada en el proceso–, sin que se haya definido concretamente su uso.

81. Del análisis contrastado, armónico y crítico de la prueba aportada, recaudada y valorada para la Sala queda claro que el área en donde se encontraba el predio de la parte actora si bien era de expansión urbana, no cumplía con las exigencias de la planificación y definición de usos del suelo que los instrumentos de ordenación y planeación del territorio de la época, 1969 a 1994, como se reconoce en el avalúo comercial Nº 8-250 de 10 de marzo de 1998, donde se dijo que predio formaba parte de un área suburbana que no se había incorporado aún al perímetro urbano”, aceptándose que no se había consolidado ninguna situación jurídica respecto del mismo, así como con lo afirmado en el avalúo Nº K-1080 de 12 de octubre de 1999, en donde se dijo que el inmueble sobre el que se practicó la valoración debía construir redes de acueducto, energía y alcantarillado, careciendo de ellos para la época en que se elaboró el mencionado avalúo.

82. Seguidamente, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC– expidió la Resolución 310 de 21 de septiembre de 1998(98) donde señaló que “el suelo de expansión urbano es el área destinada a la extensión urbana que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, y la incorporación de suelo de expansión urbana al suelo urbano requiere de la aprobación del plan parcial de expansión”, que ratifica para la época los postulados normativos del artículo 19 de la Ley 388 de 1997, según la cual la planificación, desarrollo y ejercicio de actuaciones urbanísticas administrativas debe sujetarse al cumplimiento de ciertos instrumentos consagrados por el mismo modelo de ordenación y planeación urbanística (cmo los planes parciales a los que debía sujetarse el desarrollo de un área de expansión urbana), que para la época en la que se produce este acto administrativo no se había elaborado, discutido y aprobado ningún plan parcial en el área de ubicación del predio de la parte actora, para que empezara a surtir efectos jurídicos y a consolidar situaciones que pudieren reclamar los destinatarios o titulares de los predios de las áreas de cobertura de los mismos, lo que no está demostrado con ninguno de los elementos de prueba obrantes en el expediente.

83. Con todo, vale la pena examinar que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC– expidió la Resolución D.G. Nº 396 de 23 de noviembre de 1999(99), mediante la cual concertó y aprobó parcialmente el Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, argumentando específicamente la necesidad de analizar “las condiciones ambientales de las posibles áreas aptas para los proyectos de manejo y disposición final de los residuos de la ciudad e incluirá estas zonas en el grupo de los Suelos (sic) de protección, con el tratamiento destinado a los servicios públicos”, con lo que queda claro que la actuación urbanística derivada de la definición de las áreas de protección era una exigencia legal y se ajustaba a expresos mandatos constitucionales y legales de protección del ambiente que la autoridad ambiental recuerda en el mencionado acto administrativo.

84. Lo anterior se ratifica en la Resolución 0005 de 05 de enero de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente(100) donde estableció que “aquellas áreas que se identifiquen como alternativas para la disposición de residuos deberán ser incorporadas en los mapas y serán consideradas definitivas cuando así lo defina el Plan Maestro, los lugares adecuados para la disposición final, ya sea en éstas o en otras áreas, para lo cual se harán los ajustes pertinentes. Estas áreas deberán ser tenidas en cuenta en todas las decisiones de ordenamiento que se tomen para la zona en la cual sean ubicadas”. Con otras palabras, la autoridad ambiental al estudiar el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Cali dentro del proceso de concertación advierte que era preceptivo que en el proceso de ordenamiento y planeación del territorio quedaran incluidas y consideradas las áreas para la disposición de residuos, de manera que todas las decisiones y actuaciones urbanísticas y del territorio observaran esta exigencia al momento de su ubicación y delimitación.

85. Así mismo, el Ministerio de Ambiente en su Resolución consideró el concepto de la CVC según el cual el área de expansión de Navarro tenía una fragilidad ambiental que podía compromete el mayor acuífero subterráneo de la región, de manera que su ordenación y planeación debía cumplir con unas exigencias, pero que no estaban satisfechas, ni sustentada la sustracción de dos (2) kilómetros alrededor del relleno sanitario, demostrándose impactos negativos por haberse permitido en la zona desarrollos urbanos, citándose el Distrito de Aguablanca, así como que presentaban serios condicionamientos sísmicos. Como resultado de este análisis la CVC en su concepto consideró que las áreas de expansión urbana con limitaciones ambientales, como las de Navarro, para declararse en el futuro como de expansión urbana debía contar con estudios y actuaciones que permitieran su urbanización y demostraran la mitigación de los riesgos ambientales, lo que para el año 2000 no había sido demostrado por la parte actora respecto del área donde se ubicaba su predio, porque no existía ni el estudio, no se había desplegado las actuaciones urbanísticas necesarias precisamente para tratar las limitaciones y riesgos ambientales identificados por la autoridad ambiental regional, pese a la potencial afectación de un acuífero subterráneo esencial para la zona y para todos ciudadanos.

86. Así las cosas, era evidente la importancia de la delimitación y condicionamiento de las áreas de expansión con fines ambientales, en atención al interés general y a la mitigación de los riesgos e impactos ambientales que genera la presencia de un área de disposición de residuos, como lo es el basurero de Navarro. Tanto así que solicitó a la Empresa de Servicios Varios Municipales de Cali - Emsirva E.S.P. mediante la Resolución S.T. 000079 de octubre 12 de 1995 la presentación de un Plan de Manejo Ambiental para el Basurero Navarro, localizado en el corregimiento de Navarro.

