Sentencia 2002-04926 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Rad.: 050012331000200204926-01 (0082-13)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Jhon Nelson Serna Zuluaga

Demandado: Municipio de Itagüí

Autoridades municipales - Apelación sentencia

Bogotá, D. C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El problema jurídico por resolver es si en el presente caso es si la demanda resulta idónea para cuestionar un acto administrativo que no resolvió la situación subjetiva particular que se acusa.

1. Cuestión previa.

Bajo el marco del litigio propuesto en el petitum y de acuerdo al recurso de apelación ejercido por la parte demandante, correspondería a la Sala en esta instancia examinar la legalidad de las resoluciones 1040 S.S-A.P. del 30 de mayo 2002 y 1485 del 2 de agosto de 2002, en orden a determinar si el señor Jhon Nelson Serna Zuluaga tiene derecho o no al pago por concepto de compensatorios y horas extras diurnas y nocturnas, al pago por concepto de calzado y vestido de labor, y subsidio familiar; sin embargo, al estudiar el expediente de la referencia y la actuación administrativa adelantada por el accionante en procura de la definición del derecho prestacional en discusión, se advierte la indebida individualización de los actos acusables, vicio que doctrinariamente se define como una proposición jurídica incompleta que implica la ineptitud sustantiva de la demanda interpuesta e inhabilita a la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente a la litis, bajo las consideraciones que a continuación se exponen:

En efecto, a fin de ejercer la acción subjetiva de anulación consagrada en el artículo 85 del CCA, es menester, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del libelo introductorio individualice con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el Legislador en el artículo 138 del CCA(8), que dispone en síntesis la obligación de demandar la totalidad de los actos que hayan conformado el agotamiento de la vía gubernativa salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan solo procede demandar la última decisión.

A partir de lo anterior, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria al respecto.

A nivel del petitum la situación en mención se suscita en dos casos de ocurrencia alternativa o sumada a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el juez.

2. Caso concreto.

En el sub examine la actuación adelantada por el demandante en procura de la definición de su derecho prestacional implicó en principio un acto de reconocimiento expedido por la entidad territorial mediante Resolución 925 del 17 de mayo de 2002 que reconoció, liquidó y ordenó el pago por concepto de compensatorios, horas extras diurnas y nocturnas al señor Jhon Nelson Serna Zuluaga.

Luego mediante 925 del 17 de mayo de 2002, el municipio de Itagüí reconoció, liquidó y ordenó el pago por concepto de compensatorios, horas extras diurnas y nocturnas, en aplicación de la Ley 85 de 1986, que prevé para los celadores en el orden nacional una jornada de trabajo de cuarenta y cuatro horas semanales, jornada que fue confirmada con el acuerdo sobre condiciones laborales suscrito entre el municipio de Itagüí y la asociación de empleados del municipio.

Por considerar que el municipio de Itagüí le adeuda el pago de días compensatorios horas extras diurnas y nocturnas, desde su ingreso a laborar el 28 de mayo de 2001 solicitó el respectivo reconocimiento con base en la propia liquidación que elabora conforme al sistema, a de turnos que en su sentir se aplica en el municipio, el señor Jhon Nelson Serna Zuluaga, elevó petición a fin de que la entidad ahora accionada procediera a reconocer los días compensatorios, horas extras diurnas y nocturnas reclamados, solicitud que motivó la expedición de la Resolución 1040 S.S.A.P. del 30 de mayo de 2002, en la que se resolvió:

“ART. PRIMERO.—Atenerse a lo decidido en la Resolución 925 DE MAYO 17 DE 2002, (sic) conforme a la cual se reconoció, liquidó y ordenó el pago por concepto de compensatorios, horas extras diurnas y nocturnas al señor Jhon Nelson Serna Zuluaga, identificado con cédula de ciudadanía 98.548.558, quien se desempeñó como celador adscrito a la secretaría de gobierno municipal.

“ART. SEGUNDO.—No acceder a la petición de pago por concepto de calzado y vestido de labor al señor Jhon Nelson Serna Zuluaga, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente resolución.

“ART. TERCERO.—Los beneficiarios del subsidio familiar del peticionario, según certificación de la caja de compensación Comfama son los siguientes: (…)

“ART. CUARTO.—Informar al señor Serna Zuluaga que el municipio de Itagüí adeuda a la caja de compensación familiar Comfama, los subsidios comprendidos entre noviembre de 1999 a julio de 2000, según Oficio 321 TG de junio 5 de 2002. Los valores adeudados mes a mes por este concepto, deberán ser solicitados a la caja de compensación por el petente. (…)”(9).

