Sentencia 2003-00022 de octubre 26 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

IMPOSICIÓN DE MULTAS POR LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

La facultad sancionatoria administrativa caduca en cinco años.

EXTRACTOS: «1. La decisión acusada. Está contenida en las resoluciones números 350.335 de 28 de febrero de 2001, mediante la cual el Superintendente de Sociedades le impuso una multa por diez millones de pesos ($ 10.000.000), y 355-002097 de 16 de julio de 2002, del mismo funcionario, en la que confirma la anterior.

2. Examen del recurso.

2.1. En los fundamentos del recurso se observa que la instancia se contrae a establecer si ocurrió o no la caducidad alegada por el actor y, al respecto, lo cual pasa por verificar si hubo o no indebida aplicación del artículo 235 de la Ley 222 de 1995 y, por consiguiente, falta de aplicación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

2.2. Para el efecto, es menester establecer la atribución ejercida por la Superintendencia de Sociedades para sancionar al actor y el contexto normativo de la misma.

Al punto se tiene que la superintendencia invocó como competencia para tramitar el procedimiento administrativo e imponer la sanción objeto del sub lite, la que le otorga el artículo 86 de la Ley 222, particularmente su numeral 3º, cuyo texto conviene traer a esta providencia, así.

“ART. 86.—Otras funciones. Además la Superintendencia de Sociedades cumplirá las siguientes funciones. (...).

3. Imponer sanciones o multas, sucesivas o no, hasta de doscientos salarios mínimos legales mensuales, cualquiera sea el caso, a quienes incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos” (negrillas de la Sala).

A su turno, el uso de esta competencia para el presente caso lo sustenta en el artículo 15, parágrafo in fine, de la Ley 363 de 1997, “Por medio de la cual se reforma la Ley 132 de 1994, estatuto orgánico de los fondos ganaderos”, en virtud de que asigna a la Superintendencia de Sociedades la inspección, vigilancia y control de determinados fondos ganaderos, dentro de los cuales se encuadra al Fondo Ganadero de Cundinamarca, en los siguientes términos:

“ART. 15.—Inspección, vigilancia y control. A partir del 1º de enero de 1998, los fondos ganaderos estarán sujetos a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos del Decreto 663 de 1993 y las normas que lo reformen o adicionen. Para tal efecto, el Gobierno Nacional queda facultado para adelantar las modificaciones a la estructura orgánica de la Superintendencia Bancaria que resulten necesarias para asumir las nuevas responsabilidades.

Hasta dicha fecha, continuarán bajo la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades.

PAR.—Para que un fondo acceda a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, deberá organizarse en los términos del Decreto 663 de 1993, cumplir con los requisitos mínimos que expida la Superintendencia Bancaria, y someterse al régimen de contribuciones establecido en el numeral 4º artículo 337 del mismo decreto. Aquellos fondos que no cumplan con los requisitos mínimos, continuarán bajo la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades”.

Ese precepto hace que resulte pertinente para este caso lo señalado en el artículo 82 de la Ley 222 de 1995, en cuanto se remite de manera abierta a toda norma vigente para efectos de la competencia de la Superintendencia de Sociedades, a saber:

“ART. 82.—Competencia de la Superintendencia de Sociedades. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de Sociedades, la inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales, en los términos establecidos en las normas vigentes.

También ejercerá inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la ley. De la misma manera ejercerá las funciones relativas al cumplimiento del régimen cambiario en materia de inversión extranjera, inversión colombiana en el exterior y endeudamiento externo”.

En ese orden, se han de tener como normas vigentes las contenidas en la Ley 363 de 1997, lo cual significa que las leyes 222 de 1995 y 363 de 1997 se articulan en lo pertinente para formar un todo como ordenamiento jurídico en relación con tales fondos, para efectos de su inspección, vigilancia y control; por lo cual la competencia ejercida en este caso hay que verla a la luz de la competencia y atribuciones que la Ley 222 de 1995 le confiere a la Superintendencia de Sociedades y en los términos de esa ley, cuya aplicación —respecto de los fondos ganaderos en mención— de suyo estará dirigida a verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 363 de 1997, en tanto sea normativa vigente subsumible en la remisión prevista en el artículo 82 que se acaba de transcribir.

