Sentencia 2003-00094 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Ref.: expediente 2500023240002003009401

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Autoridades distritales

Actora: Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios

Bogotá D.C., siete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. Los actos demandados.

El acto objeto de demanda, cuyos apartes que interesan al proceso se transcriben y se destacan con subrayas, son del siguiente tenor literal:

“DECRETO 1020 DE 2000

(Noviembre 22)

“Por el cual se asigna el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico y se incorpora la parte suburbana del predio denominado San Jerónimo de Yuste, ubicada en área suburbana de preservación del sistema orográfico en la localidad número 4 de San Cristóbal”.

El Alcalde Mayor de Bogotá,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que confieren los artículos 38, ordinal 4º del Decreto Ley 1421 de 1993, 211 y 384 del Acuerdo 6 de 1990 y

CONSIDERANDO:

Que el señor Joaquín Robledo Quijano, identificado con cédula de ciudadanía 19.360.993 de Bogotá, en condición de representante legal de la Fiduciaria Central propietaria del predio denominado San Jerónimo del Yuste, con planos topográficos número SC. 40/1-00, SC.40/1-01, SC 40/1-02, SC 40/1-03, SC 40/1-05, solicitó mediante radicación 98-1-33382 del 15 de mayo de 1998 la incorporación del mismo como nueva área urbana.

Que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concedió la viabilidad jurídica para adelantar el proceso de incorporación como nueva área urbana del predio anteriormente mencionado, a través del oficio 2-1999-04925 del 28 de marzo de 1999.

Que el predio San Jerónimo de Yuste se encuentra ubicado en el área suburbana de preservación del sistema orográfico, en las zonas de reglamentación números 2, conforme lo establecido por el Acuerdo 2 de 1997.

Que la zona del predio descrito en el considerando anterior, localizada al oriente del perímetro urbano, se encuentra dentro del área de reserva forestal protectora declarada por el Ministerio de Agricultura.

Que mediante la Resolución 76 de 1977 el Ministerio de Agricultura declaró como área de reserva forestal protectora la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá.  

Que el artículo 130 de la Ley 388 de 1997 determina: “Mientras los municipios y distritos adoptan o adicionan los planes de ordenamiento territorial en el término de lo previsto en el artículo 23 de esta ley, regirán en las materias correspondientes los planes maestros de infraestructura, los códigos de urbanismo y normas urbanísticas vigentes”.

Que en este mismo sentido, mediante Oficio 3110-2-21439 del 11 de enero del 2000, el Ministerio del Medio Ambiente conceptúo que mientras no sea expedido el acuerdo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial, continúan vigentes los acuerdos de los bordes, expedidos por el Concejo Distrital.

Que el Ministerio del Medio Ambiente, en escrito proferido en octubre 30 de 1995 manifestó lo siguiente: “La sustracción de la reserva no es prerrequisito para la expedición de un decreto de asignación de tratamiento en áreas suburbanas”, igualmente, dicho ministerio considera que para la expedición de los decretos de asignación de tratamiento”. Se debe contar con la asesoría ambiental de este ministerio y/o la Corporación Autónoma Regional respectiva para efectos de determinar cuáles son las zonas que hasta el momento han tenido una vocación de conservación ambiental y frente a las que el municipio pretende modificar el uso del suelo”.

Que en consideración a lo expuesto, el desarrollo de los usos urbanos permitidos en el presente decreto, quedará supeditado a la sustracción de la reserva forestal, por parte de la autoridad competente.

Que mediante oficios, con fecha de 5 de julio del 2000, se remitió copia del presente proyecto de decreto a la CAR y al Ministerio del Medio Ambiente, con el fin de que emitan su concepto acerca de la incorporación del predio en mención.

Que el Acuerdo 2 de 1997, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Sur-Oriental de Santa Fe de Bogotá (hoy Bogotá D.C.), constituye el marco jurídico de las definiciones, usos, porcentajes de cesión t[i]po A, densidad e índice de ocupación de la presente reglamentación.

