Sentencia 2003-00082 de enero 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 11001-03-24-000-2003-00082-01

Ref.: 2416-2008

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Alba Raquel Medina Meza

Bogotá, D.C., veintinueve de enero de dos mil quince

EXTRACTOS: «Consideraciones.

1. Problema jurídico.

Se trata en el presente caso de establecer si el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar era competente para expedir la Resolución 84 de 30 de mayo de 2002, por medio de la cual asignó nomenclatura, sigla y sede a los despachos de la Justicia Penal Militar adscritos a la Armada Nacional y si con dicha decisión modificó la competencia prevista en la Ley 522 de 1999(1) o Código Penal Militar.

2. Marco normativo y conceptual de la justicia penal militar.

La Justicia Penal Militar tiene como función constitucional la de investigar y fallar los delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo, por lo que puede afirmarse que administra justicia (C.P., art. 116); en cuanto a su integración, el artículo 221 de la Constitución Política establece que las Cortes Marciales o Tribunales Militares estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro; sus funciones se rigen por el Código Penal Militar y el de Procedimiento Penal Militar, contenidos ambos en la Ley 522 de 1999; forma parte de la estructura del Ministerio de Defensa Nacional (D. 1512/2000, art. 6º) razón por la cual los despachos judiciales dependen administrativamente del Ministerio de Defensa Nacional, dentro del cual se encuentran la Dirección Ejecutiva y el Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar (art. 65 ibídem).

3. Análisis de los cargos

La lectura integral del concepto de violación permite a la Sala concretar los cargos de nulidad así: (i) falta de competencia del Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar para modificar la nomenclatura, sigla y sede de los despachos de la Justicia Penal Militar de la Armada Nacional, (ii) indebida modificación de la competencia de los despachos judiciales de la justicia penal militar, y (iii) violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso por la variación de la competencia en los procesos en trámite.

3.1. De la competencia del Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar para modificar la nomenclatura, sigla y sede de los despachos de la Justicia Penal Militar.

Manifiesta la actora que la Resolución No. 084 de 30 de mayo de 2002 vulnera el artículo 6º de la Constitución Política porque el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar se extralimitó en el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 26 del Decreto 1512 de 2000, toda vez que dicha norma no lo faculta para modificar la nomenclatura y sede de los despachos de la justicia penal militar de la Armada Nacional.

Para resolver lo atinente al cargo planteado, debe la Sala remitirse a las funciones de la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar consagradas en el artículo 26 del Decreto 1512 de 2002, expedido por el Presidente de la República, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones, el cual establece lo siguiente:

“ART. 26.—Funciones de la dirección ejecutiva de la justicia penal militar. A la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, dependencia interna del Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, literal j) de la Ley 489 de 1998, corresponde, de acuerdo con las directrices impartidas por el Ministro de Defensa Nacional y el Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar y las disposiciones del Código Penal Militar y demás normas relativas a la materia, la administración y dirección ejecutiva de la Justicia Penal Militar.

La Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar tendrá además de las funciones que le señalen las disposiciones legales y reglamentarias especiales y el artículo 64 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:

1. Implementar las políticas y ejecutar los planes, programas y decisiones adoptadas por el Ministro de Defensa Nacional en materia de administración de la Justicia Penal Militar.

2. Tomar o proponer, según su competencia, las decisiones necesarias para que la Justicia Penal Militar se administre oportuna y eficazmente.

3. Administrar, de conformidad con las normas vigentes, los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Justicia Penal Militar y responder por su correcta aplicación o utilización.

4. Celebrar los contratos que se requieran para el eficaz funcionamiento de la Justicia Penal Militar, de conformidad con la delegación que reciba del Ministro.

5. Adelantar los trámites relativos a la administración del personal de la Justicia Penal Militar, de conformidad con el Código Penal Militar, las normas vigentes, la

6. Elaborar y presentar al Ministro de Defensa Nacional y al Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar los informes que éstos soliciten.