87. En el mismo concepto de la CVC, recogido en la Resolución 0005 de 2000 del Ministerio de Ambiente, se consideró que el área de expansión de Navarro según lo constatado en el Plan de Ordenamiento Territorial era un área con vocación agrícola, corroborando lo definido en los instrumentos de planificación urbanística de 1969, 1979, 1993 y 1994, y advirtiendo que la ubicación del relleno sanitario o basurero de Navarro en dicha área no tenía identificados los impactos ambientales del mismo, y no había una fundamentación técnica de la zona de aislamiento que se adoptaba en el POT de 2 kilómetros.

88. Con fundamento en todo lo anterior la CVC en su concepto concluyó que el área de Navarro no podía aprobarse como suelo de expansión ante la “alta sensibilidad ambiental de la zona” consistente en “los impactos ambientales por la presencia del basurero de navarro. La (sic) existencia en esta zona de un humedal que requiere recuperación, la presencia de fuentes de agua subterránea con importantes reservas para la ciudad, la existencia de amenazas y riesgos por elfenómeno de inundación, el hecho de estar catalogada como zona agrícola”.

89. Con base en todo lo anterior el Ministerio de Ambiente en la Resolución 0005 de 2005 al surtirse el proceso de concertación del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Santiago de Cali consideró que (i) debía diferirse la decisión de la expansión urbana de zonas como Navarro hasta que se contaran con estudios técnicos, (ii) por lo que serían áreas con régimen diferido, (iii) cuya consecuencia jurídica sería la imposibilidad de expedir licencias de cualquier tipo para desarrollo urbanísticos en la zona.

90. Así las cosas, el Concejo Municipal de Santiago de Cali expidió el Acuerdo 69 del 26 de octubre de 2000 “por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali”(101) del cual se resalta lo siguiente:

“(...)

ARTÍCULO 9º: Directrices Relacionadas con el Ámbito Municipal (Urbano-Rural). El territorio municipal en su conjunto, está constituido por el componente rural y la cabecera urbana, las cuales deben ser manejadas como dos elementos interdependientes que se condicionan mutuamente, al mismo tiempo que se proporcionan recursos y servicios.

(…)

En consecuencia, son determinantes fundamentales para el Plan de Ordenamiento que la expansión urbana en dirección a las áreas rurales sólo puede darse en suelos aptos desde el punto de vista de sus condiciones naturales y su capacidad portante

CAPÍTULO II

DEL SISTEMA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

(...)

ARTÍCULO 56: Del manejo de residuos sólidos. El manejo de residuos sólidos se orientará por las siguientes disposiciones:

1. El área de aislamiento del basurero de Navarro será delimitada una vez se realicen los estudios de impacto ordenados por la CVC. Hasta tanto se realice la delimitación definitiva del aislamiento, una franja de un (1) kilómetro, será tomada como área de aislamiento de acuerdo a lo indicado en el reglamento de agua potable y saneamiento básico del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto 822 de 1998). Los mencionados estudios se realizarán en el término de un (1) año desde la aprobación del presente acuerdo.

(...)

ARTÍCULO 60: Aislamiento. Con el propósito de garantizar el buen estado y funcionamiento de las estructuras de servicios públicos domiciliarios y la seguridad de los habitantes se deberán observar las siguientes normas:

1. Las estructuras de servicios públicos domiciliarios, que se construyan con posterioridad a la expedición de este Plan de Ordenamiento Territorial y que corresponden a las descritas en la tabla que a continuación se presenta, se cumplirán con los aislamientos mínimos que aquí se especifican respecto de los desarrollos urbanísticos en su entorno, modificables solo si las condiciones de la licencia ambiental así lo requieren, de acuerdo con la ley y las normas que la modifiquen y complementen.

Aislamiento para estructuras de servicios públicos domiciliarios

EstructuraAislamiento posterior (mts.)Aislamientos laterales (mts.)Aislamiento frontal (mts.)
(...)   
Relleno sanitario100010001000
(...)   

(...)

ARTÍCULO 61: Requisitos para Proyectos Urbanísticos. Para adelantar proyectos urbanísticos en suelo urbano y de expansión urbana así como en suelos suburbanos se deberán cumplir los siguientes requisitos:

3. Toda urbanización o parcelación, deberá estar provista de las redes de servicios públicos domiciliarios, para lo cual deberá contar con la disponibilidad de servicios públicos expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal como un requisito para tramitar la licencia de urbanismo.

4. Todo proyecto de urbanización deberá garantizar que las redes principales, secundarias y domiciliarias de los servicios públicos domiciliarios se conecten a las redes matrices existentes y/o proyectadas, y/o garantizar su autoprestaciónacorde con la clasificación del suelo en el cual se encuentre localizada, siempre garantizando la calidad, funcionamiento, eficiencia y continuidad de los servicios públicos.

Cuando se trate de proyectos en suelo suburbano, se debe definir adicionalmente la fuente de abastecimiento de agua a utilizar y/o planta de tratamiento de agua potable y de aguas residuales a la que se conectará.

(…)

ARTÍCULO 200: Suelo Urbano. De conformidad con la ley, el suelo urbano del municipio de Santiago de Cali es el delimitado por el perímetro sanitario o de servicios públicos y las áreas ocupadas por asentamientos de desarrollo incompleto o inadecuado a las cuales se les define tratamiento de mejoramiento integral en el presente plan.

El perímetro urbano de la ciudad es el señalado en el anexo 3 (…) en el cual se incluye las áreas no urbanizadas que fueron incorporadas mediante acto administrativo anteriores al presente acuerdo, al encontrarse ubicadas dentro del perímetro sanitario, tal como lo certifican las disponibilidades de servicios públicos domiciliarios expedidos por las empresas de servicios públicos. El desarrollo de dichas áreas quedará condicionado a que sus propietarios o urbanizadores garanticen la infraestructura para la prestación de los servios (sic) públicos domiciliarios.

