Sentencia 2003-00063 de marzo 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Radicación: 85001233100020030006301

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Pedro Nel Hernández Poveda

Demandado: municipio de Maní

Acción popular

Bogotá, catorce de marzo de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia del 7 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que decidió (se transcribe tal cual obra en el expediente):

“Primero: Se declara la vulneración a la ciudadanía de Maní, Casanare, por parte de la administración municipal, de sus derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al uso y goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público y a su seguridad.

“Segundo: Ordénase al municipio de Maní que, dentro del término de ocho (8) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, inicie las gestiones y trámites administrativos necesarios para el mejoramiento de las carreras 7ª y 8ª del municipio de Maní, específicamente, por ahora, rozando la maleza que las invade y eliminando los montículos que se encuentren en las mismas.

“Tercero: si hubiere presupuesto para ello, se iniciará la contratación necesaria para el total mejoramiento de las vías, carreras 7ª y 8ª del municipio de Maní. Si ello no fuere posible con el presupuesto de esta vigencia, se ordena al señor alcalde municipal que incluya dentro del proyecto de presupuesto que se presentará al concejo municipal para el próximo año, las partidas necesarias para el mejoramiento y mantenimiento permanente de las vías; mientras tanto, el honorable concejo deberá estudiar alternativas para solucionar la situación, como la de efectuar traslados presupuestales para conseguir los fines propuestos; la corporación deberá informar a este tribunal sobre las gestiones adelantadas dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia.

“Cuarto: Envíese copia de este fallo al señor Gobernador de Casanare, para que ofrezca respaldo financiero al municipio de Maní, con el fin de que se cumpla con las decisiones que se adoptan, de lo cual deberá informar al tribunal dentro del mismo lapso descrito anteriormente.

“Quinto: sin perjuicio de lo anterior, ordénase al municipio de Maní que, a partir del término de ejecutoria de esta providencia y hasta tanto se ejecuten los trabajos y obras de mantenimiento y reparación, se tomen todas las medidas de prevención necesarias para garantizar la seguridad de quienes transiten o se movilicen por las carreras aludidas.

“Sexto: Condénase al municipio de Maní, Casanare, a pagar a favor del señor Pedro Nel Hernández Poveda, la suma equivalente al valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta sentencia.

“Séptimo: Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.

“Octavo: Se condena en costas al municipio de Maní. Por la secretaría de esta corporación serán liquidadas, una vez esta sentencia se encuentre en firme.

“Noveno: se conforma un comité de verificación compuesto por el señor personero municipal de Maní, por el defensor del pueblo departamental y por el presidente de las juntas de acción comunal para que vigilen el cumplimiento de este fallo, para lo cual deberán informar mensualmente a esta corporación sobre las actuaciones adelantadas con ocasión de la ejecución de esta sentencia.

“Décimo: de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el incumplimiento de la orden judicial aquí impartida será sancionada con multa hasta cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

“Undécimo: Por secretaría, remítase a la Procuraduría General de la Nación, delegada para la vigilancia de la contratación estatal y a la Contraloría General de la República, copia de esta sentencia, de los contratos 059 y 063 del 13 y 14 de junio de 2002, de los que trata la considerativa de esta providencia, de la diligencia de inspección judicial y del peritazgo junto con el cuestionario absuelto, para que si lo consideran pertinente inicien las investigaciones a que haya lugar.

“Duodécimo: En firme esta providencia, por secretaría actúese de conformidad con los términos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998” (fls. 84 a 103).

I. Antecedentes

1.1. La demanda.

El 21 de enero de 2003, el señor Pedro Nel Hernández Poveda instauró una acción popular contra el municipio de Maní (departamento de Casanare) y contra los contratistas que construyeron las carreras 7 y 8 de dicho municipio, a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se transcribe tal cual obra en el expediente):

“1. Ordenar a la administración, que sin incurrir en mayor gasto del erario público, ejecute los actos necesarios para el arreglo general de las carreras 7ª y 8ª del casco urbano del municipio de Maní y dentro del plazo que fije su Despacho, en lo posible antes de entrar el invierno.

“2. Ordenar con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo, así como analizar la calidad de las obras ejecutadas con ocasión de los contratos 059 y 063.

