Sentencia 2003-00029 de noviembre 21 de 2003

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001-03-24-000-2003-00029-01(8628)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Franklin Liévano Fernández

Demandado: La Nación - Ministerio de Justicia y del Interior

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil tres.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia instaurado por Franklin Liévano Fernández en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra apartes del Decreto 1214 de 29 de junio de 2000, “Por el cual se establecen funciones para los comités de conciliación de que trata el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. Antecedentes

a) Pretensiones

Que se declare la nulidad de los apartes que se resaltan a continuación del Decreto 1214 de 2000:

“ART. 2º—Del comité de conciliación. El comité de conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.

“Igualmente, decidirá en cada caso específico sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos,...

PAR.—La decisión del comité de conciliación acerca de la viabilidad de conciliar no constituye ordenación de gastos”.

“ART. 5º—Funciones. El comité de conciliación ejercerá las siguientes funciones:

1. ...

4. Fijar directrices institucionales para la aplicación de los mecanismos de arreglo directo, tales como la transacción y la conciliación.

5. Determinar la procedencia o improcedencia de la conciliación y señalar la posición institucional que fije los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuará en las audiencias de conciliación.

6. Evaluar los procesos que hayan sido fallados en contra de la entidad con el fin de determinar la procedencia de la acción de repetición.

7. Definir los criterios para la selección de abogados externos que garanticen su idoneidad para la defensa de los intereses públicos y realizar seguimiento sobre los procesos a ellos encomendados”.

“ART. 8º—Apoderados. Las decisiones adoptadas por el comité de conciliación serán de obligatorio cumplimiento por parte de los apoderados de cada entidad.

“ART. 12.—De la acción de repetición. Los comités de conciliación de las entidades públicas deberán realizar los estudios pertinentes para determinar la procedencia de la acción de repetición.

“Para ello, el ordenador del gasto, al día siguiente del pago total de una condena, de una conciliación o de cualquier otro crédito surgido por concepto de la responsabilidad patrimonial de la entidad, deberá remitir el acto administrativo y sus antecedentes al comités de conciliación, para que en un término no superior a 3 meses se adopte la decisión motivada de iniciar o no el proceso de repetición.

“Los apoderados encargados de iniciar los procesos de repetición tendrán un plazo máximo de tres (3) meses a partir de que se haya tomado la decisión para interponer la correspondiente demanda.

“PAR. 1º—Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, los comités de conciliación deberán decidir sobre la procedibilidad de la acción de repetición respecto de todos aquellos casos en que la administración haya efectuado el pago total de una condena o de una conciliación”.

“ART. 13.—Del llamamiento en garantía. Los apoderados de los entes públicos deberán estudiar la procedencia del llamamiento en garantía para fines de repetición en los procesos judiciales de responsabilidad patrimonial. De no ser viable el llamamiento, deberán justificarlo por escrito y presentar un informe mensual al comité de conciliación. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación contenida en el artículo anterior”.

b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

El actor endilga a los preceptos acusados los cargos que, en forma resumida, se expresan a continuación:

El artículo 12 de la Ley 153 de 1887 establece que las “Órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes, ni a la doctrina legal más probable”, lo cual significa que la potestad reglamentaria es una atribución restringida, limitada a la materia objeto de la ley marco, que pone en marcha el reglamento y, por supuesto, al resto del ordenamiento legal vigente.

El Decreto 1214 de 2000 se expidió con base en el artículo 75 de la Ley 446 de 1998, que adicionó la Ley 23 de 1991 (art. 65b), pero desbordó el tema de la descongestión de los despachos judiciales, al asignarle a los comités de conciliación funciones que tienen que ver con la autonomía de los jefes o representantes de las entidades estatales para contratar y decidir sobre la adopción y desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, tales como la transacción y la conciliación, y la aplicación de las acciones encaminadas a obtener la indemnización de los perjuicios que la actividad contractual les ocasiona, cuando estas materias son objeto de otros ordenamientos del orden legal superiores.

