Sentencia 2002-04991 de febrero 23 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Rad.: 050012331000200204991 01 (0079-2010)

Número interno: 0079-2010

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Darío de Jesús Manco Arango

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del acto administrativo de 13 de junio de 2002 y de la Resolución GG 000192 del 12 de agosto de 2002, expedidos por el gerente liquidador del Inval.

Para el efecto es preciso determinar si al pasar a pertenecer a la planta de personal del municipio de Medellín como consecuencia del proceso de liquidación del Inval, el actor tenía derecho al incremento salarial para el año 2002.

Se encuentran probados los siguientes hechos:

A través del Decreto 152 de 20 de febrero de 2002, fue suprimido el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín, Inval.

Mediante escrito del 24 de mayo de 2002, el demandante solicitó a la entidad, el pago del incremento salarial correspondiente al año 2002, petición negada por el gerente liquidador de la entidad mediante comunicación del 13 de julio de 2002, en los siguientes términos:

“En consecuencia, el incremento salarial que usted reclama, no es procedente porque no se encuentra dentro de las facultades otorgadas al liquidador y a la junta liquidadora, ni corresponde al giro ordinario del proceso de liquidación del Instituto”.

La anterior determinación fue objeto de recurso de reposición cuya decisión (Resolución GG002192 de 12 de agosto de 2002 ) obra a folios 9 y 10 del expediente, acto por medio del cual el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín —Inval en liquidación— confirma la denegatoria del incremento salarial pretendido por el actor.

Darío de Jesús Manco Arango estaba inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de investigador del Inval y ante la liquidación del Inval(1) en liquidación, mediante Decreto 1258 de 28 de noviembre de 2002, el actor fue trasladado del cargo de auxiliar técnico, al cargo de auxiliar administrativo, y a depender del departamento administrativo de planeación, conservando el mismo salario que venía devengando (fls. 79 y 80).

El gerente liquidador del Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín “Inval”, expidió la Resolución 000009 de 6 de enero de 2003, por la cual incrementó las asignaciones salariales mensuales de todos los empleados de la entidad, en un 6% a partir del 1º de enero de 2003 (fl. 129).

Del régimen salarial de las entidades territoriales

La Constitución Política en el artículo 287, le otorgó a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, sin embargo la fijación del régimen salarial aplicable a sus empleados, ha sido atribuida al Congreso de la República. En virtud de lo anterior a través de la Ley 4ª de 1992 el legislador estableció los principios a los que debe someterse Gobierno Nacional, para ejercer la atribución de fijar dicho régimen.

Igualmente, las facultades que la Constitución otorga a los entes territoriales en materia salarial (arts. 287, 300, 313, 305, 313 y 315), están supeditadas a la Ley 4ª de 1992 y a las normas que el Gobierno Nacional expida en desarrollo de la misma.

Para efecto de fijar los salarios de los empleados de sus dependencias para la vigencia del 2002, el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín, Inval, debía atender los límites máximos y las equivalencias establecidas respecto de los cargos similares que el municipio de Medellín fijó para ese año, es decir, que dicha atribución dependía de la expedición del respectivo decreto.

Mediante el Decreto 660 de 2002, el Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por empleados públicos de la rama ejecutiva, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del Estado, del orden nacional. Por su parte, el Acuerdo 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE para el año 2001 a los empleados públicos del municipio de Medellín, el cual no podía ser inferior al 8%, porcentaje que debió ser aplicado al sub lite.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, en relación con el reajuste salarial anual, señaló lo siguiente:

“El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del artículo 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas.

2.8. La obligación que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la Ley 4ª de 1992, específicamente en los artículos 1º, 2º y 4º. En efecto, la normativa constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligación que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que según el artículo 189-10, es función del Presidente de la República obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento. (resalta la Corte).

Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el artículo 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos.

No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la Ley 4ª de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constitución y se desarrolla y operativiza en aquellas. Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil”.

De lo anterior se concluye que el Instituto Metropolitano de Valorización de Medellín en liquidación no ajustó el salario del actor para el 2002 porque el Decreto 152 de 20 de febrero de 2002 dispuso en el artículo 3º la prohibición de asumir nuevos compromisos durante la liquidación del Inval.

El Acuerdo 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín previó el aumento de salarios para el año 2002 en el mismo porcentaje del IPC certificado por el DANE, sin que sea inferior al 8%.

De acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el reajuste salarial anual es un derecho de los empleados, encaminado mantener el poder adquisitivo de la moneda y proteger el mínimo vital y móvil que perciben.

En materia salarial y prestacional de los empleados públicos, existe una competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República, en donde el primero otorga facultades al ejecutivo para fijar las dotaciones y emolumentos de los servidores públicos con base en normas generales que establecen los criterios para el efecto.

Ahora bien, la Constitución Política dispone en el artículo 315 que es atribución del alcalde fijar los emolumentos de sus empleos con sujeción a la ley y a los acuerdos. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, establece que el Gobierno Nacional fijará el límite máximo salarial de los servidores de las entidades territoriales guardando equivalencia con los cargos similares del orden nacional.

El Decreto 723 de 31 de octubre de 1991, por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Establecimiento Público Inval, en el artículo 35 atribuyó a la junta directiva entre otras funciones las siguientes:

“ART. 25.—Funciones de la junta directiva:

Son funciones de la junta directiva:

D. Con relación al personal de la entidad. (…)

3. Fijar las asignaciones del personal al servicio del instituto, por recomendación del gerente general.

5. Fijas las escalas salariales para los diferentes cargos a los funcionarios del Instituto.

(…).

ART. 29.—Funciones del gerente general. El gerente del Inval tendrá a su cargo la administración y coordinación de las diferentes dependencias del Instituto asegurando el cumplimiento de las orientaciones y decisiones de la junta directiva, de acuerdo con las funciones que se hayan señalado a los distintos organismos y funcionarios de la entidad. En consecuencia tendrá las siguientes funciones:

(…).

C. Con relación a la entidad. (…).

2. Dar aplicación estricta al régimen laboral vigente en la entidad.

(…)”.

Se concluye que la junta directiva y el gerente del Inval debieron ordenar el reajuste salarial con base en el límite máximo dispuesto por el Gobierno Nacional y en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 atender los criterios y objetivos en ella establecidos especialmente los señalados en el artículo 2º, literales h) e i), que autorizan el reajuste salarial siempre y cuando esté sujeto al marco general de la política macroeconómica y fiscal, a la racionalización de los recursos públicos, y a la disponibilidad presupuestal de cada organismo o entidad como lo dispuso el Acuerdo 51 de 2001, expedido por el Concejo de Medellín que aumentó el salario básico para el año 2002 en el mismo porcentaje certificado por el DANE como IPC para el año 2001 para los empleados públicos del municipio de Medellín, sin que pueda ser inferior al 8%.

Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación señala que el a quo no observó el principio de congruencia, en consideración a que las pretensiones de la demanda estaban fundamentadas en el Acuerdo 51 de 2001 mientras que el Tribunal accedió a lo solicitado acudiendo al artículo 53 de la Carta Política, pese a que no fue invocado en la vía gubernativa.

Al respecto, observa la Sala que el recurso de reposición interpuesto por el demandante, contra el acto administrativo de 13 de junio de 2002 impugnación invocó claramente el artículo 53 de la Constitución Política, para solicitar el derecho a una remuneración que mantenga los ingresos de los servidores públicos y privados, que conserve su poder adquisitivo. En consecuencia, no asiste la razón a la entidad demandada, por este aspecto.

El municipio de Medellín, manifiesta que el demandante debió haber acudido al proceso de liquidación del Inval para hacer valer su crédito, puesto que era necesario que tal obligación hubiera sido reconocida y graduada dentro del proceso de liquidación del ente descentralizado, en caso contrario la obligación se hace “incobrable” por carecer de los elementos esenciales para su existencia.

Frente al particular, es importante precisar que el artículo 5º del Decreto 152 de 20 de febrero de 2002, estableció que el municipio de Medellín será responsable del patrimonio del Inval cuando este se liquide. En efecto, si el patrimonio del Inval pasó al municipio de Medellín, éste último debe responder por los pasivos del primero y asumir las obligaciones que hubiera adquirido.

Finalmente, solicita la parte actora en el escrito de alegatos, se modifique la sentencia en la parte resolutiva para ordenar el reconocimiento y pago del reajuste de prestaciones sociales causadas hasta el momento del pago efectivo.

Frente al particular, es preciso poner de presente que de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, siendo así el superior no puede emitir pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto de recurso.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 17 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Folio 11.