Sentencia 2002-05031/40454 de abril 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCION C

Rad.: 76001-23-31-000-2002-05031-01 (40.454)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Autopacífico Ltda.

Demandado: municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Tránsito y Transporte

Acción: reparación directa

Asunto: recurso de apelación

Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda / Restrictor: Legitimación en la causa - Caducidad - Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado - Daño antijurídico

Bogotá, D. C. veinticinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Aspectos procesales previos.

1.1. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(12), o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante la sociedad Autopacífico Ltda., a través de apoderado judicial, quien solicita se condene a la demandada al pago de los perjuicios ocasionados por concepto de las omisiones de sus funcionarios al no realizar el Registro inicial - Matrícula de vehículos de servicio público colectivo, situación que acreditó con la solicitud de matrícula inicial de 30 microbuses para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros(13). En estos términos estaría legitimado en la causa por activa.

Por la otra parte, la demanda fue dirigida contra el Municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Tránsito y Transporte, por ser la entidad encargada de expedir la certificación correspondiente sobre la disponibilidad de capacidad transportadora de las empresas de transporte y posteriormente realizar el Registro Inicial - Matrícula de vehículos de servicio público colectivo. En consecuencia, la entidad demandada se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

1.2. Caducidad de la acción de reparación directa.

La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 136 del C.C.A., que en su numeral 8º dispone que la acción “de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(14), y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(15). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(16).

En el caso concreto, se evidencia que el daño alegado por la parte demandante se deriva de la omisión de la Administración al no realizar el Registro inicial- Matrícula de 30 vehículos de servicio público colectivo(17), solicitud radicada el día 14 de enero de 1999 y resuelta como desfavorable.

Así las cosas, la sociedad Autopacífico Ltda., el 10 de febrero de 1999(18) presentó nueva solicitud ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali para la autorización de matrícula de 30 microbuses destinados para la prestación del servicio público de pasajeros, petición que fue negada el 11 de febrero de 1999, fecha que se tomará para la materialización del daño, y la demanda de reparación directa tuvo lugar el 19 de diciembre de 2000(19), esto es, dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.

2. Acervo probatorio(20). 

Del material probatorio allegado al expediente, se relacionan las siguientes pruebas:

1. Cartas de Aceptación de 13 vehículos clase microbús pertenecientes a la empresa Transportes Pance S.A.(21), suscritas por Dagoberto Ascencio Martínez, gerente general.

2. Decreto 037 del 18 de enero de 1999(22) proferido por el Alcalde de Santiago de Cali, por medio del cual se derogó el Decreto 2349 del 31 de diciembre de 1997 y se dictaron disposiciones en materia de transporte público de pasajeros en el municipio de Cali, entre ellas, se suspendió el ingreso de vehículos al servicio público colectivo de pasajeros tipo bus, buseta, microbús, al parque automotor del municipio de Cali.

3. Oficio SOA-045-99 del 05 de febrero de 1999(23) suscrito por el Subsecretario de Ordenamiento Automotor donde comunicó que revisados los archivos de la División de Registro Automotor se encontró la solicitud de matrícula inicial de 30 microbuses para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros radicada el 14 de enero de 1999.

4. Escrito del 10 de febrero de 1999(24) firmado por Gerente General de Autos y Taxis 10 donde se solicitó a la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali autorizar las matrículas de 30 microbuses para la prestación del servicio público de pasajeros, radicadas el 14 de enero de 1999. Igualmente, dicho documento contiene la estimación de la inversión realizada por la actora en los automotores, descrita en la cantidad de mil quinientos millones de pesos.

5. Oficio SOA.064-99 del 11 de febrero de 1999(25) suscrito por Subsecretario de Ordenamiento Automotor que informaba que en horas de la mañana del día 14 de enero de 1999 el Secretario de Tránsito y Transporte de Cali impartió instrucciones verbales de no autorizar más ingreso de vehículos de servicio público colectivo al municipio a partir de ese día, por lo cual la solicitud presentada el 14 de enero de 1999 por la empresa Transportes Pance S.A quedó en estado radicado.