Al efecto, el artículo 84 de la Ley 222 de 1995 establece:

“ART. 84.—Vigilancia. La vigilancia consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades, para velar porque las sociedades no sometidas a la vigilancia de otras superintendencias, en su formación y funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos. La vigilancia se ejercerá en forma permanente” (negrillas de la Sala).

2.3. Así las cosas, en la medida en que el artículo 235 de la Ley 222 de 1995 se refiere al término para desarrollar las actividades estatales encaminadas a hacer efectivas las consecuencias de la violación de las disposiciones de esta, con la cuales se deben considerar integradas las de la Ley 363 de 1997 por lo antes expuesto, se ha de inferir que dicho artículo sí es aplicable al presente caso, pues como se dijo, ambas leyes vienen a conformar un solo ordenamiento en lo que se refiere a la inspección, vigilancia y control de los fondos ganaderos que están sujetos para ello a la Superintendencia de Sociedades. El tenor de ese artículo es el siguiente:

“ART. 235.—Término de prescripción. Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas del incumplimiento de las obligaciones o de la violación a lo previsto en el Libro Segundo del Código de Comercio y en esta ley, prescribirán en cinco años, salvo que en esta se haya señalado expresamente otra cosa”.

La pertinencia o la relación material con este caso se da en razón a que la norma incluye las acciones administrativas, y la actuación administrativa surtida y la decisión que le puso fin se dieron justamente dentro del desarrollo de una acción administrativa, pues no es otra cosa la actividad desplegada por la Superintendencia de Sociedades para hacer efectiva su función ya precisada, y su consecuente facultad sancionatoria, inherente a toda función de policía administrativa como es la de ese órgano estatal.

El actor pretende establecer una dicotomía entre facultad sancionatoria y acción administrativa y, consecuentemente, entre los artículos 38 del Código Contencioso Administrativo y 235 de la Ley 222 de 1997, con base en lo cual aduce que en este caso no hubo acción administrativa sino ejercicio de la facultad sancionatoria de la entidad demandada, de donde arguye que la norma aplicable es la primera.

Sobre ese planteamiento cabe decir que es sofista por cuanto ambas disposiciones se están refiriendo a dos aspectos inseparables, cuales son la facultad sancionatoria, que no es otra que la aptitud, capacidad o poder jurídico para decidir o hacer efectivas las consecuencias jurídicas en sede administrativa de la violación de la ley; y la aptitud o poder igualmente jurídico para adelantar o realizar todas las actividades necesarias encaminadas a verificar dicha violación y todos los aspectos objetivos y subjetivos concernientes a la misma, plasmado en el concepto de acción, que como tal viene a ser el medio para ejercer o hacer efectiva la facultad sancionatoria.

En teoría del derecho se da por sentado que no debe haber derecho subjetivo sin acción que garantice su efectivo ejercicio o su protección. Mutatis mutandi, no es pensable que exista una facultad o poder estatal sin el medio para ejercerla, pues devendría en inocua, y uno de esos medios, en el plano jurídico, son las acciones, que cuando la facultad es administrativa, la acción no puede ser otra que administrativa.

Ello significa que toda facultad sancionatoria del Estado tiene implícita una específica acción. No por otra razón, en el campo del derecho administrativo se encuentra utilizada la expresión acción administrativa referida al ejercicio de funciones o facultades administrativas, como ocurre en el numeral 34, literal a del Decreto 791 de 1979, “Por el cual se aprueba el reglamento de procesos administrativos por pérdidas o daños de los bienes destinados al servicio del ramo de defensa nacional”, cuya normativa está dada en numerales y no en artículos, al establecer que “la acción administrativa, por pérdidas o daños de los bienes de propiedad del ramo de defensa, prescribe en dos (2) años, contados a partir de la fecha en que incurrió la novedad o se tuvo conocimiento del hecho en infracciones continuadas...”.

