Sentencia 2002-05156/32799 de marzo 12 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 760012331000200205156 01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá, D.C., doce de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. La competencia

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 4 de noviembre de 2005, por cuanto la pretensión mayor asciende a $883.904.674(2) y para la época de interposición de la demanda(3), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos ejecutivos cuya cuantía excediera de $36.950.000(4), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del CCA.

II. Análisis de los recursos

a. La Organización Clínica General del Norte Ltda. insistió en que el contrato 211 de 1996 no fue cedido al Ministerio de Transporte y que, por tal razón, este último no está legitimado en la causa por activa, en relación con las pretensiones de la demanda ejecutiva. Por otra parte, sostuvo que los documentos que integran el título ejecutivo complejo fueron aportados en copia simple y sin constancia de ejecutoria.

Lo primero que debe precisar la Sala es que, contrario a lo que adujo el apoderado de la ejecutada, los documentos aportados al proceso como título de recaudo ejecutivo obran en copia auténtica y, en esa medida, resultan idóneos para solicitar el pago de las obligaciones allí contenidas.

En efecto, para integrar el título base de recaudo ejecutivo, la Nación - Ministerio de Transporte allegó los siguientes documentos:

1. Copia auténtica del contrato 211 del 23 de octubre de 1996, celebrado entre el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia y el consorcio Medinorte, constituido por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., cuyo objeto era la “prestación integral de los servicios médico asistenciales contenidos en los anexos 1º (reglamento de servicios médicos) y 2º (términos de referencia que sirvieron para la contratación de estos servicios en 1996), a la población cubierta por el fondo, que esta (sic) compuesta por los afiliados forzosos y adscritos de Colpuertos en las ciudades de Buenaventura, Tumaco y Cali, de acuerdo al (sic) listado anexo del presente contrato, en concordancia con la propuesta (sic) presentada por el contratista, que igualmente hace parte integral de este contrato” (fl. 59, C. 3).

La cláusula segunda, atinente al valor del contrato, dice (se transcribe como aparece a folio 59, C. 3):

“El valor mensual del presente contrato es de seiscientos sesenta y nueve millones cuatrocientos diez y ocho mil quinientos setenta y ocho pesos con 25/100 M/cte. ($669.418.578.25) resultante de multiplicar el valor persona/mes que es de treinta y tres mil noventa y ocho pesos con 57/100 M/cte., ($33.098.57); por la población compuesta por los afiliados forzosos y adscritos de Colpuertos que para las ciudades de Buenaventura, Tumaco y Cali es de veinte mil doscientos veinticinco ($20.225) personas distribuidas por ciudad como se observa en los términos de referencia, suma por la cual el contratista se compromete a prestar los servicios estipulados en la cláusula primera de este contrato. El valor total de este contrato para efectos presupuestales y fiscales asciende a la suma de diez y siete mil cuatrocientos cuatro millones ochocientos ochenta y tres mil treinta y cuatro pesos con 50/100 M/cte. ($174.404.883.034.50). Parágrafo primero— En el caso de registrarse novedades en el número de la población atendida por el contratista, el valor mensual establecido anteriormente, podrá ajustarse en exceso o en defecto de conformidad con el número total de pensionados y afiliados adscritos, certificados mensualmente por el fondo y que el contratista se obliga a atender. Parágrafo segundo— El valor mensual anteriormente señalado será ajustado para cada vigencia fiscal a partir del primero 1º de enero de cada año, en un porcentaje igual al aumento correspondiente al IPS certificado por el DANE para la respectiva vigencia”.

En cuanto a la forma de pago, la cláusula tercera previó (se transcribe tal como apa parece a folio 59, C. 3):

“El valor del presente contrato será cancelado por el fondo al vencimiento de cada mes previa certificación de cumplimiento de la prestación de los servicios conforme a los mecanismos de veeduría y control establecidos por el fondo. Parágrafo primero— El fondo entregará al contratista en calidad de anticipo del valor de dos (2) meses de la presente vigencia fiscal de este contrato equivalentes a un mil trescientos treinta y ocho millones ochocientos treinta y siete mil ciento cincuenta y seis pesos con 50/100. ($1.338.837.156.50), el cual se amortizará en veinticuatro (24) cuotas a partir del mes de enero de 1997. En caso de terminación anticipada del contrato, el caso por amortizar se descontará del saldo que resulte a favor del contratista si lo hubiere y en caso contrario este se obliga a cancelarlo en su totalidad en la tesorería del fondo en el momento de darse dicha terminación; en caso de no hacerlo, el fondo hará efectiva la garantía de anticipo”.

