Sentencia 2003-00049 de noviembre 4 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2003-00049-03(17211)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

Demandado: Municipio de Tausa - Cundinamarca

Bogotá, D.C, cuatro de noviembre del dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En virtud de la acumulación de procesos ordenada por el a quo, en auto del 6 de diciembre de 2007, corresponde a la Sala examinar la legalidad de la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, expedidas por la alcaldía municipal de Tausa - Cundinamarca, que liquidaron la compensación del artículo 4º de la Ley 56 de 1981, a nombre de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Así mismo, debe estudiar la validez de las resoluciones que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado en virtud de la factura y la cuenta de cobro mencionadas.

Comienza la Sala por aclarar que, independientemente de la acumulación de procesos que facultó el fallo conjunto de los mismos, los actos demandados en cada uno de ellos tienen escenarios propios y delimitados en la actuación administrativa relacionada con la compensación de la Ley 56 de 1981 a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.

Así, mientras la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año (demandadas en el proceso más antiguo: radicación de primera instancia 03-0049), hacen parte de la etapa de determinación e individualización de la compensación, las resoluciones 375 del 10 de marzo de 2003 y 380 del 12 de mayo del mismo año (demandadas en el proceso posterior: radicación de primera instancia 03-01398), son propias de fase de cobro administrativo coactivo, iniciada con el mandamiento de pago de 22 de octubre de 2002.

De acuerdo con ello, los argumentos del recurso de apelación se estudiarán grupalmente, a partir de los aspectos que, sin salirse del marco de los respectivos conceptos de violación, cuestionen las decisiones emitidas en cada una de dichas etapas, comenzando por la primera de ellas, así:

La impugnación respecto de la factura y la cuenta de cobro que liquidó la compensación de la Ley 56 de 1981 a cargo de la demandante y a favor del demandado, durante los años 1981 a 2002

Discute la apelante el fallo inhibitorio del a quo por falta de agotamiento de la vía gubernativa, dado que ni la factura 001 de 2002 ni la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año indicaron los recursos procedentes en su contra, como tampoco las condiciones para interponerlos.

Así mismo, cuestiona el hecho de que a la factura, como acto meramente liquidatorio, no haya precedido un acto de determinación oficial de la compensación exigida, en el que se establecieran sus elementos esenciales. En el mismo sentido, rebate la inexistencia de acuerdos municipales que hayan adoptado la compensación en el orden territorial y de normas que, en el mismo nivel, hubieran fijado plazos para cobrarla.

Para resolver, se observa:

A través de la Ley 56 de 1981 se dictaron normas sobre obras públicas de generación eléctrica, acueductos y sistemas de regadío, y se regularon las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras. En dicho contexto, el legislador estableció la compensación de impuesto predial, aquí discutida, a cargo de las entidades propietarias(1)de obras construidas para generación y transmisión de energía eléctrica, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales, y a favor de los municipios afectados por las mismas, como forma económica de resarcir el tributo que estos dejan de percibir respecto de dichos predios(2).

Así la previó el artículo 4º:

“La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los municipios de que trata el artículo 1º de esta ley:

a) Una suma de dinero que compense el impuesto predial que dejen de percibir por los inmuebles adquiridos.

b) El impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras u otras obras públicas ni sus equipos.

PAR.—La compensación de que trata el literal a) del presente artículo se calculará aplicando a toda el área adquirida por la entidad propietaria —avaluada por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio— una tasa igual al 150% de la que corresponde al impuesto predial vigente(3) para todos los predios en el municipio.

El Decreto 2024 de 1982 reglamentó el literal a) y el parágrafo de la norma anterior, en los siguientes términos:

“ART. 4º—El reconocimiento de la compensación de que trata el literal a) del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 se hará así:

1. Por los inmuebles adquiridos con anterioridad, a partir de la vigencia de la ley, y

2. Por los inmuebles que se adquieran con posterioridad al 5 de octubre de 1981, a partir de la fecha en que por la enajenación a favor de la entidad propietaria se deje de causar el impuesto predial a cargo del vendedor o tradente.