Que para la asignación del tratamiento de incorporación del predio citado, se llev[ó] a cabo un proceso de concertación dentro de los términos establecidos en el título tercero, capítulo VII y VIII del Acuerdo 6 de 1990, durante el cual se realizaron tres (3) reuniones los días 24 de marzo de 1999, 20 de abril de 1999 y 5 de mayo del 2000.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 218 del Acuerdo 6 de 1990, el proceso de concertación culminó con el acta final suscrita el 20 de junio del 2000, por Clemencia Escallón Gartner, subdirectora de expansión y ordenamiento territorial del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el señor José Luis de Valencia Vélez, en condición de representante legal de la Fiduciaria Central, propietario del predio en mención.

Que el artículo 515, numeral 4º del Decreto Distrital 619 del 2000 (POT), permite que los procesos de concertación que cuenten con “[...] acta final de acuerdo sobre el proyecto de decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia [...]” de ese plan, podrán culminarse con la expedición de dicho decreto, por parte del Alcalde Mayor, incluidos los de concertación para la incorporación de predios como nuevas áreas urbanas de la ciudad.

Que la asignación de tratamiento debe hacerse por decreto del Alcalde Mayor de Bogotá que debe contener la reglamentación específica de los predios, conforme a 10 establecido en los artículos 17 y 387 del Acuerdo 6 de 1990.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA:

CAPÍTULO I.

Disposiciones generales

ART. 1º—Asignación de tratamiento y reglamentación del proceso de desarrollo: asignar el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico e incorporar la parte suburbana del predio denominado San Jerónimo de Yuste, a que se refiere la parte motiva del presente decreto, ubicado en las zonas de reglamentación números 2 del Acuerdo 2 de 1997.

PAR.—El desarrollo por urbanización y por construcción del citado predio se sujetará a las disposiciones del presente decreto.

(…).

CAPÍTULO III.

ART. 6º—Áreas de actividad y zonas: Para la asignación de las normas específicas que regirán el uso urbano en el predio a que se refiere el presente decreto, se adopta la siguiente zonificación al interior del mismo, definida, como zonas de reglamentación números 2, identificada con el código P-ZR-R-01.

Zonas de reglamentación números 02, código P-ZR-R-01, el cual, tiene siguiente significado:

P- Tratamiento especial de preservación del sistema orográfico.

ZR- Zona de reglamentación

R- Densidad restringida

01- Tipología de uso

ART. 7º—Asignación de usos: los usos urbanos permitidos en las zonas de reglamentación establecidas en el artículo anterior son los siguientes:  

Zonas de reglamentación número 2, código P-ZR-R-01

Principal:

Forestal y recreación pasivo.

Complementario:

Vivienda del celador o del propietario.

Compatible:

Vivienda, en desarrollo urbanístico residencia por el sistema de agrupación, el cual podrá desarrollarse por etapas.

El desarrollo de los usos urbanos permitidos en el predio queda supeditado a la obtención, por parte del propietario o urbanizador responsable, de la sustracción de la reserva ambiental emitida por la autoridad correspondiente.

Conforme con el artículo 332 del Acuerdo 6 de 1990, para el tratamiento de los usos compatibles se requiere de la aprobación del anteproyecto arquitectónico por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

(…).

CAPITULO IV.

Disposiciones finales

ART. 22.—Precisiones a la presente reglamentación: De conformidad con el numeral 4º, literal, b) del artículo 524 del Acuerdo 6/90, las precisiones que se requieran como complemento de la reglamentación específica contenida en el presente decreto se harán en la resolución que contenga la respectiva licencia de urbanismo, de manera que no existan vacíos que entorpezcan el proceso de desarrollo.

ART. 23.Incorporación para el desarrollo de usos urbanos. La incorporación para el desarrollo en usos urbanos contemplada en el presente decreto, así, como la aplicación de las normas establecidas en el mismo, quedan condicionadas a la sustracción de la zona de reserva forestal, por la autoridad competente.

El funcionamiento de tales usos quedará condicionado a la certificación de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, según Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, en donde es (sic) entidad conceptúe favorablemente para la ejecución de las obras previstas en los oficios mencionados en el artículo 4º, relacionados con las empresas de servicios públicos y las que se deriven de las licencias de urbanismo que se expidan.  

