Sentencia 2003-00026 IJ-26/3138 de mayo 18 de 2004

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: Interna 3138

Rad.: 110010328000200300026 02, mayo 18/2004

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñones Pinilla.

Actor: José Luis Berrío Cuitiva.

Importancia Jurídica - Electoral.

Bogotá, D.C., dieciocho de mayo de dos mil cuatro.

Demandado: Artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003 del Consejo Nacional Electoral

Importancia jurídica

Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso promovido por el señor José Luis Berrío Cuitiva, mediante demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad.

I. Antecedentes

1. La demanda.

A. La pretensión.

El señor José Luis Berrío Cuitiva, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, pretende que esta Sala declare la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 del 7 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se reglamenta el régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se deroga la Resolución 369 de 2000”.

B. Hechos.

Como fundamento de la pretensión, en el texto integral de la demanda se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

1. Mediante Acto Legislativo 1 de 2003, el Congreso Nacional estableció requisitos mínimos para que los partidos y movimientos políticos conservaran su personería jurídica. Entre ellos, señaló la representación en el Congreso.

2. El parágrafo 2º del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003 dispuso que los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso a la vigencia de ese acto, mantendrán sus personerías jurídicas conforme a las exigencias actuales, hasta las siguientes elecciones para escoger miembros del Congreso.

3. La reforma constitucional entró en vigencia inmediata a partir de su promulgación.

4. Mediante Resolución 4156 del 14 de julio de 2003, el Consejo Nacional Electoral resolvió conservar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que no tuvieran representación en el Congreso, con lo cual violó la Constitución.

C. El acto acusado.

La norma cuya nulidad se pretende es del siguiente contenido:

“RESOLUCIÓN 4150 DE 2003

(Julio 7)

Por la cual se reglamenta el régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se deroga la Resolución 369 de 2000.

El Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 108 y 265, numerales 5º y 8º, de la Constitución Política, y 3º, 4º y 39-c de la Ley 130 de 1994, y

(...).

RESUELVE:

(...)

ART. 5º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2003”.

D. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante invoca la violación de los artículos 380 de la Constitución y 84 del Código Contencioso Administrativo y del Acto Legislativo 1 de 2003. El concepto de violación de esas disposiciones lo desarrolla con fundamento en los argumentos que se resumen así:

1. En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2003, los partidos y movimientos que actualmente no tengan representación en el Congreso pierden su personería jurídica. Luego, el Consejo Nacional Electoral no podía señalar que los partidos y movimientos políticos sin representación en el Congreso conserven su personería hasta las nuevas elecciones.

2. Por mandato del artículo 380 de la Carta, las normas constitucionales entran en vigencia una vez se promulguen. De manera especial, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 1993 estableció que solamente conservan su personería los partidos políticos con representación en el Congreso actual.

3. La facultad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral no lo autoriza a determinar la fecha en que entra en vigencia un acto legislativo ni los términos de este.

2. Contestación de la demanda.

El presidente del Consejo Nacional Electoral intervino en el proceso para contestar la demanda y solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto, expuso los argumentos que se resumen de la siguiente manera:

1. No es correcto interpretar en forma aislada el artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003, pues si se analiza en forma integral se concluye que esta “se encuentra totalmente en armonía con lo establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003”.

2. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución, 12, numeral 12, del Decreto 2241 de 1986, 1º, 3º y 4º de la Ley 130 de 1994, el Consejo Nacional Electoral tiene la facultad de expedir reglamentaciones generales para el desarrollo de las funciones que se le atribuyeron y, en especial, la facultad de regular el reconocimiento y la pérdida de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. De hecho, esa atribución ha sido reconocida expresamente por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado —sentencia del 30 de noviembre de 2001, expediente 2592— y de la Corte Constitucional —Sentencia C-145 de 1994—. En uso de esa atribución se expidió la resolución parcialmente impugnada.

3. En la parte motiva de la Resolución 4150 de 2003 se encuentran las razones por las cuales el Consejo Nacional Electoral adoptó las decisiones de modificar el procedimiento para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos y señalar el régimen de transición para los que la tuvieran reconocida al momento de la expedición.