7. Actuar, previa delegación del Ministro de Defensa, como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan.

8. Diseñar planes y programas que propendan por la prevención y control de la corrupción y por el bienestar del personal de la Justicia Penal Militar.

9. Proponer al Ministro de Defensa Nacional la adopción de políticas, planes, programas y reglamentos relacionados con el régimen carcelario para los miembros de la Fuerza Pública.

10. Elaborar e impulsar planes y programas de capacitación y desarrollo del personal de la Justicia Penal Militar, tendientes al incremento de la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio.

11. Recomendar al Ministro las decisiones a adoptar relacionadas con la ubicación de los despachos, recursos humanos y físicos para la mejor prestación del servicio.

12. Llevar el control de rendimiento y gestión de los despachos mediante los mecanismos e índices correspondientes.

13. Recomendar las decisiones necesarias para evitar la congestión en los diferentes despachos de la Justicia Penal Militar.

14. Diseñar, desarrollar, poner y mantener en funcionamiento, adecuados sistemas de información, que incluyan, entre otros aspectos, los relativos a información financiera, recursos humanos, costos, información presupuestaria y gestión judicial.

15. Las demás que le asigne el Ministro de Defensa Nacional y las disposiciones vigentes sobre la materia”.

Y la Resolución 15 de 11 de enero de 2002(2), por la cual el Ministro de Defensa Nacional delega en el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar las siguientes funciones:

“ART. 1º—Delegar en el Comandante General de las Fuerzas Militares, en los Comandantes de Fuerza, en el Director General de la Policía Nacional, Director General de Sanidad Militar, Director de Sanidad de la Policía Nacional, Director General Marítimo y Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar, respecto del personal civil de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, asignada a sus respectivos Comandos y Direcciones, según sea el caso, las siguientes funciones relacionadas con la administración de personal previstas en el Decreto-Ley 1792 de 2000, así:

1. La distribución de los cargos de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, asignados a cada uno de los comandos y direcciones, de que trata el presente artículo, de conformidad con el artículo 10 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

2. La asignación de funciones de que trata el artículo 15 del Decreto 1792 de 2000.

3. Los encargos y nombramientos en la modalidad legal que corresponda de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional asignada a cada uno de los Comandos y Direcciones de que trata este artículo. Esta facultad incluye la resolución de situaciones de que trata el artículo 51 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

4. La vinculación de personal supernumerario en los términos del artículo 52 del Decreto-Ley 1792 de 2000, en la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, asignada a cada uno de los comandos y direcciones de que trata este artículo, previa aprobación por parte del Ministro de Defensa Nacional del número de personas a vincular y del presupuesto necesario para tal fin. Esta facultad incluye la resolución de situaciones de que trata el artículo 51 del Decreto 1792 de 2000.

5. La vinculación por contrato de trabajo de los trabajadores oficiales de que trata el artículo 106 del Decreto-Ley 1792 de 2000, en la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, asignada a cada uno de los Comandos y Direcciones de que trata este artículo, previa aprobación por parte del Ministerio de Defensa Nacional del número de personas a vincular y del presupuesto necesario para tal fin. Esta delegación incluye la resolución de las situaciones administrativas que se deriven del contrato.

6. El otorgamiento de las comisiones de servicio de qué trata el artículo 18 del Decreto-Ley 1792 de 2000, así como su revocatoria salvo lo dispuesto en el inciso segundo de la misma norma.

7. El otorgamiento de las comisiones de estudio de que trata el artículo 20 del Decreto-Ley 1792 de 2000, así como la revocatoria de las mismas, hasta por noventa (90) días, si es en el exterior y hasta por un (1) año cuando se confiere en el país.

8. La autorización para aceptar las invitaciones de que trata el artículo 26 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

9. El otorgamiento de la licencia ordinaria, licencia no remunerada para adelantar estudios y licencia especial de que trata los artículos 30, 32 y 33 del Decreto Ley 1792 de 2000.