Así, en materia de contratación, el numeral 7º del artículo 5º del Decreto 1214 de 2000 fija en los comités de conciliación la competencia para definir los criterios para la selección de abogados externos, cuando la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el estatuto general de la contratación de la administración pública” dispuso que en las entidades estatales dicha competencia es del jefe o representante de la respectiva entidad (art. 11), y es éste quien tiene la dirección y manejo de la actividad contractual y de los procesos de selección y, en razón del principio de responsabilidad, dicha facultad no puede trasladarse a juntas o consejos directivos, ni a los comités asesores de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma (art. 26, num. 5º), dado que son también los encargados de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato (art. 14, num. 1º, inc. 1º) pues por sus actos u omisiones son los llamados a responder disciplinaria, civil y penalmente (art. 51) en los términos de la Constitución y la ley.

Además, el artículo 24, numeral 1º, de la Ley 80 de 1993, también faculta al jefe o representante de la respectiva entidad estatal para escoger directamente al contratista, en los casos allí previstos.

Asimismo, el deber de selección objetiva del contratista descarta un procedimiento subjetivo o que se aparte de los factores de escogencia tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia, o en el análisis previo a la suscripción del contrato cuando se trata de la contratación directa (art. 29), cuyo señalamiento y estructura corresponde al jefe o representante a quien por ley le está dispensado (art. 30, num. 2º).

De acuerdo con el principio de economía, el procedimiento de contratación estatal debe realizarse de manera expedita (art. 25, num. 8º), sin más exigencias ni requisitos que los indicados en el Estatuto General de la Contratación Administrativa.

Además, la actividad contractual del Estado descansa en el principio de la autonomía de la voluntad, en virtud del cual son exclusivamente los contratantes a quienes corresponde determinar, establecer y pactar los términos que consideren necesarios y convenientes para la buena administración, siempre que no sean contrarios a la Constitución, a la ley, al orden público y, en general, a los principios y finalidades de dicha ley (art. 40, incs. 2º y 3º).

De ahí que para el perfeccionamiento de los contratos estatales baste que la entidad y el contratista se pongan de acuerdo sobre el objeto y la contraprestación del contrato (art. 41, incs. 1º y 3º), atendiendo que tales contratos se celebran intuito personae.

En cuanto a las diferencias y discrepancias surgidas en desarrollo de dicha actividad son esos mismos funcionarios los encargados de buscar la solución ágil, rápida y directa de esos conflictos, pudiendo utilizar sin restricciones ni prohibiciones que los subordinen ni limiten mecanismos alternativos para estos fines como la transacción y la conciliación (arts. 68, 69 u 75, par. 1º), la primera de las cuales tiene naturaleza de contrato (C.C., art. 1470) que, como tal, se gobierna por la voluntad de los contratantes (C.C., art. 1494), y la segunda de un acuerdo o convención entre dos o más personas, quienes gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, valiéndose de un conciliador (L. 446/98, art. 64) en los términos de ley (L. 640/2001).

Sin embargo, en abierta violación de las normas citadas, el artículo 5º, numerales 4º y 5º del Decreto 1214 de 2000, atribuye a los comités de conciliación las funciones de fijar directrices institucionales para la aplicación de los mecanismos de arreglo directo como la transacción y la conciliación, determinar la procedencia o improcedencia de la conciliación, y señalar la posición institucional que fije los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuará en las audiencias de conciliación.

Otro tanto ocurre con las acciones de repetición, pues por imposición de la Ley 80 de 1993 es deber del jefe o representante de la entidad emprender contra el contratista o los terceros responsables el pago de las indemnizaciones que deban como consecuencia de la actividad contractual (art. 4.7), sin perjuicio de proceder al llamamiento en garantía cuando corresponda.

