Sentencia 2002-06365 de marzo 4 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: 250002325000200206365 03 (0586-2008)

Magistrado Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Autoridades Nacionales

Actor: Dora Susana Colmenares Mora

Bogotá, D.C., marzo cuatro de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Considera

Se trata de dilucidar en el presente caso la legalidad de las Resoluciones 7251 del 26 de septiembre y 10310 del 7 de diciembre de 2001, expedidas por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante las cuales se declaró extinguido el derecho a la sustitución de la asignación de retiro.

Examinará la Sala si, conforme a la situación económica de la demandante, puede predicarse en su particular caso una dependencia económica y si como consecuencia podía percibir, en su condición de hija del causante, dicha prestación social.

Para ello se hace necesario revisar las disposiciones legales que informan el asunto.

El Decreto 1305 del 2 de julio de 1975, por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones sociales, entre otras, del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, dispuso en su artículo 1º lo siguiente:

“A la muerte de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro, pensión militar o policial, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en los decretos 2337 y 2338 de 1971, tendrán derecho a una pensión mensual pagadera por el tesoro público o por las cajas de retiro de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional respectivamente, equivalente a la totalidad de la prestación que venía devengando el causante”(1).

En ese mismo decreto, se establecieron, en el artículo 17, las causales de extinción que a continuación se señalan:

“A partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y agentes en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar o policial, se extinguirán para la viuda si contrae nuevas nupcias y para los hijos por: muerte, emancipación, matrimonio, profesión religiosa, independencia económica, haber llegado a la edad de 21 años salvo las hijas célibes, los hijos inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad la edad de 24 años, cuando hayan dependido económicamente del oficial, suboficial o agente”(2).

El entendimiento correcto de la disposición no es el que se hace en la demanda en el sentido de que la norma determinaba que la extinción no cobijaba a las hijas célibes, sino que a ellas no se les extinguiría por el hecho de llegar a los veintiún (21) años, como a los demás hijos, siempre que dependieran económicamente del oficial o suboficial.

Y en el artículo 18 del citado decreto se previó:

“A partir de la vigencia de este Decreto, las hijas célibes que al entrar a regir los Decretos 3071 y 3072 de 1968, se les extinguió o no consolidaron el derecho a disfrutar de pensión de beneficiarios por muerte de oficiales o suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se encuentren actualmente en estado de celibato, tienen derecho a los beneficios de transmisibilidad aquí consagrados siempre y cuando no estén percibiendo la sustitución pensional otros beneficiarios del causante.

PAR.—Las hijas célibes del personal que trata el presente artículo, que las extinguió o no consolidaron el derecho a disfrutar de la pensión de beneficiarios durante el lapso comprendido entre el 17 de diciembre de 1968 y el 1º de julio de 1975, podrán adquirirlo cuando se extinga el derecho de todos los actuales beneficiarios” (se resalta).

Conforme a las normas anteriores, es claro que para acceder a la sustitución de la asignación de retiro, en condición de hija célibe, se requería demostrar que al momento del fallecimiento del causante la beneficiaria dependía económicamente de él y que dicha prestación no venía siendo percibida por otro beneficiario. Así mismo, que para poder continuar gozando de esa prestación social resultaba forzoso mantener la misma situación de dependencia.

La Sección Segunda de esta corporación tuvo la oportunidad de referirse al tema relacionado con la dependencia económica. Así:

“... el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, literales b), c) y d), señalan como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, a los hijos, los padres y los hermanos inválidos del causante, si dependían económicamente del mismo, disposición legal que no hace exigencia de ninguna otra naturaleza, basta con la mera dependencia económica para acceder a la pensión de sobrevivientes. No exige que el beneficiario no tenga ingresos o si los llegare a tener que estos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria.

Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b), c) y d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos.

La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros.

Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta”(3).

Sin entrar a definir el concepto de dependencia económica, pero siguiendo la anterior pauta jurisprudencial sobre algunos postulados constitucionales que lo gobiernan, estima la Sala que es necesario establecer su alcance en materia pensional.

En principio, dicho concepto, puede relacionarse con la noción de congrua subsistencia. La concepción de Congrua proviene del adjetivo congruente, el que a su vez significa conveniente, proporcional, coherente y lógico(4). Así mismo, puede aceptarse como una razonable porción, estipendio o retribución de algo. En tanto que subsistencia es el Conjunto de medios necesarios para el sustento de la vida humana(5).

Según definición dada por el artículo 413 del Código Civil los alimentos congruos “son los que habilitan al alimentado para subsistir modestamente de un modo correspondiente a su posición social”.

Si uno y otros conceptos —como se dijo— se corresponden entre sí, puede concebirse entonces la dependencia económica como aquélla situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su “modus vivendi”. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de toda ostentación o suntuosidad en su manera de vivir.

