Sentencia 2003-00075/1992 de marzo 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-24-000-2003-00075-01

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Nº interno: 19992

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Corporación de ahorro y vivienda AV Villas (hoy Banco Comercial AV Villas)

Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia

Asunto: Sanción por defecto en patrimonio técnico

Bogotá D.C. diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos acusados, toda vez que la parte actora ha sostenido que la sanción impuesta por la demandada se fundamentó en una norma que no estaba vigente al momento en que esta se impuso.

El asunto planteado en este proceso ha sido objeto de análisis por la Sala en anteriores ocasiones, por lo que en esta oportunidad se reiteran las consideraciones expuestas en esos casos(13).

El cargo se sustenta en que la Superintendencia Bancaria sancionó al Banco actor por “por el defecto en la relación de solvencia presentado en el mes de octubre de 2000”(14), con fundamento en el artículo 14 del Decreto 673 de 1994.

Pues bien, conforme al artículo 52 del EOSF, el Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podía señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dictara en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podían establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resultaran procedentes de acuerdo con la ley.

El artículo mencionado, era del siguiente tenor literal:

“Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad solo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley”.

En desarrollo de esta norma y del artículo 48 literal c) ibídem(15), el Gobierno Nacional expidió el Decreto 673 de 1994 “por el cual se dictan normas sobre patrimonio adecuado de los establecimientos de crédito”(16).

Respecto de la relación de solvencia, los artículos 2º y 3º del Decreto 673 de 1994, previeron lo siguiente:

“ART. 2º—Relación de solvencia de los establecimientos de crédito. Establécese, como relación de solvencia, un nivel mínimo de patrimonio adecuado de los establecimientos de crédito equivalente al nueve por ciento (9%) del total de sus activos, en moneda nacional y extranjera, ponderados por nivel de riesgo. Por lo tanto, el patrimonio técnico de los establecimientos de crédito, definido en los términos de este Decreto, no podrá ser inferior al nivel adecuado de patrimonio aquí señalado.

A partir del 1º de enero de 1996, el nivel mínimo de patrimonio será del diez por ciento (10%) del total de sus activos ponderados por nivel de riesgo, como relación de solvencia”.

“ART. 3º—Cumplimiento de la relación de solvencia. El cumplimiento de la relación de solvencia vigente se realizará en forma individual por cada establecimiento de crédito. Igualmente la relación de solvencia deberá cumplirse y supervisarse en forma consolidada. Para estos efectos, los establecimientos de crédito se sujetarán a las normas que, conforme a sus facultades legales, expida la Superintendencia Bancaria en relación con la obligación de presentar estados financieros consolidados, en particular, las entidades con las cuales debe efectuarse la consolidación”.

Por su parte, el artículo 14 del citado decreto, dispuso:

“ART. 14.—Sanciones: Por los defectos en que incurran los establecimientos de crédito en el patrimonio técnico necesario para el cumplimiento de la relación de solvencia, la Superintendencia Bancaria impondrá una multa a favor del tesoro nacional por el equivalente al 3.5% del defecto patrimonial presentado por cada mes del período de control, sin exceder del 1.5% del patrimonio requerido para su cumplimiento. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las demás sanciones o medidas administrativas que puede imponer la Superintendencia Bancaria conforme a sus facultades legales.

PAR. —Cuando un mismo establecimiento de crédito incumpla la relación de solvencia individualmente y en forma consolidada, se aplicara la sanción que resulte mayor”.

Pues bien, efectivamente, mediante Sentencia C-1161 de 6 de septiembre de 2000, la Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con fundamento en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, pues, como lo dijo la Corte, las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en la ley, de manera que, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hacía el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Señaló que de manera abierta la norma le trasladaba al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dictara en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, lo cual era contrario al principio de legalidad.

Lo anterior se desprende del punto 9 de las consideraciones consignadas en la mencionada sentencia, así:

“Principios de legalidad y proporcionalidad, derecho sancionador e inconstitucionalidad del artículo 52 del EOSF.

9. Esta corporación tiene bien establecido que si bien el derecho penal no es más que una de las especies del derecho sancionador, sin embargo los principios penales se aplican, mutatus mutandi, a los distintos ámbitos en donde opera el derecho sancionador. En efecto, en reiterada jurisprudencia esta corporación ha establecido que los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Y es que la Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP art. 29). Por consiguiente, el actor tiene razón en que la definición de un infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado.

10. Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas”.

11. Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del EOSF. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del EOSF será entonces retirado del ordenamiento”.

Como durante la vigencia de esta disposición, el Ejecutivo expidió el Decreto 673 de 1994 en cuyo artículo 14 estableció la sanción para los establecimientos de crédito por el defecto en que incurran en el patrimonio técnico necesario para el cumplimiento de la relación de solvencia, ante la sentencia de la Corte Constitucional C-1161 de 2000 esta norma quedó incursa en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo, conocida por la por jurisprudencia y la doctrina, como el decaimiento del acto administrativo, que ocurre “Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. En virtud de que la Corte no moduló los efectos de la sentencia, estos rigen hacia el futuro, o sea a partir de 11 de octubre de 2000, fecha en que quedó ejecutoriada(17).