(…)

ARTÍCULO 205: Área con Régimen Diferido Navarro. Determínase como área con régimen diferido, la zona denominada Navarro de acuerdo a lo estipulado en la Resolución 0005 del 5 de enero de 2000, del Ministerio de Medio Ambiente, con una extensión de 749.96 Has y cuya delimitación aparece en el Plano de Áreas con Régimen Diferido.

(…)

ARTÍCULO 217. Suelo de Protección para la Provisión de los Servicios Públicos Domiciliarios en el Suelo Rural. Se definen como suelos de protección para la provisión de servicios públicos domiciliarios, en el suelo rural los siguientes:

(…)

d. El Basurero de Navarro: Constituye suelo de protección el área donde se localiza el basurero de Navarro y la zona de aislamiento delimitada por la Leu o los estudios pertinentes que lo delimiten de conformidad con lo previsto en el presente Acuerdo.

(…)

ARTÍCULO 249: Definiciones. El uso designa de manera general el tipo de actividad permitida en terrenos y edificaciones técnicamente adaptadas para su realización eficaz y sostenible.

Los usos urbanos son aquellos que se realizan en el seno de la aglomeración urbana delimitada por el perímetro que contiene el suelo clasificado como urbano, los cuales requieren técnicamente (…) dotadas de la infraestructura básica de servicios públicos indispensables para que su ejecución sea urbanísticamente eficaz y sostenible.

CAPÍTULO V

DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA

(…)

ARTÍCULO 489: Instrumentos de Planeamiento Urbanístico. Son todos los actos administrativos expedidos por las autoridades competentes del orden municipal conforme a la ley, que contengan decisiones relativas al desarrollo urbano o al ordenamiento territorial. Además del plan que se adopta por el presente acuerdo, son instrumentos de planeamiento los programas de ejecución, los planes parciales, las normas urbanísticas y, en general, las disposiciones contenidas en decretos, resoluciones o en cualquier otro tipo de acto administrativo, que se adopten en desarrollo de las previsiones contenidas en el presente plan de ordenamiento. También son instrumentos de planeación, los proyectos objeto de aprobación oficial.

(…)

ARTÍCULO 493: Instrumentos de Planeamiento. Planes Parciales. Sin perjuicio de la realización de obras públicas de urbanismo primario a cargo del municipio y de otras actuaciones urbanísticas que la administración municipal se haya obligado a ejecutar según el respectivo programa, el planeamiento de todas las áreas del suelo de expansión que vayan a ser desarrolladas o incorporadas a los usos urbanos, la de porciones del suelo urbano que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u operaciones urbanas especiales y aquellas para las cuales así se disponga expresamente en este Plan de Ordenamiento, deberá definirse de manera obligatoria a través de planes parciales, de conformidad con el procedimiento previsto en la ley. Los planes parciales en suelo urbano de renovación o rehabilitación podrán ser de iniciativa pública, mixta o privada.

En los casos a que se refiere esta disposición, no podrá iniciarse la ejecución de las actuaciones urbanísticas respectivas antes de que el Plan Parcial haya sido debidamente adoptado. 

(…)

ARTÍCULO 505: Adopción del Plan Parcial. En firme la resolución aprobatoria del proyecto de plan, éste será aprobado por decreto del alcalde.

Si el programa o proyecto objeto del plan parcial debe ejecutarse mediante una unidad de actuación urbanística, una vez aprobado dicho plan se tramitará la delimitación de la respectiva unidad conforme al procedimiento previsto en la Ley, en firme el acto administrativo que apruebe esa delimitación (…)” (subrayado fuera de texto).

91. De acuerdo con el artículo 56 del POT para el manejo de los residuos sólidos se debían cumplir una serie de condiciones, entre ellas la de concretar la actuación urbanística de delimitación de un área de aislamiento del relleno sanitario o basurero de Navarro, siempre que se contaran con los estudios técnicos ordenados por la CVC. Sin perjuicio de lo anterior, se adoptó la decisión que se concretaba en la actuación urbanística de delimitación y demarcación de la línea o zona de aislamiento de un (1) kilómetro, sustentado en el Reglamento de Agua Potable y Saneamiento Básico (Resolución 822 de 1998), lo que se correspondía con lo dictaminado por la CVC y por el Ministerio de Ambiente, y que en términos prácticos incorporaba las limitaciones y riesgos ambientales identificados en la zona para ser debidamente ordenados en la definición de los usos del suelo permitidos en esa zona y que se reclaman como lesionados por la parte actora.

92. A los condicionantes anteriores, cabe considerar los requisitos que un proyecto urbanístico debía reunir según el artículo 61 del POT (Acuerdo 069 de 2000) a la entrada en vigencia, que impedía que sobre el predio de la parte actora se operara alguna actuación urbanística por parte de la autoridad municipal que se encaminara a autorizar el desarrollo de un proyecto de este tipo al no estar debida y oportunamente probado que antes y en vigencia del POT se cumplían los mencionados requisitos, por el contrario ninguno de ellos estaba superado en las condiciones de definición, usos y destinación que venía teniendo el área donde se ubicaba el predio. Para reiterar un solo ejemplo de estos requisitos, no se cumplía con lo exigido en el parágrafo 1º del artículo 61 del POT al carecer la parte actora de certificación de disponibilidad del servicio para el desarrollo que invocaba podía realizar en el predio.