En el literal a del numeral 9º de ese decreto, inclusive, se define el concepto de dicha acción así: “para efectos del presente reglamento, entiéndese por acción administrativa la facultad que tiene el Estado a través de los comandantes o autoridades competentes, para adelantar un informativo a fin de conocer y establecer si se han infringido los reglamentos, bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar, por quien, quienes o en qué forma debe sancionarse a los responsables, determinando los perjuicios causados”, definición que se puede extender a cualquier actividad del Estado que en sede administrativa tenga el mismo propósito de “conocer y establecer si se ha infringido” una normatividad determinada, legal y/o reglamentaria.

De suerte que la facultad sancionatoria del Estado, cuando es administrativa, requiere una acción igualmente administrativa para hacerla efectiva, que en ese caso se suele denominar acción administrativa sancionatoria, y que corresponde a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio prevista en el artículo 4º, numeral 4º, del Código Contencioso Administrativo, de la cual se dan varias clases como son la sancionatoria policiva administrativa y la disciplinaria; de allí que cuando el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo se refiere a la caducidad de la facultad de imponer sanciones, en realidad se está ocupando de la caducidad de la acción administrativa correspondiente, lo cual explica que la corporación utilice esta expresión como equivalente a aquélla, como se observa en el siguiente proveído:

“Si bien es cierto que en dicha norma (refiriéndose al art. 38 del CCA) se consagra el término de tres (3) años como el de caducidad de las acciones administrativas, contados a partir del último acto constitutivo de la falta, y que el demandante sostiene que el último acto constitutivo de las faltas que dieron lugar a la promulgación del pliego de cargos en su contra se produjo a más tardar el 1º de abril de 1992 por lo cual al momento de expedirse la Resolución 2743 de junio 19 de 1995 ya había caducado la facultad sancionatoria de la administración, la Sala considera que ello no es suficiente para concluir sobre las alegadas violaciones normativas en el grado de “manifiesta”, que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo como requisito para la procedencia de la medida impetrada, toda vez que frente a similares argumentos planteados en sustento del recurso de reposición interpuesto contra el acto sancionatorio, la administración lo desechó por estimar que el término de caducidad de la acción y de la sanción se había interrumpido por las distintas y extensas razones que se consignan en la parte motiva del segundo de los actos acusados, las cuales necesariamente habrán de ser objeto de un detenido estudio al resolver el fondo de la controversia planteada en la demanda, sin que pueda, por consiguiente, decidirse en esa etapa inicial del proceso” (1) .

2.4. Como quiera que en este caso la Superintendencia de Sociedades lo que hizo respecto del actor fue justamente adelantar las actividades pertinentes y previstas en la ley con el fin de establecer si este la infringió o no, concretada en los artículos 2º y 11 de la Ley 363 de 1997, se tiene entonces que llevó a cabo una acción administrativa con base en la cual tomó la decisión acusada, siguiendo al efecto el procedimiento administrativo correspondiente.

Por lo tanto, la oportunidad que tenía para el efecto se debe establecer con base en el artículo 235 de la Ley 222 de 1995 y no del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, pues aquél por ser norma especial y pertinente al asunto examinado, prefiere a este que es disposición general y sólo se aplica a falta de norma distinta que regule el punto, según lo dispone el artículo 1º, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas la entidad demandada disponía de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ocurrencia de los hechos o de la cesación de la conducta, como ha de tomarse el punto de partida de dichos términos, que en este caso es el 30 de octubre de 1998, día en que se protocolizó la inversión, de modo que el término de prescripción iba hasta el 30 de octubre 2003, mientras que el acto que impuso la sanción fue expedido el 28 de febrero de 2002 y el que le puso fin a la vía gubernativa le fue notificado al actor el 26 de agosto de 2002, lo cual pone en evidencia que la decisión se tomó dentro del término de prescripción, luego el recurso examinado es infundado, por lo cual se ha de confirmar la sentencia, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia».

(Sentencia de 26 de octubre de 2006. Radicación 25000-23-24-000-2003-00022-01. Consejero Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).

(1) Auto de 13 de junio de 1996, expediente número 3767, Sección Primera, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.

___________________________________