ART. 3º—Para efectos del cálculo a que se refiere el parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981, se aplicarán los valores del último avalúo catastral efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por la entidad catastral respectiva. En caso de no existir clara delimitación entre las áreas urbanas y rural del municipio de que se trate, tal delimitación entre las áreas urbanas y rural del municipio de que se trate, corresponderá hacerla al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o a la entidad catastral competente en el municipio.

El avalúo catastral de los edificios y vivientes permanentes de que trata el literal b) del mismo artículo 4º, será realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad catastral correspondiente y comprenderá únicamente la construcción, sin tener en cuenta obras de infraestructura tales como acceso, servicios públicos y otras infraestructuras propias de los campamentos.

El impuesto predial de que trata el mismo ordinal b) tendrá vigencia a partir de la inscripción del inmueble en el catastro respectivo, la que deberá hacerse dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que se comunique el respectivo avalúo catastral a la entidad propietaria”.

Igualmente, el reglamento dispuso que para calcular el monto de la compensación debía aplicarse el avalúo catastral promedio fijado en el artículo 4º de la Ley 56 de 1981, tanto a los predios rurales como a los urbanos adquiridos por la entidad propietaria de las obras; y que estos se revisarían cada vez que se hiciera el reavalúo de las propiedades rurales de todo el municipio, para efectos de liquidar la compensación que le ha de corresponder para el año siguiente (D. 2024/82, art. 5º).

El artículo 4º de la Ley 56 de 1981, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-148 de 1994, bajo el entendido de que la exclusión de las presas, estaciones generadoras y otras obras públicas, junto con sus equipos, del impuesto predial correspondiente a los edificios y a las viviendas permanentes de la entidad propietaria de las obras, no constituye exención de dicho tributo.

Sobre el particular, precisó que la compensación del mencionado impuesto remediaba o reparaba las posibles pérdidas del municipio en razón del cambio de destinación de las tierras; y que la entidad propietaria de las obras estaba obligada a pagar el impuesto predial correspondiente a los edificios y viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras y otras obras públicas, al igual que los equipos de las mismas. Lo anterior, porque el valor de estas es demasiado elevado, y, además, son obras relacionadas con la prestación del servicio público, que ocupan terrenos incluidos en la compensación de impuesto predial prevista en el literal a) del artículo 4º (sobre los inmuebles adquiridos), y que corresponden a bienes destinados al servicio de la comunidad, pues, generalmente, las obras que dan lugar a la compensación generan beneficios generales a las regiones en las cuales se construyen (piénsese en hidroeléctricas, acueductos, obras de riego, etc.).

Ciertamente, de lo señalado por el demandado y como lo anota el apelante, en el municipio de Tausa no existe un acuerdo municipal que haya incorporado la compensación de impuesto predial creada por la Ley 56 de 1981. No obstante, para la Sala tal circunstancia no impide que aquella pueda surtir efectos en el nivel territorial, bajo las limitaciones del poder tributario derivado al que alude el artículo 338 de la Constitución Política; lo anterior, porque la compensación no es en sí misma un tributo aislado, sino, se repite, una forma de resarcimiento económico de uno de ellos, cual es el impuesto predial que los municipios dejan de percibir o, bajo la óptica de la referida Sentencia C-148 de 1999, un mecanismo para remediar o reparar las pérdidas causadas al municipio por el cambio de destinación de los predios en los que se construyen las obras descritas en la Ley 56.

Tal interpretación, por lo demás, se ajusta a la semántica del término “compensación”, referida a la acción de “compensar”, que describe la realización o producción de algún beneficio en “resarcimiento del daño, perjuicio o disgusto que se ha causado”(4). Dicha noción dio lugar a la concepción jurídica de la figura como un modo de extinguir obligaciones, tendiente a evitar dobles pagos entre personas que son recíprocamente acreedoras y deudoras, dando por pagada o cancelada la deuda o prestación de cada una de ellas por la cantidad concurrente.

Así pues, bajo la consigna del artículo 11 del Código Civil, según el cual, la ley es obligatoria y surte efectos desde el día que ella misma designa y, en todo caso, después de su promulgación, la compensación de impuesto predial podía aplicarse directamente en el municipio de Tausa, porque el artículo 4º de la Ley 56 de 1981 y su Decreto Reglamentario 2024 de 1982 la creó como derecho económico de todos los municipios y, en esa medida, no se requiere que estos expidan regulaciones especiales que la adopten en el nivel territorial.