93. Pero lo que más relevancia adquiere en este análisis contrastado de los medios probatorios, es como el artículo 205 del POT (Acuerdo 069 de 2000) recoge las condiciones definidas desde 1969 y hasta 2000 del área donde se ubicaba el predio, así como las conclusiones y recomendaciones formuladas por la CVC y por el Ministerio de Ambiente, determinándose que la zona de Navarro quedaba definida como “área con régimen diferido”, que en términos prácticos significaba que en la misma era imposible el desarrollo de urbanizaciones y el otorgamiento de licencias para la realización de las mismas, hasta que se determinara que se habían realizado los estudios técnicos y ambientales que permitieran incorporar el suelo de expansión urbana en términos que pudiesen responder a las limitaciones y riesgos ambientales de la zona (de hacerlo la autoridad municipal violaría el artículo 32 de la Ley 388 de 1997), con lo que se desvirtúa toda la argumentación de la parte actora con la que pretende afirmar sin demostrar que el predio siempre estuvo apto para el desarrollo de urbanizaciones, cuando en la realidad estaba ubicado en una zona que desde las actuaciones urbanísticas y de la planificación del territorio respondía a la máxima complejidad, y exigía que se cumplieran una multiplicidad de condiciones, ninguna de las cuales estaba satisfecha para el momento de la presentación de la demanda, ni otorgaban el reconocimiento de ninguna situación jurídica en cabeza de la parte actora.

94. Con otras palabras, al haber sido establecida la zona de Navarro donde se ubicaba el predio de la parte actora como “área con régimen diferido” se producía la sujeción a una condición suspensiva para reconocerse como área de expansión urbana y para incorporarse como espacio de desarrollo de proyectos urbanísticos, condiciones que no están demostradas en el proceso para el año 2000 cuando entra en vigencia el POT y se despliegan las actuaciones urbanísticas por el municipio de Santiago de Cali, como la definición y aplicación de la zona provisional de aislamiento de un (1) kilómetro alrededor del relleno sanitario o basurero de Navarro.

95. De ahí que en el inciso final del artículo 208 del POT se consagrara que una “vez aprobados los estudios correspondientes por las entidades competentes, el Concejo Municipal incorporará mediante acuerdo las áreas de régimen diferido al suelo de expansión urbana y expedirá la reglamentación general que permita su desarrollo”, lo que para ese preciso momento no había ocurrido por lo que no había lugar a reconocer ninguna situación jurídica, sino una mera expectativa o situación eventual de concretarse respecto del predio de la parte actora.

96. Lo anterior se debe contrastar con lo contenido en la Resolución DG. 448 de 27 de julio de 2001 en la que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca consideró que “la incorporación de las áreas de régimen diferido no puede hacerse solamente completando los estudios temáticos que hacen falta; es necesario que se haga la síntesis, el ejercicio de planificación que es el que puede establecer qué régimen dar a las áreas con régimen diferido”. Lo anterior significaba en lo valorado por la CVC que el área de Navarro donde estaba ubicado el predio de la parte actora, definido de régimen diferido no cumplía lo exigido por dicha autoridad ambiental, por lo que no podía incorporarse como área de expansión urbana y de desarrollo de urbanizaciones antes del año 2000 e incluso en el 2002, contrario a lo expresado en la demanda, y que corrobora la situación en la que se encontraba el área, los usos del suelo permitidos y los desarrollos urbanísticos que no se correspondían con los reclamados por la parte actora. Demostrado además con lo expresado en el avalúo comercial del predio Z-003-498.

97. En todo caso, y para abundar en este análisis, para la Sala la delimitación de la zona de aislamiento entendida como una actuación urbanística estaba definida en la ley, como se desprende de lo consagrado en el literal d) del artículo 217 del POT (Acuerdo 069 de 2000), por lo que la misma no se desplegaba de manera arbitraria o de hecho por la administración pública municipal, sino que se funda en una orden legal de definir y constituir un suelo de protección en donde se localizaba el relleno sanitario o basurero de Navarro.

98. Además, con base en el artículo 249 del POT (Acuerdo 069 de 2000) puede considerarse que como el área donde se ubicaba el predio de la parte actora no estaba definido y habilitado para su uso urbanizable, dicha actividad no estaba permitida, no podía desprenderse daño antijurídico ante la actuación urbanística generada con la fijación y delimitación de la zona de aislamiento consagrada en este mismo instrumento de planeación y ordenación del territorio.

99. Luego, mediante Resolución 008 del 21 de enero de 2002 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal(102) se declaró la viabilidad del proyecto de plan parcial de Expansión Urbana Ciudad Meléndez –área en la que se encontraba el predio objeto de litigio, en virtud de que “la Constructora Meléndez S.A. formuló el proyecto de Plan Parcial de Expansión Urbana “Ciudad Meléndez” en la denominada Zona de Expansión Urbana Cali - Jamundí, en terrenos propiedad de la Constructora Meléndez S.A. en un área de planificación propuesta de 151.76 hectáreas, de las cuales 101.94 hectáreas se localizan al interior de la zona de expansión siendo objeto del proceso de urbanización, eso sí, descontando de esta los suelos de protección ambiental y las 49.81 hectáreas restantes, localizadas por fueran de la zona de expansión, las cuales no son urbanizables durante la vigencia del POT”.

