Sentencia 2002-40376 de noviembre 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 500012331000200240376 01

Radicado: 17851

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: UAE Aeronáutica Civil

Demandado: municipio de Villavicencio

Fallo

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 5 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó el impuesto predial unificado por los años 1996 a 2001, a la UAE Aeronáutica Civil.

Corresponde a la Sala establecer si los inmuebles identificados con la cédula catastral Nos. 00-01-0003-0646-000, 00-01-0003-0042-000, 00-01-0003-0647-000, 00-01-0002-0157-000, 00-01-0003-0092-000, de propiedad de la UAE Aeronáutica Civil, pueden ser gravados con el impuesto predial unificado.

A ese respecto, es importante señalar el desarrollo legal del impuesto predial unificado, el cual fue precisado en sentencia del 24 de febrero de 1994(1), en los siguientes términos:

El impuesto predial fue establecido por la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo y destinó un porcentaje del dos por mil (2 x 1.000) a favor de los municipios, como un impuesto real sobre la propiedad inmueble.

La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia de los departamentos el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente a los municipios. Los artículos 97 de la Ley 4ª de 1913 y 1º de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por: mil (2 x 1.000) como la tasa máxima con la que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz.

El artículo 2º del Decreto-Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil (2 X 1.000) sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro, y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto predial o contribución de caminos superior a dicha tarifa.

Mediante Decreto Legislativo 2185 de 1951 se le asignó al impuesto un carácter municipal y se dispuso que los alcaldes quedarían facultados para recaudarlo y disponer de su producto.

Por el artículo 2º de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además; la Ley 29 limitó las exenciones que podían decretar los municipios.

De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada”.

Sólo con la expedición de la Ley 55 de 1985, el legislador dispuso que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, podían ser gravados con el impuesto predial a favor del correspondiente municipio(2).

El Decreto-Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, reguló el impuesto predial, incorporando las disposiciones legales vigentes sobre dicha materia, entre ellas, el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, con lo cual se ratificó que únicamente determinadas entidades públicas son sujeto pasivo del impuesto(3).

A su vez, la Ley 44 de 1990, fusionó este impuesto con el de parques y arborización, estratificación económica y la sobretasa de levantamiento catastral, en uno solo, denominado “impuesto predial unificado”(4), sin derogar la normativa preexistente.

Así las cosas, los elementos de la obligación tributaria del impuesto predial unificado fueron establecidos previamente por la ley, en especial el hecho generador y el sujeto pasivo.

En ese sentido, sólo los particulares propietarios de bienes inmuebles y los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta del orden nacional son sujetos pasivos del impuesto, sin que dentro de éstos se encuentren incluidas, las demás entidades públicas, diferentes a las señaladas, por cuanto no fue voluntad del legislador que sobre ellas recayera la obligación tributaria.

De esta forma, no queda duda alguna sobre el particular, pues no tendría sentido que el legislador facultara expresamente a los concejos municipales para gravar los inmuebles de determinadas y específicas entidades públicas, si hubiere considerado que todas éstas fueran sujeto pasivo del impuesto predial unificado.

Esta determinación de los elementos del tributo no puede ser desconocida por las entidades territoriales, que si bien gozan de autonomía en materia fiscal, esta se encuentra sujeta a la Constitución y a la ley(5). Por tanto, sus regulaciones no pueden ignorar la voluntad del legislador.

Cabe precisar que si bien de conformidad con el artículo 294 de la Constitución Política no le está permitido a la ley conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, lo cierto es, que en el caso estudiado, la ley no dispuso una exención, sino que determinó el sujeto pasivo del impuesto, en uso de las atribuciones que le son propias, en concordancia con lo previsto en el artículo 338 ibídem.

No se trata, pues, de una exención dada por la ley respecto de un impuesto local, sino de la definición legal del sujeto pasivo, que, se repite, debe ser acatada por la entidad territorial.

Descendiendo al caso en concreto, se encuentra que los actos administrativos demandados liquidaron el impuesto predial unificado respecto de inmuebles de propiedad del Fondo Aeronáutico Civil y de la Empresa Colombiana Aeródromos – ECA.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario precisar el origen y naturaleza de las citadas entidades:

En primer término, se encuentra que la Empresa Colombiana de Aeródromos, ECA, fue creada mediante el Decreto 3269 del 10 de noviembre de 1954, como un establecimiento público para la prestación del servicio de aeródromos nacionales y demás servicios a la navegación y transporte aéreo comercial dentro del territorio nacional.

Mediante el Decreto 3140 del 26 de diciembre de 1968, se creó el Fondo Aeronáutico Nacional, suprimiendo la Empresa Colombiana de Aeródromos, ECA, y adquiriendo su patrimonio.

