Sentencia 2002-13188 de mayo 20 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 25000-23-25-000-2002-13188-01(0807-08)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Hospital Centro Oriente II Nivel ESE.

Demandado: José Ángel Bautista Jaimes

Bogotá, D.C., veinte de mayo de dos mil diez.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 5 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el Hospital Centro Oriente II Nivel ESE, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mediante los cuales se ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la indemnización a la que tenía derecho el señor José Ángel Bautista Jaimes, con ocasión de la supresión del cargo que desempeñaba en dicho centro hospitalario como profesional universitario grado 340-13

Antecedentes

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Hospital Centro Oriente II Nivel ESE, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución 123 de 14 de diciembre de 2000, por medio de la cual ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la indemnización a que tenía derecho el señor José Ángel Bautista Jaimes por la suma de $54.800.044, con ocasión de la supresión de su cargo, porque se canceló en exceso la suma de $11.789.907 por aplicación indebida del artículo 140 del Decreto 1572 de 1998, que ordenaba liquidar los factores causados durante el año anterior a la supresión del cargo y no sobre lo devengado en ese mismo periodo. Además, la nulidad de la Resolución 72 de 12 de febrero de 2001, que decidió el recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, en el sentido de confirmarlo. De igual manera, que se declare que la actuación acusada es lesiva a sus intereses.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al señor José Ángel Bautista Jaimes a la devolución y pago de la suma de $11.789.907, correspondientes al mayor valor cancelado con la debida actualización y que se dé cumplimiento a los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Relató el Hospital en el acápite de hechos, que fue creado en virtud del Acuerdo 11 de 11 de julio de 2000, como producto de la fusión de los Hospitales El Guavio II Nivel ESE, La Perseverancia I Nivel ESE, Samper Mendoza I Nivel ESE. y La Candelaria I Nivel ESE; por lo que asumió las obligaciones que se crearon con cargo a los presupuestos de dichos Hospitales.

Que según el artículo 5° del aludido Acuerdo, las Juntas Directivas de las ESE. resultantes de la fusión, debían dentro de los 4 meses siguientes a su vigencia, aprobar los actos de definición de la planta global y por consiguiente la supresión de algunos cargos de los antiguos Hospitales fusionados.

Fue así como por medio del Acuerdo 5º de 2º de octubre de 2000, su Junta Directiva aprobó la planta de personal y ordenó la supresión de varios cargos de los Hospitales fusionados, entre ellos, el de profesional universitario grado 340-13 que ocupaba el demandado.

Sostuvo, que de conformidad con el artículo 8° del Acuerdo 11 de 2000, si como consecuencia de las modificaciones a las plantas de personal de las ESE, que resultaran de la fusión, había lugar a indemnizaciones, se procedería de acuerdo con el Decreto 1572 de 1998 en el caso de empleados públicos y la Ley 50 de 1990 en el evento de trabajadores oficiales.

Que a través de la Resolución 123 de 14 de diciembre de 2000, se ordenó a favor del demandado el reconocimiento, liquidación y pago de la indemnización por supresión del cargo que ocupaba, en la suma de $54.800.044, que se le liquidó de conformidad con la tabla prevista en el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998, similar a la contemplada en el artículo 64 del Código Sustantivo de Trabajo aplicable a trabajadores oficiales. Pero la liquidación, debió realizarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 140 del aludido Decreto.

Manifestó, que en ejercicio de sus funciones de autocontrol, revisó la totalidad de las indemnizaciones efectuadas por supresión de cargos y determinó que la liquidada al demandado superaba la suma de $11.789.907, que era la que en efecto le debía ser reconocida, habida cuenta que los factores se calcularon sobre lo pagado y no sobre lo causado, como lo dispone el artículo 140 en mención.

Señaló, que por medio de Oficio de octubre de 2002, remitido por correo certificado de 15 de noviembre del mismo año, dio inicio al trámite de revocatoria directa, para obtener el consentimiento del demandado, sin que por su parte y en su oportunidad emitiera manifestación para tal efecto.

Indicó, que por los anteriores motivos vio lesionado su patrimonio, sufriendo un detrimento que debe revertirse procurando la devolución de lo indebidamente cancelado.

Citó como disposiciones violadas los artículos 1°, 4°, 123 y 209 de la Carta Política; 2° del Código Contencioso Administrativo y 140 del Decreto 1572 de 1998.

