Sentencia 2003-00048 de julio 31 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Rad. 25000 2324 000 2003 00048 01

Consejero ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Carbones de los Andes SA Carboandes en concordato

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN)

Bogotá, D.C., treinta y uno de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «X. Consideraciones

Advierte la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar los siguientes aspectos: (i) si se configuró el silencio administrativo positivo de que tratan los artículos 512 y 519 del estatuto aduanero, (ii) si la DIAN debió aplicar el Decreto 2685 de 1999 o el Decreto 1750 de 1991 a la actuación administrativa que dio lugar a la sanción que se controvierte, (iii) si la conducta reprochada por la DIAN a Carboandes se encuentra prevista en el ordenamiento aduanero, (iv) si debió ser notificada la decisión de anulación de la Autorización de embarque 00534 del 31 de marzo de 2000 y, finalmente (v) si se dio aplicación a las disposiciones que sobre procedimiento sancionatorio prescribe el Decreto 2685 de 1999 y la Circular 0175 de 2009 proferida por la DIAN.

10.1. Configuración del silencio administrativo positivo.

A juicio de la apoderada de Carboandes operó el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, pues de conformidad con el artículo 512 de la norma mencionada, la autoridad aduanera dispone de 30 días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, término que empieza a correr a partir de la respuesta al requerimiento especial aduanero y practicadas las pruebas, o del vencimiento del término de traslado sin que se hubiera presentado respuesta al requerimiento o sin que se hubiere solicitado pruebas o se hubieren negado las solicitadas.

Así pues, la Resolución 3022 fue proferida el 11 de abril de 2002, y solo fue notificada a la parte demandante el 2 de mayo de 2002, cuando los 30 días contados a partir del auto que ordenó el cierre del periodo probatorio ya habían transcurrido, lo cual daba lugar a la aplicación del artículo 519 del estatuto aduanero, teniendo en cuenta que la notificación del acto administrativo que decide de fondo es parte del acto administrativo, pues de no ser así este no tendría fuerza vinculante.

Para resolver el anterior cargo, es menester aludir a la normativa aplicable tal y como se pasará a analizar.

10.1.1. Regulación aduanera.

El artículo 512 del Decreto 2685 de 1999(19) vigente al momento de la expedición del acto administrativo sancionatorio(20) establecía que la administración contaba con 30 días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, término que se contaría a partir de cualquiera de los siguiente momentos:

a) Practicadas las pruebas requeridas cuando se haya dado respuesta al requerimiento especial aduanero.

b) Vencido el término de traslado sin que se hubiere recibido respuesta al requerimiento.

c) Vencido el término del traslado si no se solicitaron pruebas.

d) Cuando se denegaron las pruebas solicitadas.

El incumplimiento del término establecido en el citado artículo tiene como consecuencia la ocurrencia del fenómeno del silencio administrativo positivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, que textualmente consagra:

“Artículo 519. Los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo.

Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado.

Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración.

En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de sanción alguna por concepto de rescate.

(…).” (Resaltado fuera de texto).

La notificación personal está regulada en el artículo 564 del mismo decreto y en este se establece que esta se practicará en el domicilio del interesado, o en la sede de la administración de aduanas respectiva, cuando el notificado se presente voluntariamente a notificarse o por que haya mediado citación para el efecto, en cuyo caso, se deberá dejar constancia en el expediente, citación que deberá enviarse dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto y en la diligencia de notificación se le entregará copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión.

En efecto el texto tal disposiciones (sic) es el siguiente:

“Artículo 564. Notificación personal. La notificación personal se practicará por la administración aduanera en el domicilio del interesado, o en la sede de la Administración de Aduanas respectiva, cuando el notificado se presente voluntariamente a notificarse o por que haya mediado citación para el efecto, en cuyo caso, se deberá dejar constancia en el expediente.

La citación deberá enviarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

En la diligencia de notificación se le entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión y en el texto de la notificación se indicarán los recursos que legalmente proceden, la dependencia ante la cual deben interponerse y los plazos para hacerlo, si hubiere lugar a ello.

Para realizar la notificación personal, el notificado deberá presentar su documento de identificación, el poder cuando se actúe a través de apoderado, el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio, con una vigencia no mayor de tres (3) meses, o el documento que acredite la representación de la persona jurídica o entidad requerida.