El Fondo Aeronáutico Nacional fue creado como un establecimiento público, y mediante la Ley 3ª de 1977, se dispuso que sus propiedades inmuebles fueran cedidas a título gratuito a la Nación.

Mediante el Decreto 2171 de 1992, en uso de las atribuciones especiales, conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional, el Presidente de la República, con la finalidad de poner en consonancia con la nueva reforma constitucional, y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece, ordenó la fusión del Fondo Aeronáutico Nacional y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y lo reestructuró como la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil(6), disponiendo que formaban parte del patrimonio de esta nueva entidad pública:

“Los bienes que posean el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional y los que adquiera a cualquier título”(7).

Conforme con lo anterior, los inmuebles objeto de los actos acusados son de propiedad de la UAE Aeronáutica Civil. Ahora bien, conocida la naturaleza jurídica de la reestructurada autoridad aeronáutica, esta como entidad descentralizada, con autonomía administrativa y patrimonial, se encuentra sujeta al régimen jurídico contenido en la ley que la creó, y en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos(8).

Así, el artículo 68 del citado decreto establece la naturaleza jurídica de la unidad administrativa especial, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, para ejercer las funciones de la autoridad aeronáutica en todo el territorio nacional, y dispuso que solo le es aplicable el régimen presupuestal, de contratación y de personal, previsto para los establecimientos públicos, por tanto, no le aplica el régimen tributario de dichas entidades, sino el establecido para las unidades administrativas especiales.

Sobre este asunto en particular se ha pronunciado esta Sala en sentencia del 28 de mayo de 2009(9), en los siguientes términos:

“Así pues, fue voluntad del legislador, quien tiene la potestad tributaria, crear el impuesto respecto de los predios privados y, solo por excepción, gravar los inmuebles de entidades públicas. Y, como la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal.

(…)

En suma, se reitera, las entidades públicas sólo son sujetos pasivos del impuesto predial si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional. A contrario sensu, las restantes entidades públicas, incluida la Nación, no son sujetos pasivos del referido tributo. (…)

Aunque, de manera subsidiaria, la ley permite aplicar las normas de los establecimientos públicos a las unidades administrativas especiales con personería jurídica, tal remisión no significa que estas entidades y los establecimientos públicos sean lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las crean y solo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen los establecimientos públicos.

Dado que Aerocivil es una unidad administrativa especial con personería jurídica, no es sujeto pasivo del impuesto predial, por cuanto las entidades públicas sólo son sujetos obligados a la declaración y pago del impuesto en mención si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional”.

En ese sentido, los inmuebles de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no pueden ser objeto del impuesto predial unificado, por cuanto no hacen parte de las entidades públicas que el legislador estableció como sujeto pasivo del impuesto.

La norma es clara y, por lo tanto, no le es dable a la administración local desatender su tenor literal para extender el gravamen a todos los entes públicos, sobre los cuales no tiene autorización legal para imponer el impuesto, como es el caso de las unidades administrativas especiales.

En consecuencia, no está llamado a prosperar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia, y adicionará un numeral 3º para declarar que la UAE Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo del impuesto predial correspondiente a los años 1996 a 2001, respecto de los inmuebles identificados con las cédulas catastrales Nos. 00-01-0003-0646-000, 00-01-0003-0042-000, 00-01-0003-0647-000, 00-01-0002-0157-000, 00-01-0003-0092-000, por cuanto, al declararse la nulidad de los actos demandados es procedente el restablecimiento del derecho del accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMANSE los numerales 1º y 2º de la sentencia del 5 de junio de 2009 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

ADICIÓNESE un numeral 3º a la sentencia apelada, el cual quedará así:

3. DECLÁRASE que la UAE Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo del impuesto predial correspondiente a los años 1996 a 2001, respecto de los inmuebles identificados con las cédulas catastrales Nos. 00-01-0003-0646-000, 00-01-0003-0042-000, 00-01-0003-0647-000, 00-01-0002-0157-000, 00-01-0003-0092-000.

RECONÓCESE personería para actuar al abogado David Guillermo Espinel Fajardo como apoderado judicial de la demandada en los términos del poder conferido, que obra a folio 297 del expediente.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha»

(1) Expediente 5001, C.P. Dr. Jaime Abella Zárate.

(2) Artículo 61.

(3) Artículo 194.

(4) Artículo 1º.

(5) Constitución Política:

ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: 4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”.

ART. 313.—Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales.

(6) Artículo 67.

(7) Artículo 103, numeral 2º.

(8) Ley 489 de 1998. Artículo 82.

(9) C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz, Expediente 16685.