En consecuencia, como lo señaló la Sala en las sentencias que se reiteran, en el presente caso y en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 52 del EOSF, el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 perdió su soporte fáctico y jurídico y, por lo tanto, no puede producir efectos jurídicos, no es obligatorio, ni se puede cumplir.

Además de lo anterior, se evidencia que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 52 del EOSF trajo consigo la derogatoria tácita del artículo 7º de la Ley 35 de 1993(18), al momento de ser incorporado al citado artículo 52, pero, sólo en cuanto a la potestad del Gobierno Nacional para señalar las sanciones relativas a las actividades financiera y aseguradora y relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público(19). Lo anterior, porque no se puede predicar igualdad en la literalidad de los artículos 7º de la Ley 35 de 1993 y 52 del Decreto 663 del mismo año, ya que la frase mercados de valores marca una diferencia entre las mismas.

Así pues, ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en consecuencia, la derogatoria tácita del artículo 7º de la Ley 35 de 1993, en los términos atrás indicados, normas en las que se fundó el Gobierno para expedir el Decreto 673 de 1994, se establece, que tal como lo afirmó el a quo, el artículo 14 de dicho decreto quedó incurso en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria prevista en el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo.

En consideración a lo anterior, se advierte que en el sub examine, la conducta constitutiva de la infracción sancionable se cometió en el mes de octubre del 2000 y la sanción se impuso el 12 de marzo de 2002; fecha para la cual, el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, ya no estaba produciendo efecto legal alguno, se insiste, en virtud de la sentencia de la Corte Constitucional, razón por la cual, la norma que tipificaba la infracción, establecía la sanción y otorgaba la competencia para sancionar ya no era aplicable, y por ende, la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) no podía ejercer su potestad sancionadora por la conducta tipificada en dicha disposición.

Ahora bien, la superintendencia considera que de aceptarse el decaimiento del artículo 14 del Decreto 673 de 1994, la consecuencia es que reviven los numerales 1º y 3º del artículo 83 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regulaban esta situación y consagraban la misma sanción pecuniaria impuesta a la demandante por lo tanto, los actos demandados tendrían un sustento jurídico válido.

Sobre el punto, la Sala en la sentencia de 21 de noviembre de 2003, que ahora se reitera, advirtió que los numerales 1º y 3º del citado artículo 83, fueron derogados expresamente por el artículo 17 del Decreto 673 de 1994, sin embargo, la sentencia de la Corte no tiene el alcance de revivirlos pues el pronunciamiento fue ajeno a ese tema dado que el artículo 52 del EOSF otorgaba facultades al Gobierno Nacional para señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dictara en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera, aseguradora y de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Y además, esa disposición no fue la que derogó los numerales 1º y 3º del artículo 83 ib., de manera que revivirlos vulneraría el artículo 14 de la Ley 153 de 1887(20).

En este orden de ideas, se concluye que contrario a lo dicho por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera de Colombia), en el sub júdice no resulta aplicable el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, con lo que, se le debe dar la razón a la parte actora, pues, la entidad demandada no podía ejercer su facultad sancionadora por una conducta tipificada en una disposición que no podía ser aplicada por ausencia de sustento legal; razón más que suficiente para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

13 Sentencias del 10 de mayo del 2012, expediente 17212, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 21 de noviembre de 2003, expediente Nº 13506, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; de 26 de junio de 2008, expediente 15621, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz y de 3 de diciembre de 2009, expediente 16183, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz.

14 Fls. 34 a 65.

15 Corresponde al Gobierno Nacional, dentro de sus funciones de intervención, establecer las normas requeridas para que las entidades objeto de intervención mantengan niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados con su actividad. Y, según el artículo 52 ibídem, el Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones pecuniarias correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

16 El Decreto 673 de 1994 fue derogado expresamente por el artículo 17 del Decreto 1720 de 2001.

17 Artículo 45 de la Ley 270 de 1996.

18 ART.7º—Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley”.

19 Al respecto, se puede observar la Sentencia C-1121/08, en la que se expuso: “(…) puede concluirse que operó una derogatoria tácita del artículo 7º de la Ley 35 de 1993, al momento de ser incorporado parcialmente en el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la propia Ley 35 de 1993 (…) en cuanto a la potestad del Gobierno Nacional para señalar las sanciones relativas a las actividades financiera y aseguradora y relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En relación con esta misma facultad, aplicable a las actividades del sector del mercado de valores, el artículo 7º de la Ley 35/93 sobrevivió en el ordenamiento jurídico”.

20 Expediente 13506, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.