(…)” (Resaltado fuera de texto).

10.1.2. Sentencia de unificación.

Para resolver el citado cargo se debe determinar si el plazo de que trata el artículo 512 ibídem se entiende supeditado a la expedición del acto sancionatorio o a su notificación.

El tribunal sostuvo que la jurisprudencia en torno a la interpretación de las normas que regulan plazos preclusivos no ha sido pacífica, y evidenció dos posturas contrarias, una de la Sección Primera(21) del Consejo de Estado que considera que cuando la norma se refiere al verbo expedir este debe incluir la notificación del acto administrativo definitivo, y otra de la Sección Cuarta(22) que afirmó que si la norma utiliza los verbos notificar y expedir el intérprete debe ceñirse a ellos, y entonces consideró que basta con la expedición del acto sancionatorio.

Sobre el particular la Sala advierte que la Sala Plena de esta corporación ya se ha pronunciado acerca del momento en que precluye la potestad sancionatoria de la administración pública al señalar que una decisión de este tipo se entiende impuesta cuando se expide y se notifica el acto administrativo correspondiente. Así se pronunció la Sala en sentencia del 29 de septiembre de 2009(23):

“La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis:

Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria(24).

Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique.

Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre estos.

Revisado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, a continuación se destacan apartes de dos fallos de las Secciones Primera y Cuarta de esta corporación, los cuales, en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, han sostenido:

(…)(25)

Por su parte, la Sección Cuarta de esta corporación, en relación con la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, manifestó:

(…)(26)

A su turno la posición imperante de la Sección Segunda sobre este aspecto ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que la imposición de la sanción supone no solo la expedición del acto inicial sino la resolución y la notificación de la decisión que decide los recursos respectivos. Al respecto ha argumentado en los siguientes términos:

(…)(27)

Hecho el recorrido jurisprudencial, por las diferentes tesis sostenidos por la corporación, sobre la actuación que representa imponer la sanción, es necesario, determinar cuál es el alcance de la expresión “interpretación errónea”, principal reparo de los recurrentes en el sub lite.

(…)

Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.

Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.

La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone” la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

La prosperidad del cargo propuesto impone infirmar la sentencia del 25 de julio de 2002 y, consecuencialmente, emitir sentencia de reemplazo.”

10.1.3. Caso concreto.

Está debidamente probado en el expediente que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de la investigación administrativa AA200020000168 profirió el auto de pruebas 0046 del 20 de febrero de 2000, en el cual dispuso tener como tales los documentos que reposaban en el expediente y se abstuvo de decretar y practicar otras pruebas por considerar que las que se encontraban dentro del acervo eran suficientes para proferir una decisión de fondo.

Dicho auto fue notificado de conformidad con el artículo 566 del Decreto 2685 de 1999, esto es, por estado fijado el 21 de febrero de 2002 y desfijado el 25 del mismo mes y año, quedando ejecutoriado el 1 de marzo de 2002(28) toda vez que no se interpuso el recurso de reposición que procedía en su contra según el artículo 511 ibídem.

Así las cosas, la administración tenía desde el 1º de marzo de 2002 hasta el 11 de abril de esa anualidad para expedir el acto administrativo definitivo, en cumplimiento de lo expuesto en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999.

La Resolución 3022 de 2002, mediante la cual se impone sanción a la sociedad Carbones de los Andes SA fue expedida el 11 de abril de 2002(29), es decir dentro de los treinta (30) días que ordena el precepto anotado. No obstante, solo hasta el 12 de abril de ese año remitió las comunicaciones al apoderado y al representante legal de la sociedad demandante, quienes las recibieron los días 15 y 17 de abril de esa anualidad, respectivamente(30).

Las comunicaciones mencionadas eran del siguiente tenor:

“Con el fin de notificar el contenido de la Resolución 03022 DEL 11 de (sic) ABRIL DEL AÑO 2002, le solicito comparecer al Grupo de Notificaciones de la División de Documentación, de la U.A.E. Dirección de Impuestos Y (sic) Aduanas Nacionales ubicada en al (sic) Carrera 8 No. 6-64, oficina 90 (B) Sótano, en el término de diez (10) días hábiles a partir de la fecha de recibo de esta comunicación.