A lo anterior se añade que las normas nacionales mencionadas (L. 56 y D. 2024), contienen las precisiones mínimas para legitimar dicha aplicación, pues identifican claramente el presupuesto que la genera (existencia de obras construidas para generación y transmisión de energía eléctrica, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales); los sujetos beneficiarios de la misma (municipios afectados por las obras); los obligados a pagarla (empresas propietarias de las obras construidas); la base de liquidación correspondiente (valor catastral de toda el área adquirida por la entidad propietaria - avaluada por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio); y la tarifa aplicable a dicha base (150% del valor de impuesto predial vigente para todos los predios en el municipio).

No obstante, la efectividad material de las obligaciones previstas en normas generales requiere que aquellas —las obligaciones—, se individualicen en la forma previamente establecida por las normas constitucionales y legales que estructuran su régimen jurídico, pues tal es la expresión natural del Estado de derecho, sujeto, en todo, al principio de legalidad.

Ni la Ley 56 de 1981, ni el decreto que la reglamentó —2024 de 1982—, establecieron la forma de individualizar la compensación de impuesto predial. En consecuencia, dado que este resarcimiento recae sobre un tributo local, y en virtud de la interpretación analógica que autoriza el artículo 8º de la Ley 153 de 1887(5), estima la Sala que dicha particularización debe hacerse conforme con el régimen tributario general, según la remisión establecida por el artículo 66 de la Ley 383 de 1997(6), vigente para la época en que se expidieron las liquidaciones demandadas, norma que ordenó aplicar los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional, a las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por los municipios y distritos.

Tal remisión buscó unificar a nivel nacional el régimen procedimental tributario, sin excluir las reglamentaciones de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales respecto de los tributos y contribuciones que administran, de acuerdo con los artículos 300 y 313 de la Constitución Política. No obstante, en caso de disparidad entre las normas procedimentales de los entes territoriales y las del estatuto tributario nacional, prevalecen estas últimas, sin que ello desconozca la autonomía territorial, pues tales entes conservan las facultades de organización administrativa, recaudo, conservación, inversión y manejo de los recursos fiscales(7).

Ahora bien, la individualización de las obligaciones fiscales se hace a través de procedimientos que varían de acuerdo con la estructura de cada tributo, y el sistema de liquidación que esta imponga, llámese, autoliquidación o liquidación directa por parte de la administración de impuestos(8).

En el primero de ellos, el contribuyente se autoliquida el impuesto a cargo, presenta esa autoliquidación ante la administración y esta, a su vez, puede seleccionarla para fiscalización y, de ser el caso, modificarla a través de liquidaciones oficiales, que bien pueden impugnarse, según los parámetros del título IV del estatuto tributario.

En el sistema de liquidaciones directamente efectuadas por la autoridad fiscal, el procedimiento tributario para la individualización de la obligación inicia de oficio y la etapa subsiguiente es la recaudación, ya sea para verificar el pago voluntario o el cobro coactivo, sin perjuicio de que se agoten funciones de fiscalización y medios de discusión(9).

Se mantienen tales funciones y medios, porque la liquidación y el recaudo no pueden apartarse de principios constitucionales como el debido proceso y, dentro de él, el derecho de defensa de los contribuyentes, ni del espíritu de justicia y equidad que debe orientar tales actuaciones, en orden a la debida distribución de las cargas públicas (E.T., art. 683).

Tal reflexión conduce a concluir que la liquidación de la compensación del impuesto predial, a través de la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, podía recurrirse en los términos del artículo 720 del estatuto tributario, que estableció el recurso de reconsideración como medio de impugnación contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que imponen sanciones u ordenan el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales.