Para fundamentar el concepto de violación argumentó, que la actuación acusada transgredió normas superiores en las cuales debía fundarse, concretamente el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998. Dicho Decreto en su artículo 137, reguló lo relacionado con el retiro del servicio e incluyó la tabla para liquidar la indemnización y en su artículo 140, estableció el salario base promedio, los factores que lo integran y su causación.

Señaló, que tal como lo advirtió en los hechos de la demanda, la Administración del Hospital, liquidó las indemnizaciones con fundamento en lo devengado durante el último año de servicios y no sobre lo causado, tal como lo ordena el artículo 140 en mención.

Lo anterior produjo efectos que lesionaron el patrimonio del Hospital, porque a quienes se les suprimió el cargo, se les debía en algunos casos, períodos de vacaciones, pagos de algunas prestaciones periódicas, factores salariales causados durante el año anterior al retiro, que fueron considerados para efectos de la indemnización, lo que generó una sobreliquidación.

Contestación de la demanda

El señor José Ángel Bautista se opuso a las declaraciones y condenas impetradas en la demanda. En ese sentido manifestó que no se trasgredió norma alguna en la supresión, liquidación y cancelación de los dineros cancelados, ya que se tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 140 del Decreto 1572 de 1989 (sic) y demás normas concordantes, por lo que es evidente que el pago efectuado se encuentra ajustado a derecho.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, accedió a las pretensiones de la demanda.

Inicialmente, relacionó la normativa que regula la indemnización por supresión de cargos de carrera administrativa, en especial el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998, que determina los factores que se deben tener en cuenta para efectuar la liquidación de la indemnización por supresión de empleos cuando se trate de reestructuración de entidades.

Estimó, que la liquidación de la indemnización efectuada no se ajustó a derecho, dado que la entidad involucro ítems no consagrados en la señalada norma, consistentes en vacaciones en dinero y 21/12 partes de la prima de navidad, recibidas en la vigencia de 1999; más lo liquidado hasta el mes de septiembre de 2000, es decir, adicionalmente incluyo 9/12 partes siendo correcto únicamente liquidar 12/12 partes de dicho concepto, partiendo del momento de su retiro.

Concluyó, señalando que los reconocimientos pecuniarios efectuados con ocasión de la supresión de cargos no pueden ir más allá del salario promedio causado durante el último año de servicios y teniendo en cuenta los factores descritos en el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998.

Finalmente advirtió, que ningún derecho laboral o de otra índole, puede calificarse como derecho adquirido, cuando su causa o motivo haya sido contrario a la Ley; pues no existe justo título, habida cuenta que lo que se generó fue un error por parte de la Administración que en ningún momento podía aprovechar el demandado. Advirtió que cuando se constate la buena fe al momento de recibir los pagos, como el en caso presente, no es dable ordenar la indexación de la suma que se debe rembolsar a la entidad demandante.

El recurso de apelación

Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada presentó oportunamente recurso de apelación a fin de que se revoque la sentencia del 5 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Señaló, que de conformidad con los artículos 140 del Decreto 1572 de 1998 y 39 de la Ley 443 de 1998, le fueron canceladas por concepto de liquidación de la indemnización como consecuencia de la supresión de su cargo, las sumas que en derecho se le debían, con base en los factores causados en época diferente al año inmediatamente anterior, situación que hace que parezca que se le canceló algo en forma indebida, pero que lo cierto es que recibió lo que realmente se le adeudaba.

Sostuvo, que debe dársele aplicación al derecho de igualdad, pues en casos similares al suyo tanto el Consejo de Estado como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, han negado las suplicas de la demanda, con base en la aplicación de principio de la Buena fe, que establece que no obstante que en la liquidación a que tendría derecho el trabajador se le haya pagado más de lo legal, lo cierto es que los errores de la administración no pueden recaer sobre los administrados, sin perjuicio de que se pruebe que el demando actuó de mala fe al recibir la suma cancelada.

En ese sentido adujo, que su actuar nunca estuvo revestido de mala fe, puesto que no tuvo poder de decisión en los actos de liquidación y pago de la indemnización, por la supresión de su cargo.

Alegatos de conclusión

La parte demandante, se limitó a reiterar los argumentos expuestos en el escrito de demanda y del recurso de alzada. Agregó que debe darse aplicación al principio de culpabilidad, sobre los liquidadores, porque no se puede sacar provecho de su propia culpa.