100. El anterior hecho contrastado con los demás medios probatorios hasta aquí analizados permite considerar que sólo dos (2) años después de la entrada en vigencia del Acuerdo 69 de 2000 (POT del municipio de Santiago de Cali), la parte actora vino a formular el proyecto de plan parcial(103) en el predio, con lo que se demuestra que con antelación dicho inmueble estaba en área no habilitada para este tipo de desarrollos urbanísticos, y aceptando el descuento de los suelos de protección ambiental dentro de los que se encontraba la zona de aislamiento definida en el POT. Lo que se constata con lo contenido en el Oficio Nº GG - 194 - 2002 de 28 de junio de 2002 suscrito por el Gerente General de la Constructora Meléndez S.A., y con la aprobación del mismo Plan Parcial mediante la Resolución D-094 de 2 de agosto de 2002, en donde se indicó que la Constructora Meléndez S.A., formuló y radicó el Plan Parcial sólo hasta el 5 de octubre de 2001.

101. Mediante la Resolución D-126 del 1º de octubre de 2002(104) expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal se ratificó dicha decisión, y con la Resolución 0537 de 30 de octubre de 2002(105) se adoptó el mencionado Plan Parcial. En la parte considerativa de la última Resolución se consideró que dicho plan operaba sólo para el Poligonal G “delimitada y regulada por el Acuerdo 30 de 1993, la cual para su desarrollo y usos se asimilaba al área de Actividad Residencial R-2 de la parte urbana”, sin que en ningún momento haya variado la definición, usos y habilitación del poligonal H que comprendía la ubicación del predio de la parte actora, que permanecía en un área con régimen diferido.

102. Adicionalmente, en la Resolución D-126 de 1º de octubre de 2002 se consagró en el artículo 10 que la “zona de reserva y aislamiento de protección frente al Botadero de Navarro cumplirá la función de aislar y amortiguar de los potenciales impactos negativos ambientales producidos por el Basurero, mientras este se cierra y rehabilita, específicamente se creará una franja de aislamiento compuesta por vegetación de alto porte que permita controlar potenciales los impactos. Igualmente en ella se realizará la ubicación de la infraestructura de saneamiento de las aguas servidas”. Lo anterior valorado con los medios probatorios ya analizados implica que se delimitó la zona de aislamiento que ya había sido incorporada con antelación a la adopción del Plan Parcial, y sobre lo que no existe manifestación de desacuerdo u oposición presentada por la parte actora al formular el Plan Parcial en ese año 2002.

103. Ahora bien, examinados los testimonios rendidos y contrastados con la prueba analizada hasta aquí cabe formular las siguientes consideraciones en cuanto al ofrecido por Matilde Lucía Lozano Gómez: (i) era cierto que en el Acuerdo 069 de 2000 se definió el área de aislamiento; (ii) contrario a lo afirmado, el poligonal H según el Acuerdo 69 de 2000, las decisiones y conceptos formulados por la CVC y por el Ministerio de Ambiente, no estaba en área de expansión urbana, sino con régimen diferido; (iii) por lo que no existía, ni estaba consolidada la situación de destinarse al desarrollo de vivienda de interés social como lo sostiene la declarante; (iv) contrario a lo declarado para el año 2000 el predio de la parte actora aún no estaba habilitado y destinado a un uso diferente al agrícola que podía seguir; (v) no era cierto que el predio antes del Acuerdo 69 de 2000 podía ser desarrollado para vivienda de interés social; (vi) como tampoco era cierto que no se había cambiado el uso agrícola del predio; (vii) no habiendo lugar a alguna compensación.

104. En tanto que el testimono rendido por Anthony Ralph Hallday Beron debe ser cuestionado por las siguientes razones: (i) no había licencia de construcción porque el área donde se ubicaba el predio no se había autorizado, permitido o habilitado para un uso diferente al agrícola para el año 2000; (ii) el declarante estaba equivocado porque del Acuerdo 69 de 2000 no se podía extraer un uso diferente al agrícola; (iii) comprendiendo todo lo que se valoraba a meras expectativas o a situaciones que no eran ciertas en la producción de daño o lesión alguna; y, (iv) no era cierto que con el POT y con la actuación urbanística concretada se hubiese generado un valor negativo para el terreno, puesto que su uso y destinación nunca cambió legalmente de naturaleza agrícola. Esta última valoración es aplicable para cuestionar lo manifestado por Oscar Marino Vásquez Velásquez.

105. Finalmente, valorado el análisis de las implicaciones de la calificación de los predios elaborado por Matilde Lozano Gómez y por Anthony Hallday Beron se cuestiona con base en el análisis contrastado del acervo probatorio examinado: (i) que el plan parcial se aprobó y adoptó hasta el año 2002, por lo que antes y después del predio mantenía su destinación agrícola, en especial en el poligonal H; (ii) en gracia de discusión, sólo fue hasta octubre de 2002 que se habilitó la zona de dicho poligonal el desarrollo de viviendas de interés social; (iii) recordando que hasta ese año el predio se ubicaba en zona donde el uso era agrícola y con un régimen diferido sometido a una condición suspensiva que impedía cualquier desarrollo urbanístico; (iv) se incurre en dos imprecisiones: (a) no hubo exclusión y sólo se definió la línea o zona de aislamiento; y, (b) en ese momento no era suelo de expansión sino agrícola con régimen diferido; (v) en todo caso la delimitación y demarcación de la zona de aislamiento es una de las actuaciones urbanísticas con las que cuenta el municipio, que además estaba definido en el reglamento RAS, y valorado en los procedimientos administrativos adelantados por la CVC y por el Ministerio de Ambiente; (vi) nunca se demostró que para el momento de la delimitación y demarcación de la zona de aislamiento el predio tenía autorizado, permitido y habilitado otro uso diferente al agrícola, o que cumplía las exigencias mínimas para realizar un urbanización; (vii) reiterando que para el año 2000 esta destinación, para vivienda de interés social, no estaba permitida o habilitada; y, (viii) encontrándose que en el testimonio rendido por uno de los que elaboró este análisis, Hallday Beron, se afirmó que el predio estaba destinado al cultivo y producción de caña de azúcar, lo que desmiente y desvirtúa que hubiese sido imposible el desarrollo alguna actividad económica o productiva en el mismo.