4. El acto administrativo parcialmente impugnado se expidió con estricta sujeción a lo previsto en el artículo 108 de la Constitución y en la Ley 130 de 1994.

3. Alegatos de conclusión.

El Consejo Nacional Electoral presentó alegato de conclusión para reiterar lo expuesto en la contestación de la demanda.

Por su parte, el demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

4. Concepto del Ministerio Público.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, con la modificación introducida por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998, el agente del Ministerio Público solicitó traslado especial. Así, el procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003, en consideración con los planteamientos que se pueden resumir así:

1. El Acto Legislativo 1 de 2003 introdujo una importante transformación en el régimen electoral, pues dejó de lado el sistema del cuociente electoral para dar paso al sistema de la cifra repartidora, se estableció el umbral para reconocerle personería jurídica a los partidos políticos, institucionalizó el sistema de listas y candidatos únicos, dispuso que el voto en blanco es relevante para el resultado electoral, consagró el voto preferente, proscribió la militancia política múltiple y consagró nuevas exigencias para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos políticos.

2. Los cambios a que se hizo referencia generaron como consecuencia directa e inmediata la modificación de la Ley 130 de 1994 que consagraba las exigencias para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. De hecho, la exigencia contemplada en el literal c) del artículo 3º de esa ley correspondía a lo preceptuado en el inciso 1º del artículo 108 de la Constitución vigente en esa época. Pero, a partir de la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003, que, de acuerdo con su artículo 18, rige a partir de su promulgación —3 de julio de 2003—, el Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que obtengan una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente para elecciones de Cámara de Representantes o de Senado.

3. Sin embargo, el constituyente estableció un régimen de transición, pues su vigencia se comprendería desde la promulgación del acto legislativo hasta las siguientes elecciones del Congreso. En ese caso, el parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003 dejó en claro que para preservar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos era necesaria la concurrencia de dos requisitos, a saber: i) que tuvieren personería jurídica reconocida al momento de entrar en vigencia la norma constitucional y, ii) que aquellos contaran con representación en el Congreso en ese mismo momento.

4. El cotejo entre la norma impugnada y el artículo superior cuya vulneración se alega muestra con claridad que el Consejo Nacional Electoral excedió el marco de la norma constitucional. De hecho, el ejercicio de la facultad reglamentaria es subordinado, por lo que al ampliar el marco de acción de la norma constitucional, la modificó sustancialmente.

5. El parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003 resulta acorde con el espíritu del constituyente al formular la reforma política, pues se trataba de impedir las inequidades generadas por el sistema del cuociente electoral. En tal virtud, todas aquellas normas que resultan contrarias a la nueva disposición constitucional deben entenderse derogadas, pues resulta clara y manifiesta la contradicción entre la norma subordinada y la superior, por lo que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, según el cual “la Constitución es norma reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”.

5. Actuación procesal.

5.1. Encontrándose el expediente al despacho del magistrado ponente para la elaboración del proyecto de sentencia, el señor Álvaro Pinto Rodríguez, aduciendo la calidad de representante legal del movimiento formamos ciudadanos, se dirigió a la Sala de la Sección Quinta para solicitar que declare la nulidad de este proceso a partir del auto que admitió la demanda. Sin embargo, mediante auto del 5 de febrero de 2004, dicha Sala resolvió denegar esa solicitud porque el señor Pinto Rodríguez no es parte ni tercero en el proceso, por lo que no podía presentar válidamente solicitud de nulidad del mismo.

5.2. Durante el trámite del incidente de nulidad, los señores Venus Albeiro Silva Gómez, Marcelo Torres Benavides y Ciro Queipo Jiménez, presentaron escritos esbozando sus “consideraciones” en relación con la norma acusada. No obstante, en razón de su extemporaneidad no pueden ser tenidos en cuenta por esta Sala.

5.3. La Sala de la Sección Quinta dispuso poner a consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, por importancia jurídica y trascendencia social, el estudio y decisión de este proceso. Así, en sesión del 16 de marzo de este año, la Sala Plena resolvió asumir la competencia del proceso.