Es así, porque los mencionados documentos liquidatorios (factura y estado de cuenta), independientemente del formato especial que tienen, cumplen las condiciones esenciales para ser verdaderos actos administrativos, diferentes de los demás actos jurídicos estatales, son ellas: i) declaración de voluntad unilateral (la de la secretaría de hacienda del municipio de Tausa, como administrador de impuestos en el orden local), ii) expedida en ejercicio de la función administrativa (la que proviene de la autonomía municipal para la administración y recaudo de las rentas locales), y, iii) productora de efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado(10) (creó una situación jurídica particular o concreta para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en cuanto le asignó la compensación de la Ley 56 de 1981, durante los años 1981 a 2002, a favor del municipio, con la consiguiente obligación de pagarla)(11).

Como actos administrativos impugnables que son, la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, debieron notificarse a sus destinatarios en la forma prevista por el artículo 565 del estatuto tributario, dejando constancia del recurso procedente contra los mismos, como lo ordena el artículo 570 ibídem(12).

No obstante, los antecedentes administrativos allegados permiten observar que la tesorería municipal de Tausa solo dio a conocer dichos actos a través de la comunicación del 26 de agosto de 2002 (fl. 54, cdno. 2), y que en ella no dejó constancia alguna del recurso procedente para atacarlos, el cual, como ya se analizó, era el de reconsideración.

Por tanto, si bien es cierto la factura y la cuenta de cobro eran actos recurribles, también lo es que la administración municipal torpedeó el ejercicio del recurso procedente, al omitir la expresa constancia que ordena el referido artículo 570, pues con ello generó la duda del contribuyente sobre el carácter impugnable del acto y el recurso para ello, motivando su directa discusión en vía jurisdiccional.

Pero más allá de ello, y aún si pretendiese atribuirse algún tipo de desidia a la demandante, se encuentra que la administración vetó definitivamente el derecho a recurrir, porque inició el trámite de cobro administrativo coactivo antes de vencer el plazo legal para ejercer dicho derecho (2 meses siguientes a la notificación del acto), pues libró el mandamiento de pago el 22 de octubre de 2002, en tanto que el plazo para interponer el recurso de reconsideración vencía el 28 de octubre (día hábil siguiente a aquel en que se cumplieron los dos meses posteriores a la comunicación de ago. /26).

Estas circunstancias, sin duda alguna, dejan sin sustento el fallo inhibitorio por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en los términos del artículo 62 (num. 2º) y 63 del Código Contencioso Administrativo, porque evidencian la imposibilidad de la actora de presentar el recurso exigido para tal efecto.

En consecuencia, se revocará el numeral primero de la sentencia apelada, y se efectuará el estudio de legalidad de la factura 001 del 15 de agosto de 2002, junto con la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, con base en los argumentos que para tal efecto planteó la demanda en su contra, es decir, la del proceso radicado en primera instancia con el número 2003-00049, así:

Nulidad por violación al debido proceso, porque no se otorgó la oportunidad de recurrir los actos liquidatorios

Ciertamente, el análisis efectuado hasta aquí puso de presente la violación de las formas propias de la actuación administrativa de determinación de la compensación de la Ley 56 de 1981, por cuanto se privó al actor de su derecho a impugnar los actos liquidatorios conforme con el artículo 720 del estatuto tributario, al no haberse dejado constancia del recurso procedente en el acto de notificación correspondiente, y al haberse expedido el mandamiento de pago antes de vencer el término legal para la interposición de aquel.

No obstante, aunque el derecho a recurrir es elemento esencial del debido proceso administrativo tributario, en cuanto posibilita el derecho de defensa y permite que los actos administrativos de determinación adquieran carácter ejecutorio, produzcan efectos jurídicos y puedan ejecutarse aun contra la voluntad de los administrados (CCA, art. 48), la supresión de la oportunidad procesal para ejercerlo no es, per se, causal de nulidad de dichos actos.

Es así, porque la violación del debido proceso como motivo de nulidad por expedición irregular, en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solo se refiere a la formación del acto, y la impugnación de los mismos ocurre en etapa posterior, de modo que la pretermisión de la misma solo conlleva su falta de ejecutoria y consiguiente inoponibilidad.

En consecuencia, no procede la nulidad por este aspecto.