106. Vale la pena reiterar que el área donde se encontraba el predio quedó definido como área con régimen diferido sujeto a condición suspensiva, situación que no permitió la consolidación de ninguna situación jurídica para la época de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial, de manera que lo reclamado por la parte actora como daño antijurídico no existía, no había certeza sobre la afirmada limitación o cercenamiento al ejercicio de su derecho de propiedad puesto que no estaba permitido, autorizado o habilitado el uso de ese suelo para el desarrollo de urbanizaciones, ni siquiera de viviendas de interés social, y si existía un fundamento legal para la actuación urbanística consistente en la delimitación y demarcación de la línea o zona de aislamiento del relleno sanitario o basurero de Navarro, como ampliamente se ha constatado en los diferentes medios probatorios documentales normativos, como en las resoluciones expedidas por las autoridades ambientales que intervinieron durante y después de la aprobación del Acuerdo 069 de 2000, POT del municipio de Santiago de Cali.

107. Es importante advertir nuevamente que el 28 de junio de 2002, la Sociedad Meléndez S.A. radicó ante el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, un oficio contentivo del Plan Parcial de Expansión de Ciudad Meléndez “[d]e conformidad con los procedimientos previstos en la Ley 388 de 1997, el Acuerdo Municipal 069 de octubre de 2000 y sus decretos reglamentarios (…)”(106) (subrayado fuera de texto), por medio del cual presentó una propuesta de plan parcial con el fin de obtener su aprobación y contribuir con el ordenamiento territorial de la ciudad (…)(107).

108. Esto es que solo un (1) año después de la entrada en vigencia del Acuerdo 069 de 2000, es decir el 5 de octubre de 2001, los demandantes formularon proyecto de plan parcial, circunstancia que corrobora que con antelación a su entrada en vigencia el predio de los demandantes no estaba habilitado y definido como urbanizable, y ya para ese momento conocían que por exigencias legales y requerimientos de las autoridades ambientales, la actuación urbanística de delimitación y demarcación de la línea o zona de aislamiento estaba prevista con las incidencias que quedaron consagradas en el mismo Plan Parcial que fue aprobado, lo que dota de juridicidad, legalidad y ajuste al ordenamiento jurídico de dicha actuación, por lo que no hay lugar de acuerdo con estos hechos demostrados a exigir un daño que no es existe y no es cierto, y que no es antijurídico.

109. Es importante para la Sala reiterar que la Sociedad demandante conoció y aceptó la existencia de predios no urbanizables en los terrenos de su propiedad durante la vigencia del Acuerdo 069 de 2000 en virtud de la aprobación del Plan Parcial mediante Resolución 0537 de 2002, que la misma sociedad presentó ante la autoridad municipal respectiva, lo cual hace palmaria la ausencia del daño alegado pues, al presentar la mencionada propuesta, reconoció y aceptó las disposiciones del acuerdo y además, realizó dicha propuesta con el fin de desarrollar las disposiciones del acuerdo dentro del terreno objeto de litigio, razón por la que resulta incoherente que la parte actora sustente sus perjuicios con base en unas disposiciones a las que, en el pasado, accedió.

110. En conclusión, la Sala de Subsección modificará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda por ausencia de daño antijurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 15 de enero de 2010 y, en su lugar,

1. NEGAR la totalidad de las pretensiones de la demanda de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen».

Salvamento de voto

Me aparto de la decisión que se adoptó en la providencia del 25 de abril de 2018, que negó las pretensiones por los perjuicios sufridos por la demandante, con ocasión de los actos administrativos que la declararon en mora y le cancelaron el permiso de operación.

1. Como, a mi juicio, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el mecanismo idóneo para estudiar la legalidad de los actos acusados y decidir sobre los perjuicios alegados, la decisión debió ser inhibitoria por la indebida escogencia de la acción que tornó en inepta la demanda y no estudiar el caso a través de la acción de reparación directa.

2. En relación con la “irrazonabilidad” como característica del daño antijurídico y la “constitucionalización” del derecho de daños, me remito a los numerales 2º y 3º de la aclaración de voto 35.796/16.

Guillermo Sánchez Luque 

27 Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003.

28 Fl.12 C.1

29 ARTÍCULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (subrayado fuera de texto).

30 Sección Tercera. Auto del 2 de marzo de 2001. Rad. 10909.

31 Sección Tercera. Auto del 26 de marzo de 2007. Rad. 33372.

32 Fls.90 a 98 C.1

33 Tomos 1, 2 y 3 anexos.

34 “(…) Que mediante Resolución D - 094 del 2 de Agosto de 2002, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal aprobó el Plan Parcial de Expansión Urbana de “Ciudad Meléndez”, formulado por la Constructora Meléndez S.A. y radicado mediante comunicación GG-148-01 del 5 de Octubre de 2001, en este Departamento Administrativo, como instrumento de Planeamiento complementario al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Santiago de Cali (Acuerdo 069 del 26 de Octubre de 2000)”.

35 Folio 3. Tomo I. C.7.

36 Folio 8. Tomo I. C.7.

37 Folio 8. Tomo I. C.7.

38 Folio 9. Tomo I. C.7.

39 Folio 25. Tomo I. C.7.

40 Folio 40. Tomo I. C.7.

41 Folio 42. Tomo I. C.7.

42 Folio 45. Tomo I. C.7.

43 Folio 48. Tomo I. C.7.

44 Folio 52. Tomo I. C.7.

45 Folio 53. Tomo I. C.7.

46 Folios 56 y 57. Tomo I. C.7.

47 Puede verse: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, T.V, 1ª ed, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017.