El plazo del contrato fue estipulado del 1º de noviembre de 1996 al 31 de diciembre de 1998; así quedó consignado en la cláusula sexta (ibídem).

2. Copia auténtica del “otrosí” al contrato 211 de 1996.

A través del mencionado documento, las partes modificaron las cláusulas de justificación y de valor del contrato. En lo que se refiere al valor (parágrafo primero, cláusula tercera), dice (se transcribe como aparece a folios 65 y 66, C. 3):

“El fondo pagará al contratista en calidad de pago anticipado el día 28 de febrero de 1997, la suma de $1.450.406.919.54, suma esta correspondiente a la prestación del servicio de los meses de noviembre y diciembre de 1997”.

3. Copia auténtica de la Resolución 005505 del 29 de junio de 2001, “por la cual se liquida unilateralmente un contrato”, proferida por el Ministro de Transporte.

La parte resolutiva de la citada resolución dice, en lo pertinente (se transcribe como aparece a folios 79 a 84, C. 3):

“Artículo primero: Liquidar unilateralmente el contrato de prestación integral de los servicios médico- asistenciales Nº 211 de 1996, celebrado entre el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia en liquidación y el consorcio organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. “Medinorte”, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo, así:

ACTA DE LIQUIDACIÓN FINAL

Contrato de prestación integral de servicios médicos asistenciales Nº 211 de 1996

(…)

Fecha de perfeccionamiento: 23 de octubre de 1996

Plazo: hasta el 31 de diciembre de 1998

Fecha iniciación del contrato: 1º de noviembre de 1996

Fecha cesión del contrato al fondo de pasivo social de ferrocarriles nacionales: 1º de noviembre de 1998

Fecha terminación: 31 de diciembre de 1998

Valor estipulado contrato: $17.404.883.034.50

BALANCE GENERAL

Pagos efectuados por Foncolpuertos

Noviembre - diciembre de 1996:

Según Otrosí Contrato 211/96 y órdenes de pago de Foncolpuertos: $1.338.837.156.50

Enero a diciembre 1997:

Según Ordenes de Pago de Foncolpuertos: $9.816.354.031.20

Enero a octubre de 1998:

Según órdenes de pago, facturas de Medinorte y relación de la composición de población afiliada de Foncolpuertos: $9.433.214.951.60

Total pagado por Foncolpuertos: $20.588.406.139.30

Total liquidado Ministerio De Transporte. Según liquidación anexa: $19.704.501.465.30

Saldo a favor del Ministerio de Transporte al 31 de octubre de 1998: $883.904.674.00

ACTUALIZACIÓN SALDO A FAVOR DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE

(…)

CapturaS2002

Saldo a favor del Ministerio de Transporte al 31 de mayo de 2001: $1.125.752.184.00

(…)

Artículo segundo: Que como consecuencia de la liquidación efectuada en el artículo primero de la presente resolución, el consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. ‘Medinorte’ debe al Ministerio de Transporte la suma de un mil ciento veinticinco millones setecientos cincuenta y dos mil ciento ochenta y cuatro pesos moneda corriente ($1.125.752.184.00), suma que deberá cancelar dentro de los treinta (30) días calendario contados a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria del presente acto administrativo (…)”.

El apoderado del consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. fue notificado personalmente del contenido de la anterior resolución, según consta en el acta visible a folio 85, C. 3.

4. Copia auténtica de la Resolución 007713 del 18 septiembre de 2001, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del centro médico Clínica Vargas Ltda., Organización Clínica General del Norte S.A.; (sic) Médicos Asociados S.A. y del consorcio conformado por las sociedades Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. ‘Medinorte’ contra las resoluciones 005505, 005506, 005507 y 005508 del 29 de junio de 2001” (fls. 86 a 108, C. 3), en cuya parte resolutiva dispone (se transcribe como aparece a folio 108, C. 3):

“Artículo primero: Decidir el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del Centro Médico Clínica Vargas Ltda., Organización Clínica General del Norte S.A.; Médicos Asociados S.A., y del Consorcio conformado por las sociedades Organización Clínica General del Norte Ltda y Médicos Asociados S.A. ‘Medinorte’ contra las resoluciones 005505, 005506, 005507 y 005508 del 29 de junio de 2001 expedidas por el Ministerio de Transporte, en el sentido de confirmarlas en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

(…)

Artículo tercero: Con el presente acto administrativo queda agotada la vía gubernativa”.