Para finalizar, adujo que no cuenta con los recursos económicos en el evento en que le tocara entregar los dineros solicitados por la Entidad demandante.

La parte demandada, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

El Ministerio Público, guardó silencio.

Consideraciones

Asunto objeto de debate

La inconformidad del apelante radica en que contrario a lo señalado por la entidad demandante la liquidación de su indemnización fue efectuada de conformidad con la normatividad aplicable al caso.

Además de ello, indica que debe dársele aplicación el principio a la igualdad, dado que casos similares al suyo se han negado las suplicas de la demanda, en aplicación de principio de la buena fe.

El problema jurídico se concreta entonces en establecer, si al demandado le asiste la obligación de devolver las sumas que le fueron pagadas en exceso, o si en aplicación del principio de la buena fe, se encuentra eximido de tal obligación.

Para el efecto, la Sala hará alusión a las probanzas obrantes en el proceso, a la normativa que regula la materia y luego analizará el caso concreto.

De lo probado en el proceso

Pues bien, observa la Sala luego de estudiado el expediente, que efectivamente de conformidad con el Acuerdo 11 de 22 de junio de 2000, emitido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá, se fusionaron los hospitales El Guavio II Nivel ESE, La Perseverancia I Nivel ESE, Samper Mendoza I Nivel ESE, y La Candelaria I Nivel ESE, adquiriendo la denominación de Hospital Centro Oriente ESE (fls. 36 a 42).

Que de acuerdo con el artículo 1º del Acuerdo 005 de 2 de octubre de 2000 “Por el cual se adecua la planta de personal del Hospital Centro Oriente - empresa social del Estado y se dictan otras disposiciones”, expedido por el presidente de su junta directiva, se ordenó la supresión de varios cargos de los hospitales fusionados, a partir del 3 de octubre de 2000. Concretamente en el Hospital Samper Mendoza I nivel, fue suprimido 1 cargo de profesional universitario código 340 grado 13. Su artículo 2º, estableció la nueva planta de personal, dentro de la que se suprimió el cargo de profesional universitario código 340, grado 13. (fls. 43 a 50).

Con ocasión de la supresión del cargo desempeñado por el demandado, mediante la Resolución 123 de 14 de diciembre de 2000, el Hospital Centro Oriente ESE, ordenó el reconocimiento, liquidación y pago de la indemnización a que tenía derecho por la suma de $ 54.800.044. La liquidación, tal como expresamente se indica en dicho acto, se efectuó de conformidad con la tabla señalada en el artículo 137 y los factores establecidos en el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998, de la siguiente manera: “Nº de días de indemnización 5.417; asignación básica $ 1.130.218; prima secretarial $ 0; prima técnica $ 344.716; prima de riesgo $ 0; bonificación $ 0; alimentación $ 0; subsidio de transporte $ 26.413.; trabajo suplementario $ 0; prima de vacaciones $ 4.350.410; prima de navidad $ 4.533.923; prima de antigüedad $ 84.766; prima de servicios $ 2.306.894; promedio año $ 32.506.800; vacaciones $ 2.282.221; doceava de vacaciones $ 190.185; período 08-10-99” (fls. 3 a 5).

Por medio de la Resolución 072 de 12 de febrero de 2001, fue desatado el recurso de reposición instaurado contra dicho acto administrativo, en el sentido de no reponer la Resolución 123 de 14 de diciembre de 2000, en atención a que “... se revisaron los factores salariales que hicieron parte de la indemnización y se pudo constatar que el salario base de indemnización y el valor final de indemnización son los correctos” (fls. 6 y 7).

El 12 de diciembre de 2002, la tesorería del hospital hace constar que los cheques girados mediante comprobantes de giro, fueron recibidos por los beneficiarios, entre los que se encuentra el demandado, entre el 22 y el 23 de diciembre del año 2000, por concepto de indemnización por supresión del cargo, según resoluciones de reconocimiento y autorización (fls. 8 a 15).

A su turno, mediante comunicación Nº 0010 de octubre de 2002, el hospital demandante solicitó al demandado autorización expresa para revocar en forma directa la actuación que liquidó y ordenó el pago de la indemnización (fls. 27 y 28).

