Sentencia 2003-00092 de febrero 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 730012331000200300092 01 (30.228)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional

Demandado: Raúl Quesada Orozco

Referencia: Acción de repetición

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

1. La competencia.

La Sala es competente(12) para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Tolima de acuerdo con lo previsto en los artículos 129 y 132, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo.

2. La oportunidad de la acción.

En tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar, siguiendo la jurisprudencia de la Sala,(13) que el ordenamiento jurídico establece dos momentos a partir de los cuales comienza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a). A partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y, b). Desde el día siguiente del vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad; así, en el numeral 9º dispone, sobre el término para intentar la acción de repetición, que:

“[...] caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.(14)

Así mismo, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, norma procesal aplicable a este caso por cuanto se encontraba vigente para cuando se presentó la demanda,(15) consagró:

“La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública

“Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas(16).

“PAR.—La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar”.

Sobre el segundo evento la Corte Constitucional, en Sentencia C-832 de 2001, al analizar el tema de la caducidad en la acción de repetición, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, bajo el presupuesto de que:

“[...] el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo” (se resalta).

Como puede apreciarse, la Corte señaló que el término que tiene la entidad pública para cumplir oportunamente con la obligación de efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, según el cual cuenta con 18 meses, y agrega que vencido este plazo comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición. Así lo sustentó:

“[...] Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.

Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

La propia Constitución señala el procedimiento que debe seguirse para presupuestar gastos. El artículo 346 superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender al funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto.

Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago —evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales—, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria”(17)

“(...)

De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del gasto público (C.P., arts. 345 y 346), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado.

Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares.

En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa”(18).

En conclusión conforme a los parámetros jurisprudencia fijados se tiene que el término para intentar la acción de repetición, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron —Nº 9 del CCA, art, 136 y L. 678/2001, art. 11—, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago de la suma que pretende repetir, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo, lo primero que ocurra en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma como el momento indicado para que empiece a correr el término para ejercer la acción.

En el primer evento la ley consagra, entonces, un término de dos años para intentar la acción de repetición, contados desde el día siguiente a la fecha en la que se efectuó por parte de la entidad pública el pago efectivo del monto de la “condena” impuesta por el juez la cual se pretende recuperar a través de esta acción, pero en el sub examine al no contar con tal medio de prueba, tal como se explicará más adelante, se tomará como referente temporal la segunda eventualidad, esto es el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma.

Así las cosas frente a tal precisión resulta necesario anotar que el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima fechada el 28 de enero de 2000(19) expidió la Resolución 458 del 15 de febrero de 2001(20)por medio de la cual ordenó pagar a la señora Maria Irene Cardona de Quiceno la suma de $ 99.632.897,(21) de donde se infiere que con tal determinación se cumplió el plazo fijado en el artículo 177 ya que este corría hasta el 28 de julio de 2001, y es a partir de esta fecha que se contabilizan los dos años de caducidad de la acción, lapso que se extiende hasta el 29 de julio de 2003 y, al haberse presentado la demanda el 18 de diciembre de 2002,(22) resulta evidente que se propuso dentro del término previsto por la ley.

3. La acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad.

Las reflexiones para darle curso a la presente apelación parten de reconocer que la Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90 que:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

Así mismo, los artículos 77(23) y 78 del Código Contencioso Administrativo (D. L. 01/84)(24) establecieron la posibilidad de que la entidad pública condenada pudiera repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera ocasionado la condena.

Por su parte el artículo 2º de la Ley 678 de 2001 definió la acción de repetición en los siguientes términos:

“ART. 2º—Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial (...)”.

Por consiguiente, de conformidad con las normas jurídicas referidas, para que una entidad pública pueda repetir en contra de un servidor público, ex servidor público o particular que ejerza función pública, deben concurrir los siguientes elementos(25): a). Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a las personas y a las cosas materiales debidamente protegidas por el sistema jurídico; b). Que la entidad haya pagado la suma que pretende repetir y c). Que la condena se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.