Si no comparece en el término mencionado la notificación se surtirá por Correo (Artículos 563, 564, y 547 DEL DECRETO 2685 de 1999).

De la misma manera le informo que contra este acto procede recurso de RECONSIDERACIÓN dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación.

(…)” (Negrillas y mayúsculas sostenidas del original).

En atención al plazo señalado en las transcritas comunicaciones la demandante se presentó ante la DIAN quedando notificada personalmente el día 2 de mayo de 2002 de la decisión contenida en la Resolución 3022 del 11 de abril de 2002(31).

Siendo ello así, es claro para la Sala que la decisión sancionatoria aduanera se produjo fuera del término que el ordenamiento jurídico le otorga a la autoridad administrativa para esos efectos, en atención, como se dijo, interpretación que sobre el tema expidió la Sala Plena en la anotada sentencia de unificación.

Debe agregarse que sobre el particular ya esta sección había admitido el mencionado criterio de unificación en esta materia. La sentencia del 14 de diciembre de 2009 proferida dentro del proceso 76001-2331-000-2005-01747-01 da cuenta de ello:

“Si bien, en principio, la norma se refiere al verbo expedir, también lo es que dicha expresión no puede entenderse, en este caso, en su tenor literal, pues es lógico que si la administración no notifica el acto en cuestión dentro del término a que alude el artículo 512 en comento, en últimas, dicho término sería letra muerta y no se configuraría el silencio administrativo positivo, lo que es contrario al espíritu del legislador, pues lo que pretende el precepto es que la administración dé pronta respuesta al administrado, lo cual solamente se logra si este, además, conoce la decisión.

Ahora bien, es cierto, como lo afirma la DIAN, que la ausencia de notificación de un acto administrativo no afecta su validez sino su eficacia, pero también lo es que en este caso la falta de notificación no se está aduciendo como causal de nulidad, sino como requisito cuya ausencia configura el silencio administrativo positivo que, en últimas, se traduce en que la DIAN actuó sin competencia al expedir las resoluciones acusadas, en cuanto el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 establece que los términos allí establecidos son perentorios y que su incumplimiento acarrea el silencio administrativo positivo que, en este caso, como bien lo dijo el tribunal, trae como consecuencia que se entiendan en firme las declaraciones presentadas por la demandante.

En sentido similar existe un pronunciamiento reciente de la Sala Plena de esta corporación, en el cual precisa que dentro del término del cual dispone la administración no solo debe expedirse el acto, sino también notificarse(32): ‘En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa’.

Sobre este punto cabe aclarar que aunque esta fue la posición mayoritaria de la Sala Plena, la suscrita considera que la administración debe no solo expedir y notificar el acto principal, sino el que resuelve los recursos de la vía gubernativa, pues solo en ese momento existe un acto definitivo.

Como quiera que no existe discusión alguna respecto de que los 30 días de que trata el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 vencieron el 7 de junio del 2004, como tampoco que la resolución se notificó después de dicho 7 de junio, teniendo en cuenta lo ya dicho en el sentido de que el acto debió expedirse y notificarse máximo hasta el 7 de junio, se impone confirmar la sentencia apelada.”(33)

El anterior criterio se tuvo en cuenta en sentencia del 27 de octubre de 2011, veamos:

“No cabe duda, entonces, de que no hubo caducidad de la acción sancionatoria en los términos del artículo 478 del estatuto aduanero, en atención a que el requerimiento especial aduanero es de fecha 03 de febrero de 2003 y la notificación de la resolución sancionatoria 03439 del 29 de abril del mismo año, se efectuó 05 de mayo de 2003, luego dicha acción se ejerció oportunamente.

4. El apelante sostiene que se configuraron los silencios administrativos de los artículos 515 y 519 del estatuto aduanero.

En cuanto al silencio administrativo del artículo 519, estima el recurrente que el procedimiento administrativo no siempre comienza con el requerimiento especial aduanero, sino con el primer acto administrativo que identifique a los presuntos infractores. En este caso, se enviaron sendos requerimientos el 22 de mayo de 2002, luego a 22 de mayo de 2003 debería haber quedado ejecutoriada la decisión definitiva, lo cual ocurrió hasta el 26 de agosto de 2003, fecha en que la misma se configuró respecto de la resolución 6764 del 15 de agosto del mismo año.