Ilegalidad por violación del artículo 828 del estatuto tributario

Se aduce que la factura 001 del 15 de agosto de 2002 no constituye título ejecutivo, porque esta connotación es exclusiva de los documentos enunciados en el artículo 828 del estatuto tributario, y que tal naturaleza tampoco es predicable de la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, porque esta es simplemente una certificación o constancia de tesorero municipal.

Comoquiera que este argumento es propio del proceso administrativo de cobro coactivo de la compensación, en tanto atañe a la falta de título mismo para iniciar dicho trámite, se abstiene la Sala de estudiarlo en este aparte por encontrarlo impertinente para atacar la legalidad de los actos de determinación y liquidación, los cuales existen, independientemente de que reúnan las condiciones para poderse ejecutar por vía coactiva.

Nulidad por falta de motivación de los actos liquidatorios

Según la demandante, los actos liquidatorios carecen de motivación porque no citaron expresamente los acuerdos municipales que determinaron el valor de la compensación.

La obligación de motivar los actos administrativos, consagrada en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, se deriva de la sujeción de la función administrativa a los fines constitucionalmente asignados al Estado (C.P. art. 2º), y del principio de publicidad, que impone a los funcionarios públicos dar a conocer los fundamentos de los actos administrativos que profieren, en orden a que sus destinatarios puedan controvertirlos. Como tal, la publicidad permite establecer el momento a partir del cual el acto comienza a ser obligatorio, y garantiza la transparencia en salvaguarda de la objetividad y la efectividad del principio de legalidad.

Este deber —el de motivar— se presenta como la razón por la cual el acto se expide. Se materializa a través de una declaración sobre las circunstancias de hecho y de derecho que conducen a emitir la decisión administrativa, generalmente plasmadas en sus considerandos y asociadas a una causa funcional que parte de supuestos objetivos y ajenos a quienes elaboran el acto. De tal declaración deviene la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la respectiva decisión(13), como dimensión pasiva y objetiva de la motivación, y la valoración jurídica y/o de conveniencia de la decisión o de su adecuación normativa, como dimensión activa(14).

Vistas la factura y la cuenta de cobro demandadas en el contexto del sistema de liquidación correspondiente a la estructura del impuesto al que refiere la compensación que liquidan (predial unificado), estima la Sala que la invocación que hacen del artículo 4º, literal a) de la Ley 56 de 1981 y del Decreto Reglamentario 2024 de 1982, y los datos de identificación del predio que transcriben (nombre del predio, identificación catastral, propietario, certificado IGAC y dirección), son suficientes para indicar las razones fácticas y jurídicas que motivaron los actos; máxime por el formato especial que tienen los actos liquidatorios el cual, por su propio contenido, se sustrae de la parte considerativa y resolutiva comúnmente utilizadas en otro tipo de actos.

Así pues, independientemente de la pertinencia y eficacia del marco legal y fáctico señalado, la Sala entiende que los actos acusados contienen una motivación seria y congruente con la decisión que adoptan, y que, además, ella es la mínimamente necesaria tanto para realizar el control jurisdiccional de los mismos, como para que la demandante los hubiera discutido en vía gubernativa, no obstante que la administración le hubiera obstruido tal derecho, como se concluyó en el acápite anterior.

La falta de motivación no es, pues, razón para anular la factura 001 del 15 de agosto de 2002 ni la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año.

Ilegalidad por violación del parágrafo del artículo 4 de la Ley 56 de 1981, respecto del cálculo de la compensación

Según la actora, el área de la represa del Neusa con base en la cual se liquidó la compensación, resultó de un cálculo caprichoso y arbitrario por parte de la administración municipal, pues no se probó el área total de los predios que conforman la represa ni se ha practicado levantamiento topográfico del terreno.

El parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981, ordena aplicar la compensación sobre toda el área adquirida por la entidad propietaria de las obras, avaluada por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio.

Sin duda alguna, instrumentos públicos como la escritura 2406 del 23 de diciembre de 1981, visible a folios 19 a 119 de este cuaderno, dan cuenta del área adquirida. A su vez, el avalúo catastral promedio de dicha área es competencia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, primera autoridad en la materia, encargada de dirigir, ejecutar y controlar el catastro (R. 2555/88, art. 26).