Según consta al respaldo de la última página de la resolución parcialmente transcrita, se observa que el apoderado del consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. fue notificado personalmente de su contenido el 18 de septiembre de 2001 y también quedó constancia de que la vía gubernativa había sido agotada (fl. 108 vto).

Los anteriores documentos, en conjunto, conforman el título que sirve de base o de fundamento a la ejecución, pues al apreciarlos de manera integral se puede extraer la extensión de la acción ejecutiva y la legitimación de las partes por activa y por pasiva.

Desde el punto de vista formal, los documentos que constituyen el título de recaudo ejecutivo complejo cumplen las exigencias que consagra el artículo 488 del C. de P.C., en armonía con los artículos 253 y 254 ibídem, en la medida en que se trata de documentos públicos que fueron aportados al proceso en copia auténtica y que, por ende, su valor probatorio es el mismo que el del original.

Es de anotar que, cuando el título ejecutivo está contenido en contratos estatales y actos administrativos (como acá sucede) o en pólizas de seguros de cumplimiento (que amparan varios riesgos), no es necesario aportar el original de dichos documentos para promover la acción ejecutiva; en el caso de los contratos y de los actos administrativos, porque los originales, como fuente primaria de información, deben reposar en los archivos públicos para los fines que contempla la Ley 594 de 2000 (artículo 4º), entre ellos, institucionalizar las decisiones administrativas, servir como antecedente para la adopción de futuras medidas, garantizar el adecuado control de las decisiones administrativas (de tutela, fiscal, judicial, político, etc.) y contribuir de manera eficiente a la gestión administrativa, económica, política y social del Estado, todo lo cual está encaminado a la realización de sus fines (artículo 2º de la Constitución Política).

En el caso de las pólizas de seguros de cumplimiento que amparan las obligaciones emanadas de los contratos del Estado, se permite que, cuando ellas sirvan de fundamento a la ejecución, puedan ser aportadas al proceso en copia auténtica, porque, tal como lo dispone el artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993, en una póliza se amparan varios riesgos (póliza única) y la ejecución puede darse por la exigibilidad de uno solo de los amparos garantizados y, en esa medida, el original del título debe reposar en manos del asegurado, para que, en caso de hacerse exigible otro de los riesgos amparados, pueda servir de base para la nueva ejecución.

Por otra parte, se debe anotar que, contrario a lo que adujo el recurrente, los actos administrativos que integran el título ejecutivo complejo quedaron en firme cuando se notificó la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato (artículo 62, numeral 2, del C.C.A.). El contenido de la citada resolución fue notificado personalmente al representante del consorcio integrado por las sociedades acá ejecutadas, el 18 de septiembre de 2001 (fl. 108 vto), con lo cual quedó agotada la vía gubernativa y ejecutoriada la decisión.

Cabe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia de ejecutoria de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquél no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.

Ahora bien, de los documentos aportados al proceso que, en conjunto, integran el título ejecutivo complejo, se desprende una obligación clara, expresa y exigible a cargo del consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. y a favor de la Nación Ministerio de Transporte.

En efecto, la obligación es clara, en la medida en que de los documentos que integran el título base del recaudo se deduce, sin el menor asomo de duda, que el consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., debe al Ministerio de Transporte $1.125.752.184.oo (artículo 2º de la parte resolutiva de la Resolución 005505 del 29 de junio de 2001), suma que resultó del cruce de cuentas efectuado al liquidar unilateralmente el contrato de prestación de servicios médico - asistenciales 211 de 1996.

El título es explícito e inteligible, pues del mismo se colige que, con ocasión del citado contrato, Foncolpuertos —en liquidación— pagó al consorcio Medinorte $20.588.406.139.30, de los cuales $19.704.501.465.30 correspondieron al valor de los servicios prestados, calculados con base en las tarifas y los incrementos acordados en el contrato, de modo que la diferencia entre estas dos sumas, es decir, $883.904.674 corresponde al mayor valor pagado al contratista que no tiene respaldo en facturas u órdenes de pago y el cual coincide, precisamente, con el capital cuyo reintegro se ordenó a través de los actos administrativos que integran el título ejecutivo complejo.

Así, pues, no se requiere acudir a razonamientos adicionales o realizar complejas inferencias, para deducir la obligación a cargo de los integrantes del consorcio Medinorte y a favor de la Nación - Ministerio de Transporte. En ese sentido, el título complejo es claro, inteligible y preciso.

