Sentencia 200300086 de mayo 3 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación 11001 0324 000 2003 00086 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Jorge Ignacio Cifuentes Reyes y otros

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil siete.

La Sala decide en única instancia la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad parcial de un decreto expedido por el Gobierno Nacional.

I. La demanda

Los ciudadanos William Rodríguez González, Jaime Rodolfo Gamba, y Jorge Ignacio Cifuentes; los dos primeros actuando en calidad de gerentes y representantes legales de las sociedades Radio Taxi Internacional S.A., y Cooperativa de Transportadores Radio Taxi Ltda., respectivamente y el último a nombre propio, en uso de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentaron demanda, para que en proceso de única instancia y según reforma de esa demanda, la Sala acceda a las siguientes

1. Pretensiones.

Que declare la nulidad de los artículos 2º, numerales 1º, 3º, 16, 18 y 22; 3º, numerales 1º y 8º; 9º, numerales 1º y 4º; 13, 14 y 20, y parágrafo, y 27 del Decreto 176 del 5 de febrero de 2001, “Por el cual, se establecen las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor, se determina el régimen de sanciones y se dictan otras disposiciones”.

2. Hechos en que se funda.

Se exponen como tales varios comentarios sobre las condiciones en que operan y laboran los conductores o propietarios de los automotores vinculados a las empresas objeto de las normas acusadas y sobre algunos antecedentes normativos de las mismas.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

Integrando la demanda y su posterior reforma, los actores señalan como violados los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 9º, numerales 2º y 5º de la Ley 105 de 1993; y 44 y 46 de la Ley 336 de 1996, por razones que se indican en los siguientes cargos:

3.1. Las normas impugnadas cambian la Ley 336 de 1996, con violación del debido proceso, por cuanto en el artículo 46 de esa ley se han tipificado únicamente seis (6) conductas sancionables, y el gobierno no puede basarse en el literal e) de dicho artículo para señalar obligaciones y sanciones que solo puede establecer el legislador, con lo cual viola el principio de legalidad, pues se imponen sanciones sin que exista la ley preexistente.

3.2. Violación de los principios de igualdad y proporcionalidad, ya que el gobierno desconoció los artículos 9º de la Ley 105 de 1993 y 44 de la Ley 336 de 1996 al señalar solo a las empresas como susceptibles de obligaciones y sanciones, dejando de lado a los conductores y propietarios, siendo que el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 incluye a estos, otorgando un trato discriminatorio porque protege a los últimos de sanciones y desprotege a las empresas de transporte, violando así el principio de igualdad.

3.3. El decreto acusado no puede modificar la inmovilización señalada como sanción en la Ley 105 de 1993 para pasarla a medida preventiva, como en efecto lo ha hecho en el artículo 27, parágrafo de dicho decreto, por cuanto está prevista como sanción en la Ley 336 de 1996.

4. El decreto desconoce que previo a las sanciones se debe amonestar a los presuntos infractores según el artículo 9º de la Ley 105 de 1993, el cual prevé una jerarquía o prelación en la aplicación de las conductas sancionables surgida de su numeración, y como la amonestación está en primer orden, será necesario en primer lugar proceder a elaborar la amonestación, pues no tiene sentido sancionar con multas para después amonestar a los infractores, lo cual haría inocuo el artículo 45 de la citada ley.

II. Contestación de la demanda

1. El Ministerio de Transporte manifiesta que el decreto censurado fue expedido con fundamento en las facultades constitucionales y legales del Gobierno Nacional, en especial con base en el artículo 44 y ss. de la Ley 336 de 1996, y advierte que la relación vinculante en la prestación del servicio se genera es entre el Estado y la empresa, pues dicho servicio únicamente se presta mediante las empresas debidamente constituidas y habilitadas por el gobierno, y los cupos se le asignan a ella, de allí que el control y la vigilancia deba ejercerse sobre ellas, de modo que mal se haría en sancionar a los conductores o propietarios de los equipos.

Propone la excepción de legalidad del acto acusado.