“3. De llegar a resultar procedente, vincular a la presente acción popular a los contratistas o al contratista responsable para que ejecute las obras necesarias acordes a los ítems de los contratos con la calidad para la cual fueron concedidas las obras.

“4. Se reconozca en caso de ser condenado el demandado lo ordenado por los artículos 39 y 40 de la ley” (fl. 3).

1.1.1. Hechos.

Manifestó el demandante que, el 13 y 14 de junio de 2002, el municipio de Maní, Casanare, celebró, respectivamente, los contratos de obra pública 059, cuyo objeto fue “la conformación de la banca y construcción de afirmado en la carrera 8, calles 10 y 25, cra. 10, calles 12 y 18, calle 16, carreras 9 y 11 y calle 13, carrera 8 y 9”, y 063, cuyo objeto fue “la explotación, cargue, transporte de material, extendida y compactada para la conformación de la subrasante, sectores carrera 8 entre calles 10 y 25 y cra. 10 entre calles 12 y 18”.

Aseguró que las carreras 7 y 8 se encuentran en mal estado, debido a la falta de mantenimiento y porque, además, fueron construidas sin la calidad y especificaciones exigidas, pues los contratistas utilizaron “materiales contaminados”, al punto que, en época de invierno, la comunidad del barrio “El Laguito” se ve afectada, por el estancamiento de aguas y la proliferación de zancudos y otros insectos transmisores de enfermedades que atentan contra la salud de las personas, a lo cual se suman las dificultades de acceso al barrio del carro recolector de basuras, motivo por el cual “me atrevo a cuestionar las obras contratadas, porque para la cantidad de dinero invertido no se ve representada la inversión (sic)” (fl. 3).

Aseguró que, “con la omisión de la administración”, se vulneraron los derechos colectivos que denominó: i) el goce de un ambiente sano, ii) el goce del espacio público, iii) la utilización y defensa de los bienes de uso público y iv) la defensa del patrimonio público.

1.2. Contestación de la demanda.

La demanda fue admitida el 23 de enero de 2003 y el auto respectivo fue notificado al demandado y al Ministerio Público (fls. 13, 35).

1.2.1. El municipio de Maní se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó la práctica de pruebas. Aseguró que los referidos contratos de obra pública se ejecutaron en debida forma y dentro de los parámetros legales y contractuales establecidos. Manifestó que, si bien no cuenta con los recursos necesarios que le permitan pavimentar y realizar el mantenimiento periódico de todas las vías, ha hecho innumerables esfuerzos para proveer la infraestructura necesaria, a fin de satisfacer las necesidades generales y buscar la efectividad y protección de los derechos de los habitantes. Agregó que no ha vulnerado o atentado contra derecho colectivo alguno y que su propósito no es otro que el dar continuidad a las obras que se requieren para el cumplimiento de las necesidades insatisfechas, entre ellas las que tienen que ver con el mejoramiento de la malla vial (fls. 37 a 41).

1.2.2 El Ministerio Público solicitó que se oficiara a la Alcaldía de Maní, Casanare, a fin de que precisara qué actuaciones e inversiones ha realizado para el mejoramiento del estado de las carreras 7 y 8 (fl. 36).

1.3 Audiencia de pacto de cumplimiento

De conformidad con lo establecido por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se citó para el 4 de marzo de 2003 a las partes y al agente del Ministerio Público, con el fin de llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida, por la inasistencia del demandante (fls. 67 y 68).

1.4. Alegatos de conclusión.

Vencido el período probatorio y fracasada la audiencia de pacto de cumplimiento, el 15 de mayo de 2003 el Tribunal Administrativo de Casanare corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (fls. 67 y 68, 72 a 74, 77 y 78).

1.4.1. El Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, en atención a que no se acreditó en el proceso acción u omisión alguna del demandado que violara o amenazara los derechos colectivos mencionados en la demanda (fls. 79 a 82).

1.4.2. La parte actora y el demandado guardaron silencio.

1.5. La sentencia recurrida.

Mediante sentencia del 7 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la responsabilidad del municipio demandado y lo condenó en los términos citados ab initio, por estimar que se acreditó en el proceso el deterioro de las carreras 7 y 8 del municipio Maní, de modo que, en aras de normalizar la situación evidenciada, “se requieren labores de reparación y mantenimiento”, las cuales aún no han sido realizadas y, por lo mismo, es obvio que dicha omisión genera un riesgo para los usuarios de las vías.