6. Solicitud de registro inicial de vehículo de servicio público tipo microbús afiliado a Transportes Pance S.A. fechada el 12 de febrero de 1999(26), presentada por el representante legal de Autopacífico Ltda. ante la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali, que contiene adjunto factura original de compra del vehículo, certificación de factura, formulario único nacional para matrícula, improntas, carta original de aceptación de la empresa transportadora a la que pertenece el automotor, copia del seguro obligatorio vigente, fotocopia de la factura de carrocería y fotocopia de homologación de chasis y carrocería.

7. Oficio del 4 de agosto de 1999(27), emitido por la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali en virtud de la solicitud presentada 12 de febrero de 1999, en el cual se explica al actor que el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999 no tiene efectos retroactivos y que por ello no puede modificar lo dispuesto en el Decreto 037 del 18 de enero de 1999 en cuanto al ingreso de vehículos.

8. Resolución 095 del 05 de junio de 1998(28) que unificó la capacidad transportadora fijada a la empresa Transportes Pance S.A., en un mínimo de 167 unidades y un máximo de 200 unidades.

9. Fotocopia del artículo 312 del Decreto 1122 el 26 de junio de 1999(29), el cual reza “Eliminación de la facultad de regular por incremento de vehículos de servicio público de transporte. Derógase el artículo 66 de la Ley 336 de 1996”.

10. Decreto 2349 del 31 de diciembre de 1997(30) que señaló entre otras cosas, en su artículo cuarto, “la suspensión hasta el 31 de diciembre de 1999 en el sistema de transporte público colectivo de pasajeros municipal, de la habilitación de nuevas empresas de transporte, la adjudicación o modificación de rutas, áreas de operación, frecuencias de despacho y sistemas o subsistemas de transporte, la reestructuración de rutas y horarios y el incremento de la capacidad transportadora”.

3. Problema jurídico.

El problema jurídico que se plantea la Sala consiste en determinar si se evidencia el daño antijurídico alegado que implique imputarle responsabilidad al Municipio de Santiago de Cali - Secretaría de Tránsito y Transporte, consistente en la omisión de expedir el Registro inicial- matrícula de 30 vehículos de servicio público colectivo, o si por el contrario, se debe confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.

4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable”, sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración.”(31).

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

4.1. Noción del daño y del daño antijurídico.

Por daño ha de entenderse la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Daña que deberá ser personal, cierto y directo, tal y como lo explica Mazeaud:

“Es un principio fundamental del derecho francés, aun cuando no esté formulado en ningún texto legal, que, para proceder judicialmente, hay que tener un interés: “Donde no hay interés, no hay acción”. Una vez establecido el principio, ha surgido el esfuerzo para calificar ese interés que es necesario para dirigirse a los tribunales: debe ser cierto, debe ser personal. Pero se agrega: debe ser “legítimo y jurídicamente protegido” […]”(32).

Así, los elementos constitutivos del daño son: (1) la certeza del daño; (2) el carácter personal, y (3) directo. El carácter cierto, como elemento constitutivo del daño se ha planteado por la doctrina tanto colombiana como francesa, como aquel perjuicio actual o futuro, a diferencia del eventual(33). Al efecto, el Consejo de Estado, ha manifestado que para que el daño pueda ser reparado debe ser cierto(34)-(35), esto es, no un daño genérico o hipotético sino específico, cierto: el que sufre una persona determinada en su patrimonio:

“[…] tanto doctrinal como hipotéticamente ha sido suficientemente precisado que dentro de los requisitos necesarios para que proceda la reparación económica de los perjuicios materiales, es indispensable que el daño sea cierto; es decir, que no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas; aunque no se opone a dicha certeza la circunstancia de que el daño sea futuro. Lo que se exige es que no exista duda alguna sobre su ocurrencia(36)”.

De igual forma, para que el daño se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio.

Adicionalmente, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. Se considera como tal, la afectación, menoscabo, lesión o perturbación a la esfera personal (carga anormal para el ejercicio de un derecho o de alguna de las libertades cuando se trata de persona natural), a la esfera de actividad de una persona jurídica (carga anormal para el ejercicio de ciertas libertades), o a la esfera patrimonial (bienes e intereses), que no es soportable por quien lo padece.