3.1. El tránsito de legislación.

Con antelación a la expedición de la Ley 678 de 2001, fueron varias las disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política(26).

Posteriormente, una vez expedida la Ley 678 de 2001, puede afirmarse que se reguló en un solo cuerpo normativo tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y el llamamiento en garantía, fijando, bajo la égida de los primeros, generalidades tales como el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, y especificidades, como las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente y el establecimiento de presunciones legales en las que estaría incurso el funcionario, con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso y, en relación con lo procedimental se incluyeron precisiones en asuntos referidos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, trámite, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

De manera, pues, que los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o exfuncionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen conformado, como se dijo, por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales, sin embargo, esas situaciones pretéritas que son sometidas y susceptibles de ser conocidas por la jurisdicción, tal y como ocurre en el presente evento, cuyos hechos, según la demanda, datan del año de 1998, son las que plantean un conflicto de leyes en el tiempo, derivado del tránsito normativo, tema que resulta de trascendental importancia jurídica en la medida en que el artículo 10 de la Ley 678 de 2001 determinó que “La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones de reparación directa” (se resalta).

Así las cosas, para desatar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, se tiene suficientemente establecido por la jurisprudencia y la doctrina que la regla general es que la norma nueva rige hacia el futuro, esto es, se aplica a los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación; por excepción puede ser retroactiva, esto es, cobijar hechos o situaciones ocurridas en el pasado y con anterioridad a su vigencia.

Este postulado según el cual, en principio, la ley rige hacia el futuro y no puede ser retroactiva, da a entender válidamente que los actos o hechos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada a título de dolo o culpa grave, de manera que en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se impone lo previsto en los incisos segundo y tercero del artículo 29 de la Constitución Política, por cuya inteligencia:

“[...] Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará con preferencia a la restrictiva o desfavorable” (se resalta).

De acuerdo con la normatividad referida, la jurisprudencia ha efectuado las siguientes precisiones:

(i). Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter “civil” que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquella y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos(27).

(ii). Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado.

En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso, la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño y, en cuanto a los aspectos procesales hace referencia, resulta claro que las disposiciones establecidas en el nuevo marco jurídico rigen hacía el futuro, lo anterior atendiendo el criterio establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (se resalta).

En otras palabras, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la normatividad procesal existente, por ello se colige que la citada se aplica, en lo sustancial, para los hechos y actos ocurridos con posterioridad al 4 de agosto de 2001, fecha de su entrada en vigencia,(28) pues los acaecidos con antelación a dicha calenda y, por ende, el análisis de la responsabilidad del agente público debe analizarse de acuerdo a la normativa anterior, excepto que resulte aplicable por resultar más favorable o porque el caso encaje en la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados.

En consecuencia, por versar el sub judice sobre hechos que se remontan al 5 de julio de 1998 y por haberse presentado la demanda el 18 de diciembre de 2002, esto es en vigencia de la Ley 678 de 2001, la normativa procesal bajo la cual se examinará corresponde a esta última disposición citada.

4. Cuestión previa referida a la valoración probatoria en el presente asunto.

Considera la Sala necesario hacer referencia a la valoración de los medios probatorios que servirán de soporte a la decisión, teniendo en cuenta los mandatos señalados en el Código de Procedimiento Civil, aplicable a los juicios contenciosos administrativos en materia probatoria, en virtud de lo contemplado en los artículos 168(29) y 267(30) del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 01 de 1984(31).

Es pertinente, entonces, destacar que la codificación procesal civil establece en su artículo 174 el principio de necesidad de la prueba, que impone al juzgador el deber de decidir, exclusivamente, con base en las pruebas allegadas al proceso de manera regular y en forma oportuna, aspecto que tiene íntima relación con el derecho al debido proceso y sus garantías de publicidad y contradicción de la prueba, en consonancia con la carga probatoria que es consustancial a las partes en aras de sacar avante sus intereses en litigio(32).