La obligación es expresa(5), por cuanto en los documentos que integran el título ejecutivo está determinada la suma cuyo pago solicita la entidad ejecutada y es exigible, porque los actos administrativos que contienen la obligación se hallan en firme —reitera la Sala— y porque el término de treinta (30) días otorgado al consorcio Medinorte, conformado por Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., para que hiciera el pago venció sin que se haya verificado su realización o cumplimiento, de tal suerte que la entidad está en posibilidad de demandar la satisfacción de la obligación insoluta.

Entonces, de los documentos que integran el título ejecutivo complejo se deprende la existencia de una obligación pecuniaria a favor de la Nación - Ministerio de Transporte y a cargo de los integrantes del Consorcio Medinorte, es decir, de Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., de donde se deduce que las partes del proceso están legitimadas por activa y por pasiva, en relación con las pretensiones ejecutivas.

Pese a lo anterior, la Organización Clínica General del Norte Ltda. alegó que el contrato de prestación de servicios médico - asistenciales 211 de 1996 no fue cedido al Ministerio de Transporte por el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia y que, por tal razón, aquél no se halla legitimado en la causa por activa para solicitar el pago indicado en la demanda.

En sentir de la Sala, lo primero que se debe advertir es que el recurrente pretende plantear la ausencia de legitimación en la causa por activa en relación con las pretensiones ejecutivas, a partir de la configuración de un vicio que, de hallarse acreditado, conduciría a la invalidación de los actos administrativos que sirven de base de recaudo ejecutivo.

En efecto, durante todo el proceso, la parte ejecutada adujo que el contrato 211 de 1996 fue cedido por el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia al fondo de pasivo social de Ferrocarriles Nacionales y que, por lo mismo, el Ministerio de Transporte no tenía la facultad de liquidar unilateralmente el contrato. A este respecto, es importante realizar algunas precisiones.

Como quedó dicho párrafos atrás (ver literal a, numeral 1 de estas consideraciones), el 23 de octubre de 1996 se celebró el contrato 211, entre el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia —Foncolpuertos— y el consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., con el fin de que este último prestara, de manera integral, los servicios médico asistenciales a la población cubierta por Foncolpuertos, compuesta por los afiliados forzosos y adscritos de Colpuertos en Buenaventura, Tumaco y Cali (fls. 57 a 64, C. 3).

Cuando el contrato se hallaba en ejecución, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, suprimió el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia y ordenó su liquidación, a través del Decreto-Ley 1689 del 27 de junio de 1997(6). También dispuso que la liquidación de la entidad debía finalizar, a más tardar, el 31 de diciembre de 1998 (artículo 1º, inciso segundo, ibídem).

El artículo 8º del mencionado Decreto-Ley dispuso que la prestación de los servicios de salud a cargo de la entidad suprimida fuera asumida por el fondo de pasivo social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos adquiridos; por tal razón, Foncolpuertos —en liquidación— cedió a este último el contrato 211 de 1996, a partir del 1º de noviembre de 1998.

El mismo Decreto-Ley 1689 estableció que, una vez concluida la liquidación de Foncolpuertos, los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos pasarían a la Nación - Ministerio de Transporte, a excepción de la atención de procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral, que serían asumidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y las obligaciones pensionales que, en adelante, estarían a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional —Fopep— (artículo 5º, inciso final, Decreto-Ley 1689 de 1997).

Por su parte, el artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 (reglamentario del Decreto-Ley 1689 en cita) señaló que, a más tardar al finalizar la liquidación de Foncolpuertos, los contratos que se hubieran terminado, cedido o traspasado, con ocasión de la supresión de la entidad debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993.

En opinión de la Sala, la interpretación armónica de los precitados artículos 8º del Decreto-Ley 1689 de 1997 y 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997 apunta a que Foncolpuertos —en liquidación— solo podía ceder las obligaciones contractuales y legales derivadas de los contratos que se hallaban en ejecución al momento de ser suprimida la entidad, con el único fin de garantizar la continuidad de los servicios que se hallaban a su cargo (en este caso, la prestación de los servicios integrales médico asistenciales); sin embargo, por expresa disposición normativa —artículo 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997—(7), se mantuvo en cabeza de Foncolpuertos —en liquidación— la obligación de liquidar los contratos que, con ocasión de la supresión de la entidad, hubieran terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación que se debía cumplir, a más tardar, a la finalización del término señalado para culminar la liquidación de la entidad.