10. La licencia de maternidad y enfermedad de que trata el artículo 31 del Decreto Ley 1792 de 2000.

11. La facultad de ordenar la suspensión en el ejercicio de las funciones y el levantamiento de la misma de que trata el artículo 35 del Decreto Ley 1792 de 2000.

12. El otorgamiento de las vacaciones de que trata el artículo 36 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

13. La facultad de disponer los traslados de que trata el artículo 53 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

14. La expedición del acto administrativo mediante el cual se aceptan renuncias; se impone la sanción de destitución previo el procedimiento disciplinario respectivo; y decretar el abandono del cargo y la declaratoria de vacancia del mismo originada en esta causal, todo de conformidad con los artículos 39, 41 y 42 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

15. El retiro de los funcionarios por pensión de invalidez, jubilación o vejez, por cumplir la edad de retiro forzoso, por muerte real o presunta del empleado, de que trata el artículo 38, numerales 7 y 8 del Decreto Ley 1792 de 2000.

16. La declaratoria de insubsistencia del nombramiento de que tratan los artículos 38, 43, 44 y 45 del Decreto-Ley 1792 de 2000”.

“ART. 4º—Delegar en el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar respecto del personal civil de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, al servicio de la Justicia Penal Militar asignada en los diferentes Comandos y en la Policía Nacional, según sea el caso, las siguientes funciones previstas en el Decreto 1792 de 2000, así:

1. La asignación de funciones de que trata el artículo 15 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

2. Los encargos y nombramientos en la modalidad legal que corresponda. Esta facultad incluye la resolución de situaciones de que trata el artículo 51 del Decreto Ley 1792 de 2000.

3. El otorgamiento de las comisiones de estudio de que trata el artículo 20 del Decreto Ley 1792 de 2000, así como la revocatoria de las mismas, hasta por noventa (90) días cuando se trate en el exterior y hasta por un (1) año cuando se confiere en el país.

4. La autorización para aceptar las invitaciones de que trata el artículo 26 del Decreto Ley 1792 de 2000.

5. El otorgamiento de la licencia ordinaria, licencia no remunerada para adelantar estudios y licencia especial de que trata los artículos 30, 32 y 33 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

6. La licencia de maternidad y enfermedad de que trata el artículo 31 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

7. La facultad de ordenar la suspensión en el ejercicio de las funciones y el levantamiento de la misma, de que trata el artículo 35 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

8. El otorgamiento de las vacaciones de que trata el artículo 36 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

9. La facultad de disponer los traslados de que trata el artículo 53 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

10. La expedición del acto administrativo mediante el cual se aceptan renuncias; se impone la sanción de destitución previo el procedimiento disciplinario respectivo; y decretar el abandono del cargo y la declaratoria de vacancia del mismo originada en esta causal, todo de conformidad con los artículos 39, 41 y 42 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

11. El retiro de los funcionarios por pensión de invalidez, jubilación o vejez, por cumplir la edad de retiro forzoso, por muerte real o presunta del empleado, de que trata el artículo 38, numerales 7 y 8 del Decreto-Ley 1792 de 2000.

12. La declaratoria de insubsistencia del nombramiento de que tratan los artículos 38, 43, 44 y 45 del Decreto-Ley 1792 de 2000”.

“ART. 11.—El Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar asumirá las situaciones administrativas relacionadas con comisiones dentro del país hasta por quince (15) días, del personal militar y personal uniformado de la Policía Nacional que labora en la Dirección y en la Justicia Penal Militar”.

Examinadas las funciones del Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar que se relacionan, ninguna de ellas le otorga la facultad para “asignar nomenclatura, sigla y sede” a los despachos de la Justicia Penal Militar de la Armada Nacional.