II. Consideraciones

Aunque en el acápite de “normas violadas, aplicables y concepto de la violación”, la demanda sostiene que el artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003 es contrario a todo el Acto Legislativo 1 de 2003, lo cierto es que la lectura integral de la misma muestra que, en realidad, el análisis de inconstitucionalidad se dirige al artículo 2º, parágrafo transitorio 1º, del acto legislativo, el cual modificó el artículo 108 de la Constitución.

Con la anterior precisión, se tiene que el demandante considera que el acto administrativo impugnado mantiene la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que no tienen representación en el Congreso, pese a que la norma Constitucional, que es de aplicación inmediata, dispone que para conservar la personería jurídica reconocida actualmente es necesario tener representación en el Congreso.

El artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003, señala lo siguiente:

“El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno.

Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos.

Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.

Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.

PAR. TRANS. 1º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución.

Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente reforma para la obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las obligaciones, consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos políticos en materia electoral.

PAR. TRANS. 2º—Un número plural de senadores o representantes a la Cámara, cuya sumatoria en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el territorio nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación” (el reproche de la demanda está centrado en el análisis de los apartes resaltados).

La norma transcrita señala algunas reglas para otorgar la personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos y, respecto de lo establecido en el artículo 108 de la Carta regulado en 1991, modifica sustancialmente algunas condiciones para ello. Así, especialmente relevante para el estudio que corresponde adelantar a la Sala en esta oportunidad, se tiene que el Acto Legislativo 1 de 2003 señala como condición sine qua non para que en el futuro se obtenga dicha personería jurídica e, incluso, para conservarla, el haber obtenido el 2% de votos válidos depositados en todo el territorio para elecciones de Cámara de Representantes o Senado, salvo las excepciones expresamente señaladas en la norma.

En efecto, esa regla general que establece un porcentaje mínimo de votos válidos para que los partidos o movimientos políticos tengan el derecho a que se les reconozca la personería jurídica, tiene excepciones por disposición de la propia Constitución, a saber: la especial para la circunscripción de minorías y otra transitoria en virtud del tiempo en que debe aplicarse la nueva norma. En relación con esta última, se tiene que el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución dispuso que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso conservarán su personería “hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven...”. Entonces, si bien es cierto el Acto Legislativo 1 de 2003 produjo efectos inmediatos (art. 18), no lo es menos que por la propia voluntad del constituyente se consagraron excepciones y condiciones especiales para la aplicación de la modificación constitucional en relación con la conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que a la fecha de entrada en vigencia de esa norma contaran con representación en el Congreso.

Así las cosas, se tiene que de la interpretación literal del artículo 108 de la Constitución, visto en su contexto, pueden inferirse tres supuestos necesarios para resolver el asunto sub iudice. El primero, a partir de la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003(1), para obtener la personería jurídica, un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, entre otras condiciones, debe haber conseguido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado de la República. El segundo, a partir de las elecciones que para el Congreso de la República se realicen con posterioridad a la promulgación de ese acto legislativo, esto es, a partir del año 2006, para conservar la personería jurídica en comento, entre otras condiciones, se requiere haber obtenido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en dichas elecciones de Cámara de Representantes o Senado. El tercero, los partidos y movimientos políticos que a la entrada en vigencia de ese acto reformatorio de la Constitución tuvieren i) personería jurídica reconocida y ii) representación en el Congreso, pueden conservarla hasta las próximas elecciones, en las cuales deberán someterse a las nuevas reglas previstas en la Constitución.

Así, en este último supuesto, es indispensable reiterar que el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución señala dos condiciones para que, en forma transitoria y, por ende, excepcional, no se apliquen las nuevas disposiciones restrictivas para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, a saber: i) que la tuvieren “reconocida actualmente” y, ii) que aquellos cuenten “con representación en el Congreso”. Efectivamente, los dos requisitos son complementarios y no excluyentes, puesto que se encuentran separados por la conjunción “y” que expresa unión de conceptos afirmativos(2).

Incluso, si se utiliza el método de interpretación literal a contrario sensu se tendrían las mismas conclusiones. En efecto, los partidos y movimientos políticos que, de un lado, no tuvieren personería jurídica reconocida actualmente no podrían beneficiarse de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 y se encontrarían en el primer supuesto a que se hizo referencia y, de otro lado, los que teniendo personería jurídica no tuvieren representación en el Congreso no pueden conservarla, puesto que ese requisito constituye uno de los elementos indispensables para prolongar la personería jurídica hasta las próximas elecciones. En otras palabras, pierden la personería jurídica, los partidos y movimientos políticos que a la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003 no contaran con representación en el Congreso.

