Sentencia 2003-00008 de agosto 25 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 08001-23-31-000-2003-00008-01 (0977-09)

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Leoncio Guevara de Moya

Demandado: La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a determinar si el señor Leoncio Guevara de Moya tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de invalidez por haber adquirido, durante su tiempo de servicio a la Policía Nacional, una incapacidad física superior al 75% de la pérdida de la capacidad laboral.

Cuestión previa

Antes de desarrollar el fondo de la controversia, es pertinente realizar algunas precisiones concernientes a los actos acusados con el fin de establecer el objeto de juicio en esta instancia. Para el efecto, las aludidas decisiones se estudiarán de acuerdo con el orden en que fueron expedidas.

En primer lugar, se observa que el accionante solicitó la nulidad de la resolución de retiro, señalada en el Poligrama 131 de 25 de marzo de 1997, suscrita por el director general de la Policía Nacional, que separó al actor en forma absoluta de la institución policial.

Ahora bien, es pertinente indicar que la mencionada resolución de retiro no fue allegada con el libelo demandatorio; sin embargo, de acuerdo con la notificación aportada, se encuentra acreditado que la misma se le entregó al accionante el 29 de marzo de 1997.

Entre tanto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone lo siguiente:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

(...)”.

En el sub lite, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta el 13 de enero de 2003, es decir que habían transcurrido más de 4 meses desde la fecha en que se le notificó al actor la resolución de retiro del servicio y, por lo tanto, operó el fenómeno de la caducidad de la acción respecto del referido acto, tal como lo concluyó el a quo.

De otro lado, el accionante solicitó la nulidad de las actas 713 de 26 de diciembre de 2000 y 1947 de 7 de diciembre de 2001, suscritas por la junta médico laboral de policía y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a través de las cuales se calificó su pérdida de la capacidad laboral en el 18% y en el 17.5%, respectivamente.

En torno a lo anterior, esta corporación ha sostenido que las actas de calificación de invalidez pueden ser demandadas ante la jurisdicción cuando éstas impiden continuar el trámite, pues tal situación las convierte en actos definitivos. En lo pertinente, se ha expresado(2):

“Los actos expedidos por la junta médica laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación.

Sobre el particular, el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“... son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a la actuación cuando hagan imposible continuarla ...” (se resalta).

En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio, lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación.

En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción” (el resaltado es del texto).

En este orden de ideas, es procedente decidir sobre la legalidad de las actas acusadas, proferidas por la junta médico laboral de policía y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, toda vez que calificaron la pérdida de la capacidad laboral del actor en porcentajes del 18% y 17.5% respectivamente, los cuales son inferiores al 75% que exige el régimen especial de la fuerza pública para el reconocimiento de la pensión de invalidez a la que se pretende acceder a través de la presente acción.

Así las cosas, con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

— A través de la Resolución 955 de 20 de marzo de 1997, el director general de la Policía Nacional separó al accionante en forma absoluta del servicio activo (fls. 121 a 123).

— Mediante Acta 713 de 26 de diciembre de 2000, suscrita por la Junta Médica Laboral de la Policía Nacional, de conformidad con el Decreto 1796 de 2000, se estableció (fls. 16 a 17):

“IV. Conclusiones:

A. Antecedentes - Lesiones - Afecciones - Secuelas. 1. Oftalmología Pterigio bilateral y ametropía. 2. Optometría Hipermetropía y presbicia que corrige 20/20 AO. 3. Ortopedia Escoliosis toracolumbar. 4. Gastroenterología Enfermada ácido Péptica Pangastritis por H pilori. 5. Psiquiatría Esquizofrenia paranoide. 6. Maxilofacial Disfunción ATM. Neuralgia del V par. 7. Psiquiatría Esquizofrenia esquizo-afectiva.

B. Clasificación de las lesiones o afecciones y calificación de la capacidad para el servicio.

Incapacidad permanente parcial no apto art. 59 a.

C. Evaluación de la disminución de la capacidad laboral. Presenta una disminución de la capacidad laboral de: dieciocho por ciento (18%).

D. Imputabilidad del servicio:

De acuerdo al artículo 24 del Decreto 1796 del 2000. No le figura informe administrativo.