Así pues, daño antijurídico es aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.

En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(37).

5. El caso en concreto.

En el sub judice, la demandante pretende que se declare la responsabilidad de la demandada por la no expedición del Registro inicial - Matrícula de 30 vehículos tipo microbús para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, conforme a la solicitud radicada el día 14 de enero de 1999.

Al respecto, la Sala para dilucidar el asunto sometido a consideración estima necesario analizar las probanzas obrantes en el expediente, para así determinar si el daño antijurídico aludido por el demandante, consistente en la no formalización de la matrícula vehicular de 30 microbuses de servicio público colectivo, le es atribuible a la entidad demandada.

Así las cosas, de acuerdo con la Resolución 095 del 5 de junio de 1998 se encuentra acreditado que el municipio de Santiago de Cali unificó la capacidad transportadora fijada a la empresa Transportes Pance S.A., en un mínimo de 167 unidades y un máximo de 200 unidades.

De la misma manera, se observa que la accionante con la radicación treinta (30) cartas de aceptación de vehículos tipo microbús pertenecientes a la empresa Transportes Pance S.A(38) pretendía obtener la matrícula inicial de estos vehículos. De lo cual, es menester precisar que, no obra en el expediente el documento correspondiente a la solicitud oficial de Registro inicial - Matrícula realizada ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali.

Del mismo modo, se evidencia que mediante el Decreto 037 del 18 de enero de 1999 se suspendió el ingreso de vehículos al servicio público colectivo de pasajeros tipo bus, buseta, microbús, al parque automotor del municipio de Cali, acto administrativo que fue publicado en el Boletín Municipal Nº 008 del 19 de enero de 1999(39).

Así pues, la Sala, después de valorar los medios probatorios antes relacionados, observa que el actor reclama los perjuicios ocasionados por la falta de expedición de la matrícula vehicular de 30 microbuses, cuya petición de registro inicial se debía efectuar ante el organismo de tránsito competente cuando cumplía con el siguiente trámite(40):

i) Presentar la solicitud en el formulario único nacional con reconocimiento en cuanto a contenido y firma debidamente autenticada del comprador, acompañada de los siguientes documentos:

a) Original de la factura de compra del vehículo con la firma autenticada del representante legal del establecimiento, cuando el objeto social de éste era la venta de vehículos, en cuyo caso deberá adherir las improntas de los números de identificación (motor. chasis y serial), protegidos con sello seco.

b) Fotocopia autenticada de la póliza de seguro obligatorio de daños causados a las personas en accidentes de tránsito.

ii) Pago de impuestos de timbre nacional, circulación y tránsito y demás derechos que se causen según el caso. Copia de estos recibos debían reposar en la carpeta del vehículo.

Por su parte, el organismo de tránsito expediría el certificado de movilización a los vehículos último modelo al momento de su registro; razón por la que, los vehículos que no fueran último modelo, para efectos de expedirle el certificado de movilización, debían presentar la revisión técnico - mecánica efectuada en el centro oficial o en su defecto serviteca particular autorizada por este organismo, previo al registro.(41)

En este sentido, una vez efectuado el trámite anterior, el vehículo se registraría asignándole una serie de placa y haciendo entrega de la misma, de la licencia de tránsito y certificado de movilización.(42)

No obstante, cuando se trataba del registro de vehículos de servicio público colectivo de pasajeros, servicio especial y turístico, además de los requisitos anteriores, se exigía la carta de aceptación de la empresa con certificación sobre disponibilidad de capacidad transportadora expedida por la autoridad municipal competente o por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, según fuera la empresa de carácter municipal o intermunicipal.(43)

Lo anterior permite concluir que, si bien la actora presentó las cartas de aceptación de los 30 vehículos tipo microbús a la empresa, lo cierto es que no adjuntó los demás documentos exigidos como requisitos para la expedición del Registro Inicial - Matrícula Vehicular de los microbuses de servicio público colectivo de pasajeros, lo que evidencia que no era suficiente radicar la solicitud de matrícula vehicular con las cartas de aceptación de la empresa, sino que la accionante debía cumplir además con lo exigido para realizar el respectivo registro inicial de un vehículo automotor, esto es, la solicitud en el formulario único nacional, la factura de compra del vehículo, fotocopia autenticada de la póliza de seguro obligatorio y la fotocopia de los recibos de pago de impuestos de timbre nacional, entre otros.