De hecho, el requisito referido a la “representación en el Congreso” para conservar con posterioridad a la vigencia de la reforma constitucional la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos no es casual, sino que se introduce en el contexto general y sistemático de la reforma constitucional que, dentro del conjunto de numerosas medidas normativas adoptadas, pretendió fortalecer los partidos y movimientos políticos como instrumentos necesarios para consolidar el Estado democrático y participativo en la dinámica de la transparencia, moralidad y eficiencia en el ejercicio del poder público. Así, por ejemplo, en la exposición de emotivos del proyecto de acto legislativo, los senadores ponentes expresaron:

“La atomización de los partidos, aplastados por la proliferación de microempresas electorales (comúnmente llamadas avispas) tiene directa relación con el incremento de la corrupción a partir de 1991. El sistema político, huérfano de partidos, no logra representar cabalmente los intereses generales y públicos. Y es reemplazado por la agenda privada de las ‘avispas’ (puestos, contratos, partidas) que suele identificarse con la agenda de la corrupción. Por eso es clave que el marco jurídico desestimule las aventuras individuales de las avispas e incentive la agrupación partidista con instrumentos tales como:

• Condiciones más exigentes para crear partidos y movimientos.

• Listas y candidaturas únicas avaladas por los partidos y movimientos.

• Umbral.

• Cifra repartidora para asignar las curules...”(3).

Entonces, para fortalecer los partidos y movimientos políticos y combatir la corrupción en el ejercicio del servicio público, el constituyente aprobó requisitos más estrictos para que esos grupos puedan obtener la personería jurídica (Carta, art. 108), reguló la publicidad y control de las finanzas de los partidos políticos (art. 109), determinó las listas y candidaturas únicas (art. 263), la fijación del umbral e implementación del sistema de cifra repartidora (art. 263A) y modificó algunos asuntos de los entes que conforman la organización electoral (arts. 264 a 266).

Ahora, específicamente en relación con los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003, fue expresa voluntad del constituyente la de señalar la representación en el Congreso como condición necesaria para la conservación de la misma.

En efecto, la fórmula que se impuso se originó en el Senado de la República y, por ejemplo, en la ponencia para primer debate en segunda vuelta en el Senado fue explicada la tesis así:

“Se propone la inclusión en la Constitución de requisitos más exigentes para la creación de partidos. Así, por ejemplo, se propone que solo tengan derecho a personería jurídica los partidos que hayan obtenido por lo menos el 2% de los votos en los últimos comicios nacionales para cuerpos colegiados (Senado, Cámara, asambleas, concejos). En el mismo orden de ideas, se propone eliminar la opción de obtener el reconocimiento de personería jurídica por el solo hecho de recoger unas firmas, pues este procedimiento ha demostrado ser susceptible de fraudes, y no garantiza que la organización sea verdaderamente representativa. Como es apenas natural, esta regla debe aplicarse a partir de las próximas elecciones, de tal manera que se propone respetar la personería jurídica de los partidos que actualmente tienen representación en el Congreso, hasta el 2006, fecha de la próxima contienda electoral para cuerpos colegiados nacionales(4).

De hecho, en ese momento el parágrafo 1º transitorio del artículo 2º, aprobado en primera vuelta en el Senado, disponía:

“Los partidos y movimientos con representación en el Congreso a la vigencia de este acto legislativo, mantendrán sus personerías jurídicas conforme a las exigencias actuales, hasta las siguientes elecciones para escoger miembros del Congreso”(5).

No obstante, en la Cámara de Representantes se propuso la conservación transitoria de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos sin que estuviera condicionada a la representación en el Congreso al momento en que entró en vigencia el acto legislativo. Así, el parágrafo transitorio del artículo 108 fue aprobado con el siguiente tenor:

“Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución”(6).

Finalmente, el texto definitivo del parágrafo 1º transitorio del artículo 2º fue aprobado, después de conformar la comisión de conciliación, en las plenarias del Senado de la República y en la Cámara de Representantes(7).