Aseguró que la acción impetrada resultaba pertinente al caso sub examine, en la medida en que se ajusta a lo dispuesto por los artículos 4º, 9º y 14 de la Ley 472 de 1998, es decir, que aquélla puede intentarse contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares que violen o amenacen vulnerar los intereses o derechos colectivos y que, en el presente asunto, se evidenció en el proceso la violación de los derechos al goce de un ambiente sano, al uso y goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública y a la prevención de tragedias o desastres previsibles técnicamente (fls. 84 a 103).

1.6. El recurso de apelación.

Dentro del término legal, el demandado formuló recurso de apelación contra la sentencia anterior, a fin de que la misma fuera revocada y se negaran las pretensiones de la demanda, en consideración a que no se acreditó en el proceso la vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda, “pues como lo manifiesta el agente del Ministerio Público, no se dieron o acreditaron en el expediente los presupuestos jurídicos necesarios para el ejercicio de la acción, como son la existencia de una acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que violen o amenacen derechos colectivos”.

Manifestó que para la adecuación y mantenimiento de las carreras 7 y 8 se utilizó material de buena calidad, tal como se deduce del estudio de suelos y del informe que rindió el interventor de la obra. Aseguró que el drenaje de las aguas lluvias, en el municipio de Maní, es deficiente, debido a que la topografía del terreno es eminentemente plana y no existen sumideros, colectores o drenajes, cosa que contribuye al deterioro de las vías.

No obstante que las carreras 7 y 8 son de menor jerarquía que las demás vías del municipio de Maní, debido a su baja transitabilidad y escasa habitabilidad, la Administración ha realizado varias inversiones en ellas, a fin de que presten un buen servicio a la comunidad (fls. 107 a 109).

1.7. Trámite en segunda instancia.

1.7.1. El 24 de julio de 2003, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado (fl. 145) y, por auto del 22 de septiembre de ese mismo año, el magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado lo admitió (fl. 148). El 24 de octubre de 2003, en virtud de lo dispuesto por el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, el proceso fue remitido, por competencia, a la Sección Tercera (fl. 150).

1.7.2. Por auto del 2 de diciembre de 2003, el despacho al que inicialmente correspondió el estudio del presente asunto puso en conocimiento de los señores Ricardo Alfonso Vargas Pardo y Edgardo Neita Pinto, contratistas de la obra para el mantenimiento y adecuación de las carreras 7 y 8, una posible nulidad, por falta de notificación del auto admisorio de la demanda (fls. 153 a 162).

1.7.3. El 7 de octubre de 2004, el señor Edgardo Neita Pinto fue notificado personalmente del referido auto del 2 de diciembre de 2003, (fl. 219) y, mediante auto del 18 de noviembre de 2005, el despacho le nombró curador ad litem al señor Ricardo Alfonso Vargas Pardo, ante la imposibilidad de notificarlo personalmente (fls. 255 y 256). El señor Neita Pinto guardó silencio y el curador ad litem del señor Vargas Pardo contestó la demanda extemporáneamente (fls. 272 y 273).

1.7.4. El 18 de septiembre de 2006 se corrió traslado a la las partes, para alegar de conclusión (fl. 274) y, mediante auto del 14 de noviembre de ese mismo año (fls. 279 y 280), el despacho del magistrado ponente declaró saneada la nulidad puesta en conocimiento de los mencionados contratistas, toda vez que la misma no fue alegada.

1.7.5. El 30 de marzo de 2009, el despacho ordenó la citación de las partes y del agente del Ministerio Público a una audiencia de reconstrucción del expediente (fls. 289 y 290), en aplicación del artículo 133 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que uno de los cuadernos se extravió en la secretaría. En virtud a que ninguna de las personas citadas concurrió a la referida diligencia, el despacho, mediante auto del 18 de agosto de ese mismo año, ordenó la celebración de una nueva audiencia (fl. 298).

1.7.6. El 1º de octubre de 2009 se llevó a cabo la citada audiencia, a la que asistió únicamente el curador ad litem del señor Ricardo Alfonso Vargas Pardo, quien manifestó no tener en su poder documento alguno del citado expediente (fl. 303).