Según se desprende de los antecedentes de la Resolución 002675 del 20 de diciembre de 1999, proferida por el Ministro de Transporte, el fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia —en liquidación— liquidó unilateralmente el contrato 211 de 1996, a través de la Resolución 003346 del 23 de diciembre de 1998, la cual fue recurrida en reposición por el contratista, pero la impugnación fue tramitada cuando la liquidación de ese fondo ya había finalizado, de modo que fue al Ministerio de Transporte al que le correspondió decidir el recurso interpuesto, en su condición de titular de los derechos y de las obligaciones del extinto Foncolpuertos, tal como lo había previsto el artículo 5º del Decreto-Ley 1689 de 1997. Así, el recurso fue decidido a través de la Resolución 2675 del 20 de diciembre de 1999, por medio de la cual revocó el Ministro la decisión impugnada y ordenó al jefe de adquisiciones y contratos del Ministerio de Transporte adelantar la actuación tendiente a liquidar el mencionado contrato.

Lo anterior permite evidenciar que el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el contrato, no porque hubiera sido parte de éste o porque, en virtud de una cesión del mismo, hubiera asumido la posición contractual que detentaba Foncolpuertos antes de su supresión, sino porque la misma ley radicó en cabeza suya la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos de la entidad suprimida, una vez finalizado el proceso de liquidación de esta última entidad.

A estas alturas, resulta importante aclarar que la parte ejecutada pretende hacer ver que la cesión del contrato era la única figura que le permitía al Ministerio de Transporte asumir competencia para liquidar unilateralmente el contrato; pero, en sentir de la Sala, no es así, pues una cosa es la cesión del contrato, como modo de transmisión de las relaciones contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho público, que fue, precisamente, lo que sucedió en este caso.

La cesión del contrato o la sustitución contractual en los negocios de ejecución sucesiva consiste, fundamentalmente, en la transferencia subjetiva de la posición contractual que una persona ocupa en un determinado contrato(8).

Se trata de un negocio jurídico que implica el traspaso total o parcial de las relaciones derivadas del contrato objeto de cesión o, dicho de otra forma, del conjunto de efectos contractuales que emanan del mismo (derechos y obligaciones)(9), con lo cual, un tercero asume la condición que dentro de la relación negocial ocupaba el cedente, quien queda liberado del cumplimiento de las obligaciones contractuales cedidas, salvo que el contratante cedido (en este caso el consorcio integrado por las acá ejecutadas) manifieste en el acto de aceptación o notificación que se reserva la posibilidad de exigir al cedente el cumplimiento de las obligaciones contractuales, tal como lo dispone el artículo 893 del C. de Co.

Lo anterior, aunque parezca elemental, significa que el vínculo jurídico no se extingue con la cesión del contrato, sino que el contrato cedido se mantiene incólume en su dimensión objetiva (no mutan las estipulaciones contractuales) y, por ende, no se produce una novación de la obligación entre el contratante cedido y los cesionarios.

En efecto, al producirse la cesión del contrato el cesionario adquiere los derechos de crédito derivados del mismo, a la vez que asume las obligaciones que inicialmente le correspondían al cedente(10), lo cual significa que “el contratante cedido no podrá cumplir válidamente a favor del cedente las prestaciones derivadas del contrato cedido, una vez notificada o aceptada la cesión”, tal como lo dispone el artículo 892 del C. de Co.

Además, debe anotarse que la cesión del contrato conlleva también “la de las acciones, privilegios y beneficios legales inherentes a la naturaleza” de aquél, aunque “no transfiere los que se funden en causas ajenas al mismo” o las derivadas de la calidad o estado de la persona de los contratantes, según lo preceptúa el artículo 895 ibídem.

La cesión del contrato es una de las formas que el ordenamiento jurídico contempla para transferir derechos y obligaciones entre vivos, pues supone la existencia de un negocio jurídico entre dos contratantes capaces, en virtud del cual uno de ellos cede su posición contractual a un tercero y, con ello, los derechos y obligaciones que emanan del mismo, bien sea de forma total o parcial.