III. Alegatos de conclusión

La parte actora sostiene que la entidad demandada no controvierte los hechos de la demanda ni cuestiona las presuntas violaciones expuestas en la demanda, y que a la Sala le corresponde decidir si existen o no fundamentos para declarar o no las nulidades solicitadas.

IV. Concepto del Ministerio Público

El Procurador Primero Delegado ante la corporación hace un recuento de la actuación procesal y la normativa pertinente, y concluye que de los artículos 150, numerales 21, 23 y 25, 334 y 385 de la Constitución Política se desprende que el régimen del servicio público de transporte debe ser establecido por el legislador, de modo que la ley es la reguladora de los distintos elementos de la prestación eficiente y segura de ese servicio, y por ello se ha expedido el marco normativo del mismo, constituido por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, el Decreto 1122 de 1999 y la Ley 796 de 2002, sin perjuicio de los distintos modos de colaboración internormativa, traducida en varios decretos reglamentarios de esas leyes, y las facultades de inspección y vigilancia a cargo del Gobierno Nacional.

Que atendiendo la reserva legal en dicha materia, y en especial en lo sancionatorio, los preceptos acusados vulneran la normativa superior por cuanto establecen nuevos tipos disciplinarios y modifica el régimen punitivo establecido por el legislador, según se puede observar por la simple confrontación de tales preceptos con las respectivas normas de las leyes precitadas, pues se introducen obligaciones y prohibiciones que originan sanción, de suerte que se establece un régimen sancionatorio paralelo al establecido por el legislador. De esa forma los cargos están llamados a prosperar, de allí que solicite se acceda a las pretensiones de la demanda.

VI. Decisión

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

Consideraciones

1. El acto acusado.

El Decreto 176 de 2001, “Por la cual se establecen las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor, se determina el régimen de sanciones y se dictan otras disposiciones”, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas al Presidente de la República por los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

Las disposiciones del mismo que se piden anular son los artículos 2º, numerales 1º, 3º, 16, 18 y 22; 3º numerales 1º y 8º; 9º, numerales 1º y 4; 13, 14 y 20, y parágrafo, y 27 del Decreto 176 del 5 de febrero de 2001, que son del siguiente tenor:

“ART. 2º—Obligaciones. Son obligaciones generales de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros, las siguientes:

1. Informar a la autoridad de transporte competente los cambios de sede de domicilio principal y oficinas.

(...).

3. Velar porque sus vehículos lleven los distintivos, número de orden y razón social de la empresa.

(...).

16. Entregar al propietario del vehículo la respectiva ficha técnica una vez efectuada la desvinculación.

(...).

18. Expedir los respectivos paz y salvos sin costo alguno.

(...).

22. Devolver el original de la tarjeta de operación vencida dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de expedición de la nueva tarjeta.

ART. 3º—Prohibiciones. Las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros no podrán:

1. Exigir u obligar a los propietarios de los vehículos vinculados a comprar acciones de la misma.

(...).

8. Exigir u obligar a los propietarios de los vehículos vinculados a dejar depósitos por concepto de cambio de propietarios, cambio de empresa o reposición de equipo.

ART. 9º—Obligaciones. Son obligaciones propias de la empresa de transporte público en vehículos de taxi, además de las establecidas en el artículo 2º del presente decreto, las siguientes:

1. Expedir oportunamente la tarjeta de control para los vehículos a ella vinculados sin exigir cobro alguno por la misma.

(...).

4. Vigilar y constatar que los vehículos sean conducidos por personas idóneas.

ART. 13.—La empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros que incumpla las obligaciones enunciadas en el artículo 2º del presente decreto, será sancionada con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, exceptuando el incumplimiento del numeral 20 de dicho artículo, en cuyo caso la sanción será de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes”.

ART. 14.—La empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros que incurra en las prohibiciones establecidas en el artículo 3º del presente decreto, será sancionada con multa equivalente a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 20.—La empresa de transporte público en vehículos taxi que incumpla las obligaciones enunciadas en el artículo 9º, será sancionada con una multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

PAR.—En caso de imponerse sanción a la empresa por incumplimiento de la obligación establecida en el numeral 2º del artículo 9º, el Ministerio de Transporte suspenderá a la empresa el suministro de planillas por un término no superior a dos (2) meses”.