El anterior análisis muestra que la voluntad del Constituyente fue expresa en señalar como condición sine qua non para la conservación transitoria de la personería jurídica de los movimientos y partidos políticos que, a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003, la tuvieren reconocida, el hecho de que cuenten con representación en el Congreso. En otras palabras, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003, los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia de esa normativa solo pueden conservarla si tienen representación en el Congreso. Dicho de otro modo, bajo la vigencia del nuevo mandato superior y hasta las próximas elecciones para Senado de la República y Cámara de Representantes, no habrá partidos y movimientos políticos con personería jurídica que no tengan representación en el Congreso. Efectuadas las elecciones para Cámara de Representantes y Senado de la República en el año 2006, solo tendrán personería jurídica los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que tengan, en esas elecciones, una votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente y para conservar la personería jurídica hacia el futuro deben obtener un porcentaje de votos equivalente en las sucesivas elecciones para esas corporaciones públicas.

Visto lo anterior, se procede a efectuar el cotejo de la norma impugnada con el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Carta Política, según la modificación que le hizo el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003. Recuérdese que el artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003 señala:

“Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2003”.

Ahora, la interpretación literal de esa disposición muestra que el Consejo Nacional Electoral prolonga la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos reconocida a la entrada en vigencia del acto reformatorio de la Constitución hasta las siguientes elecciones del Congreso. En otras palabras, la autoridad electoral autoriza la existencia transitoria de personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos que tienen representación en el Congreso y también de los que no la tienen, puesto que simplemente establece, como regla general, la conservación de dicho reconocimiento a los partidos y movimientos políticos que la tengan reconocida, sin distinción alguna.

Ahora, al comparar la norma constitucional con la que es objeto de reproche se tiene que esta última modifica la regla señalada en la Carta para la conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, pues deja de lado la segunda condición para conservarla, esto es, como se vio en precedencia: la representación en el Congreso; y adopta como única condición la preexistencia de la personería jurídica al momento de la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2003.

Incluso, la fórmula adoptada por el Consejo Nacional Electoral como norma transitoria para regular la personería jurídica reconocida a los partidos y movimientos políticos reproduce la propuesta formulada por la Cámara de Representantes cuando aprobó que “los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo”, la cual fue derrotada cuando se aprobó el texto que hoy corresponde al parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución.

Así las cosas, se concluye que el artículo 5º de la Resolución 4150 del 14 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral, es contrario al parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003.

Con todo, el Consejo Nacional Electoral, en los considerandos de la Resolución 4150 de 2003 expuso respecto de la norma acusada las siguientes razones de sustento constitucional y legal: La primera, que todas las previsiones del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003 “carecen de eficacia jurídica o aplicabilidad, por cuanto sus efectos están diferidos hasta la próxima realización de las elecciones de Cámara de Representantes o Senado”. La segunda, que en los supuestos contenidos en el artículo 2º, parágrafos transitorios 1º y 2º, no se precisa de manera expresa ninguna causal de pérdida de personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que actualmente la tienen reconocida, pero carecen de representación en el Congreso. La tercera, que como las nuevas disposiciones constitucionales no son aplicables en la actualidad, “las situaciones no previstas en ellas [normas constitucionales], deben tramitarse y resolverse de conformidad con los artículos 3º y 4º de la Ley Estatutaria 130 de 1994, relacionados con los requisitos y causales para el reconocimiento y pérdida de personería jurídica”.

Además de las anteriores razones, en la contestación de la demanda objeto de estudio, el Consejo Nacional Electoral manifestó que es competente para regular y reglamentar el reconocimiento y pérdida de la personería jurídica de los movimientos, partidos políticos y grupos significativos de ciudadanos.

En cuanto a la ausencia de eficacia jurídica del parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución se tiene lo siguiente:

La Constitución no señala una norma general que regule el momento en que debe entrar a regir una reforma constitucional, por lo que es lógico deducir que cada uno de los actos reformatorios de la Carta puede determinarlo. El artículo 380 de la Carta Política de 1991 dispuso, de un lado, la derogatoria de la Constitución vigente hasta el momento de su expedición con todas sus reformas (la de 1886), y, de otro, que la nueva Constitución regía a partir de su promulgación. Pero, esa norma no señala el momento de vigencia de los actos reformatorios de la nueva Carta.