48 Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 2003.

49 Puede verse: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, T.V, 1ª ed, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017.

50 Chapus. “Responsabilité Publique et responsabilité privée”, París, LGDJ, 1954, p.507.

51 Sección Tercera. Sentencia de 2 de junio de 1994, expediente 8998.

52 Sección Tercera. Sentencia de 19 de octubre de 1990, expediente 4333.

53 Salvamento de voto del Consejero de Estado Joaquín Barreto al fallo del 27 de marzo de 1990 de la Plenaria del Consejo de Estado, expediente S-021.

54 Chapus. “Responsabilité Publique et responsabilité privée”, ob, cit, p.403. En el mismo sentido el profesor Chapus ha manifestado “lo que el juez no puede hacer, en ausencia de la determinación del perjuicio, es otorgar una indemnización que repare, y ello por la fuerza misma de las cosas, porque la realidad y dimensión del perjuicio son la medida de la indemnización. Pero bien puede reconocer que la responsabilidad se compromete cuando la existencia del perjuicio se establece, sin importar las dudas que se tengan acerca de su extensión exacta”.

55 Henao, Juan Carlos, El Daño - Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 131

56 Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en Anuario de Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, Nº 4, 2000, p. 185. “[…] el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable, conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la Administración la que tenga que soportarlo”. Martin Rebollo, Luis. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública en España: situación actual y nuevas perspectivas”, en Badell Madrid, Rafael (Coord). Congreso Internacional de Derecho Administrativo (En Homenaje al prof. Luis H. Farias Mata). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2006, pp.278 y 279. Martín Rebollo se pregunta: “¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se trata de un daño que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en el productor del mismo, esto es, en las Administraciones Públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si existe tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es, no cabrá hablar, pues, de lesión”.

57 Larenz. “Derecho de obligaciones”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p.329.

58 Sconamiglio, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en Díez Picazo, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p. 329.

59 Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, ob, cit, p.186. “[…] que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las Administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”.

60 Mill, John Stuart, Sobre la libertad, 1ª reimp, Alianza, Madrid, 2001, pp.152 y 153. “Cuál es entonces el justo límite de la soberanía del individuo sobre sí mismo? ¿Dónde empieza la soberanía de la sociedad? ¿Qué tanto de la vida humana debe asignarse a la individualidad y qué tanto a la sociedad? […] el hecho de vivir en sociedad hace indispensable que cada uno se obligue a observar una cierta línea de conducta para con los demás. Esta conducta consiste, primero, en no perjudicar los intereses de otro; o más bien ciertos intereses, los cuales, por expresa declaración legal o por tácito entendimiento, deben ser considerados como derechos; y, segundo, en tomar cada uno su parte (fijada según un principio de equidad) en los trabajos y sacrificios necesarios para defender a la sociedad o sus miembros de todo daño o vejación”.

61 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado: estructura, régimen y principio de convencionalidad como pilares en su construcción, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013.

62 Rawls, John, Liberalismo político, 1ª ed, 1ª reimp, Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 1996, p.279. Este presupuesto puede orientar en lo que puede consistir una carga no soportable, siguiendo a Rawls: “la noción de cooperación social no significa simplemente la de una actividad social coordinada, organizada eficientemente y guiada por las reglas reconocidas públicamente para lograr determinado fin general. La cooperación social es siempre para beneficio mutuo, y esto implica que consta de dos elementos: el primero es una noción compartida de los términos justos de la cooperación que se puede esperar razonablemente que acepte cada participante, siempre y cuando todos y cada uno también acepte esos términos. Los términos justos de la cooperación articulan la idea de reciprocidad y mutualidad; todos los que cooperan deben salir beneficiados y compartir las cargas comunes, de la manera como se juzga según un punto de comparación apropiado […] El otro elemento corresponde a “lo racional”: se refiere a la ventaja racional que obtendrá cada individuo; lo que, como individuos, los participantes intentan proponer. Mientras que la noción de los términos justos de la cooperación es algo que comparten todos, las concepciones de los participantes de su propia ventaja racional difieren en general. La unidad de la cooperación social se fundamenta en personas que aceptan su noción de términos justos. Ahora bien, la noción apropiada de los términos justos de la cooperación depende de la índole de la actividad cooperativa misma: de su contexto social de trasfondo, de los objetivos y aspiraciones de los participantes, de cómo se consideran a sí mismos y unos respecto de los demás como personas”.

63 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal –bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía– sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, ob, cit, p.168. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”.

64 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, ob, cit, p. 297. Sin embargo, cabe advertir, apoyados en la doctrina iuscivilista que “no puede confundirse la antijuridicidad en materia de daños con lesiones de derechos subjetivos y, menos todavía, una concepción que los constriña, al modo alemán, a los derechos subjetivos absolutos, entendiendo por tales los derechos de la personalidad y la integridad física, el honor, la intimidad y la propia imagen y los derechos sobre las cosas, es decir, propiedad y derechos reales”.

65 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001. Cabe afirmar, que en la doctrina del derecho civil se advierte que “la antijuridicidad del daño no se produce porque exista violación de deberes jurídicos”, definiéndose como “violación de una norma especial o de la más genérica alterum non laedere”. Díez-Picazo, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual, ob, cit, p. 298.

