Sentencia 2003-00082 de junio 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2003-00082-01(28744)

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Redenvíos Ltda.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Ref.: acción de controversias contractuales (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró probada la excepción de inexistencia de vicios que invaliden los actos administrativos demandados.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido

El 19 de diciembre de 2002(1), Redenvíos Ltda. presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, solicitando se declarara la nulidad de la Resolución 5535 del 10 de julio de 2002 y de la Resolución 9182 del 8 de octubre de 2002, por medio de las cuales, respectivamente, se declaró la caducidad del contrato 299 de 2001 y se confirmó dicha decisión.

Solicita además que se declare la nulidad del Acta 2 del 20 de noviembre de 2002 en la cual consta el recibo final y la liquidación del contrato específicamente en lo relativo a la declaratoria de la caducidad del contrato y a la cláusula penal pecuniaria.

Pide, como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene al accionado al pago del saldo que se le adeuda por la ejecución de las prestaciones del contrato, que se declare la inexistencia de saldo alguno a favor de la entidad contratante y que se condene al pago de los perjuicios que resulten probados durante el proceso.

Estima la cuantía en $ 50.939.150.

En escrito separado, Redenvíos Ltda. solicitó la suspensión provisional tanto de las Resoluciones 5535 del 10 de julio de 2002 y 9182 del 8 de octubre de 2002 como del Acta 2 del 20 de noviembre de 2002 argumentando que fueron expedidos en abierta vulneración del derecho al debido proceso y del artículo 18 de la Ley 80 de 1993 relativo a la declaratoria de la caducidad de los contratos estatales.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones

El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, profirió la Invitación IDU-ID-DTA-040-2001 con el fin de recibir las propuestas de los interesados en contratar la prestación del servicio de mensajería especializada.

El pliego de condiciones señaló que los proponentes debían indicar el tiempo máximo para realizar la entrega de envíos urbanos, la entrega de envíos nacionales y el tiempo para el reporte de devoluciones, los cuales en ningún caso podrían respectivamente ser superiores a 24 horas, 48 horas y 120 horas contadas a partir de la orden de servicio.

Redenvíos Ltda. presentó su propuesta de acuerdo con las exigencias del pliego de condiciones pero especificando que el tiempo de entrega y de reporte de devoluciones sería en horas hábiles.

El 23 de julio de 2001 la demandante y el demandado celebraron el contrato 299 en virtud del cual aquel se obligó a prestar a este sus servicios de mensajería especializada de conformidad con la oferta presentada el 22 de junio de 2001.

La duración del contrato se fijó en 12 meses contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de obra, es decir, desde el 25 de julio de 2001 y el valor total del contrato se pactó en $ 128.000.000.

El Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 17 del 10 de enero de 2002 por medio de la cual impuso una multa al contratista argumentando el retraso en la entrega de los envíos urbanos y nacionales.

Esta decisión fue confirmada el 15 de marzo de 2002 pese a que fue la inexactitud de la información suministrada por el contratante lo que dificultó el cumplimiento de la obligación de presentar informes semanales sobre los servicios prestados.

Como quiera que el contratista persistió en su incumplimiento, el IDU realizó una diligencia de descargos para finalmente expedir la Resolución 5535 del 10 de julio de 2002 por medio de la cual declaró la caducidad del contrato 299.

Contra esta resolución se interpuso el recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución 9182 del 8 de octubre de 2002 en el sentido de confirmar la declaratoria de caducidad del contrato.

Una vez vencido el plazo contractual Redenvíos continuó ejecutando sus obligaciones con el fin de cumplir el objeto contractual.

Las partes firmaron de común acuerdo el Acta 2 de recibo final y liquidación en la cual el contratista se reservó la facultad de demandar este acto.

3. El trámite procesal

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y dentro del término el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue aprovechada por aquellas.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 10 de agosto de 2004 el tribunal contencioso administrativo de Cundinamarca resolvió declarar probada la excepción de inexistencia de vicios que invaliden los actos administrativos demandados.

Para tomar estas decisiones el tribunal expuso las siguientes razones:

Señala el sentenciador de primera instancia que el cargo de incumplimiento atribuido al contratista en los actos administrativos demandados se encuentra plenamente probado en los oficios emitidos por el interventor de la obra, en las actas de las reuniones del contrato 299 y en los memorandos, documentos todos estos que constan en el expediente.

El tribunal considera que la declaratoria de caducidad del contrato 299 fue impuesta de acuerdo con los supuestos establecidos en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 pues el retardo en la entrega de las respuestas a los derechos de petición y en la entrega de las notificaciones de los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por el IDU en razón del cobro de valoración constituyen incumplimientos que afectaron de manera grave y directa la ejecución del contrato y que además, pusieron a la administración en riesgo de ser demandada.