Previas solicitudes del 28 de mayo de 2002, dirigidas al jefe de avalúos de la seccional Cundinamarca del IGAC y a su director regional, el 7 de junio de 2002 dicho Instituto certificó que el predio Nº 000000060428000, dirección: Represa del Neusa, ubicación rural y avalúo catastral de $ 7.121.287.000, se encontraba inscrito a nombre de la Corporación Autónoma Regional - CAR, con área de terreno 2521.7000 Has. y área construida de 1322m2 (fls. 231, 240-242, cdno. 1).

El 13 de junio de 2002 el alcalde de Tausa solicitó al mismo jefe de avalúos, certificar el avalúo promedio por hectárea para el municipio de Tausa durante los años 1981 a 2002, con el fin de aplicar la Ley 56 de 1981 (fls. 232, cdno. 1); en respuesta del 9 de agosto del 2002, el director de la seccional Cundinamarca señaló:

“El valor por hectárea rural en el resto del municipio de Tausa, con el fin de dar aplicación a la Ley 56 de 1981 es de:

AñoValor promedio por hectáreaAñoValor promedio por hectárea
1981 $ 8.209 1992 4410.777 (sic)
1982 $ 8.209 1993 $ 497.328
1983 $ 14.211 1994 $ 586.250
1984 $ 15.490 1995 $ 685.913
1985 $ 17.814 1996 $ 784.684
1986 $ 20.615 1997 $ 1.566.722
1987 $ 24.175 1998 $ 1.817.398
1988 $ 29.905 1999 $ 1.990.051
1989 $ 37.104 2000 $ 1.990.051
1990 $ 219.126 2001 $ 2.029.852
1991 $ 254.843 2002 $ 2.029.852

 

Para calcular el valor de la compensación correspondiente a los años señalados, el demandado tomó cada uno de los valores certificados como avalúo catastral promedio, según se observa en la factura 001 del 15 de agosto de 2002.

En consecuencia, las áreas sobre las cuales se aplicó la compensación de la Ley 56 de 1981 no fueron determinadas caprichosamente por el demandado, sino que corresponden a las avaluadas por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio de Tausa, según certificación de la autoridad catastral de la época, única competente para establecer dicho factor de liquidación.

Por lo demás, las controversias relacionadas con tal aspecto son propias de la actuación administrativa catastral, que es distinta de la actuación de determinación de la compensación de impuesto predial, y tiene escenarios de discusión independientes ante las mismas autoridades catastrales (R. 2555/88, tít. V).

En este orden de ideas, se negará la nulidad de la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y de la cuenta de cobro del 20 de agosto del mismo año, expedidas por la alcaldía municipal de Tausa.

La impugnación respecto de las resoluciones 375 de 10 del marzo de 2003 y 380 de 12 de mayo del mismo año

Falta de título ejecutivo

Plantea esta glosa dos cuestiones a saber: la inexigibilidad de la factura 001 de 2002 y la cuenta de cobro del mismo año, porque el mandamiento de pago se expidió antes de vencer el término para recurrirlas; y la inexistencia de dichos actos liquidatorios, porque no corresponden a liquidaciones oficiales ejecutoriadas susceptibles de ejecución en los términos del artículo 828 del estatuto tributario.

Sobre el primer aspecto se observa:

El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo dispuso que, salvo norma expresa en contrario, solo los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo son suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento; y que la firmeza de tales actos es indispensable para ejecutarlos contra la voluntad de los interesados.

En concordancia, los artículos 68 ibídem y 828 del estatuto tributario otorgaron mérito ejecutivo exclusivamente a los actos administrativos y liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

Ciertamente, a partir del análisis efectuado en relación con la improcedencia del fallo inhibitorio, se concluye que los actos liquidatorios no quedaron en firme porque el mandamiento de pago se profirió antes de que venciera el término para impugnarlos a través del recurso de reconsideración.

En consecuencia, a la luz de las normas mencionadas, dichos actos no prestaban mérito ejecutivo ni, por tanto, constituían títulos respecto de los cuales pudiera librarse orden de pago alguna. En consecuencia, se configura la inexigibilidad del título que la demandante propuso como excepción contra el mandamiento de pago.