En este caso, como se ha venido diciendo, Foncolpuertos —en liquidación—, antes de que se produjera su extinción total(11), cedió el contrato 211 de 1996 al fondo de pasivo social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que éste continuara prestando los servicios médico - asistenciales que se hallaban a cargo de la entidad en proceso de liquidación; pero, como ya se vio, el artículo 11 del decreto reglamentario de dicho proceso mantuvo en cabeza de Foncolpuertos —en liquidación— la obligación de liquidar, entre otros, los contratos que hubieran sido objeto de cesión con ocasión de la supresión de esta entidad, antes de que finalizara ese mismo proceso, de tal suerte que la ejecución de las obligaciones contractuales derivadas del contrato 211 de 1996 quedaron radicadas en cabeza del cesionario (fondo de pasivo social de Ferrocarriles Nacionales) y las obligaciones legales que seguían luego de la finalización del contrato, entre ellas, la de liquidarlo, en caso de no hacerlo de forma bilateral, siguieron en cabeza de Foncolpuertos —en liquidación—.

Al finalizar la liquidación de Foncolpuertos se produjo, por virtud de la ley y por la extinción de la persona jurídica de derecho público, la transmisión de los bienes, derechos y obligaciones de la entidad liquidada a favor del Ministerio de Transporte, en la forma explicada párrafos atrás y ello, desde luego, incluía la obligación de resolver los recursos interpuestos contra el acto de liquidación unilateral.

Lo anterior significa que, contrario a lo que adujo el recurrente, no era necesario que Foncolpuertos —en liquidación— ni el fondo de pasivo social de Ferrocarriles Nacionales transfiriera a través de un acto jurídico contractual (cesión del contrato), los bienes, derechos y obligaciones remanentes de la liquidación al Ministerio de Transporte, pues la misma ley, en el acto de supresión, se encargó de regular lo referente a la transmisión, a título universal, del patrimonio de la entidad extinguida.

Cabe precisar que, así como la ley dice quiénes están llamados a suceder a las personas naturales cuando fallecen, la misma ley de supresión de las entidades públicas (que equivale a la muerte de las personas jurídicas) dice a quiénes se trasmiten los derechos y obligaciones de la persona moral que se extingue y eso fue, precisamente, lo que sucedió en este caso, conforme a lo dispuesto además, en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998(12) y en el artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000(13).

Ahora, sin perjuicio de todo lo que se ha dicho hasta el momento, los argumentos del ejecutante en torno a la falta de cesión del contrato al Ministerio de Transporte están abiertamente dirigidos a cuestionar la competencia funcional de dicha entidad para liquidar unilateralmente el contrato y tal supuesto podría constituir una causal de nulidad que conduciría a la invalidación de los actos administrativos que sirven de base de recaudo ejecutivo en el presente proceso (artículo 84 del C.C.A.: acto administrativo expedido por organismo incompetente); sin embargo, a la luz de la actual jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación, dentro de los procesos ejecutivos no es procedente discutir la legalidad de aquellos, es decir, de los actos administrativos que integran el título que fundamenta la ejecución.

En efecto, la posibilidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos que fundamentan la ejecución dentro del proceso ejecutivo ha tenido un destino variable en la jurisprudencia de la corporación.

Inicialmente, la Sección Tercera señaló que tal aspecto no era procedente analizarlo al momento de resolver el recurso de reposición interpuesto contra del mandamiento de pago, sino en la sentencia, con lo cual se insinuó que la discusión debía plantearse a través de la proposición de excepciones de mérito(14).

Posteriormente, en providencia del 13 de septiembre de 2001(15), la Sala de la Sección se refirió con claridad a la posibilidad de discutir, dentro de los procesos ejecutivos tramitados en esta jurisdicción, la legalidad del acto administrativo presentado como título de recaudo ejecutivo, fundamentalmente, porque el juez competente para conocer de la legalidad del acto lo es también para conocer del proceso de ejecución, de modo que nada impedía que dentro de este último se pudiera analizar dicha legalidad, con el fin de purificar el título ejecutivo(16). El único requisito era, por entonces, que no hubiera caducado la acción ordinaria contencioso administrativa tendiente a conseguir la nulidad del acto de carácter particular.

La mencionada tesis fue reiterada en varias oportunidades y ello condujo a que la Sala se abstuviera de decretar la suspensión de los procesos ejecutivos, por prejudicialidad, cuando la legalidad de los actos que servían de fundamento a la ejecución era discutida en el proceso ordinario contencioso administrativo(17), como sucedió, precisamente, en este asunto.

Posteriormente, en sentencia del 27 de julio de 2005, la Sala de la Sección Tercera modificó su jurisprudencia para señalar que, cuando “(…) el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2º del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003 (…)”(18).