En este sentido es muy claro el artículo 54 del Estatuto Contractual, pues manda a instar estas acciones una vez se haya dado alguna condena por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave a los servidores públicos, sin que la entidad tenga que someter a consulta dicho mandato, ni mucho menos supeditarse a lo que determine un comité, ya que, inclusive, a cualquier persona y hasta oficiosamente al juez competente le está atribuido por ley el derecho a promover directamente las acciones de repetición (art. 54), luego con mayor razón en el jefe de la entidad estatal recae esa obligación sin excusas ni salvedades.

No se trata, pues, de una decisión que quepa valorar a un comité para determinar si se acomete o no la respectiva acción de repetición, sino que es el camino obligado a seguir sin dilaciones por el representante de la entidad, siempre que el Estado fuere condenado a reparar patrimonialmente un daño antijurídico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.

Corolario inequívoco de lo expuesto es la violación de las anteriores normas citadas en materia de repetición por cuenta de los artículos 5º, numerales 6º y 12, incisos 1º y 2º, y parágrafo 1º, al atribuir a los comités de conciliación la función de determinar y decidir sobre la procedencia e iniciación o no de las acciones de repetición.

Finalmente, cuando el artículo 8º del Decreto 1214 de 2000 somete a los apoderados a la obligación de cumplir las decisiones del comité de conciliación, dicha disposición viola el artículo 1494 del Código Civil, puesto que los servicios de los profesionales que suponen largos estudios, como los de los abogados, se rigen por el mandato que es un contrato, y los contratos nacen del acuerdo de voluntades.

Lo mismo vale afirmar en relación con las también obligaciones que en los artículos 12 y 13 del Decreto 1214 de 2000 se impone a dichos profesionales, como son los de iniciar los correspondientes procesos de repetición en un plazo no mayor de tres (3) meses de haberse tomado la decisión de instaurar la demanda, justificar la inviabilidad de formular un llamamiento en garantía y hasta rendirle informes mensuales al comité de conciliación, disposiciones que violan el artículo 2º de la Ley 196 de 1971 sobre el ejercicio de la abogacía, pues desconoce la prerrogativa del abogado en el cumplimiento de su misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas (art. 2º).

Resulta claro, entonces, que las normas acusadas reglamentarias excedieron el campo de la materia de descongestión de los despachos judiciales al que debieron circunscribirse, pues mientras unas le asignaron a los comités de conciliación atribuciones y competencias que los ordenamientos legales superiores violados atribuyen directamente, sin limitaciones ni restricciones al jefe o representante legal de las entidades estatales, otras desconocen el marco de acción del contrato de mandato y la misión del abogado.

c) Las razones de la defensa

La apoderada de la Nación - Ministerio de Justicia y del Interior, para defender la legalidad de las normas acusadas expresó que los mecanismos alternativos de solución de conflictos no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia, sino también, y principalmente, como una forma de participación democrática de la sociedad civil en los asuntos que los afectan.

Aparte de ser reconocidos por la Constitución Política, los mecanismos alternativos fueron recogidos por el artículo 8º de la Ley Estatuaria de la Administración de Justicia.

Estas alternativas de solución de conflictos pueden realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo. Pueden ser voluntarias, u obligatorias. Puede llevarse a cabo por un tercero independiente o por una institución. La intervención del conciliador no altera la naturaleza consensual de la composición que las partes voluntariamente concluyen, sino que la facilita y la estimula. Adicionalmente, permiten el acceso a la administración de justicia, por ser uno de los medios utilizados para descongestionar los despachos judiciales.

Por ello, los decretos de descongestión de despachos judiciales son medidas extraordinarias que expide el Gobierno para hacer frente a la crisis de justicia y, por lo tanto, es obvio que consagren mecanismos para hacerlos efectivos en la práctica.

El comité de conciliación es un órgano de carácter interdisciplinario que entre sus funciones está la de determinar las bases y los requisitos que se pueden exigir al abogado externo con fundamento en los criterios que fije el comité; con ello no se está vulnerando la facultad de dirigir y ordenar la contratación.