De otra parte, es de observar que, aunque el artículo 4º de la Ley 56 de 1981 previó que la compensación debía reconocerse anualmente, identificando teóricamente su periodo de causación, en la práctica ese señalamiento es ambiguo, porque no concreta el día cierto del año en que comienza el ciclo de causación correspondiente; ni el momento a partir del cual se hace exigible el deber de reconocimiento anual que consagra, no obstante que este, como tal, entraña una obligación de plazo cierto y determinado a cuyo vencimiento puede determinarse el cumplimiento o no de la misma.

Por tanto, en lo que a este aspecto refiere, la administración municipal debió fijar los plazos para el reconocimiento y el pago de la compensación, porque, independientemente de que esta sea una forma de resarcir el impuesto predial, ni la Ley 56 de 1981, ni su decreto reglamentario señalaron que aquella se sujetara a los plazos dispuestos para presentar y pagar las liquidaciones de aquel.

Sin plazos concreta y específicamente establecidos, tampoco puede hablarse de obligación exigible ni ejecutable por vía coactiva.

Las anteriores razones son suficientes para revocar el numeral tercero de la sentencia apelada y, en su lugar, anular la resoluciones 375 de 10 de marzo de 2003 y 380 de 12 de mayo del mismo año, que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago de 22 de octubre de 2002.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCANSE los numerales primero y tercero de la sentencia del 14 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la Corporación Autónoma Regional CAR, contra el municipio de Tausa. En su lugar, se dispone:

“1. Niégase la nulidad de la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y de la cuenta del 20 de agosto del mismo año, que liquidaron la compensación del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 a nombre de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, y a favor del municipio de Tausa - Cundinamarca.

3. Declárase la nulidad de las resoluciones 375 de 10 de marzo de 2003 y 380 de 12 de mayo del mismo año, que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago de 22 de octubre de 2002.

En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se declara terminado el trámite de cobro coactivo iniciado con el mandamiento de pago mencionado, de modo que la demandante no adeuda suma alguna por concepto de la compensación de impuesto predial que liquidaron la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y la cuenta del 20 de agosto del mismo año”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Ley 56 de 1981. Artículo 2º “Para los efectos de esta ley se entiende por entidad propietaria, entidades tales como, la nación, los departamentos, los municipios y sus establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y las empresas privadas que, a cualquier título, exploten o sean propietarias de las obras públicas señaladas en el artículo anterior”.

(2) En sentencia del 2 de abril de 2009, Expediente 16246, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, la Sala señaló que la compensación era uno de los pagos establecidos en la Ley 56 de 1981, a cambio del impuesto predial, y precisó que su finalidad era la de reconocer al municipio una suma por lo que dejó de percibir respecto de dicho impuesto, frente a los terrenos adquiridos para la construcción de las obras de energía —presas y estaciones generadoras— sobre las cuales no recae el gravamen.

(3) “Decreto 2024 de 1982. Artículo 6º. “Se entiende por “impuesto predial vigente” para efectos del parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 el que regía el 5 de octubre del mismo año, respecto de las obras en construcción y el que rija en la fecha de la compra del inmueble, para las nuevas obras”.

(4) http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=semántico1

(5) “Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos ó materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”.

(6) La misma remisión autorizó el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, respecto de la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, y régimen sancionatorio incluida su imposición, de los impuestos administrados por los municipios y los departamentos.

(7) Sentencia C-232 de 1998, que declaró exequible el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

(8) En el caso del impuesto predial, los municipios pueden acoger el sistema de declaración privada o autoliquidación, regulado en la Ley 44 de 1990 (arts. 12 a 18), o el sistema de liquidación oficial ab initio, a través de facturas que constituyen actos de determinación oficial del tributo, en cabeza de sus sujetos pasivos, en cuanto plasman la declaración de voluntad unilateral de la administración municipal, tendiente a producir efectos jurídicos (sobre la naturaleza de la facturación en impuesto predial, véase “Régimen impositivo de las entidades territoriales en Colombia”, Universidad Externado de Colombia, 2008, páginas 497 a 500).

(9) Piza Rodríguez, Julio Roberto. Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen sancionatorio. Universidad Externado de Colombia. Primera edición, 2010, páginas 624-625.