Sostiene también que cuando la administración expidió la Resolución 5535 lo hizo ostentando su competencia ratio temporis pues el acto administrativo fue expedida el 10 de julio de 2002, fecha esta en la que el contrato 299 aún estaba vigente pues su término de duración fue estipulado en 14 meses contados a partir del 23 de julio de 2001.

En concepto del juez a quo la decisión de declarar la caducidad del contrato 299 fue expedida en estricta observancia del derecho al debido proceso del contratista pues previamente a tomar la decisión este fue varias veces conminado para que cumpliera con las obligaciones a su cargo, fue citado para rendir descargos en audiencia que fue celebrada el 28 de noviembre de 2001, las decisiones fueron notificadas y se desataron los recursos de la vía gubernativa.

Como quiera que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad y veracidad, la parte que alega la existencia de un vicio de validez como es el caso de la falsa motivación tiene la carga de probar los fundamentos de hecho que sustentan su pretensión.

III. El recurso de apelación

Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que el Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 5535 en abierta vulneración del derecho al debido proceso, por considerar que ese Acto Administrativo declaró la caducidad del contrato 299 sin que se configuraran los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y que además, la Resolución adolece del vicio de falsa motivación.

El recurrente básicamente sustenta su posición en que la Resolución 3555 fue expedida sin que se probaran en debida forma los supuestos facticos que sustentaron esa decisión y en que se declaró la caducidad de un contrato cuyo objeto ya estaba cumplido pues para el momento en que se notificó personalmente al contratista de la Resolución 3555 ésta parte no tenía pendiente obligación alguna a su cargo.

IV. Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio en este asunto.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. El Consejo de Estado ha expresado que la liquidación de común acuerdo del contrato “es una actuación administrativa posterior a su terminación normal (culminación del plazo de ejecución) o anormal (verbigracia en los supuestos de terminación unilateral o caducidad), con el objeto de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de cuentas para determinar quién le debe a quién y cuánto y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, y dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”(2), que es “… un corte de cuentas, es decir una etapa del negocio jurídico en que las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato, o mejor, la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución”(3), que “corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional”(4), que “es una operación administrativa que sobreviene a la finalización de un contrato, por cumplimiento del plazo anticipadamente, con el propósito de establecer, de modo definitivo, las obligaciones y derechos pecuniarios de las partes y su cuantía,”(5) y que “la misma consiste en una actuación tendiente a establecer el resultado final de la ejecución contractual, en cuanto al cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, los pagos efectuados por la entidad contratante, los saldos pendientes, las mutuas reclamaciones entre las partes, las transacciones y conciliaciones logradas, etc., y de esta manera finiquitar la relación negocial”(6).

Pues bien, nótese que esa finalidad de la liquidación del contrato consistente en finiquitar las cuentas, para utilizar la expresión que con frecuencia se emplea, resulta ya hoy una verdad averiguada y por lo tanto no da lugar a discusión alguna.

Sin embargo, en lo que sí parece no haber claridad o por lo menos coincidencia es en la naturaleza jurídica de ese acto bilateral pues se cataloga indistintamente como actuación administrativa, como una simple etapa del negocio jurídico, como operación administrativa o también como una modalidad de naturaleza negocial o convencional.

Se podría definir ese acto de liquidación bilateral como el acuerdo que celebran las partes de un contrato estatal para determinar los derechos y obligaciones que aún subsisten a favor y a cargo de cada una de las partes contratantes, todo con la finalidad de extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron como consecuencia del contrato estatal precedentemente celebrado.

Siendo esta la descripción ontológica de ese acto, no se remite a dudas que la liquidación bilateral de un contrato estatal es un negocio jurídico de la estirpe de los contratos pues en ella se presentan los rasgos distintivos de esta especie negocial a saber: a) El acuerdo entre dos partes; y b) La finalidad, en este caso, de extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial o, lo que es lo mismo, de contenido económico.

En efecto, a las voces del artículo 864 del Código de Comercio “el contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial…”, de donde se desprende que los contratos no sólo pueden crear relaciones jurídicas sino que también pueden estar destinados a regularlas o a extinguirlas, cosa ésta última que es la que precisamente ocurre en los actos de liquidación bilateral de los contratos estatales.

Con otras palabras, al término de la vida de un contrato estatal puede presentarse otro contrato, como lo es el negocio jurídico de liquidación, si las partes que inicialmente contrataron se avienen luego a determinar los derechos y obligaciones que aún subsisten a favor y a cargo de cada una de ellas, con la finalidad de extinguir de manera definitiva todas esas relaciones jurídicas que surgieron como consecuencia del contrato estatal que precedentemente celebraron.

Y no se olvide que la discusión decimonónica sobre la diferencia entre contrato y convención (según la cual aquel creaba obligaciones y ésta las extinguía) quedó enterrada en el ordenamiento jurídico colombiano desde que se acogió la elaboración conceptual que elaboró Bello sobre el contrato el señalar que “contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer una cosa…”(7), dando a entender que contrato y convención son la misma cosa.