Para llegar a lo anterior, la Sala de la Sección Tercera consideró que, cuando el acto administrativo cobra firmeza, tiene la calidad de “providencia” que conlleva “ejecución”, pues ese es el carácter que le otorga el artículo 64 del CCA y, por consiguiente, resulta ser uno de aquellos actos jurídicos a los que se refiere el numeral 2 del artículo 509 del C. de P.C.(19), respecto de los cuales solo es procedente alegar las excepciones referidas en el párrafo anterior.

Por lo anterior, se dijo entonces, cuando se tienen reparos en relación con la legalidad de los actos administrativos que sirven de fundamento a la ejecución, se debe acudir a las acciones contencioso administrativas previstas en los artículos 85 y 87 del CCA, cuyo cauce procesal idóneo es el proceso ordinario contencioso administrativo, tal como lo manda el artículo 206 ibídem(20).

En ese sentido, la presunta falta de competencia del Ministerio de Transporte para adoptar la liquidación unilateral del negocio jurídico, derivada de la falta de cesión del contrato 211 de 1996, y todas aquellas excepciones de mérito formuladas por los ejecutados dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que sirven de base al recaudo ejecutivo son improcedentes en el presente proceso, como también lo son las demás excepciones formuladas, distintas a las mencionadas en la providencia parcialmente transcrita párrafos atrás.

Por lo anterior, las excepciones que los ejecutados denominaron “ausencia de causa petendi”, “cobro de lo no debido y enriquecimiento sin causa”, “inexistencia de título ejecutivo”, “inexistencia de la obligación”, “falta de legitimación en la causa por activa” y “nulidad de los actos administrativos contractuales” no pueden ser analizadas en el presente proceso.

b. Por otra parte, el apoderado del consorcio Medinorte señaló en el recurso de apelación que el tribunal no se pronunció sobre todas las excepciones propuestas por los ejecutados y simplemente se limitó a resolver las relacionadas con la ocurrencia del silencio administrativo positivo y la ilegalidad de los actos administrativos. Específicamente, dijo que el tribunal no se pronunció sobre las excepciones de “compensación integral, contrato no cumplido, inexistencia del demandante” (fl. 325, C. Consejo).

Insistió, al igual que el apoderado de Organización Clínica General del Norte Ltda., que el contrato 211 de 1996 no fue cedido al Ministerio de Transporte y que, por ende, dicha entidad no estaba legitimada para promover la acción ejecutiva.

Además, sostuvo que las resoluciones que integran el título ejecutivo complejo fueron aportadas al proceso en copia simple y sin constancia de ejecutoria.

Sobre la legitimación en la causa por activa y por pasiva del ejecutante y los ejecutados, la cesión del contrato 211 de 1996 y el valor probatorio de los documentos que integran el título ejecutivo complejo, la Sala se pronunció párrafos atrás, de manera que se reitera lo dicho en los apartes respectivos de estas consideraciones.

Acerca de las excepciones que, en sentir de la ejecutada, no fueron analizadas por el a quo, la única que resultaba procedente formular en este proceso, conforme al análisis realizado en precedencia, era la de “compensación integral”, pues es la única que se ubica en el contexto del numeral 2 del artículo 509 del C. de P.C.

Según el ejecutado, en desarrollo del contrato 211 de 1996, el consorcio Medinorte presentó un escrito al Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en el cual solicitaba, entre otras cosas, que se continuara “(…) cancelando el per capita (sic) de 1998 pero redistribuido de acuerdo con la estructura de costo (sic) del Acuerdo 84 de 1998 (…) por que (sic) ello representa mantener los valores (sic) que reflejan los valores por edades (…)” (fl. 235, C. 4).

El Fondo de pasivo social de la empresa Puertos de Colombia no respondió la solicitud y, por ende, en opinión de la ejecutada, operó el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 25 (numeral 16) de la Ley 80 de 1993, de tal modo que la diferencia entre los pagos realizados por la entidad contratante y los que debieron hacerse al consorcio ejecutado, conforme a la estructura de costos prevista en el Acuerdo 84 de 1998, compensan los valores adeudados a la ejecutante.