E. Fijación de los correspondientes Índices.

De acuerdo al artículo 15 del Decreto 1796 de 2000 le corresponden los siguientes índices:

A5-A7 Numeral 3-001 Literal a) Índice 8

A1-A2-A3-A4-A6 No amerita índice lesional.

(...)”.

— Mediante Acta 1947 de 7 de diciembre de 2001, suscrita por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se modificó el Acta 713 de 26 de diciembre de 2000, así (fls. 21 a 23):

“A 1. Plerigios bilaterales de tratamiento quirúrgico, hipermetropía y presbicia que corrige 20/20 AO. X.X.X.

A 2. Escoliosis toracolumbar estructurada estable.

A 3. Gastritis crónica de tratamiento médico.

A 4. Estado paranoide.

A 5. Leves sinusitis maxilar de tratamiento médico.

A 6. Disfunción de ATM de tratamiento con placa miorrelajante.

A 7. Cefalea Mixta antecedente de parálisis facial sin secuelas.

A 8. Hipertensión Arterial controlada con medicamentos.

B. Incapacidad relativa permanente - No apto

C. DCL de: diecisiete punto cinco por ciento (17.5).

D. No le figura informe administrativo.

E. A 4. Se revoca: 3-001 índice 8 y se califica 3-005 literal a) índice 8

A 1, A 2, A 3, A 5, A 6, A 7, A 8. No amerita asignación de índice lesional.

(...)”.

— La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, mediante dictamen 7231 de 31 de octubre de 2008, determinó que el accionante tenía una pérdida de la capacidad laboral del 50.01%. Para arribar a esta conclusión, se tuvo en cuenta el manual previsto por el Decreto 917 de 1999 (fls. 457 a 461)(3).

— El subdirector de prestaciones sociales y el coordinador de trámites y servicios de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante oficios 02849/GROIP-SUPRE de 17 de agosto de 2004 y CITSE-SUPRE/2359 de 5 de mayo de 2005, respectivamente, indicaron que el actor no se encontraba devengando ni tramitando prestación alguna por parte dicha entidad (fls. 139 y 371).

Con base en los supuestos fácticos establecidos, en orden a desatar la controversia, se estudiará el marco jurídico que regula la pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública.

1. Pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública.

El Decreto 1796 de 2000, norma aplicada por las autoridades que calificaron la pérdida de la capacidad laboral del actor, en su artículo 38, dispone:

“ART. 38.—Liquidación de pensión de invalidez para el personal de oficiales, suboficiales, agentes, y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Cuando mediante junta médico-laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan:

a. El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%).

b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).

c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PAR. 1º—Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.

PAR. 2º—El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del Decreto 94 de 1989”.

A su turno, el Decreto 94 de 1989, norma cuya aplicación invoca el actor, reformó “el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y del Ejército Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa y Ejército Nacional”, disponiendo:

“ART. 89.—Pensión de invalidez del personal de oficiales, suboficiales agentes. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el tesoro público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así:

a) El 50% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica.

b) El 75% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance el 95%.

c) El 100% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%”.

De la normatividad anteriormente transcrita, se infiere que para acceder a la pensión de invalidez en el régimen especial de la fuerza pública, es necesario que el interesado haya sufrido una pérdida de la capacidad laboral no inferior al 75%.

Sin embargo, en el presente caso, la junta médica laboral de la Policía Nacional, mediante Acta 713 de 26 de diciembre de 2000, estableció la pérdida de la capacidad laboral del actor en un 18%.

Posteriormente, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a través del Acta 1947 de 7 de diciembre de 2001, modificó la anterior decisión en el sentido de indicar que la pérdida de la capacidad laboral correspondía al 17.5%.

Ahora bien, el a quo, al encontrarse el expediente para fallo, dictó el Auto para mejor proveer de 30 de julio de 2008, en orden a que el accionante fuera evaluado nuevamente, con base en la historia clínica y las evaluaciones y conceptos que fueron allegados en el transcurso del proceso.

Así, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, mediante dictamen 7231 de 31 de octubre de 2008, determinó que el accionante tenía una pérdida de la capacidad laboral del 50.01%. Para arribar a esta conclusión, se tuvo en cuenta el manual previsto por el Decreto 917 de 1999.