Luego, en síntesis, el acto de liquidación bilateral de un contrato es a su vez un contrato pues mediante él se persigue extinguir definitivamente las relaciones jurídicas de contenido económico que aún pudieran subsistir a la terminación de la relación contractual precedentemente celebrada.

2. De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 871 del Código de Comercio(8) y el artículo 1603 del Código Civil(9) los contratos deben celebrarse y ejecutarse de buena fe, previsiones estas que implican la consagración legal del principio de la buena fe contractual.

La buena fe contractual no es otra que aquella que la doctrina ha calificado como objetiva(10) pues no consiste en un estado de creencia o convicción de actuar conforme a derecho (buena fe subjetiva) sino “en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia.”(11)

Estos comportamientos que de manera enunciativa se han señalado como propios de la buena fe objetiva o contractual, así como todos aquellos otros que puedan configurarla, deben desplegarse no sólo en la formación del contrato sino también durante su ejecución, y por su supuesto en la etapa posterior, pues esta buena fe es un principio integrador de todo contrato según lo indican de manera expresa los artículos 871 y 1603 ya citados.

Uno de tales comportamientos propios de la buena fe objetiva, que aquí conviene destacar, es el deber de información al cocontratante y que consiste en la obligación que tiene cada una de las partes de revelar a la otra todas aquellas circunstancias que sean relevantes para la formación, la ejecución o la extinción del contrato.

Así por ejemplo, si la liquidación bilateral de un contrato es un acuerdo que celebran las partes de un contrato estatal para determinar los derechos y obligaciones que aún subsisten a favor y a cargo de cada una de las partes contratantes, todo con la finalidad de extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron como consecuencia del contrato estatal precedentemente celebrado, resulta evidente y obvio por ser conforme a la buena fe objetiva que cada una de ellas tiene la obligación de enterar a la otra, de manera clara y expresa, de todas aquellas circunstancias o razones, entre otras, que den lugar a su inconformidad con el finiquito total que se propone. 

Con otras palabras, en la liquidación bilateral del contrato, quien esté inconforme con las cuentas que se presentan y el finiquito que se propone debe ineludiblemente expresar con qué y por qué no está de acuerdo y por consiguiente pedir o exigir el respectivo reconocimiento, de todo lo cual debe dar cuenta el acta respectiva pues ésta será finalmente la prueba de que expresó su inconformidad y que exigió el derecho que creía tener. 

Si no hay acuerdo sobre la reclamación, el inconforme deberá dejar la correspondiente constancia pues salvando la expresión de su designio negocial denotará su desacuerdo y la anotación que en este sentido contenga el acta será la demostración de su inconformidad y de que ésta no fue atendida por la otra parte. 

Dicho de otra manera toda reclamación en la liquidación bilateral de un contrato estatal supone no sólo que se consigne en el acta la correlativa salvedad sino también, y ante todo, la expresión clara y expresa de cuáles son los aspectos y puntos que motivan su inconformidad. 

Así que una salvedad sin que se hayan expresado de manera clara los aspectos y puntos que motivan la reclamación, así como la expresión de aspectos y puntos que motivan una reclamación sin que finalmente haya salvedad alguna, equivale lisa y llanamente a conformidad.

Y la razón para que esto sea así no es otra que el principio de la buena fe objetiva, en su manifestación del deber de información, pues de lo contrario la parte reticente, contrariando la lealtad y la rectitud que debe imperar en los negocios jurídicos y en el tráfico jurídico en general, quedaría habilitada para sorprender a la otra con exigencias o reconocimientos que en su momento no fueron propuestos ni dados a conocer. 

Por esto es que el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha venido insistiendo en que quién no hace salvedades claras y expresas en el acta de liquidación no puede luego concurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a pretender el reconocimiento de derechos que al momento de la liquidación no reclamó ni salvó.  

Así lo indicó al expresar: 

“…cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, estos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe, a quién y cuánto”(12)

Posteriormente señaló: 

“… en la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte, es ese el momento del contrato, en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial, las pretensiones que la otra parte no acepte. Las divergencias que existan al momento de liquidar el contrato, que sean enunciadas en acta, y no aceptadas estructuran la base del petitum de una eventual demanda. Por el contrario la parte que no deje anotada en el acta de liquidación final, la existencia de alguna pretensión para que la otra la considere en esa vía, nunca podrá pretenderlas judicialmente…”(13)

Y luego precisó: 

“… para efectos de poder acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar durante su ejecución, tal como esta Sala lo ha señalado en reiteradas ocasiones… Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión del contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad… Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la relación negocial, bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien porque subsisten diferencias entre ellas”(14)

Conjugando todo lo que hasta aquí se ha considerado resulta, en síntesis, que uno de los comportamientos que supone la buena fe objetiva o contractual es el deber de informar a la otra parte toda aquella circunstancia que resulte relevante para la formación, ejecución o extinción del contrato y que si se trata del acto bilateral de liquidación de una relación contractual, este deber se concreta, si existen inconformidades, en la manifestación de todas ellas indicando de manera clara y específica lo que pretende que se le reconozca, mencionando los motivos o razones que lo llevan a reclamar y haciendo las salvedades del caso si ellas no fueren atendidas o aceptadas. 