Esta corporación ha reiterado la capital importancia del citado principio de necesidad de la prueba,(33) en punto a la observancia de las ritualidades que fija la ley para la valoración de los medios probatorios y así cumplir con su función de llevar al juez el grado de convicción suficiente para que pueda decidir sobre el asunto materia de la controversia(34).

En torno a los documentos que la parte demandante acompañó en copia simple junto con la demanda debe señalar la Sala que serán tenidos como pruebas, a la luz del reciente pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera que unificó la posición jurisprudencial sobre la valoración probatoria de esta clase de documentos, cuando han obrado en el plenario a lo largo del proceso, en los siguientes términos(35):

“[...] la Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia—.

En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011 y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los decretos-leyes 1400 y 2019 de 1970.

En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229).

Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v. gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.

De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(36).

Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios —como los procesos ejecutivos— en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v. gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v. gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—.

(...)

De otra parte, resulta pertinente destacar que la posibilidad de valorar la documentación que, encontrándose en copia simple ha obrado en el proceso — y por consiguiente se ha surtido el principio de contradicción—, no supone modificar las exigencias probatorias respecto del instrumento idóneo para probar ciertos hechos. En otros términos, la posibilidad de que el juez valore las copias simples que reposan en el expediente no quiere significar que se releve a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias (v. gr. la constancia de ejecutoria de una providencia judicial para su cumplimiento).

(...)

De modo que, si la ley establece un requisito —bien sea formal o sustancial— para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v. gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso.

Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido” (se destaca).

Así las cosas, la Sala procederá al estudio del caso, en consonancia con las anteriores consideraciones.

5. El caso concreto.

El Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, formuló acción de repetición contra el señor Raúl Quesada Orozco, en su calidad de miembro de la citada institución, por considerar que actuó en forma irregular en los hechos ocurridos el 5 de julio de 1998, al haber provocado la muerte del señor Filiberto Quiceno Cardona, lo cual, aduce la demandante, dio lugar a una sentencia condenatoria en su contra, proferida en única instancia el 28 de enero de 2000 por el Tribunal Administrativo del Tolima, como consecuencia de la cual dice haber pagado la suma de $ 99.632.897,70.

En este contexto, comoquiera que los hechos de este proceso sucedieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001 (jul, 5/98), fuerza concluir que la normativa que resulta aplicable para determinar los aspectos procesales referidos a la procedencia de la acción son los exigidos por dicho marco normativo, conforme a los razonamientos expuestos en precedencia.

De ahí que en aplicación directa de lo previsto en el artículo 90 de la Constitución Política, las condiciones objetivas para que proceda la acción de repetición, como se señaló con anterioridad, consisten en que el Estado haya sido condenado o se haya visto compelido conforme a la ley a la reparación de un daño antijurídico, y que se haya pagado, total o parcialmente, el perjuicio o indemnización impuesta en la condena, todo lo cual debe ser acreditado en el plenario por la entidad pública demandante en el proceso, mediante el aporte de copias de la sentencia ejecutoriada y demás documentos que demuestren la cancelación, total o parcial, de la indemnización del daño; de lo contrario, esto es, si no se cumplen esas dos condiciones y no se acreditan en forma legal dentro del proceso, el Estado no puede ni tiene la posibilidad de sacar avante la acción contra el agente estatal.

Siguiendo el citado precepto constitucional, se estima, así mismo, de cardinal importancia jurídica para la prosperidad de la repetición, el aporte de las pruebas que demuestren la culpa grave o el dolo del funcionario vinculado al proceso, y que precisamente, por dicha conducta cumplida en ejercicio de sus funciones, se causó el daño por el cual la entidad pública debió reconocer una indemnización impuesta en una sentencia judicial condenatoria, dado que este aspecto subjetivo constituye, como se explicó, la columna vertebral de la acción de repetición. Por consiguiente, le incumbe a la entidad demandante la carga procesal de probar en las acciones de repetición los requisitos configurativos de la acción.