La anterior decisión fue objeto del recurso de apelación, desatado por la Resolución 1485 del 02 de agosto de 2002, confirmando la Resolución 1040 del 30 de mayo de 2002, al considerar que la liquidación de horas extras diurnas y nocturnas conforme a la jornada máxima laboral de 44 horas se hizo solamente a partir de la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 3º de la Ley 6º de 1945 que declaró contrario a la Carta Política la jornada excepcional de 12 horas para quienes desempeñen labores de simple vigilancia y que permitió la aplicación del Decreto-Ley 85 de 1986, atendiendo lo establecido en el art. 8º de la Ley 153 de 1887, en atención a que las decisiones de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro.

Así, de conformidad con lo expuesto en párrafos precedentes se tiene, que contrario a lo expuesto por el a quo en este preciso punto —quien profirió decisión respecto de las dos últimas resoluciones acusadas—, la parte actora debió demandar la liquidación de sus días compensatorios, y horas extras tanto diurnas como nocturnas contenidos la Resolución 925 del 17 de mayo de 2002, porque esta principalmente, contiene la manifestación de voluntad de la administración que se pretende atacar en este preciso punto, es decir, la decisión respecto del reconocimiento, liquidación y pago de los días compensatorios y horas extras con los fundamentos jurídicos y de hecho que se estiman contrarios a la ley y que constituyen en últimas el objeto de la acción impetrada respecto de este preciso punto.

Por lo anterior, no es posible en este caso adelantar análisis de legalidad y decisión anulatoria únicamente frente a los actos censurados pues estos se atienen a lo decidido en la Resolución 925 de 17 de mayo de 2002, de manera que su contenido y sus efectos jurídicos ameritaban necesariamente su cuestionamiento judicial en razón de la unidad jurídica que guarda con las resoluciones posteriormente expedidas, y cuya fecha de expedición respecto de los actos cuestionados permitía su impugnación por no haberse operado el fenómeno de la caducidad respecto de aquel.

Así, en tanto la parte demandante omitió cuestionar el acto administrativo que en principio y sustancialmente contiene la decisión tachada de ilegalidad en el sub examine respecto del punto en mención(10) —Resolución 925 del 27 de mayo de 2002—, no podía válidamente emitirse juicio alguno respecto del contenido de este acto, ni del artículo primero de la Resolución 1040 S.S.A.P, razón por la que se concluye la ineptitud sustantiva de la demanda y la decisión inhibitoria al respecto, en ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión del actor en este punto.

La Sala modificará el fallo del a quo, para proferir en su lugar decisión inhibitoria al respecto por virtud de la proposición jurídica incompleta advertida en lo atinente a los días compensatorios y horas extras pretendidos que fueron objeto de pronunciamiento previo y se solicitaron nuevamente a la administración, petición resuelta en los actos acusados.

Debe precisarse que esta Sala en diferentes oportunidades ha sostenido que la decisión inhibitoria no es la manera normal y adecuada de concluir un pleito; sin embargo, en casos como este, no puede simplemente superarse el asunto habilitando el análisis de legalidad o pues ante una eventual decisión anulatoria y restablecimiento del derecho, las consecuencias del acto no cuestionado se mantendrían incólumes en contravía de la normatividad aplicable.

2.1. De las dotaciones.

El artículo 1º de la Ley 70 de 1988, estableció respecto del suministro de calzado y vestido de labor para los empleados del sector público, el siguiente tenor literal:

“Los empleados del sector oficial que trabajen al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, tendrán derecho a que la entidad con que laboran les suministre cada cuatro (4) meses, en forma gratuita, un par de zapatos y un (1) vestido de labor, siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal. Esta prestación se reconocerá al empleado oficial que haya cumplido más de tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora”.

A su vez, el Decreto 1978 de 1989 extendió tal beneficio a los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales de las entidades territoriales, expresando lo siguiente:

“ART. 1º—Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo”.

(…)

“ART. 3º—Para tener derecho a la dotación a que se refiere este decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por lo menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro, y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente”.