De ahí que, no es admisible para esta Subsección que la parte actora insista en que se le reconozca el perjuicio ocasionado al no realizarse el Registro Inicial - Matrícula Vehicular de los 30 microbuses de servicio público colectivo, cuando esta no cumplió con lo establecido por el municipio de Santiago de Cali para formalizar este tipo de trámites, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo 005 del 14 de octubre de 1993.

Por consiguiente, la Sala encuentra que el primer presupuesto de la responsabilidad del Estado, es decir, la existencia del daño antijurídico, pues no se acreditó que la parte actora para la expedición del Registro inicial - Matrícula vehicular de 30 microbuses destinados a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros hubiera radicado la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos para este tipo de trámites, hecho que automáticamente genera una consecuencia negativa, entonces es una carga que debe soportar el demandante.

En resumen, era deber de la parte demandante acreditar el daño antijurídico padecido, consistente en la omisión de la administración en la no expedición del Registro inicial- Matrícula vehicular de 30 microbuses para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, y al no hacerlo, no puede tener la Sala por probada la ocurrencia de este daño alegado.

Así las cosas, para la Sala de Subsección la presente acción no está llamada a prosperar debido a que de las probanzas recaudadas, y que atrás se reseñaron, permiten concluir que en el caso de autos no se configuró el primer presupuesto de la responsabilidad del Estado, esto es, la existencia del daño antijurídico, por ello no puede la Sala proceder a imputar la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada.

En conclusión, la Sala confirmará la sentencia del 23 de febrero de 2010 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por las razones antes expuestas.

7. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia 23 de febrero de 2010 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

2. Sin condena en costas.

3. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

12 Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003.

13 Folio 37 C. P.

14 Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto)

15 Consejo de Estado, Auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909.

16 Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372.

17 Obligación derivada de la Resolución 095 del 5 de junio de 1998.

18 Folios 38-39 C. 1.

19 Folios 95-108 C. 1.

20 Los documentos aportados en copia simple, serán valorados bajo los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022.

21 Folios 2-29 C. 1.

22 Folios 30-135 C. 1.

23 Folio 37 C. 1.

24 Folios 38-39 C. 1.

25 Folio 40 C. 1.

26 Folios 66-73 C. 1.

27 Folios 47-75 C. 1.

28 Folios 78-79 C. 1.

29 Folio 80 C. 1.

30 Folios 145-150 C. 1.

31 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

32 Mazeaud. Lecciones de derecho civil. Parte primera. Volumen I. Introducción al estudio del derecho privado, derecho objetivo y derechos subjetivos. Traducción de Luis Alcalá-Zamora y Castillo. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1959, p. 510.

33 Chapus. “Responsabilité Publique et responsabilité privée”, ob., cit., p. 507.

34 Sección Tercera, sentencia de 2 de junio de 1994, expediente 8998.

35 Sección Tercera, sentencia de 19 de octubre de 1990, expediente 4333.

36 Salvamento de voto del Consejero de Estado Joaquín Barreto al fallo del 27 de marzo de 1990 de la Plenaria del Consejo de Estado, expediente S-021.

37 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal –bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía– sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, ob., cit., p. 168. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”.

38 Mediante oficio del 05 de febrero de 1999.

39 Folio 34 C. 1.

40 Artículo 73 del Acuerdo 0051 del 14 de octubre de 1993.

41 Parágrafo del artículo 73 del Acuerdo 0051 del 14 de octubre de 1993.

42 Artículo 74 del Acuerdo 0051 del 14 de octubre de 1993.

43 Artículo 75 del Acuerdo 0051 del 14 de octubre de 1993.