El comité está integrado por el jefe de los entes o su delegado, el ordenador del gasto, el jefe de la oficina jurídica y dos funcionarios de dirección y confianza, es decir, que el representante de la entidad hace presencia en el comité y es quien lo preside.

Es importante tener en cuenta que el representante legal hace parte del comité de conciliación con voz y voto, y que es obvio que esté asistido de sus directivos para que le colaboren en lo de su competencia, ya que, por ejemplo, la contratación tiene un alto componente jurídico, financiero y administrativo que requiere un conocimiento específico que en muchos casos excede la capacidad del representante legal.

No es cierto que se viole el deber de selección objetiva, ya que el comité de conciliación fija únicamente los criterios fundamentados en el análisis previo requerido para la suscripción de todo contrato, los cuales no pueden ser desconocidos.

La selección del abogado externo se efectúa en forma directa mediante contrato de prestación de servicios, luego no es clara la afirmación del actor en cuanto a que tal estructura se destruye.

Al establecer el decreto acusado en los comités de conciliación la función de fijar criterios, lo único que hace es desarrollar lo consagrado en el numeral 12 del artículo 29 de la Ley 80 de 1993, el cual debe ser analizado en forma integral para la aplicación de los principios contenidos en la Ley 80 de 1993.

De otra parte, debe tenerse en cuenta que los artículos 12 y 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, facultan a los representantes legales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos.

En cuanto a la acción de repetición, debe observarse que es una manifestación del principio de la responsabilidad estatal directa consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política.

En desarrollo del anterior mandato, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, en la cual se consagra la acción de repetición como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón a una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario suyo, pueda solicitar a éste el reintegro de lo que ha pagado al beneficiario de la sentencia.

El artículo 4º, numeral 7º, de la Ley 80 de 1993 señala que las entidades estatales repetirán contra los servidores públicos, pero no establece que sea su representante legal, lo cual tiene su razón de ser en que las instituciones tienen a su disposición una serie de funcionarios a los que se adjudican tareas en atención a su grado de conocimiento y experiencia.

Las directrices institucionales para la aplicación de mecanismos de arreglo directo son en principio funciones del representante legal, que es quien interpreta y defiende los derechos de su institución; aducir que es él quien únicamente toma la decisión es un error, porque ello paralizaría el arreglo de los conflictos que se suscitan en el interior de las entidades públicas, porque se requeriría permanentemente la presencia del representante legal y de un estudio pormenorizado de cada uno de los problemas que se sometan a mecanismos de solución directos.

Además, el mandato, al ser precisamente un acuerdo de voluntades, deja al mandante la posibilidad de fijar los parámetros del abogado sobre lo que se quiere y se busca, en atención al estudio presupuestal, jurídico y técnico, políticas y lineamientos que puede determinar la entidad como mandante.

El otorgar un plazo para la presentación de la demanda, justificar la inviabilidad de formular un llamamiento en garantía y rendir informes mensuales al comité de conciliación tiene su fuente en el artículo 209 de la Constitución Política, que consagra que la función administrativa está al servicio del interés general y que se funda en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

La entidad no puede descargar en el abogado externo su obligación de repetir y hacer el seguimiento a los procesos que se inicien, por lo cual debe solicitar los informes necesarios para observar el estado de los mismos, teniendo en cuenta que en quien recae la responsabilidad es en la entidad.

Además, el solicitarle informes al abogado no interfiere su misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas, sino que se hace en aras del interés general y de aplicar los principios de transparencia y publicidad.

Finalmente, no puede hablarse de exceso en la potestad reglamentaria, ya que las funciones de los comités de conciliación están relacionadas con la descongestión de los despachos judiciales, pues al diseñar políticas de prevención del daño se evita judicializar los conflictos con los particulares.

d) La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 13 de marzo de 2003 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos de las normas acusadas y se ordenó darle el trámite correspondiente.

Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho la entidad demandada y la representante del Ministerio Público.