“ART. 27.—Inmovilización.

(...).

PAR.—Medida preventiva. La inmovilización se impondrá como medida preventiva sin perjuicio de las sanciones que por la comisión de la falta se imponga al propietario, conductor, empresa de transporte, y generador de la carga”.

2. Los cargos que se les formulan en la demanda.

De las mismas se dice que violan los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 9º, numerales 2º y 5º de la Ley 105 de 1993; y 44 y 46 de la Ley 336 de 1996, por razones que precisa en los cargos de la demanda, los cuales se resumen así:

3.1.(sic) Las disposiciones acusadas cambian la Ley 336 de 1996, con violación del debido proceso, porque se tipifican conductas no previstas en el artículo 46 de esa ley, la cual ha tipificado solo seis (6), sin que el gobierno pueda basarse en el literal e) de ese artículo para señalar obligaciones y sanciones que solo puede establecer el legislador, con lo cual viola el principio de legalidad, pues se imponen sanciones sin que exista la ley preexistente.

2.2. Violación de los principios de igualdad y proporcionalidad por desconocimiento de los artículos 9º de la Ley 105 de 1993 y 44 de la Ley 336 de 1996 al señalar solo a las empresas como susceptibles de obligaciones y sanciones, dejando por fuera a los conductores y propietarios, siendo que el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 los incluye, dando un trato discriminatorio al proteger a los últimos de sanciones y desproteger a las empresas de transporte.

2.3. El decreto acusado ha modificado la inmovilización prevista como sanción en la Ley 105 de 1993 al pasarla a medida preventiva en su artículo 27, parágrafo, pues está prevista como sanción en la Ley 336 de 1996.

2.4. El decreto desconoce que previo a las sanciones se debe amonestar a los presuntos infractores según el artículo 9º de la Ley 105 de 1993, el cual prevé una jerarquía o prelación en la aplicación a las conductas sancionables surgida de su numeración, y la amonestación está en primer orden, y no tiene sentido sancionar con multas para después amonestar a los infractores, lo cual haría inocuo el artículo 45 de la citada ley.

3. Examen de los cargos.

3.1. En cuanto al primero se tiene:

3.1.1. El artículo 46 de la Ley 336 de 1996, que se invoca como violado, establece:

“ART. 46.—Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos:

a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación.

b) En caso de suspensión o alteración parcial del servicio.

c) En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante.

d) En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida.

e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte”.

PAR.—Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte:

a) Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes;

b) Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes;

c) Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes;

d) Transporte férreo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes.

e) Transporte aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes”.

3.1.2. Se observa claramente que este artículo se ocupa específicamente de la sanción de multa, en el sentido de indicar las conductas que son susceptibles de esa sanción y su graduación o parámetros para el efecto.

En ese orden dicho artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que señala el mismo artículo, esto es, entre 1 y 2000 salarios mínimos legales mensuales vigentes; sin que la relación que contiene de tales conductas o faltas sea clausurativa, pues dicha sanción la hace extensiva a todas las demás faltas previstas en otras normas y que no tengan señalada una sanción distinta o específica. Por eso, además, es una norma abierta y que por lo mismo está llamada a integrarse con otras.

Mientras que los artículos 2º, 3º y 9º del Decreto 176 de 2001 no se ocupan de sanción alguna, sino de establecer, con fundamento en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996 (1) , las obligaciones y prohibiciones de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros, sin hacer mención al aspecto sancionatorio, de modo que tratan de temas distintos al del artículo 46 en comento. En consecuencia no hay relación directa o identidad de materia específica entre unos y otro, luego no es posible que se dé oposición entre los mismos.

3.1.3. Además, el decreto acusado reglamenta otras normas distintas al referido artículo 46, sean que estén en la Ley 336 de 1996, “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, o en la Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”.