Ahora bien, el artículo 18 del Acto Legislativo 1 de 2003 señaló con claridad que este rige a partir de su promulgación, esto es, desde el 3 de julio de 2003, fecha en que fue publicado el acto reformatorio en el Diario Oficial 45237. Entonces, salvo que se difiera su vigencia, las disposiciones constitucionales contenidas en esa reforma constitucional entran en vigor desde el momento en que fueran promulgadas y rigen hacia el futuro.

En conclusión, por expresa disposición constitucional el Acto Legislativo 1 de 2003 entró a producir efectos jurídicos a partir de su promulgación.

En este orden de ideas, para el asunto objeto de estudio, lo expuesto significaría que el artículo 108 de la Constitución entró a producir efectos jurídicos desde el 3 de julio de 2003, con lo cual el Consejo Nacional Electoral solo reconocería personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que hubieren obtenido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Cámara de Representantes o Senado y, quienes no lo hubieren conseguido, la perderían. En otras palabras, el efecto inmediato y vinculante de la reforma constitucional exigiría que, a partir de su vigencia, todas las autoridades y los particulares se sometieran a su imperio y, por lo tanto, rijan sus conductas a lo previsto en esa disposición.

Sin embargo, el propio artículo 108 superior contiene dos normas transitorias que difieren la vigencia de la regla prescrita en la norma permanente. Así, de un lado, regula la situación para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y representación en el Congreso al momento de entrar en rigor la norma constitucional, en el sentido de aplazar los efectos de la reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del acto legislativo (par. trans. 1º). De otro lado, autoriza a un número plural de senadores y representantes a la Cámara que obtuvieron más del 2% de los votos válidos emitidos en las elecciones anteriores a la vigencia de la norma, a solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de partido o movimiento político, pero solo dentro de los 3 meses siguientes a la promulgación del acto (par. trans. 2º).

Lo anterior muestra dos aspectos. El primero, que las normas transitorias tienen permanencia precaria, puesto que, mientras la vigencia del parágrafo transitorio 1º solo se extiende hasta las siguientes elecciones de Congreso, la del parágrafo transitorio 2º, solamente alcanzó los 3 meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2003. El segundo, que la finalidad de las normas transitorias es aplazar los efectos de la nueva regla constitucional de carácter permanente que, no solo vincula, sino que se producen en forma inmediata a partir de la promulgación del acto reformatorio.

Así las cosas, resulta claro que el parágrafo transitorio 1º defirió sus propios efectos de manera parcial, pues debe aplicarse en las elecciones de Senado de la República y Cámara de Representantes en el año 2006 solo para quienes tienen representación en el Congreso, pero para quienes no la tienen se aplica de manera inmediata, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Acto Legislativo 1 de 2003. En tal virtud, la Sala desestima el argumento expuesto por el Consejo Nacional Electoral para no aplicar lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución.

En cuanto al planteamiento relacionado con la ausencia de precisión en la norma constitucional de la pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que actualmente la tienen reconocida, pero carecen de representación en el Congreso, se tiene lo siguiente:

Evidentemente el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003 no se refirió de manera expresa a los partidos y movimientos políticos que actualmente tienen personería jurídica pero no representación en el Congreso. Sin embargo, la lectura literal del parágrafo transitorio 1º de esa norma permite deducirlo fácilmente, pues al referirse a la conservación de la personería jurídica para quienes la tienen actualmente reconocida y tienen representación en el Congreso es obvio concluir que, contrario sensu, pierden la actual personería jurídica quienes no tienen representación en el Congreso. En otras palabras, si solo conservan la personería jurídica los partidos y movimientos políticos que la tuvieren actualmente reconocida en cuanto tengan representación en el Congreso, aplicando el principio de interpretación contrario sensu se tiene que es obvio que la pierden quienes no tienen representación en el Congreso. Por consiguiente, el planteamiento de la autoridad que expidió el acto administrativo impugnado debe desestimarse.