El artículo 519, en su versión vigente para la fecha(34) de ocurrencia de los hechos, disponía en su inciso 5º:

‘Habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo’.

La Sala reitera lo previsto en el punto anterior, en el sentido que el proceso principia con el requerimiento especial aduanero, luego en la medida que este es del 3 de febrero de 2003, y la decisión de fondo notificada el 05 de mayo del mismo año, no se vislumbra la ocurrencia del aludido silencio administrativo.”(35)

Como se observa la posición de la Sección Primera ha sido consonante con la expuesta y aprobada en Sala Plena cuando se unificó el criterio de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración, razón por la que es claro que se configuró el silencio administrativo positivo, que se traduce en que el Oficio 0534 del 31 de marzo de 2000 que aceptó la solicitud de la sociedad Carboandes de autorización de exportación de las hullas bituminosas servía como declaración de importación, y entonces esas mercancías salieron del territorio nacional en cumplimiento de las normas de control aduanero.

En consecuencia, cuando la DIAN expidió las resoluciones 3022 del 11 de abril de 2002 y 8257 del 21 de agosto de esa anualidad, actuó sin competencia para ello y en desatención de lo dispuesto en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 que determina que los términos allí establecidos son perentorios.

En el escenario planteado, la Sala concluye que el análisis de este cargo resulta suficiente para declarar la nulidad de las decisiones que se impugnan, razón por la que resulta inocuo abordar el estudio de legalidad de los restantes argumentos propuestos por la actora.

En consecuencia, también habrá que pronunciarse acerca de la pretensión de restablecimiento del derecho en la forma en que fue solicitada, esto es, ordenando que no le sea cobrado valor alguno por concepto de la sanción contenida en las resoluciones 3022 del 11 de abril de 2002 y 8257 del 21 de agosto de ese mismo año, o que en caso de que Carboandes la hubiese cancelado, la DIAN proceda a hacer la devolución de la suma correspondiente.

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia apelada, y en su lugar, DECLARAR la nulidad de las resoluciones 3022 del 11 de abril y 8257 del 21 de agosto las dos de 2002 proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

2. ORDENAR que a título de restablecimiento del derecho la DIAN no de aplicación a lo dispuesto en las resoluciones 3022 del 11 de abril de 2002 y 8257 del 21 de agosto de ese mismo año, es decir, no proceda a hacer cobro alguno de la suma que a título de sanción le fue impuesta a Carboandes, o que en caso de haberla cancelado, proceda a devolver el valor correspondiente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase»

(19) “Artículo 512. Acto administrativo que decide de fondo. Recibida la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al Requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la Liquidación Oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar.

La notificación del acto que decide de fondo se deberá practicar de conformidad con los artículos 564 y 567 del presente Decreto.” (Resaltado fuera de texto).

(20) Artículo modificado por el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004.

(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia del 14 de diciembre de 2009. Rad. 76001-23-31-000-2005-01747-01. C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 21 de octubre de 2010. Rad. 76001-23-31-000-2004-04214-01 (17142). C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(23) Expediente 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). C.P. Susana Buitrago Valencia.

(24) C.E. Sentencia del 25-07-91, Exp. 1476, Actor: Álvaro Restrepo Jaramillo.

(25) Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Rad. 7767. Fecha: 03/11/13.

(26) C.E. Sec. 4ª, Sentencia del 15-11-07, Exp. 15015, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(27) Consejo de Estado. Sentencia Sección Segunda. M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante. Rad. 4430-03. Fecha: 05/05/12.

(28) Fls. 201 a 203 vto. y 205 cdno. 2.

(29) Fl. 228 cdno. 3.

(30) Fl. 241 a 244 Ibídem.

(31) Fl. 239 vto. Ibídem

(32) Sentencia del 29 de septiembre del 2009, Exp. 2003-00442-01, actor, Álvaro Hernán Velandia Hurtado, C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia.

(33) C.P. María Claudia Rojas Lasso.

(34) Con anterioridad a la modificación introducida por el Decreto 4431 del 2004, que eliminó este inciso.

(35) Proceso 52001-2331-000-2003-01631-02 con ponencia del Consejero de Estado Marco Antonio Velilla Moreno.