Sentencia 2002-04833 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "A"

Exp. 05001233100020020483301

Nº Interno: 0256-10

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Diana Patricia Peláez Betancur

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del acto administrativo de 13 de junio de 2002 y de la Resolución GG 000192 del 12 de agosto de 2002, expedidos por el gerente liquidador del Inval.

Previo a resolver lo anterior, se analizará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín.

El municipio de Medellín funda este medio exceptivo en que no es la entidad nominadora y por lo tanto no le asiste interés en las pretensiones de la demanda. Adicionalmente, manifiesta que el Instituto Metropolitano de Valorización “Inval”, es un establecimiento público que posee personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente para ser sujeto de derechos y obligaciones.

La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones. En términos procesales, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida y objeto de la decisión del juez, de manera que se trata de un presupuesto de fondo para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado.

Para resolver esta discusión de la parte demandada, se observa que el artículo 9° del Decreto 152 de 20 de febrero de 2002, “por medio del cual se suprime el Inval”, publicado en la Gaceta 1639 (fls. 15 y 16 vto.), estableció lo siguiente:

“Una vez liquidado este establecimiento público el municipio de Medellín se subrogará en las obligaciones y derechos del instituto y la titularidad de sus bienes, renta y presupuesto” (resalta la Sala).

Basta una lectura de la citada disposición para concluir que si el patrimonio del Inval pasó al municipio de Medellín, es obvio que éste debe responder por los pasivos de aquél. Bajo esta consideración, el municipio de Medellín tiene la calidad de sucesor de los bienes, haberes y pasivos del ente liquidado, luego le asiste interés para comparecer al proceso en tanto posee una relación jurídica con el Inval, que le obliga a responder frente a terceros, por las obligaciones de éste. De otra parte, si el empleado dirigió su reclamo al Inval, cuando éste aún tenía personería jurídica, su desaparición no deja el reclamo en el vacío pues el ordenamiento, expedido por la propia demandada, soluciona la extinción del Instituto, asumiendo los haberes, activos y pasivos. Por lo anterior, la excepción no prospera.

Hechos probados.

El material probatorio allegado al expediente permite establecer los siguientes hechos relevantes para decidir:

— Por medio del Decreto 152 de febrero 20 de 2002, expedido por el Alcalde de Medellín, se dispuso la supresión y liquidación del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “Inval” (fls. 15 a 16 vto.), indicando en los artículos 4º y 9º, lo siguiente:

“ART. 4º—Prohibiciones de nuevas actividades. La entidad no podrá realizar nuevas actividades en desarrollo de su objeto, excepto con el municipio de Medellín cuando se trate de suscribir convenios con la finalidad de sufragar los gastos de nómina y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la liquidación”.

“ART. 9º—Una vez liquidado este establecimiento público el municipio de Medellín se subrogará en las obligaciones y derechos del instituto y la titularidad de sus bienes, rentas y presupuesto”.

— A través del Acuerdo 51 de 2 de diciembre de 2001, el Concejo de Medellín estableció el incremento salarial de la vigencia 2002, para los empleados del ente municipal, en el mismo porcentaje fijado por el DANE, el cual no podrá ser inferior al 8% (fls. 24 vto. a 26).

— Mediante petición de 24 de mayo de 2002, la actora solicitó al gerente liquidador del Inval el reajuste salarial del 8%, con fundamento en el Acuerdo 51 de 2001 (fl. 3).

— En respuesta a la solicitud anterior, a través del oficio de 13 de junio de 2002, el gerente liquidador del Inval negó el incremento salarial reclamado aduciendo la ausencia de facultades para ello (fl. 4).

— La señora Diana Patricia Peláez fue trasladada del Inval al municipio de Medellín, al cargo de tecnólogo en construcciones, según se desprende del Decreto 1176 de 14 de noviembre de 2002, proferido por el Alcalde de Medellín y el gerente liquidador del Inval (fls. 12-13).

— En el año 2001 la actora devengaba una remuneración de $ 1’266.990.72 (fl. 303).

— A través de la Resolución 9 de 8 de enero de 2003, el gerente liquidador del Inval incrementó las asignaciones salariales mensuales de sus empleados, en un 6% para la vigencia fiscal de 2003 (fl. 87). Esta decisión tuvo fundamento en el Acuerdo 37 de 23 de noviembre 2002, por el cual incrementó las asignaciones salariales del municipio de Medellín en un 6% a partir del 1º de enero de 2003, en los siguientes términos:

“(…) B. Que la H. junta liquidadora del Inval, en sesión del día cuatro de diciembre de 2002, acta 20, aprueba se efectúe el incremento para los empleados del Inval, en igual porcentaje que sea incrementado para los empleados del municipio de Medellín.

C. Que de acuerdo con la certificación expedida por el Contador General del Inval en liquidación, ya se encuentra incluida la partida presupuestal para el incremento salarial equivalente al 6%. (…)”

Cuestión de fondo

El Congreso de la República en uso de las facultades conferidas por la Constitución Política en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), expidió la Ley 4ª de 1992, estableciendo las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

Por su parte, el artículo 313, numeral 6º de la Carta, advierte sobre las competencias en materia salarial de los concejos municipales, indicando lo siguiente:

“Corresponde a los concejos:

(…).