En relación con el planteamiento del Consejo Nacional Electoral, según el cual, al momento de expedir el artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003, el reconocimiento y pérdida de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos se regía por lo dispuesto en los artículos 3º y 4º de la Ley Estatutaria 130 de 1994, ocurre lo siguiente:

Los artículos 3º y 4º de la Ley 130 de 1994, disponen:

“ART. 3º—Reconocimiento de personería jurídica. El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Solicitud presentada por sus directivas;

2. Copia de los estatutos;

3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República; y

4. Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen.

Para efectos de este artículo no podrán sumarse los votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales, ni los de estas con los de aquellas.

El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica”.

ART. 4º—“Pérdida de la personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas:

1. Cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior;

2. Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución; y

3. Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo declare, en los casos previstos por la presente ley”.

Las normas objeto de trascripción señalan requisitos y condiciones para el reconocimiento y pérdida de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, al igual que lo hace el artículo 108 de la Constitución. En efecto, esta última norma jurídica establece reglas para i) que los grupos políticos puedan obtener por primera vez la personería jurídica, ii) puedan conservarla y, iii) la pierdan. De hecho, cuando los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos no puedan conservar la personería jurídica reconocida, obviamente la pierden.

Ahora, ocurre que el artículo 3º, numeral 3º, de la Ley 130 de 1994 señala como requisito para reconocer la personería jurídica que el partido o movimiento político pruebe “su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República”. Y, el artículo 4º, numeral 1º, de esa misma normativa dispone que se perderá la personería jurídica cuando sus titulares “en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior”. Por el contrario, el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución que, como se vio en precedencia, entró a producir efectos jurídicos el 3 de julio de 2003, preceptúa que “los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso...”.

Eso significa que el texto normativo constitucional es más estricto que la ley en señalar las exigencias para reconocer y conservar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, pues mientras la ley permitía que se obtuvieran firmas para respaldar la fundación de un partido o movimiento político, la Constitución regula como condición indispensable para el reconocimiento de la personería jurídica el hecho de que exista un porcentaje mínimo de votos en las elecciones para Congreso de la República (2%) o que transitoriamente la conserven los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso, mientras se hacen elecciones para esas corporaciones con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003. En otras palabras, por expresa voluntad constituyente, esa personería jurídica solo se obtiene mediante el voto válido efectivamente depositado —voluntad expresada en las urnas— y no, el señalado en la ley, por medio de la voluntad expresada en firmas de ciudadanos. Entonces, para la Sala es evidente que existe una clara contradicción entre, de un lado, los artículos 3º, numeral 3º, y 4º, numeral 1º, de la Ley 130 de 1994 y, de otro, el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, la cual resulta irreconciliable porque si se aplica la ley se desconoce la Carta. Por lo tanto, por disposición del artículo 4º de la Constitución, las disposiciones constitucionales deben aplicarse de manera preferente en caso de incompatibilidad con la ley o cualquier otra norma jurídica, de ahí que deba entenderse que esas disposiciones legales fueron modificadas por la nueva norma superior y, por consiguiente, las normas legales no podían ser aplicadas por el Consejo Nacional Electoral. En consecuencia, también se desestima ese argumento expuesto por dicha autoridad.

Finalmente, en cuanto a la competencia del Consejo Nacional Electoral se tiene lo siguiente:

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 108, 265, numerales 5º y 8º, de la Constitución, 3º y 4º de la Ley 130 de 1994, es cierto que el Consejo Nacional Electoral tiene la atribución de reconocer y cancelar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. Sin embargo, también es cierto que esa facultad no le autoriza a modificar ni a contradecir la Constitución, puesto que la Carta es norma de normas y su fuerza vinculante superior se impone en forma obligatoria a los particulares y a todas las autoridades públicas (arts. 4º y 6º superiores). Luego, el hecho de que el Consejo Nacional Electoral sea competente para reconocer y cancelar la personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos no es suficiente para justificar la validez de las medidas que adopte, pues los principios de legalidad y constitucionalidad imponen su observancia. De consiguiente, el argumento no prospera.

Con base en todo lo expuesto, se concluye que prospera la pretensión de nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003, por cuanto esa disposición vulneró el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003.

En consecuencia, de acuerdo con el procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado, se accederá a la solicitud de nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 del 7 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

2. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.