66 Henao, Juan Carlos, “De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre derechos ambientales como daño cierto. Escrito a partir del derecho colombiano y del derecho francés”, en VVAA, Daño ambiental, T.II, 1ª ed, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2009, pp.194, 196 y 203. “[…] el daño que se presenta a partir de la simple amenaza que permite inferir el agravamiento de la violación del derecho, sin que suponga su destrucción total, no se incluye en los estudios de la doctrina sobre el carácter cierto del perjuicio. Y sin embargo, esta situación también se expresa en el carácter cierto del perjuicio. La única diferencia radica en que la proyección en el futuro se hará a partir de la amenaza y hasta la lesión definitiva y no respecto de las consecuencias temporales de esta última. Por esta razón es necesario tener en cuenta esta nueva situación y hacer una proyección en el futuro partiendo de la amenaza del derecho que implicará un agravamiento de la lesión del mismo […] Se parte, en acuerdo con C. Thibierge cuando expone las carencias actuales de la responsabilidad civil, de tener en cuenta “el desarrollo filosófico del principio de responsabilidad y la idea de una responsabilidad orientada hacia el futuro que le permitiría al derecho liberarse de la necesidad de un perjuicio consumado y de crear una responsabilidad sólo por la simple amenaza del daño, con la condición de que éste último sea suficientemente grave” […] La alteración del goce pacífico de un derecho es un perjuicio cierto. Aunque se pudiere reprochar que la amenaza de un derecho es por definición contraria a su violación, y por consecuencia, es contraria (sic) a la noción de daño, se reitera que la mera amenaza de violación es de por sí un daño cierto y actual. En efecto, el sentido común indica que el uso alterado de un derecho no es un goce pleno y pacífico de este, precisamente porque supone que se encuentra disminuido […] La necesidad de estudiar la amenaza de agravación del derecho en la certeza del daño. Los desarrollos de esta primera parte nos permiten concluir que la amenaza de daño pertenece al ámbito del régimen jurídico del daño y por ende de la responsabilidad civil. Excluirla de la materia deja una parte esencial del daño sin estudio, permitiendo que se instauren concepciones en las cuales el derecho procesal limita el derecho sustancial”.

67 Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 1995, Expediente 9550. Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”.

68 Sección Tercera, sentencia de 19 de mayo de 2005, Expediente 2001-01541 AG.

69 Sección Tercera, sentencia de 14 de septiembre de 2000, Expediente 12166. “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”.

70 Sección Tercera, sentencia de 2 de junio de 2005, Expediente 1999-02382 AG.

71 Carceller Fernández, Antonio, Institutos de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Montecorvo, 1992, p. 24.

72 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 541.

73 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 542.

74 Corte Constitucional. Sentencia C-117 de 2006.

75 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 543.

76 Ley 388 de 1997.

77 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 545.

78 Obligatoriedad reglamentada en el artículo 1º del Decreto 879 de 1998.

79 Artículo 9º. Ley 388 de 1997.

80 Artículo 1º, numeral 2º Ley 388 de 1997.

81 Artículo 1º, numeral 3º. Ley 388 de 1997.

82 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 543.

83 Artículo 5º. Ley 388 de 1997.

84 Corte Constitucional. Sentencia C-351 de 2009.

85 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob, cit, p. 547.

86 Artículo 7º, numeral 4º. Ley 388 de 1997.

87 Santofimio Gamboa. Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho de víctimas y responsabilidad del Estado, ob. cit., p. 543.

88 Folio 12. C. 1.

89 Folios 13 a 16. C. 1.

90 Folios 45 a 99. C.3 y folios 70 a 121. C.8. Tomo II. Expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se establece el reglamento de zonificación del Municipio de Cali y se dictan normas sobre edificación”.

91 Folios 206 a 210. C. 3 y folios 123 a 127. C.8. Tomo II.

92 “Expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se adoptan los principios generales que regulan el Plan Integral de Desarrollo del Municipio de Cali”.

93 Folios 211 a 219. C.3 y folios 140 a 148. C.8. Tomo II.

94 Folios 221 a 362. C.1 y folios 150 a 157. C.8. Tomo II. “por el cual se establece el Estatuto de usos del Suelo y normas urbanísticas para el Municipio de Santiago de Cali” expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.

95 ARTÍCULO 244: Área de expansión residencial localizada en la poligonal H y delimitada en el Plano Nº 1. En ella se desarrollarán los programas de vivienda de Interés Social en la modalidad de lotes con servicios con un tope máximo de cuarenta (40) salarios mínimos.

96 Expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali “por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo 30 del 21 de diciembre de 1993 el Estatuto de usos del Suelo y normas urbanísticas para el Municipio de Santiago de Cali” (modificaciones que se realizaron, concretamente, en los poligonales A, B y C, pues se mantuvieron las mismas áreas de actividad para los denominados polígonos D, E, F, G y H).

97 Folios 180 a 190. C. 8. Tomo II.

98 Folios 135 a 137. C. 4.

99 Folios 380 a 406. C. 8. Tomo II.

100 Folios 177 a 191. C. 4. y folios 408 a 436. C. 8. Tomo II.

101 Folios 433 a 725. C.1. y folios 192 a 197. C.8. Tomo II.

102 Folios 79 a 81. C.1. y folios 7 a 12. C. 4.

103 Circunstancia que se verifica según el Oficio GG - 194 - 2002 del 28 de junio de 2002, suscrito por el Gerente General de la Constructora Meléndez S.A. y dirigido al Director del Departamento Administrativo de Planeación de Cali, por medio del cual se radicó para aprobación el plan parcial de expansión - Ciudad Meléndez (fls. 169 a 178. C. 1).

104 Folios 85 y 86. C. 1.

105 Folios 15 a 42. C. 4.

106 Folios 169 y 178. C. 1.

107 Folio 169. C. 1.