(10) Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente 1999 02477 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta; Dromi, Roberto. El acto administrativo, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, páginas 16 y ss.

(11) Respecto de la naturaleza de los actos liquidatorios como actos administrativos demandables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando el motivo alegado no es otro que el de nulidad por ilegalidad, véanse auto de 5 de marzo de 1998, Expediente 13581, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, y sentencia de 5 de julio de 2006, Expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa, sobre liquidaciones de regalías.

(12) Pronunciamientos como el de la sentencia de 21 de septiembre de 2006, Expediente 2139, señalan que la puesta en conocimiento de la factura (refiriéndose a la de servicios públicos) a sus usuarios, tiene los mismos efectos respecto al ejercicio del derecho de contradicción y defensa, que la notificación del acto administrativo; y concluyen la falta de exigibilidad de la factura cuando no se da a conocer debidamente, porque la falta de notificación de dichos actos administrativos, impide que estos adquieran carácter ejecutivo y ejecutorio.

(13) Chase, Luis Enrique. “La motivación del acto administrativo” El derecho administrativo latinoamericano. Curso internacional. Bogotá, D.C. 1978. Páginas 78 y 79. Dromi, Roberto. “El acto administrativo”. Ediciones Ciudad Argentina. Tercera edición. 1997. Argentina Buenos Aires. Páginas 67 a 69.

(14) Berrocal Guerrero, Luis Enrique, Manual del acto administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda. Quinta edición, 2009, páginas 93 y 94.

Aclaración de voto

Con el acostumbrado respeto, aunque comparto la decisión mayoritaria de la Sala en el sentido de revocar los numerales primero y tercero de la sentencia del 14 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, negar la nulidad de la factura 001 del 15 de agosto de 2002 y de la cuenta del 20 de agosto del mismo año y, declarar la nulidad de las resoluciones 375 y 380 de 2003, discrepo parcialmente de la misma, en cuanto consideró que como ni la Ley 56 de 1981 ni el Decreto Reglamentario 2024 de 1982 establecieron la forma de individualizar la compensación del impuesto predial; en virtud de la interpretación analógica que autoriza el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, la compensación debe ser establecida por los municipios y, para el efecto, deben aplicar los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional.

Considero que si bien es acertada la relación de conexidad que advirtió la Sala entre la compensación y el impuesto predial, en la medida que la compensación se paga a título de resarcimiento por el no pago del impuesto predial; la norma pertinente a la que los municipios debían apelar para liquidar la compensación, cuando las empresas propietarias de las obras de generación de energía eléctrica omiten ese deber legal, en los términos del artículo 4º de la Ley 56, era, en principio, el Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior, por cuanto, si se parte del presupuesto de que la Ley 56 y el Decreto 2024 contienen las precisiones mínimas para legitimar la aplicación de la compensación, como acertadamente lo advirtió la Sala, es claro que la compensación era exigible a partir de la promulgación de la ley. En ese sentido, si la ley data de 1981 y la Ley 383, que permitió a los municipios remitirse a las normas nacionales sobre procedimiento tributario, data del año 1997, lo pertinente era interpretar que, por lo menos, durante ese lapso la norma aplicable era el Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, no obstante la remisión al procedimiento tributario nacional prevista en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, si por la duda razonable que surge ante el vacío legal sobre a la norma de procedimiento que era pertinente aplicar a casos como el analizado; en virtud de la interpretación analógica que autoriza el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, considero que aún después del año 1997, el Código Contencioso Administrativo sigue siendo norma válida para que los municipios liquiden, de oficio, ante el incumplimiento del responsable, la compensación, pues el procedimiento previsto en ese código también permite, como lo permiten las normas tributarias, garantizar el derecho al debido proceso y de defensa.

En todo caso, ante el vacío legal y habida cuenta de que pueden subsistir actuaciones administrativas de los municipios en las que aplicaron una u otra normatividad, o ninguna, como en este asunto, lo pertinente era dejar abierta la facultad de la Sala de analizar cada caso concreto.

En tales términos dejo sentado la aclaración de voto.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 

Fecha ut supra