Por consiguiente, el cargo no tiene vocación de prosperar.

3.2. En cuanto al segundo cargo, violación de los principios de igualdad y proporcionalidad al señalar solo a las empresas de transporte como susceptibles de obligaciones y prohibiciones y dejar de lado a los conductores y propietarios siendo que ellos están incluidos en el artículo 9º de la Ley 105 de 1993, vale poner de presente que ese artículo, perteneciente al capítulo IV, “Sanciones”, ciertamente señala los sujetos pasivos de las sanciones por violación de las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rifan cada modo de transporte (negrillas de la Sala), y entre esos sujetos se encuentran los mencionados por los actores y las empresas de servicio público. También señala las sanciones a imponer. Pero no se ocupa de establecer obligaciones y prohibiciones de dichos sujetos, luego no hay correspondencia material entre ese artículo 9º con los reglamentarios censurados que tratan de estos dos aspectos, de allí que no tiene pertinencia invocarlo como sustento del cargo.

Por lo demás, el hecho de que los artículos acusados solo se refieran a las empresas no significa en forma alguna un trato desigual entre los sujetos pasivos indicados en ese artículo 9º, toda vez que el objeto del decreto que los contiene está referido exclusivamente a las mismas en cuanto se trata de un decreto reglamentario “Por el cual, se establecen las obligaciones de las empresas de transporte público terrestre automotor, se determina el régimen de sanciones y se dictan otras disposiciones”, lo cual le está permitido al gobierno por el artículo 5º, inciso primero, de la Ley 336 de 1996, y significa, además, que únicamente a esas empresas es que les son aplicables las normas del decreto.

Lo especial de esa reglamentación no implica que los demás sujetos señalados en el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 queden excluidos de su condición de sujetos pasivos de las sanciones previstos en él, pues así no se dispone en las normas reglamentarias enjuiciadas y, al igual que las citadas empresas, tendrán también su correspondiente regulación o reglamentación especial.

Al ocuparse de la reglamentación de las normas legales relativas a uno de los mencionados sujetos, no se da, entonces, la concurrencia de sujetos que se requiere para que exista la posibilidad de trato diferente injustificado de unos en perjuicio o beneficio de otros.

Por todas las razones expuestas, el cargo tampoco prospera.

3.3. El tercer cargo está dirigido contra el artículo 27 del decreto impugnado, y consiste en que sin poder hacerlo el reglamento le da carácter de medida preventiva a la inmovilización, siendo que Ley 336 de 1996 le da carácter de sanción. Conviene precisar que en el parágrafo de ese artículo 27 es donde se prevé dicha medida, por lo tanto el cargo se circunscribe a esa parte.

Sobre el particular, se advierte que la “inmovilización o retención de vehículos” está prevista como una de las sanciones de que trata ese artículo; e igualmente está prevista en el artículo 9º, numeral 6º, de la Ley 105 de 1993, 49 de la Ley 336 de 1996 como parte del capítulo noveno, “Sanciones y procedimientos”.

Pero también se da un carácter preventivo de la inmovilización de vehículos, y por ende tiene en esos casos una situación de transitoriedad, como es la prevista en el parágrafo del artículo últimamente citado, pues la establece a modo transitorio al señalar que la inmovilización o retención de los equipos terminará una vez desaparezcan los motivos que dieron lugar a la misma.

En esos casos se está ante circunstancias que no ameritan sanción administrativa propiamente dicha, o ameritan una sanción distinta a la inmovilización, la cual se podrá dar, entonces, como medida paralela o previa a la sanción; por tanto, el parágrafo impugnado debe entenderse dirigido a situaciones o hechos de esas características y distintas de las señaladas en las normas que consagran la inmovilización como sanción.

Síguese de ello que el parágrafo en cuestión no está restándole entidad de sanción a la inmovilización del vehículo cuando esta deba aplicarse como tal, circunstancia en la que ya no será una medida transitoria, esto es, mientras duren los hechos que la provocaron, sino que tendrá vigencia por el tiempo que se señale en el acto sancionatorio.