1.7.7. Mediante auto del 27 de octubre de 2010, el despacho declaró reconstruido el expediente y manifestó que el proceso continuaría su trámite con prescindencia “de los documentos contenidos en el cuaderno 2 del expediente, el cual se extravió” (fls. 306 y 307), toda vez que a la citada diligencia únicamente concurrió el curador ad litem del señor Vargas Pardo y, de conformidad con el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil, “si sólo concurriere a la audiencia una de las partes o su apoderado, se declarará reconstruido el proceso con base en su exposición jurada y las demás pruebas que se aduzcan en aquélla”.

II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, toda vez que la acción fue instaurada el 21 de enero de 2003, esto es, antes de que entraran en funcionamiento los jueces administrativos, lo cual ocurrió el 1º de agosto de 2006(1).

Además, por disposición del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer, por reparto, de las acciones populares que versen sobre contratos estatales y las que pretendan la protección de la moralidad administrativa, a lo cual se suma que, por auto del 24 de octubre de 2003, la Sección Primera remitió el proceso, por competencia, a la Sección Tercera de esta corporación (fl. 150).

2.2. Naturaleza, contenido y finalidad de las acciones populares.

Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones administrativas. Pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades a las que alude el artículo 12 de la Ley 472 de 1998. Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2º ibíd.).

La finalidad de la acción popular implica, de un lado, que el actor precise y acredite los hechos constitutivos de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda (art. 30) y, del otro, que el juez verifique y constate que, de los hechos planteados en ella, pueda deducirse dicha amenaza o vulneración.

Dada la importancia y relevancia jurídica de los bienes que protege, tiene trámite preferente (art. 6º), salvo las excepciones consagradas legalmente (hábeas corpus, acción de tutela y acción de cumplimiento). Dicha acción ostenta un carácter autónomo y principal, motivo válido para afirmar que su ejercicio no depende de la existencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial, aún de naturaleza ordinaria(2).

El legislador colombiano dotó al juez de la acción popular de una serie de prerrogativas (art. 34), a fin de que tuviera herramientas o instrumentos válidos para hacer cesar la vulneración o amenaza en contra de los derechos colectivos violados, o para retrotraer las cosas al estado anterior a la vulneración.

En cuanto a la competencia para el conocimiento de las acciones populares, el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, dispuso que la Sección Tercera del Consejo de Estado conocerá de “las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquéllas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”; en los demás casos, la competencia corresponderá a la Sección Primera de esta corporación.

Al respecto, la Sección Tercera ha aceptado siempre la procedencia de la acción popular frente al contrato estatal, con fundamento en que la ley no la consagró como subsidiaria de ninguna otra; sin embargo, la jurisprudencia de esta Sección no ha sido uniforme en torno al tema, prueba de ello es que, en algunas oportunidades, negó la posibilidad de ejercer control —incluido el de la validez— de los contratos estatales; en otras, en cambio, no sólo accedió a ello, sino que, además, aceptó que el actor popular solicitara la nulidad absoluta del contrato o que el juez la declarara de oficio; también accedió a la suspensión de obras públicas provenientes de un contrato, por contrariar tales derechos.

Así, por ejemplo, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2001 (exp. AP-068), manifestó que, a través de la acción popular, no es posible discutir la validez de un contrato estatal; en cambio, mediante sentencia del 21 de marzo de 2002 (exp. AP-285), sostuvo que, en los eventos en los que un contrato o un acto administrativo afectan gravemente el ejercicio de un derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene competencia para declarar su nulidad.

En sentencia del 13 de octubre de 2002 (exp. AP-518), esta Sección sostuvo que, mediante el ejercicio de la citada acción, cualquier persona se encuentra legitimada para solicitar la nulidad absoluta del contrato, como también lo está el juez para declararla de oficio, siempre que dicha decisión resulte necesaria para la protección de los derechos colectivos conculcados, evento este último que requiere el cumplimiento de las condiciones previstas por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, esto es, que la nulidad esté plenamente demostrada en el proceso y que en éste hayan intervenido las partes.

A manera de ilustración, cabe señalar que hoy, con la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), si bien puede demandarse la protección de los derechos e intereses colectivos cuando la vulneración provenga de un acto administrativo o un contrato, en uno u otro evento el juez no los puede anular (art. 144); sin embargo, puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos afectados, con lo cual se supera la eterna discusión acerca de la posibilidad de que el juez de la acción popular anule actos administrativos o contratos estatales, cuando éstos vulneren derechos colectivos.