En este caso concreto, la Sala estima que no se cumple con los anteriores requisitos y presupuestos para la procedencia y prosperidad de la acción de repetición contra el señor Quesada Orozco, por los hechos a que se refiere el presente proceso, por cuanto con la demanda se aportó lo siguiente:

(a). Copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima fechada el 28 de enero de 2000(37).

(b). Copia de la Resolución 00458 del 15 de febrero de 2001,(38) en la que se dice reconocer el gasto y ordenar el pago de $ 99.632.897,70 a favor de la señora María Irene Cardona de Quiceno(39) en cumplimiento de una sentencia judicial.

(c). Copia de la Resolución 000293 del 30 de abril de 2001(40) en la que se dice reconocer a favor de la señora María Irene Cardona de Quiceno(41) la suma de $ 7.117.402,27 correspondientes a la reliquidación de intereses generados por la mora en la cancelación de la citada condena judicial.

(d). Copia simple e ilegible de una orden de egresos a favor de la señora María Irene Cardona de Quiceno fechada el 24 de mayo de 2001 donde ordena se le cancele la suma de $ 7.117.402,27 correspondientes a la reliquidación de intereses generados por la mora en el pago de la citada condena judicial(42).

Como puede apreciarse y atendiendo los lineamientos jurisprudenciales arriba indicados, si bien se aportó copia simple de la sentencia que declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandante y dicha formalidad es suficiente para demostrar tal hecho, no es menos cierto que no obra en el expediente prueba del pago de la condena que afirmó la entidad demandante en los hechos relatados en su libelo demandatorio le habría sido impuesta a la entidad pública en una sentencia en su contra,(43) carga probatoria que debía asumir tal como lo ha establecido la jurisprudencia al sostener que:

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de prueba que, en caso de ser documental, generalmente(44) suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben provenir del beneficiario. El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. De conformidad con lo anterior, no basta con que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias si en ellos no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza acerca de la extinción de la obligación(45)“ (se destaca).

Vale decir que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil establece que “[...] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le atañe a la entidad demandante, de probar en las acciones de repetición los requisitos que la configuran, como noción procesal que se basa en el principio de auto responsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.

5. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 171 del Decreto 01 de 1984,(46) modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia apelada para en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(12) La competencia para conocer de las acciones de repetición no se determina por la cuantía del asunto, sino por el criterio de conexidad. Así lo explicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia del 21 de abril de 2009, en la cual se precisó: “(...) de conformidad con los dictados de la Ley 678, por regla general para determinar cuál es el funcionario judicial competente para conocer de las correspondientes acciones de repetición cuando el proceso primigenio o la conciliación correspondientes hubieren sido conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acudirse al criterio de conexidad, teniendo en consideración cuál fue el juez o tribunal ante el cual se adelantó el proceso judicial que a su turno dio lugar a la imposición de una condena en contra de una entidad estatal o a la realización de una erogación a cargo del patrimonio público si la misma hubiere sido convenida en virtud de una conciliación, tal como lo reflejan las providencias fechadas en mayo 8 y en diciembre 11, ambas del año 2007, postura que se complementa con este pronunciamiento para efectos de puntualizar, de un parte, que i) en principio y por virtud de las previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31 de la Carta Política —mientras no exista norma legal expresa que disponga lo contrario—, los procesos que se inicien o se adelanten en ejercicio de las referidas acciones de repetición deben tramitarse en dos (2) instancias y, de otra parte, que ii) en el caso específico de las acciones de repetición que deban adelantarse en contra de los funcionarios y empleados judiciales, la determinación de la competencia deberá efectuarse con sujeción a las reglas y directrices que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia recoge en su artículo 73 acerca de cuyos alcances se pronunció esta misma corporación mediante las aludidas providencias de septiembre 9 de 2008 y de enero 27 de 2009 cuyos criterios aquí también se reafirman”.