De acuerdo con los num. 1 y 2 del artículo del Decreto 1512 de 2000 ya transcritos, a dicho funcionario le compete “implementar las políticas y ejecutar los planes, programas y decisiones adoptadas por el Ministro de Defensa Nacional en materia de administración de la Justicia Penal Militar”, así como “tomar o proponer, de acuerdo con su competencia, las decisiones necesarias para que la Justicia Penal Militar se administre oportuna y eficazmente”. En criterio de la Sala, la función de implementar políticas así como tomar o proponer decisiones para administrar la Justicia Penal Militar no comporta la facultad de asignar nomenclatura, sigla y sede de los despachos judiciales. Lo anterior por cuanto la asignación de nomenclatura conlleva la ordenación sistemática y codificada de las distintas denominaciones de los empleos dentro de cada uno de los niveles jerárquicos; conviene recordar que la nomenclatura se conforma por el nivel jerárquico, la denominación del empleo, el código y el grado salarial, y se trata de una atribución que le corresponde ejercer tanto al Congreso de la República (C.P., art. 150, num. 7) como al Presidente de la República ( C.P., art. 189, num.14).

Del mismo modo, se observa que el numeral 11 del artículo 26, consagra que al Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar le corresponde “recomendar al Ministro las decisiones a adoptar relacionadas con la ubicación de los despachos, recursos humanos y físicos para la mejor prestación del servicio”, así como “recomendar las decisiones necesarias para evitar la congestión en los diferentes despachos de la justicia penal militar”, lo que permite establecer que no tiene competencia para adoptar decisiones relacionadas con la “ubicación de los despachos” y su “congestión”, sino que su competencia se contrae a recomendar al Ministro de Defensa Nacional la adopción de tales decisiones, razón por la cual es claro que no podía tomar autónomamente la decisión de asignar nomenclatura, sigla y sede de los despachos judiciales con el fin de descongestionar los despachos judiciales, actuación con la cual excedió el marco de su competencia prevista en el artículo 26 del Decreto 1512 de 2000.

Ahora bien, en punto a las funciones que le fueron delegadas al Director Ejecutivo mediante la Resolución 15 de 11 de enero de 2002, advierte la Sala que estas toda vez que están referidas a la administración del personal civil(3) de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa (art. 1º) y al servicio de la Justicia Penal Militar (art. 4º), y se contraen a la distribución de cargos de la planta de empleados públicos, asignación de funciones de dicho personal, encargos, nombramientos, vinculación por contrato de los trabajadores oficiales, otorgamiento de comisiones, licencias, vacaciones, traslados, aceptación de renuncias, imposición de sanción de destitución, suspensión de las funciones, retiro del servicio, declaratoria de insubsistencia, todas ellas dentro de los límites previstos y con sujeción al Decreto-Ley 1792 de 2000 “ por el cual se modifica el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial”.

Es claro que la función de administrar el personal civil de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa, no conlleva la de asignar la nomenclatura, sigla y sede de los despachos de la Justicia Penal Militar de la Armada Nacional, toda vez que al tenor del artículo 221 de la Constitución Política las Cortes Marciales o Tribunales Militares se integran por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro. Nótese que con la expedición del acto demandado, el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar no desarrolló ninguna de las funciones relacionadas con la administración del personal civil relacionadas en el párrafo anterior. El acto objeto de estudio concierne a la nomenclatura, sigla y sede a los despachos de la justicia penal militar, que como ya se indicó, consiste en la ordenación sistemática y codificada de los despachos judiciales y su ubicación y no a la administración del personal civil. Es claro entonces que el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar no estaba facultado para asignar “nomenclatura, sigla y sede” en los despachos judiciales de la Armada Nacional razón por la que se configura en este caso el vicio de nulidad de falta de competencia que torna en ilegal el acto demandado.

Tampoco se allegó al proceso prueba alguna que demuestre la existencia de delegación expresa en cabeza del Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar de la función de “asignar nomenclatura, sigla y sede a los despachos de la justicia penal militar”, como lo autoriza el artículo 9º(4) de la Ley 489 de 1998(5) para la expedición del acto demandado; es más, se advierte por la Sala, que la referida función solo vino a ser delegada por el Ministro de Defensa Nacional a dicho funcionario con posterioridad a la expedición del acto acusado, a través de la Resolución 1294 de 11 de noviembre de 2004(6), “por la cual se adiciona la Resolución 15 del 11 de enero de 2002”.