II. El concepto del Ministerio Público

La Procuradora Primera Delegada ante esta corporación observa que el hecho de que el artículo 5º, numeral 7º, del Decreto 1214 de 2000 establezca como función al comité definir criterios para la selección de abogados externos no significa que se esté interfiriendo con la función de los jefes o representantes de las entidades estatales consistente en “escoger contratistas” (L. 80/93, art. 11), como tampoco que la responsabilidad en materia de contratación administrativa se esté trasladando al comité de conciliación.

No es un requisito adicional para efecto de la contratación, ni va en contra del principio de economía, porque simplemente al comité le corresponde fijar unos criterios para que luego se haga la correspondiente selección en los términos que fije el representante legal.

El legislador fue el que quiso que en todas las entidades del Estado existiera un comité de conciliación integrado por los funcionarios del nivel directivo, para que fijara las políticas que en materia de conciliación y demás mecanismos alternativos de solución de conflictos deba sumir la entidad, entre otras, el de establecer el perfil de los abogados que deben defender el patrimonio de la entidad.

Si bien la transacción en un contrato, es a su vez un mecanismo considerado para solucionar conflictos, gobernado por la voluntad de los contratantes, en done uno de ellos es la entidad estatal, que como tal debe sujetarse a las políticas fijadas por la entidad a través de su respectivo comité de conciliación.

Añade que fijar directrices en ningún momento interfiere con la autonomía y las facultades propias del representante legal de la entidad, ya que, por el contrario, la creación del comité permite mayor objetividad y cuidado al momento de tomar la decisión de conciliar o tranzar un conflicto, para evitar litigios y costos mayores o para impedir el desangre de las entidades.

En cuanto a la acción de repetición, resulta necesario sujetar tal decisión al comité de conciliación, pues éste tendrá la facultad de evaluar previamente la procedencia de la acción, obtener los elementos de juicio necesarios para promoverla y establecer si existió la culpa grave o el dolo de un agente suyo que dio lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado.

Finalmente, advierte que al abogado contratista le corresponde sujetarse al mandato que le es conferido por la entidad, el cual acepta en las condiciones que ésta le precisa. El hecho de fijar unas obligaciones al contratista, como son la de presentar informes de su gestión, presentar la demanda de repetición y sujetarse a los criterios fijados por el comité de conciliación no desconoce la autonomía del ejercicio profesional, porque el contrato de prestación de servicios tiene unos límites y unas obligaciones a cargo de cada una de las partes como todo contrato que está sujeto a una contraprestación económica, más aún, cundo está de por medio el interés público.

III. Consideraciones

En primer término, la Sala advierte que las normas acusadas reglamentan el artículo 75 de la Ley 446 de 1998, cuyo texto es como sigue:

“ART. 75.—Comité de conciliación. La Ley 23 de 1991 tendrá un nuevo artículo, así:

“ART. 65B.—Las entidades y organismos de derecho público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen.

“Las entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad”.

Considera el actor que el hecho de que la competencia para definir los criterios para la selección de abogados externos la radique el numeral 7º del artículo 5º del Decreto 1214 de 2000 en los comités de conciliación viola los artículos 11, 14, numeral 1º, 24, numeral 1º, 26, numeral 5º, y 51 de la Ley 80 de 1993, los cuales, en su orden, disponen que la competencia para escoger contratistas será del jefe o representante legal de la entidad estatal; que ésta tendrá la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato; que la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los casos allí previstos expresamente en los que se podrá contratar directamente; que la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma; y que el servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley.

A juicio de la Sala, las disposiciones del Estatuto Contractual de la Administración Pública anteriormente enunciadas no fueron violadas, pues nótese que la facultad de contratar al abogado externo no ha sido trasladada a los comités de conciliación, sino que simplemente los mismos tienen que definir los criterios para su selección, cuestiones una y otra muy diferentes.