Para la Sala, resulta evidente que el objeto de la petición formulada por el contratista era obtener la modificación de la tarifa establecida en la cláusula segunda del contrato 211 de 1996 (ver numeral 1 de estas consideraciones), para que se calculara el pago mensual de los servicios prestados aplicando una tarifa más favorable a sus intereses económicos; sin embargo, el contratista no puede valerse de los efectos del silencio de la administración (artículo 25, numeral 16, Ley 80 de 1993), para pretender la modificación de las estipulaciones contractuales o de las obligaciones emanadas del contrato, pues la misma Ley 80 prevé que las modificaciones a este último deben producirse de mutuo acuerdo (artículo 16 inciso primero) o unilateralmente por parte de la administración a través de acto administrativo, en este caso cuando no haya acuerdo entre las partes y se cumplan las demás exigencias contempladas por la norma (ibídem).

A lo anterior se agrega que, aún en el supuesto de que existiera compensación, esta tendría origen previo a la producción de los actos administrativos que integran el título ejecutivo, pues el aludido silencio de la administración se produjo, según el ejecutado, antes de que se expidiera el acto de liquidación unilateral del contrato, de tal suerte que carecería de la virtualidad de enervar la obligación contenida en el título de recaudo ejecutivo, pues, según lo dispone el artículo 509 (numeral 2) del C. de P.C., para que la excepción de compensación se abra paso debe fundamentarse “… en hechos posteriores a la respectiva providencia …” (numeral 2, artículo 509, C. de P.C.).

Como ninguna de las excepciones de mérito propuestas por las ejecutadas prosperó, se confirmará la sentencia recurrida, que ordena seguir adelante con la ejecución.

III. Condena en costas

Se condenará en costas, en partes iguales, a Organización Clínica General del Norte Ltda. y a Médicos Asociados S.A., integrantes del consorcio Medinorte, tal como lo dispone el artículo 510 (literal c) del C. de P.C., norma aplicable a los procesos ejecutivos que se tramitan en esta jurisdicción al amparo de la legislación anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

Las agencias en derecho se fijarán con sujeción a lo dispuesto por el parágrafo del numeral 3.1. del Acuerdo 1887 de 2003, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. CONDÉNASE en costas, en partes iguales, a Organización Clínica General del Norte Ltda. y a Médicos Asociados S.A., integrantes del consorcio Medinorte.

Por Secretaría de la Sección, LIQUÍDENSE incluyendo la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) M/cte, por concepto de agencias en derecho (numeral 3.1, Acuerdo 1883 de 2003).

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 Folio 9, C. 1.

3 13 de septiembre de 2002.

4 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

5 MORA G., Nelson R: “Procesos de Ejecución”, Tomo I, Edición 4a, Editorial Temis, Bogotá, 1982, págs. 61 y s.s.

6 Publicado en el Diario Oficial 43.072 del 27 de junio de 1997.

7 “ART. 11.—Liquidación de contratos. Los contratos que con ocasión de la supresión de la Entidad deberán liquidarse previamente, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993, a más tardar en la fecha prevista para la terminación del proceso liquidatorio”.

8 Lasarte Alvarez, C: “Principios de Derecho Civil”, Tomo III - Contratos, Editorial TRIVIUM, Madrid, 1995, 3ª Edición, pág. 133.

9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 29 de agosto de 2012, exp. 20.341.

10 Salvo la reserva a la que se refiere el artículo 893 del C. de Co.

11 Es de anotar que luego de la expedición del Decreto 1689 de 1997, Foncolpuertos —en liquidación— conservó su capacidad jurídica, únicamente, para expedir los actos y celebrar los contratos necesarios para su liquidación (artículo 4º).

12 De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente Ley cuando:
(…)
“PAR. 1º.El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos”.

13 Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. “El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998”.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 5 de marzo de 1998, exp. 14.367.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, exp. 17.952.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 2000, exp. 11.318.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 4 de noviembre de 2004, exp. 24.350.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de julio de 2005, exp. 23.565.

19 Excepciones que pueden proponerse. Modificado por el artículo 50 de la Ley 794 de 2003. En el proceso ejecutivo pueden proponerse las siguientes excepciones:
“1. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, el demandado podrá proponer excepciones de mérito, expresando los hechos en que se funden. Al escrito deberá acompañarse los documentos relacionados con aquéllas y solicitarse las demás pruebas que se pretenda hacer valer.
“2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no podrán proponerse excepciones previas ni aún por la vía de reposición.
“Los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la excepción de falta de competencia, que no es apelable”.

20 En la citada sentencia del 27 de julio de 2005, la Sala precisó porqué no es procedente cuestionar la legalidad de los actos administrativos dentro del proceso ejecutivo, así discurrió la Sala:
“Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C.C.A., le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.
“Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que solo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.
“Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del C. P. Civil (…)”.