Por lo anterior, es claro que para el 30 de mayo de 2002, fecha en que se expidió el acto acusado, la función de asignar nomenclatura, sigla y sede a los despachos de la justicia penal militar, no había sido delegada al Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar, razón por la cual carecía de competencia para expedir la Resolución No. 084 de 30 de mayo de 2002 objeto de demanda.

Ahora bien, destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 150 de la C.P. le corresponde al Congreso de la República “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…)”; y conforme al artículo 189 constitucional, el Presidente de la República puede “crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demanda la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos (…)”; dentro de dicho marco, la Ley 443 de 1998, artículo 66, confirió facultades al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que adoptaran el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos para las entidades del orden nacional y territorial que deban regirse por dicha ley, igual previsión fue reiterada en la Ley 909 de 2004 artículo 53. En este orden, para la Sala es claro que, el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos tanto a nivel nacional como municipal, le compete al Presidente de la República dentro del marco anterior.

En tratándose de la planta de la Justicia Militar ha de tenerse en cuenta que el Presidente de la República expidió el Decreto 1514 de 2000 “por el cual se modifican las plantas de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional contenidas en los decretos 1748 de 1993 y 1260 de 1994 y se fija la planta de la Justicia Penal Militar”, el que a su vez fue modificado por el Decreto 2763 de 2000, y posteriormente derogado por el Decreto 2423 de 2001 “por el cual se establece la planta de Personal de empleados públicos de la Justicia Penal Militar del Ministerio de Defensa Nacional”, en el cual, en su artículo 3º, delegó en el Ministro de Defensa Nacional, la facultad para distribuir los cargos de la planta global y ubicar el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio, razón por la que el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar no podía modificar la nomenclatura de los despachos de la justicia penal militar de la Armada Nacional sin estar facultado para tal efecto, y como se dejó expuesto, de acuerdo con lo probado en el proceso, ni la Resolución 15 de 11 de enero de 2002, ni el Decreto 1512 de 2000 le otorgaron a este funcionario la facultad de asignar nomenclatura, sigla y sede de los citados despachos de la justicia penal militar.

De acuerdo con las razones que anteceden, estima la Sala que el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar no era competente para expedir la Resolución. 84 de 30 de mayo de 2002 por la cual asignó nomenclatura, sigla y sede a los despachos de la justicia penal militar adscritos a la Armada Nacional.

La prosperidad de este cargo conlleva la declaratoria de nulidad del acto demandado, motivo por el cual no es necesario abordar el examen de los restantes motivos de censura que se invocan en la demanda, dado que resulta desvirtuada la legalidad del acto administrativo demandado al haber sido expedido por funcionario incompetente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLARASE LA NULIDAD de la Resolución 84 de 30 de mayo de 2002, proferida por el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar, por las razones expuestas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Dicha ley fue derogada por la Ley 1407 de 2010, la cual entró a regir para los delitos cometidos con posterioridad al 1º de enero de 2010.

(2) Folios 103 a 112.

(3) Decreto 1792 de 2000. Artículo 1º (…): Parágrafo 1º. Se entiende por Personal Civil, para todos los efectos del presente Decreto, el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y el personal no uniformado de la Policía Nacional. Los servidores públicos que prestan sus servicios en las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional se regirán por las normas vigentes propias de cada organismo.

(4) En virtud del cual, las autoridades administrativas pueden, mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

(5) Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

(6) Diario Oficial 45.735 de 17 de noviembre de 2004. “Artículo 1. Adicionar el artículo 4º de la Resolución número 15 de enero 11 de 2002, en el sentido de delegar en el Director Ejecutivo de la Justicia Penal Militar las siguientes situaciones respecto del personal militar y policial destinado en comisión o traslado por la autoridad competente al servicio de la Justicia Penal:

(..)

5. La asignación de nomenclaturas, sedes y unidades de los despachos de la Justicia Penal Militar. (…)”