Normativa que regula la materia

Cuando de supresión de cargos se trata, la normativa aplicable es la contenida en la Ley 443 de 1998(1), que en su artículo 39, en relación con los derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo que ocupa, establece que pueden optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

Por su parte, el Decreto Reglamentario 1572 de 1998(2), en su artículo 135, en relación con la indemnización de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, establece la tabla de conformidad con la cual se reconoce y paga la indemnización y su artículo 140, señala que la indemnización se debe liquidar con base en el salario promedio causado durante el último año de servicios teniendo en cuenta como factores: la asignación básica mensual devengada a la fecha de supresión del cargo; la prima técnica; dominicales y festivos; auxilios de alimentación y de transporte; prima de navidad; bonificación por servicios prestados; prima de servicios; prima de vacaciones; prima de antigüedad; horas extras y los demás factores que constituyan factor de salario.

Caso concreto

De las probanzas que obran en el expediente infiere la Sala, que tal como consta en el acto de liquidación de la indemnización, efectivamente el hospital incluyó, además de los factores que señala el artículo 140 del Decreto 1572 de 1998, conceptos diversos, tales como la prima de riesgo; promedio de año; vacaciones y doceava de vacaciones, lo que evidencia el error en el que incurrió el Hospital al efectuar la respectiva liquidación.

En sentir de la Sala, las consecuencias negativas de dicha equivocación no pueden ser trasladadas al demandado, de quien no se probó que hubiese obrado de mala fe. En otras palabras, cuando la administración con ocasión de su propio error emite en contravía del ordenamiento legal, un acto administrativo que perjudica sus intereses patrimoniales y beneficia al administrado que actúa con buena fe, dicha situación no le puede generar la obligación de devolución de las sumas que se le pagaron en exceso, máxime cuando el mismo hospital al desatar el recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo de liquidación expresamente señaló, que tanto “... el salario base de cotización como el valor final de la indemnización son los correctos”.

Las resoluciones acusadas, crearon a favor del demandado una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconocieron el pago de una suma específica, por concepto de indemnización por supresión del cargo, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio. Y no obstante no corresponder a la legal, encontrándose la administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo, lo cierto es, que en el equívoco en el que incurrió el hospital ninguna participación tuvo el titular del derecho, todo lo cual confirma, que si la administración fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como ocurre en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe que le asiste al gobernado, que se corrobora con el hecho de que al interior del proceso no se encuentra demostrado que hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos o de mala fe, para obtener la liquidación de su indemnización por la supresión del cargo que ocupaba.

En este orden de ideas para la Sala tiene plena aplicación el aludido principio general del derecho, que se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos:

“ART. 83.—Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

Es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos es muy amplia y compleja, y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe.

La buena fe, como principio general del derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad.

El principio de buena fe en el derecho administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la administración y a su vez esta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.

Es consecuencia de lo precedente, es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su infirmación, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción. En consecuencia para la prosperidad de la demanda, las cargas que sume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional.

Como se infiere de la norma transcrita, en este caso en particular, le es exigible al hospital, para que sea procedente la devolución de las sumas liquidadas en exceso, la demostración de la mala fe del demandado, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que el particular hubiese asaltando la buena fe del demandante para hacerse acreedor a las sumas que le fueron liquidadas y a las cuales no tenía derecho, pero lo cierto es que nada demostró.

Con lo anterior, los pagos efectuados por el Hospital Centro Oriente ESE gozan de amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el demandado y en ese orden de ideas, se considera que mal puede ahora el demandante, alegar en su favor su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advirtió, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe.

No existiendo entonces, elemento alguno que permita a la Sala inferir la mala fe del indemnizado, se dispondrá la revocatoria de la sentencia apelada, accedió a las suplicas de la demanda y ordenó al señor José Ángel Bautista la restitución de las sumas pagados de más, toda vez que las recibió de buena fe, la cual se presume y no fue desvirtuada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 5 de julio de 2007, dentro del proceso promovido por el Hospital Centro Oriente II nivel ESE, en contra del señor José Ángel Bautista Jaimes, en cuanto declaró al(sic) nulidad de los actos acusados.

Y en su lugar;

REVÓCASE el numeral tercero que ordenó al demandado a restituir a la entidad accionante, la diferencia entre el mayor valor que le fue cancelado y el que resulte de efectuar la reliquidación ordenada.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Presidente—Gerardo Arenas Monsalve, salva voto—Víctor Hernando Alvarado ArdilaBertha Lucia Ramírez de Páez RincónAlfonso VargasLuis Rafael Vergara Quintero, salva voto.

(1) Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.

(2) Decreto 1572 de 1998 “Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto-Ley 1567 de 1998”.