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

(…)”.

A su vez, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, prevé:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

Esta disposición fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz: “…siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales” (resaltado fuera del texto).

Mediante el Decreto 660 de 2002, el Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del Estado, del orden nacional. Por su parte, el Acuerdo 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE para el año 2001 a los empleados públicos del municipio de Medellín, el cual no podía ser inferior al 8%, porcentaje que debió ser aplicado en el sub lite.

El anterior panorama normativo permite establecer que para efectos de fijar los salarios de los empleados de sus dependencias para la vigencia del 2002, el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín —Inval—, debía atender los límites máximos y las equivalencias establecidas respecto de los cargos similares que el municipio de Medellín fijó para ese año, es decir, que dicha atribución dependía de la expedición del respectivo decreto.

Así entonces, para la Sala es claro que el reajuste salarial anual es un derecho de los empleados que se justifica para el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda y para garantizar el mínimo vital y móvil que perciben; así mismo, constituye un deber jurídico del gobierno, emanado de las normas de la Constitución y, específicamente, de los artículos 53, 150, numeral 19 literal e) y 187, así como del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992.

En efecto, si la asignación de los servidores públicos se debe ajustar cada año, es porque el constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y por ende, resulta necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas.

La obligación que, tanto para el gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la Ley 4ª de 1992, específicamente en los artículos 1º, 2º y 4º, los cuales constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil.

Respecto a los empleados públicos municipales, la Constitución Política también previó una competencia reglada en materia salarial, indicando en el artículo 315, que es atribución del alcalde fijar los emolumentos de sus empleos con sujeción a la ley y a los acuerdos. Este desarrollo normativo está previsto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, cuando establece que el Gobierno Nacional fijará el límite máximo salarial de los servidores de las entidades territoriales guardando equivalencia con los cargos similares del orden nacional.

Es así como el Decreto 723 de 31 de octubre de 1991, por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Establecimiento Público Inval, previó en el artículo 25 literal d) numerales 3º y 5º, y articulo 29 literal c) numeral 2º, lo siguiente (fl. 177):

“ART. 25.—Funciones de la junta directiva:

Son funciones de la junta directiva:

D. Con relación al personal de la entidad. (…)

3. Fijar las asignaciones del personal al servicio del instituto, por recomendación del gerente general.

5. Fijas las escalas salariales para los diferentes cargos a los funcionarios del instituto.

(…)”

ART. 29.—Funciones del gerente general. El gerente del Inval tendrá a su cargo la administración y coordinación de las diferentes dependencias del instituto asegurando el cumplimiento de las orientaciones y decisiones de la junta directiva, de acuerdo con las funciones que se hayan señalado a los distintos organismos y funcionarios de la entidad. En consecuencia tendrá las siguientes funciones:

(…).

C. Con relación a la entidad. (…).

2. Dar aplicación estricta al régimen laboral vigente en la entidad.

(…)”.

Así entonces, la sala arriba a la conclusión de que la junta directiva y el gerente del Inval debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional, quien en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 debió fijar el reajuste salarial conforme con los criterios y objetivos establecidos en el artículo 2º, literales h) e i) ibídem, que autoriza el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al marco general de la política macroeconómica y fiscal, racionalización de los recursos públicos, y disponibilidad y limitaciones presupuestales de cada organismo o entidad, como en efecto lo dispuso el Acuerdo 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%.

Por lo tanto, el demandante tiene derecho a acceder al reajuste salarial reclamado tal y como lo dispuso el a quo en la sentencia recurrida, la cual será confirmada con base en las consideraciones expuestas.

Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación señala que el a quo no observó el principio de congruencia, en consideración a que las pretensiones de la demanda estaban fundamentadas en el Acuerdo 51 de 2001 mientras que el tribunal accedió a lo solicitado acudiendo al artículo 53 de la Carta Política, pese a que no fue invocado en la vía gubernativa.

Al respecto, observa la Sala que el recurso de reposición interpuesto por el demandante, contra el acto administrativo de 13 de junio de 2002, invocó claramente el artículo 53 de la Constitución Política para solicitar el derecho a una remuneración que mantenga los ingresos de los servidores públicos y privados, que conserve su poder adquisitivo. En consecuencia, no asiste la razón a la entidad demandada, por este aspecto.

Finalmente, solicita la parte actora en el escrito de alegatos, se modifique la sentencia en la parte resolutiva para ordenar el reconocimiento y pago del reajuste de prestaciones sociales causadas hasta el momento del pago efectivo.

Frente al particular, es preciso poner de presente que de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, siendo así, el superior no puede emitir pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto de recurso.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el diez (10) de julio de dos mil nueve (2009) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por Diana Patricia Peláez Betancur, contra el Instituto Metropolitano de Medellín - Inval, municipio de Medellín.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»