Tampoco encuentra la Sala la violación de los artículos 25, numeral 8º, 29 y 30, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993, que se refieren, respectivamente, a que el acto de adjudicación y el contrato no se someterán a aprobaciones o revisiones administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de exigencias o requisitos diferentes de los previstos en este estatuto; a que es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva; y a que la entidad interesada elaborará los correspondientes pliegos de condiciones o términos de referencia, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas, ya que, se insiste, la norma acusada otorga la facultad de fijar criterios para la selección de los abogados externos, sin que ello signifique que se añadan más requisitos a la celebración del contrato como tal, o que la selección no se haga de manera objetiva, pues es obvio que los criterios que establezca el comité de conciliación no pueden fincarse en factores subjetivos, como el afecto o interés personal en determinado abogado, sino que deben respetar los elementos a que alude la Ley 80 de 1993, tales como el cumplimiento, la experiencia, el precio, etc.

Respecto de que el hecho de que sea el comité de conciliación quien decida en cada caso particular la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos desconoce el principio de la autonomía de la voluntad en la actividad contractual del Estado a que se refiere el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en la medida en que se trata de contratos intuito personae (art. 41, ibíd.), esta corporación considera que no le asiste razón al actor, ya que según lo dispone el artículo 3º del Decreto 1214 de 2000, del citado comité hacen parte integrante el jefe de la respectiva entidad oficial con voz y voto, así como el ordenador del gasto, el jefe de la oficina jurídica y dos funcionarios de dirección o de confianza, conformación que garantiza que los intereses patrimoniales del Estado sean protegidos en la medida de lo posible, pues es indudable que la adopción de mecanismos alternativos de solución de conflictos, tales como la transacción y la conciliación, requieren de un análisis serio, máxime cuando por el elevado número que de los mismos tienen las entidades oficiales, bien sea en etapa judicial o extrajudicial, es imposible atenderlos de manera única y exclusiva por el representante legal.

Las mismas razones expuestas son valederas para considerar que la función atribuida a los comités de conciliación en el sentido de que determinen la procedencia de la acción de repetición no es violatoria de las normas citadas por la actora, pues no puede perderse de vista que en los casos en que hay condena de tipo económico para la entidad oficial ello significa una disminución en su patrimonio, por lo cual la institución debe poner en funcionamiento todas las herramientas legales de que disponga para recuperar el dinero que en razón de las condenas deba pagar a los respectivos beneficiarios, y que mejor que contar con el apoyo del citado comité, integrado por personas calificadas, las cuales proferirán una decisión motivada para, si es del caso, el abogado inicie la correspondiente acción de repetición.

Finalmente, en lo que tiene que ver con la obligación de los apoderados de iniciar la acción de repetición cuando así lo haya dispuesto el respectivo comité de conciliación y estudiar la viabilidad del llamamiento en garantía para que, de encontrar que no lo es, presentar un informe por escrito motivado sobre el particular, la Sala considera que aquella no desconoce los artículos 1494 del Código Civil, según el cual las obligaciones nacen del concurso real de voluntades de dos o más personas, como en los contratos, y 2º del Decreto 196 de 1971, que impone a los abogados la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas, pues es obvio que si todo mandato envuelve la defensa de los intereses del patrocinado, el mandatario debe llevar a cabo todas las diligencias dirigidas a la consecución de tal fin, dentro de las cuales se encuentra el interponer la demanda de repetición, previa decisión motivada del comité de conciliación, máxime si como en el caso de las entidades oficiales, va envuelto el interés general.

Concluye esta corporación que las funciones del comité de conciliación, en el sentido de analizar la procedencia o no de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, así como la obligación de los apoderados de las entidades oficiales de instaurar las acciones de repetición son asuntos que tienen que ver con la descongestión de los despachos judiciales, sin que pueda hablarse en este caso de exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 21 de noviembre del 2003.

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade, Presidente—Gabriel E. Mendoza MarteloManuel S. Urueta Ayola—Olga Inés Navarrete Barrero.