Magistrados: Alejandro Ordóñez Maldonado, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Tarsicio Cáceres Toro (con aclaración de voto)—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernández E.—María Noemí Hernández Pinzón—Ricardo Hoyos Duque (ausente)—Filemón Jiménez Ochoa—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta (ausente)—Jesús María Lemos Bustamante—Ligia López Díaz—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Olga Inés Navarrete Barrero (ausente)—Ana Margarita Olaya Forero (ausente)—María Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié (ausente)—Darío Quiñónez Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar—Ramiro Saavedra Becerra—Elizabeth Whittinghan García.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) El texto definitivo del Acto Legislativo 1 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial Nº 45.237 del 3 de julio de 2003, página 1.

(2) Diccionario Esencial de la Real Academia Española. Editorial Espasa, Madrid, 1997, página 1153.

(3) Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, página 6.

(4) Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2003, página 2.

(5) Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2003, página 5. Ese texto fue adoptado en el pliego de modificaciones fue aprobado en la Cámara de Representantes, tal y como consta en la Gaceta del Congreso 567 del 6 de diciembre de 2002, página 9.

(6) Gaceta del Congreso 220 del 23 de mayo de 2003, página 3.

(7) Gacetas del Congreso números 190 del 7 de mayo de 2003, página 14 y 303 del 29 de julio de 2002, página 6.

ACLARACIÓN DE VOTO

Respetuosamente me permito sustentar la aclaración de voto que hice a la sentencia del 18 de mayo de 2004 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta honorable corporación, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 del 7 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral. En el presente caso se observa:

La entidad demandada mediante la Resolución 4150 del 7 de julio de 2003 reglamenta el régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se deroga la Resolución 369 de 2000; en su artículo 5º (demandado) resolvió:

“ART. 5º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2003”.

El a quo, mediante la sentencia ya identificada, accedió a las súplicas de la demanda, al declarar la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 de julio 7 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por considerar que al tenor de lo dispuesto en la Constitución y la ley, el Consejo Nacional Electoral tiene la atribución de reconocer y cancelar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, pero esa facultad no lo autoriza a modificar ni a contradecir la Constitución, puesto que la Carta es norma de normas y su fuerza vinculante se impone en forma obligatoria a los particulares y a todas las autoridades públicas (arts. 4º y 6º superiores). Luego el hecho de que el Consejo Nacional Electoral sea competente para reconocer y cancelar la personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos no es suficiente para justificar la validez de las medidas que adopte, pues los principios de legalidad y constitucionalidad imponen su observancia.

La aclaración de voto

La razón por la cual respetuosamente aclaro el voto del fallo emitido, que accedió a las súplicas de la demanda, al declarar la nulidad del artículo 5º de la Resolución 4150 de julio 7 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, considero que si bien es cierto, el Consejo Nacional Electoral tiene el poder reglamentario, también lo es, el hecho que dicho poder tiene sus objetivos y límites.

Debe resaltarse que al reglamentar normas para implementar su aplicación, no es admisible que al hacerlo, en todo o en parte, repita o copie las normas de orden superior que se reglamentan, pues esa acción repetitiva no es la finalidad del poder reglamentario y, en un caso de esa naturaleza, se incurre en la llamada tautología legal, que comprende una repetición inútil de la norma que se pretende reglamentar, pues ella por sí sola tiene un contenido que se debe observar. Una conducta de esta naturaleza, fuera de su repetición inútil, lo que se hace es aumentar la normatividad sobre una materia con la inclusión de disposiciones no fundamentales, a más que al hacerlo puede incurrirse en agregarle o cambiar o cercenarle palabras o frases relevantes con la posibilidad de desnaturalizar lo dispuesto en la regla superior. Así, las autoridades que detentan la facultad de reglamentar disposiciones superiores deben ser cuidadosas en este aspecto limitativo de su poder.

En el caso sub lite no solamente se incurrió en la tautología pregonada (Res. 4150, art. 5º, jul. 7/2003) sino que también se copió mal, pues cercenó un aspecto trascendental que aparece en el parágrafo transitorio primero del artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2003 que modificó el artículo 108 de la Constitución Política y que tiene relación con el requerimiento establecido cuando dice: “(...) con representación en el Congreso (...)”».

Tarsicio Cáceres Toro.