La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-995 de 2000, declaró exequible la norma, por considerar que la distinción que ella contempla respecto de quienes tienen derecho al suministro, no desconoce el derecho fundamental a la igualdad, puesto que el legislador puede contemplar beneficios para los regímenes especiales, siempre que no impliquen un tratamiento menos favorable para un grupo determinado de trabajadores.

El Decreto 1978 de 1989 extendió el derecho al suministro de vestido y calzado de labor para los trabajadores oficiales y los empleados públicos en el nivel territorial, de las mismas entidades señaladas por la Ley 70 de 1988, como recién se anota.

El Decreto 1919 de 2002, extendió dicha prestación a los empleados que sirven en las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal.

En esas condiciones, como lo ha sostenido esta Sala en reciente pronunciamiento(11), los empleados públicos del sector central en el nivel territorial (departamentos y municipios) solo tuvieron derecho al suministro de calzado y vestido de labor a partir del 27 de agosto de 2002, fecha de publicación del Decreto 1919 del mismo año, que extendió tal derecho en su favor, y en consecuencia no le asiste derecho al actor, en tanto estuvo vinculado a la entidad territorial hasta el 15 de marzo de 2002(12).

2.2. El subsidio familiar.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 21 de 1982, el subsidio familiar se define de la siguiente manera:

“ART. 1º—El subsidio familiar es una prestación social pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de mediano y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad.

PAR.—Para la reglamentación, interpretación y en general, para el cumplimiento de esta ley se tendrá en cuenta la presente definición de subsidio familiar” (resalta la Sala).

“ART. 2º—El subsidio familiar no es salario, ni se computa como factor del mismo en ningún caso”.

Se tiene entonces, que el referido subsidio fue concebido por la ley, como una prestación social, que beneficia a las personas de bajos ingresos, con destino a quienes dependen de ellas y con el fin de proteger la familia.

En este sentido debe tenerse en cuenta lo que sobre el subsidio familiar, ha considerado la Corte Constitucional(13), quien sostiene que ostenta una triple condición: la de prestación legal de carácter laboral, la de mecanismo de redistribución del ingreso y la de función pública desde la óptica de la prestación del servicio. Al efecto, estimó:

“En líneas generales, del anterior panorama de desarrollo histórico puede concluirse que el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento.

Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social.

Y desde el punto de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue”.

Es claro entonces, que se trata de una prestación social cuya finalidad, es solventar las cargas económicas del trabajador beneficiario, con el objetivo fundamental, de proteger de manera integral a la familia como núcleo básico de la sociedad.

El subsidio familiar puede otorgarse en dinero, es decir, en una cuota monetaria que se paga por cada persona a cargo, por la cual el beneficiario tiene derecho a la prestación; en especie, como reconocimiento de alimentos, vestido, becas de estudio, textos escolares, medicamentos y demás frutos o géneros diferentes al dinero que determine la ley; y en servicios, que se reconoce a través de las obras y programas sociales que organizan las cajas de compensación familiar dentro del orden de prioridades contemplado en la ley.

En el presente caso, si bien se acredito en el acto acusado los beneficiarios del subsidio familiar del peticionario, no se acreditó que por las fechas de vinculación 28 de mayo de 2001 al 15 de marzo de 2002, se hubiese realizado la solicitud de pago del referido subsidio, que en todo caso se paga a través de la respectiva caja de compensación familiar Comfama y no del municipio demandado. En esa medida la pretensión encaminada al reconocimiento de la prestación social por parte del municipio, resulta desafortunada, en los términos legales.

Suficientes resultan los argumentos expuestos para confirmar la sentencia apelada, con la modificación inicialmente aludida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Leyes.

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia —Sala Primera de Decisión en Descongestión— de fecha 19 de julio de 2012 dentro del proceso instaurado por Jhon Nelson Serna Zuluaga contra el municipio de Itagüí, que negó las súplicas de la demanda. En su lugar:

DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en lo atinente a los días compensatorios y horas extras pretendidos.

CONFIRMASE en lo demás.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(8) Artículo 138, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 24. “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

(…)

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión (…)”.

(9) Folios 3 a 6.

(10) Días compensatorios, horas extras diurnas y nocturnas.

(11) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C. P. Alfonso Vargas Rincón. Bogotá D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012). Rad.: 05001-23-31-000-2001-03838-01(1863-08). Actor: Oscar Antonio Cárdenas Holguín. Demandado: Municipio de Itagüí.

(12) Folio 4.

(13) Corte Constitucional. Sentencia C-508 de 1997. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.