Una vez se aportó la aludida prueba, el a quo decretó la nulidad de las actas acusadas y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó “reliquidar la indemnización otorgada inicialmente al señor Leoncio Guevara de Moya, identificado con cédula de ciudadanía 3.768.590 de Soledad, y ajustarla con el incremento determinado por la junta regional de calificación de invalidez, deduciendo lo que se hubiere pagado ya”.

Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante interpuso recurso de apelación argumentando que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico no era la autoridad competente para estudiar su situación y mucho menos con base en el manual propio del régimen general, pues en su caso debía aplicarse el régimen especial previsto para los miembros de la fuerza pública.

Ahora bien, teniendo en cuenta el recurso de alzada interpuesto por el accionante y el hecho de que el acta proferida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, fue la prueba determinante para el a quo al momento de adoptar la decisión, y que la misma no se puso en conocimiento de ninguna de las partes con el objetivo de que manifestaran las objeciones que pudieran tener; este despacho, mediante auto para mejor proveer de 4 de noviembre de 2010, ofició a la mencionada junta para que valorara nuevamente la incapacidad del actor, relacionada con los hechos que fueron objeto de calificación por las autoridades médicas de la Policía Nacional, “teniendo en cuenta, igualmente, las objeciones efectuadas por el actor, mediante el recurso de apelación, al Dictamen presentado por dicha junta”.

Como consecuencia de lo anterior, la referida autoridad, mediante Dictamen 10848, determinó que el accionante tenía una pérdida de la capacidad laboral del 28.5%, en atención a lo dispuesto por el Decreto 94 de 1989.

A su turno, a través del auto de 5 de julio de 2011, el anterior concepto se puso en conocimiento del demandante y de la entidad accionada; sin embargo, ninguna de las partes hizo manifestación alguna.

Entonces, bajo los supuestos fácticos previamente establecidos, se concluye que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez prevista por el régimen especial de la fuerza pública, puesto que su pérdida de la capacidad laboral, de acuerdo con las actas suscritas por la junta médica laboral de la Policía Nacional y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, así como con los dictámenes elaborados por la junta regional, fue inferior al 75% que exige la normatividad en comento.

Entre tanto, se observa que, mediante el recurso de apelación, el actor manifestó que con base en el Decreto 917 de 1999 una persona con una pérdida de la capacidad laboral del 50% se considera inválida y puede acceder a la pensión de invalidez, por lo cual tenía derecho a que se le reconociera dicha prestación, puesto que la junta regional de calificación determinó que su pérdida de la capacidad laboral era del 50.01%.

Sin embargo, en el presente caso no puede privilegiarse el referido dictamen, toda vez que en esta instancia, y con el objeto de aclarar puntos oscuros de la contienda, se dictó auto para mejor proveer, a partir del cual se determinó que la pérdida de la capacidad laboral del actor correspondía al 28.5%. Dictamen que fue practicado con base en la normatividad aplicable a su situación particular y que inclusive fue invocada por éste.

Además, se reitera que la entidad accionada no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de contradicción frente al Dictamen 7231 de 31 de octubre de 2008, suscrito por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, por lo cual se quebrantaría el derecho constitucional al debido proceso si en esta oportunidad se convalidara dicha prueba para acceder a las pretensiones del accionante.

Finalmente, advierte la Sala que el Tribunal de primera instancia ordenó reliquidar la indemnización de invalidez a favor del actor; sin embargo, en esta instancia no se efectuará pronunciamiento alguno al respecto, en orden a garantizar el principio de la no reformatio in pejus, pues en este caso el accionante actúa como apelante único. Así mismo, se efectiviza el principio de jurisdicción rogada, teniendo en cuenta que según lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo(4).

Así las cosas, la sentencia impugnada, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda será confirmada.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 20 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró “probada de oficio la excepción de caducidad respecto de la Resolución 955 de 20 de marzo de 1997” y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Leoncio Guevara de Moya contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente Alfonso Vargas Rincón, auto de 16 de agosto de 2007, Radicación 25000-23-25-000-2003-04450-01 (1836-05), actor: Óscar Javier Martínez Galvis.

(3) Esta prueba se allegó al expediente con ocasión del auto para mejor proveer de 30 de julio de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico (fls. 449 a 450).

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado Interno 9708-2005, actor: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. Jaime Moreno García.