Puede afirmarse entonces que la dependencia económica se encuentra en relación directa con el status social de la persona y se predica respecto de aquella que aún poseyendo bienes y/o recursos de capital estos no resultan suficientes para atender dignamente sus necesidades fundamentales.

Ahora bien, como lo ha señalado el Consejo de Estado(6) y la Corte Constitucional(7), el hecho de percibir un salario mínimo legal vigente no es determinante de la independencia económica, pues esa asignación mensual o ingreso adicional, percibidos por el beneficiario, pueden no ser suficientes como medio de subsistencia para atender sus propias necesidades en condiciones dignas y justas.

No existe pues una regla jurídica o una norma de derecho positivo que permita establecer en qué circunstancias la persona goza o no de independencia económica, haciéndose necesario analizar la situación sometida a consideración.

Hechas las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar el caso concreto y particular, conforme al material probatorio allegado a este proceso.

• Resolución 608 del 24 de marzo de 1948, expedida por la Caja de Protección Social de la Dirección General de la Policía Nacional, por medio de la cual se reconoció a favor de Luis Antonio Colmenares Castañeda pensión mensual de jubilación por tiempos servidos a la institución policial (fl. 373 cdno. ppal)(8).

• Registro civil de defunción expedido por la Notaría Octava del Círculo de Bogotá, en donde se da cuenta del fallecimiento de Luis Antonio Colmenares Castañeda el 14 de agosto de 1964 (fl. 42 cdno. ppal).

• Acuerdo 157 del 17 de diciembre de 1964, expedido por la junta directiva de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por el cual se reconoció a favor de María del Carmen Mora vda. de Colmenares la pensión sustitutiva de jubilación a partir del 15 de agosto de 1964 (fls. 49-51 cdno. 2).

• Registro civil de defunción expedido el 4 de agosto de 1982 por la Notaría Veintiséis del Círculo de Bogotá, en donde se da cuenta del fallecimiento de María del Carmen Mora de Colmenares (fl. 43 cdno. ppal).

• El 16 de agosto de 1982, Dora Susana Colmenares Mora solicitó a la entidad demandada, en su calidad de hija célibe, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional anexando, entre otros documentos, declaraciones extrajuicio, en donde puso de presente el ejercicio de su profesión como “educadora” (fls. 208 y 211 cdno. ppal). Así mismo, Lucila López Sánchez declaró conocer hace más de 20 años a la actora porque fueron “compañeras de estudio y posteriormente compañeras de trabajo (maestras)...” (fls. 208 a 213 cdno. ppal).

• Resolución 6109 del 20 de octubre de 1982, expedida por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de la cual se reconoció pensión sustitutiva de jubilación a Dora Susana Colmenares Mora, en su condición de hija célibe, a partir del 4 de agosto de 1982 (fls. 31-32, cdno. ppal).

• Resolución 8210 del 6 de diciembre de 1994, expedida por el Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció pensión por vejez a favor de la actora, a partir del 17 de junio de 1993 (fl. 615-616 cdno. ppal), conforme a la historia laboral que obra a folio 629 del cuaderno principal.

• Según certificación expedida el 27 de agosto de 2007 por el administrador del edificio “Oporto Propiedad Horizontal”, visible a folio 696 del cuaderno principal, y de acuerdo con las cuentas de cobro hechas por esa copropiedad, Dora Susana Colmenares Mora canceló oportunamente las cuotas de administración del apartamento 203 (fls. 700-713 cdno. ppal).

• Jorge Eliécer Colmenares Mora, en escrito del 8 de agosto de 2007, dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible a folios 714 a 716, certificó lo siguiente:

“... que el Apartamento 203 del Edificio Oporto situado en la nomenclatura actual en la carrera 10ª Nº 134B- 47 Barrio Lisboa, y con nomenclatura antigua correspondiente a la carrera 16 Nº 136-47 de ésta ciudad, lo adquirí y fue de mi propiedad desde el año 1991, conservo sobre el mismo el usufructo como consta en escritura pública 4053 de la Notaría 19 de Bogotá, de fecha 18 de abril de 2006, y se le entregué en arrendamiento a mi hermana, señorita Dora Susa Colmenares Mora, identificada con C.C. 20.081.556 desde el mes de diciembre del año 1991 quien, con el producto de sus pensiones de la Policía Nacional y del ISS verbalmente se hizo responsable del pago de un arrendamiento mensual, dentro del cual se comprometió a pagar, a mi nombre las cuotas correspondientes al crédito otorgado por Davivienda al suscrito mediante hipoteca del bien inmueble a ésta entidad; igualmente se comprometió a cancelar la administración, los servicios públicos domiciliarios, a saber: acueducto y alcantarillado, energía, gas y servicio telefónico, así como la parte proporcional de la medicina prepagada adjunta a mi contrato con Colsánitas, ahora Medisánitas, conforme a documentos anexos en donde aparece como la beneficiaria Nº 6, entidades a las cuales puede pedirse confirmación de este hecho. Actualmente la nuda propiedad del inmueble es de mi hijo Jorge Andrés Colmenares Molina, según escritura referida y el certificado de libertad reciente que adjunto también, pero el usufructo que conservo no he podido disfrutarlo por las limitaciones económicas de Dora Susana Colmenares Mora y no atreverme a sacarla a la calle.