2.3. Derechos colectivos que, a juicio del accionante, resultaron vulnerados por el municipio de Maní:

i) Goce de un ambiente sano

El artículo 79 de la Constitución Política de 1991 dispone que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano” y, por lo mismo, el Estado tiene la obligación de “proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.

A su turno, el artículo 80 ibídem señala que el Estado tiene el deber de planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”; además, “deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños consumados” y cooperar “con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

Sobre la importancia de la protección del medio ambiente, la Corte Constitucional ha recalcado que este derecho:

“…ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”(3).

El derecho al goce de un ambiente sano implica para el Estado no sólo un deber de vigilancia y protección, sino la necesidad de implementar medidas que permitan evitar y, al mismo tiempo, resarcir toda clase de daños que atenten contra el ecosistema, pues es evidente que tal derecho tiene una relación directa con otros de rango fundamental, como la vida, la salud, el libre desarrollo de la personalidad y los derechos de los niños.

Por su parte, el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 dispone que los municipios y distritos, en la elaboración e implementación de sus planes de ordenamiento territorial, deben tener en cuenta las normas de conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.

ii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público

El Estado tiene a su cargo la obligación constitucional de brindarle efectiva protección a los bienes y áreas que conforman el espacio público; al respecto, el artículo 82 de la Constitución Política dispone que el Estado debe “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. El artículo 313 ibídem señala que dentro de las funciones de los concejos municipales está la de reglamentar los usos del suelo, además de la de ejercer vigilancia y control sobre las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a vivienda.

A su turno, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, señala que el espacio público es “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes” y está constituido por “las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana (…)”.

De las normas acabadas de citar emerge, con toda claridad, que el Estado, a través de sus autoridades, debe velar por la protección del espacio público y por su destinación adecuada, además de ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial y utilización del suelo.

iii) Patrimonio público

El derecho a la defensa del patrimonio público implica que los recursos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita un detrimento patrimonial. Tal derecho busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos, sino también su utilización de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado, de modo que si la administración o el particular que maneja recursos públicos les da un uso indebido, bien porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, resulta comprometido aquel patrimonio y, por ende, procede su protección a través de la acción popular(4).

2.4. Caso concreto.

Según la demanda, el municipio de Maní celebró los contratos de obra pública 059 y 063 del 13 y 14 de junio de 2002, “para la conformación de la banca y construcción de afirmado” de varias vías públicas, entre ellas, las carreras 7 y 8, las cuales habrían quedado en mal estado, pues, al parecer, fueron construidas con “materiales contaminados”, sin la calidad y especificaciones debidas, al punto que, en época de invierno, estancan las aguas y proliferan los zancudos y otros insectos transmisores de enfermedades, a lo cual se suman las dificultades que el carro recolector de basura tiene para acceder al lugar, motivo por el cual el actor popular solicitó al juez que ordenara al citado municipio que ejecute las acciones necesarias para la reparación de las vías afectadas.

Pues bien, se encuentra acreditado en el proceso que, el 13 de junio de 2002, el municipio de Maní y el señor Ricardo Alfonso Vargas Pardo suscribieron el contrato de obra pública 059, cuyo objeto fue “la conformación de la banca y construcción de afirmado en la cra. 8 —calles 10 y 25, carrera 10 —calles 12 y 18, calle 16 —carreras 9 y 11 y calle 13 —carreras 8 y 9, casco urbano, municipio de Maní” (cláusula primera), por un valor de $ 70’257.657,50 (cláusula segunda) y con un plazo de ejecución de 45 días, contados a partir del desembolso del anticipo (cláusula sexta) (fls. 46 a 50).

El 15 de octubre de 2002, el secretario de desarrollo económico, productivo y ambiental del municipio, el contratista y el interventor de la obra suscribieron el acta de liquidación final del contrato (fl. 52).