(13) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Expediente 22.102, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(14) La Corte Constitucional la declaró exequible mediante Sentencia C-832 de 2.001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(15) Las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001, por tratarse de normas de orden público, se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001; y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente Radicado 17.482, actor: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, demandado: Manuel Jesús Guerrero Pasichana. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(16) La Corte Constitucional mediante Sentencia C-394 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Gálvis, declaró a propósito del inciso primero estarse a lo resuelto en la Sentencia C-832 de 2001 y condicionó en el mismo sentido la exequibilidad del inciso segundo.

(17) Sentencia C-188 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(18) Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(19) Folio 15.

(20) Folio 27.

(21) Folio 31.

(22) Folio 54.

(23) Este artículo señaló que “Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones”.

(24) Aún vigentes como lo señaló la Sala en Sentencia de 9 de diciembre de 1993, Expediente 7818, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(25) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 31 de agosto de 2006, expedientes 17.482 y 28.448, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(26) A manera de ejemplo los artículos 63 y 2341 del Código Civil; artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo; artículos 6º, 90, 95, 121, 122, 124 de la Constitución Política; artículos 65 a 70 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia; artículo 54 de la Ley 80 de 1993, derogado expresamente por el artículo 30 de la Ley 678 de 2002; artículos 31 y 44 numeral 9º, 40 y 42 de la Ley 446 de 1998.

(27) Artículos 6º, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política.

(28) Según Diario Oficial 44.509 de 4 de agosto de 2001.

(29) “ART. 168.—Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del procedimiento civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.

(30) “ART. 267.—Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

(31) Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

(32) Al respecto el Código de Procedimiento Civil establece:

“ART. 174.—Necesidad de la prueba. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”.

“ART. 177.—Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”.

“ART. 183.—Oportunidades probatorias (antes de la modificación realizada por L. 794/2003, art. 18). Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados para ello en este código”.

(33) Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: sentencia de 20 de mayo de 2013, Expediente: 25001-23-26-000-2001-00191-01 (27.229) y sentencia de 8 de febrero de 2012, Expediente: 25001-23-26-000-1999-00641-01 (21.803), C.P. Hernán Andrade Rincón; sentencia 17 de noviembre de 2011, Expediente: 25000-23-26-000-1991-07254-01 (20.373) C.P. Hernán Andrade Rincón; sentencia de 30 de marzo de 2000, Radicación: 16116, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 30 de junio de 2005, Radicación: 25000-23-25-000-2000-05514-01(2909-04), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.

(34) En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias: Sala de Casación Civil, sentencia de 27 de marzo de 1998, Expediente: 4.943, M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss; Corte Constitucional. Sentencia SU-132 de 26 de febrero de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(35) Sentencia de 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

(36) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado 1999- 01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la Ley Procesal Civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda” (negrillas adicionales).

De igual forma, se pueden consultar la sentencia de 7 de marzo de 2011, Expediente 20171, M.P. Enrique Gil Botero, oportunidad en la que se precisó: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción.

“En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.

“En el caso sub examine, por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue acompañada con la demanda y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entregó como anexo de la misma, circunstancia que no acaeció, tanto así que los motivos de inconformidad y que motivaron la apelación de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de validez de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputación del daño y con la forma de establecer la eventual participación en la producción del mismo.

“Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —que entra a regir en jul. 2/2012— en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso”.

(37) Folio 15.

(38) Folio 27.

(39) Folio 31.

(40) Folio 34.

(41) Folio 31.

(42) Folio 36.

(43) Este criterio respecto de la prueba del pago fue igualmente expuesto por la Subsección A de la Sección Tercera, en sede de acción de repetición, en sentencia de 10 de febrero de 2011, Expediente: 32.763, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(44) El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia que todas las personas acostumbran observar en sus relaciones jurídicas.

(45) Ver providencias de 27 de noviembre de 2006. Expediente 22.099; de 8 de marzo de 2007, Expediente 25.749; de 8 de noviembre de 2007, Expediente 30327 con ponencia del Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

(46) Normatividad aplicable al asunto de la referencia por expresa disposición del artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a su tenor literal dispone:

“ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.