El procedimiento o acuerdo indicado con Dora Susana se aplicó y cumplió regularmente hasta enero del año 2001 cuando, a causa del retiro de la pensión de mi hermana por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a partir de febrero de este año, por obvias razones le ha sido imposible continuar cumpliendo con la totalidad de los compromisos adquiridos, en detrimento de los ingresos personales del suscrito ya que aquélla no pudo volver a cancelar las cuotas de amortización de vivienda o de arrendamiento ni la parte de su medicina prepagada...”.

• La información anterior se encuentra soportada en la documental que obra en el cuaderno tres del expediente.

• De las declaraciones de parte, la Sala extracta lo siguiente:

— Zaira María Zambrano Vigoya, oftalmóloga de profesión, afirmó que la paciente (actora) padece de glaucoma, necesita de un tratamiento de por vida y además requiere de medicamentos altamente costosos que no son suministrados por la EPS; que ella (la testigo) le ha proporcionado no sólo dinero sino también las medicinas; que el salario mínimo que percibe del ISS no le alcanza, viéndose precisada a acudir a la caridad de sus amigas; que la demandante no tiene patrimonio y antes de la extinción de la pensión no tenía necesidades, como sí las tiene ahora; y que Dora Susana vive en el apartamento de su hermano (fls. 392-393 cdno. ppal).

— Paola Beatriz Ramírez Urbano, Administradora de profesión, señaló que la actora fue su profesora en el Colegio Hispanoamericano en Cali, donde laboraba hacía más o menos 30 años, razón por la cual afirma se le otorgó pensión de jubilación; que después de la extinción de la pensión su calidad de vida ha desmejorado y se ha visto obligada a pedir ayuda económica para atender sus necesidades primarias, pues antes de esa decisión tenía un status y un nivel de vida cómodo que le permitía satisfacer sus tales necesidades; que la vivienda y los servicios son subsidiados por su hermano, así como por sus amigas; que no posee bienes y se moviliza en transporte público; y que la actora requiere de terapias y atención médica por los problemas de salud que la aquejan (fls. 394-396 cdno. ppal).

— Víctor Manuel Rodríguez, Ingeniero de profesión, sostuvo que la actora no posee bienes ni dispone de un mínimo para vivir; que antes de suprimirse el pago pensional tenía un status de vida mejor, no de opulencia, pues solo contaba con los medios mínimos para subsistir y de ahí que con gran sacrificio pagara la cuota de administración; que el hospedaje y los servicios son asumidos por otras personas, incluido el testigo. En cuanto a la salud, señaló que por su edad es bastante precaria y que tiene entendido que debe hacerse terapias y tomar medicamentos. En relación con el status social de la actora, afirmó que como consecuencia de la extinción de la pensión, le “cambió de un medio nivel de vida que ella tenía a un bajo nivel, prácticamente llegar a una pobreza absoluta, que sigue viviendo porque las personas bondadosas le colaboran” (fls. 397-398 cdno. ppal).

— Ana Beatriz Bulla Orjuela, docente de profesión, conoce a Dora Susana desde hace 50 años cuando ambas trabajaban en instituciones privadas. Afirmó que la actora no posee bienes ni rentas diferentes a la pensión por vejez reconocida por el ISS; que el hermano corre con los gastos de sostenimiento (vivienda y servicios) y ella le colabora mensualmente con una suma de dinero, pero que igualmente la auxilian las amigas; que desde el momento en que se extinguió la pensión pasa necesidades, pues no cuenta con los medios económicos para comprar los medicamentos que son costosos y permanentes (fls. 399-400 cdno. ppal).

Del recuento normativo y de las pruebas obrantes en este proceso, la Sala llega a las siguientes conclusiones:

1. Aunque la incompatibilidad entre la pensión de beneficiaria y el salario no fue la razón invocada por la Caja para la extinción, cabe señalar que realmente con esta conducta no se transgrede la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política, pues tales asignaciones provienen de causas distintas. Así lo ha expresado en diversas ocasiones esta Sala, entre otras, en la sentencia del 3 de abril de 1995, Expediente 5833, con ponencia del consejero doctor Álvaro Lecompte Luna.

2. La sustitución de la pensión de jubilación es un derecho que se adquiere de manera condicional, así que dadas las causas legales para su extinción, la manifestación de la administración se limita a declarar el hecho.