También se encuentra acreditado en el proceso que, el 14 de junio de 2002, el municipio y el señor Edgardo Neita Pinto suscribieron el contrato de obra pública 063, cuyo objeto fue “la explotación, cargue, transporte de material, extendida y compactada para la conformación de la subrasante, sectores cra. 8 entre calles 10 y 25 y cra. 10 entre calles 12 y 18 del municipio de Maní, departamento de Casanare” (cláusula primera), por un valor de $ 77’205.511,07 y con un plazo de ejecución de dos (2) meses, contados a partir del desembolso del anticipo (cláusula sexta), contrato que fue liquidado por las partes el 28 de octubre de 2002, como lo indica el acta de liquidación final de obra (fl. 58).

Es indispensable señalar que, si bien los documentos anteriores obran en copia simple, los mismos pueden valorarse en este caso, toda vez que fueron aportados al proceso directamente por el municipio con la contestación de la demanda y en esa entidad reposan los respectivos originales.

No ocurre lo mismo con los documentos visibles a folios 110 a 144, que el municipio demandado aportó con el recurso de apelación, mediante los cuales pretende acreditar que el material utilizado en la obra es de buena calidad, pues es evidente que aquéllos fueron incorporados al proceso fuera del término legal y, por consiguiente, no es posible que el juez los valore.

Hechas las anteriores precisiones, cabe señalar que no obra prueba alguna en el expediente que demuestre que las carreras 7 y 8 del municipio de Maní, departamento de Casanare, se encuentran en mal estado, como lo asegura el actor, y mucho menos está acreditado en el proceso que los contratistas de las obras a las que se refieren los contratos 059 y 063 de 2002 hubieran utilizado “materiales contaminados”, sin la calidad y especificaciones debidas. Tampoco está demostrado que, en época de invierno, se produzca el estancamiento de aguas y la proliferación de zancudos y otros insectos y mucho menos que existan dificultades para el acceso al lugar por parte del carro recolector de basuras.

Al respecto, cabe recordar que, para la procedencia de la acción popular se requiere que se encuentren acreditados los siguientes supuestos fácticos: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos y iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos o intereses, nada de lo cual se encuentra demostrado en el proceso.

Como se dijo ab initio, si bien uno de los cuadernos que conforman el expediente 00063, iniciado a raíz de la acción popular promovida por el señor Pedro Nel Hernández Poveda contra el municipio de Maní se extravió en la Secretaría de la Sección Tercera de esta corporación, el despacho ordenó su reconstrucción, para lo cual citó a las partes y al Ministerio Público a una diligencia de reconstrucción de expediente a realizarse el 14 de abril de 2009 (fls. 289 y 790); sin embargo, nadie asistió a la misma, motivo por el cual, mediante auto del 18 de agosto de ese mismo año (fl. 298), se ordenó la práctica de una nueva diligencia a realizarse el 1º de octubre siguiente, a la que asistió únicamente el curador ad litem del señor Ricardo Alfonso Vargas Pardo (fl. 303), quien manifestó no tener en su poder documento alguno del citado expediente; en consecuencia, el despacho, mediante auto del 27 de octubre de 2010 (fls. 306 y 307), con fundamento en lo dispuesto por el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil, declaró que el expediente quedaba reconstruido y que el proceso continuaría su trámite con prescindencia “de los documentos contenidos en el cuaderno 2 del expediente, el cual se extravió”.

Sobre el particular, vale la pena recordar que el accionante, a pesar de habérsele citado oportunamente (fls. 293 y 299), no concurrió a ninguna de las diligencias que fueron programadas para la reconstrucción del expediente.

Hechas las anteriores precisiones, la Sala revocará la sentencia del 7 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró la responsabilidad del municipio de Maní.

2.5. Condena en costas.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 indica que hay lugar a la imposición de costas cuando la acción instaurada sea temeraria o alguna de las partes haya actuado de mala fe. En el sub lite, nada de eso ocurrió, razón por la cual no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 7 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual declaró la responsabilidad del municipio de Maní y lo condenó en los términos citados ab initio y, en su lugar, se dispone:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Mauricio Fajardo Gómez—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(1) El parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, aplicable para ese entonces, señalaba que, hasta tanto entraran en funcionamiento los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la jurisdicción contencioso administrativa conocerían, en primera instancia, los tribunales contencioso-administrativos y, en segunda instancia, el Consejo de Estado.

El artículo 152 (num. 16) del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que los tribunales administrativos conocerán, en primera instancia, de los asuntos “relativos a la protección de los derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de abril de 2012 (AP-0075701).

(3) Corte Constitucional, Sentencia T-254 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 2001 (AP-163).