Por consiguiente las salvedades que se exponen en expresiones genéricas, esto es que no dan cuenta de lo que se pretende ni de las razones o motivos que llevan a la reclamación, jamás legitiman al inconforme para concurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a pretender lo que en la liquidación no reclamó ni salvó de manera clara, concreta y específica. 

Finalmente, tal como lo ha dicho esta subsección ha de tenerse en cuenta que:  

“… si la razón de inconformidad radica en un acto administrativo que declara una obligación, y que el contratista discute —como el que impone una multa, o una cláusula penal, o la caducidad (como en el caso sub iudice)— también es necesario dejar constancia de esa insatisfacción, porque igualmente los efectos de esas decisiones integran los asuntos sobre los cuales las partes deben, primero, intentar conciliar las diferencias, y sólo si no lo hacen, expresarlo en el acta, para que luego puedan acudir al juez. De hecho, la sola circunstancia de que el motivo de inconformidad de una parte radique en un acto administrativo, y no en un hecho, un comportamiento, un mal pago, etc., no tiene por qué variar la tesis general: Que los motivos de inconformidad —cualquiera sea—, se deben expresar en la liquidación bilateral del contrato”(15)

3. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación las partes liquidaron de común acuerdo el contrato 299 y en el acta que contiene la liquidación se dejó la siguiente salvedad: “Me reservo el derecho a demandar ante el contencioso administrativo, el presente acto administrativo”(16).

En el cuerpo del acta que contiene la mencionada liquidación del contrato 299 no aparece manifestación alguna que de manera clara, concreta y específica señale lo que el contratista pretende que se le reconozca ni los motivos o razones que lo llevan a reclamar; aún más, no hay mención de que el contratista haya formulado alguna reclamación y mucho menos en qué consistía ella y si fue aceptada o negada, simplemente al final del acta, como ya se dijo, aparece una salvedad general según la cual el contratista manifestó “Me reservo el derecho a demandar ante el contencioso administrativo, el presente acto administrativo”(17)

Así que entonces la verdad desnuda que asoma en este asunto es que no hay prueba de que el contratista al momento de liquidar el contrato haya hecho las singulares reclamaciones que ahora pretende en la demanda que dio curso a este debate procesal toda vez que el acta que contiene la liquidación no informa ninguna de esas específicas y concretas reclamaciones que se reseñan en el libelo genitor del proceso y mucho menos que haya sido negada alguna que fue formulada.

En cambio, por estas mismas circunstancias, la verdad procesal que aflora es que el contratista sorprende ahora a la entidad estatal contratante formulándole unas concretas pretensiones que al momento de la liquidación ni propuso ni salvó porque no le fueron concedidas.

Lo que se evidencia procesalmente entonces es que semejante manera de actuar contraviene el deber de informar que impone el principio de la buena fe contractual u objetiva y por consiguiente ese comportamiento determina que el demandante Redenvíos Ltda. no esté legitimado en este caso para concurrir ante esta jurisdicción a formular las pretensiones que aduce en su demanda pues tales cuestiones no fueron reclamadas ni salvadas de manera clara, concreta y específica al momento de liquidar el contrato 299.

Siendo así las cosas se imponía la negativa a las pretensiones de la demanda y como así lo decidió el a quo la sentencia apelada será confirmada aunque por las razones antes mencionadas.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada aunque por las razones antes mencionadas.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, presidente—Olga Valle de De La HozJaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folios 4 a 35 del cuaderno 1.

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 16.293.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 17.322.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2011, expediente 16.246.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2011, expediente 14.823.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2012, expediente 16.371.

7 Artículo 1495 del Código Civil colombiano.

8 “Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.”

9 “Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella”.

10 Sobre la buena fe objetiva en el derecho colombiano Cfr.: M. L. Neme Villarreal. El principio de buena fe en materia contractual en el sistema jurídico colombiano. En Revista de Derecho Privado. Nº 11, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2006, págs. 79 a 125 y M. L. Neme Villarreal. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. Nº 17, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, págs. 45 a 76.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 16.836.

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de marzo de 1998, expediente 11.101.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente 11.689.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 2005, expediente 14.113.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de julio de 2012, expediente 21.483.

16 Folio 287 del cuaderno 1.

17 Ibídem.