Así se previó en el artículo 2º de la Resolución 870 del 2 de marzo de 2000, cuando al respecto se le señaló: “declarar que el beneficiario de la prestación está en la obligación de dar aviso oportuno a esta entidad, cuando se encuadre en algunas de las siguientes causales de extinción de pensiones: por muerte o independencia económica y acreditar la calidad de tal mediante el aporte anual de las pruebas legales pertinentes” (se resalta).

Si la sustitución pensional no fuera de aquellas susceptibles de disminución o desaparición, se habría violado el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, con las determinaciones impugnadas; pero estando precisamente sujeta a tales contingencias, las resoluciones acusadas no resultan violatorias de esta disposición.

3. Conforme al orden de beneficiarios establecido en disposiciones legales, se tiene que la demandante, en su condición de hija célibe, tenía derecho a sustituir a su señora madre en la pensión de jubilación, siempre que demostrara los supuestos de hecho señalados en la norma legal.

4. Al momento de solicitar la sustitución de la mencionada prestación, Dora Susana Colmenares Mora puso de presente a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional su condición de “educadora”, y con las declaraciones extrajuicio que allegó para tales efectos demostró que estaba laborando como maestra, situaciones éstas que en manera alguna fueron omitidas de su parte, como se quiere hacer ver, las cuales no fueron objeto de censura o reproche en su oportunidad.

Con lo anterior se demuestra que no hubo mala fe por parte de la actora y que por el contrario actuó con transparencia al exponer su particular situación profesional y económica con la pretensión de obtener la transmisibilidad de la pensión de jubilación que le había sido sustituida a su fallecida madre.

Estima la Sala que en esas condiciones la actora no se encontraba impedida legalmente para recibir la pensión sustitutiva de jubilación, si consideró (juicio de valor subjetivo-objetivo) que los ingresos percibidos en aquella época, por conceptos laborales, no eran lo suficiente para atender su congrua subsistencia, como al parecer aconteció, pues nada se probó en sentido contrario.

5. Constituye prueba suficiente la subordinación económica a que se halla sujeta la demandante, pues, de tales documentos y exposiciones se infiere que, por el hecho de haber fallecido sus progenitores, se ha visto comprometido seriamente su mínimo vital, esto es, sus condiciones socio-económicas que justificaban la percepción tanto de la pensión por vejez reconocida por el ISS (equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, menos los descuentos de ley) como la otorgada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, máxime si se encuentra en este momento en la tercera edad (72 años) que requiere de tratamientos y medicamentos altamente costosos, como se probó en el plenario.

En conclusión, no se produjo la causal contemplada en la ley para la extinción de la pensión de jubilación, por independencia económica.

Habrá de declararse entonces la nulidad de las resoluciones impugnadas, previa revocación de la sentencia apelada del Tribunal Administrativo, y se ordenará a la entidad demandada restablecer el pago de la pensión sustitutiva de jubilación a favor de Dora Susana Colmenares Mora desde el momento en que ésta se dejó de cancelar.

Las sumas a reconocer por dicho concepto serán actualizadas conforme se ordena en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Revócase la sentencia apelada del 11 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso instaurado por Dora Susana Colmenares Mora.

En su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidadde las Resoluciones 7251 del 26 de septiembre y 10310 del 7 de diciembre de 2001, expedidas por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de las cuales se extinguió a partir del 4 de agosto de 1982 la sustitución de la asignación de retiro reconocida a favor de Dora Susana Colmenares Mora y se le declaró deudora del tesoro público por la suma de $ 59.454.915.25.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, ordenase a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a restablecer el pago de la pensión sustitutiva de jubilación a favor de Dora Susana Colmenares Mora desde el momento en que ésta se dejó de cancelar.

A las sumas que resulten a favor de la mencionada señora, por concepto de mesadas mensuales y adicionales, se les aplicarán los ajustes de ley a que haya lugar, y se actualizaran en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

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En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir, por concepto de sustitución pensional, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la providencia).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacionaldará cumplimiento a este fallo dentro del término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y observará lo dispuesto en el inciso final del artículo 177 ibídem y el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Modificó el artículo 131 del Decreto 2338 de 1971. En cuanto a los beneficiarios, el artículo 121 de este decreto se ocupó de establecer el orden preferencial para acceder a la sustitución de la asignación de retiro.

(2) Disposición similar se consagró en el Decreto 2062 de 1984 (art. 176).

(3) Sentencia del 11 de abril de 2002, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Expediente 2361, actor: Escuela Nacional Sindical.

(4) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Pág. 541.

(5) Ídem, pág. 1912.

(6) Concepto de 19 de agosto de 2004, Radicación 1579, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

(7) Sentencia T-574 de 2002.

(8) Aprobada mediante Resolución 218 del 14 de mayo de 1948 por el Ministerio de Gobierno (fl. 369-371 cdno. ppal.).