En ese sentido, el parágrafo no está restringiendo el contenido y alcance de la ley, en especial de los artículos 9º, numeral 6º, de la Ley 105 de 1993 y 49 de la Ley 336 de 1996, ya que el alcance de estos no se afecta con el citado parágrafo, por lo cual no es violatorio de esos preceptos superiores.

En consecuencia, se negará la nulidad de dicha disposición.

3.4. Finalmente, el cuarto cargo, violación del artículo 9º de la Ley 105 de 1993, por desconocerse la jerarquía o prelación en la aplicación de las conductas sancionables surgida de su numeración, parece estar referido a los artículos 13, 14 y 20 del decreto atacado, pues los artículos demandados son los que establecen sanciones pecuniarias.

Al respecto, se debe decir que el hecho de que la amonestación aparezca enunciada en primer orden dentro de las sanciones imponibles, no significa que ella se deba imponer primeramente, pues si bien es cierto que la ordenación en que se encuentran dichas sanciones obedecen a una graduación, ello no significa que forzosamente deban imponerse de manera secuencial, esto es, que la siguiente solo pueda aplicarse después de haber sido impuesta la anterior, sino que esa graduación está dada en función de la gravedad de la conducta y de los hechos, de modo que como es lo propio de todo régimen sancionatorio, lo que se hace es establecer y describir las sanciones que son aplicables, atendiendo el principio de la legalidad de la pena, y serán las normas que establezcan la tipificación o descripción de las faltas las que dirán qué sanción le corresponde a dicha falta, de modo que la aplicación de cada una de las sanciones previstas dependerá de la comisión de la falta para la cual se señala, y no de un escalonamiento forzoso que imponga agotarlas secuencialmente.

Así las cosas, lo que se evidencia es una interpretación totalmente errada del alcance o significado de la ordenación de las sanciones en el artículo 95 de la Ley 105 de 1993.

Distinto es que los aludidos artículos 13, 14 y 20 reglamentarios establezcan rangos determinados para las sanciones pecuniarias según la falta que se cometa, lo cual no es viable jurídicamente dado que esos rangos ya están establecidos por la ley, como son los fijados en el artículo 46, parágrafo, de la Ley 336 de 1996, tal como se lee en su texto antes transcrito, que para el caso del transporte terrestre se determina entre uno (1) y setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales mensuales vigentes.

En efecto, en los artículos censurados en el cargo se lee lo siguiente:

ART. 13.—La empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros que incumpla las obligaciones enunciadas en el artículo 2º del presente decreto, será sancionada con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, exceptuando el incumplimiento del numeral 20 de dicho artículo, en cuyo caso la sanción será de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 14.—La empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros que incurra en las prohibiciones establecidas en el artículo 3º del presente decreto, será sancionada con multa equivalente a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 20.—La empresa de transporte público en vehículos taxi que incumpla las obligaciones enunciadas en el artículo 9º, será sancionada con una multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Además, de las normas transcritas se observa que ellas restringen el monto de la multa, siendo que dicha graduación le corresponde a las autoridades competentes, “... Teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción”, a voces de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 336 de 1996.

Por lo tanto, se declarará la nulidad de esos artículos, por cuanto contrarían el artículo 46 de la Ley 336 de 1996. En lo demás, el cargo no prospera.

De resto, nada se observa en las normas acusadas que contraríe el debido proceso y por consiguiente el artículo 29 de la Constitución Política.

En resumen, de los cargos de la demanda prospera parcialmente el cuarto, en cuanto a los artículos 13, 14 y 20 que fijan monto para la sanción de las conductas en ellos señaladas, los cuales se declararán nulos, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad en su integridad de los artículos 13, 14 y 20 del Decreto Reglamentario 176 de 2001.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 3 de mayo de 2007.

Magistrados: Martha Sofía Sanz Tobón, Presidenta—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel E. Mendoza Martelo—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(1) El inciso primero del citado artículo establece: “ART. 5º—El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo” (negrillas de la Sala).

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