Entretanto, sólo se autorizan los usos agrícolas del terreno, según el artículo 185 del Acuerdo 6 de 1990.  

ART. 24.—Licencias: la solicitud y expedición de licencias se regirá por las normas vigentes para el tema (inc. 2º, art. 24, D. 1052/98).

ART. 25.—Vigencia: el presente decreto rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en la Gaceta de Urbanismo y Construcción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase

Dado en Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de noviembre del año dos mil (2000).

Enrique Peñalosa Londoño

Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.

María Carolina Barco De Botero

Directora

Departamento Administrativo de Planeación Distrital 

6.2. Planteamiento jurídico del caso concreto.

Corresponde a esta Sala dilucidar en primer lugar, si el Alcalde Mayor de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación, profirieron el Decreto 1020 de 2000 desconociendo la protección que las normas ambientales tanto nacionales como territoriales, le dan a la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”, al incorporar parte suburbana del predio San Jerónimo de Yuste.

De encontrar la Sala que efectivamente se configuró en el caso en estudio la falta de competencia de los funcionarios que expidieron el acto demandado, además de confirmar el fallo de la primera instancia, se abstendrá de pronunciar sobre los restantes argumentos de inconformidad expuestos por el apelante.

6.2.1. Acerca de la falta de competencia de las autoridades distritales en materia de destinación de uso del suelo de las áreas protegidas.

Sea lo primero señalar que la Sala comparte la afirmación de la demandante según la cual, la administración territorial en el decreto demandado lo que pretendió en últimas, al incorporar un área suburbana del predio San Jerónimo de Yuste —ubicado en área suburbana de preservación del sistema orográfico en la localidad 1 de Usaquén (sic)—, era modificar la destinación y uso del suelo de una zona que hace parte de la reserva forestal protectora de los Cerros Orientales de Bogotá.

Sobre el particular encuentra la Sala que en relación con la protección existente en el ordenamiento jurídico colombiano, relativa a la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, la jurisprudencia de esta Sección, fundamentada en los artículos 79 y 80(13) de la Constitución Política y la consecuente jurisprudencia de la Corte Constitucional, relativa a la regulación de la protección del medio ambiente y la debida destinación de los recursos naturales; ha venido reconociendo que el aprovechamiento de dichos recursos debe hacerse en plena armonía con la figura del desarrollo sostenible, en el sentido de realizar un uso y aprovechamiento adecuado y moderado de los recursos escasos, frente a lo que representa el ejercicio de otros derechos, tales como la libertad económica.

Al respecto, resulta pertinente transcribir el siguiente aparte jurisprudencial proferido por esta misma Sala:

Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política proclaman así el derecho de todos a un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, garantizar el desarrollo sostenible de los recursos naturales y su conservación, restauración o sustitución: (…).

Otros preceptos supremos reiteran los deberes del Estado para con este derecho colectivo, verbigracia el deber de delimitar el alcance de la libertad económica cuando lo exija la preservación del ambiente (art. 333); la obligación del Contralor General de la República de presentar al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (art. 268-7); y la del Procurador General de la Nación de defender los derechos colectivos y, en especial, el ambiente (art. 277-4).

La Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente como “organismo rector de la gestión del medio ambiente”, encargado de definir las políticas y regulaciones a que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (art. 2º).

A un tiempo creó el sistema nacional ambiental, integrado, desde el punto de vista orgánico, por el conjunto de “entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley”, que siguen el siguiente orden jerárquico descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios (Sent., dic. 11/2006, Exp. 11001-03-24-000-2000-6656-01, M.P. Camilo Arciniégas Andrade).

Así pues se tiene que la normatividad existente a nivel nacional para la protección y regulación de las áreas destinadas al uso de reserva forestal, establece que dichas áreas se declararon con el fin de evitar el agotamiento de los recursos naturales. Esto conlleva la consecuente limitación de otros derechos, entre ellos, el ejercicio de la libertad económica que ve condicionada la destinación de los suelos del suelo a usos urbanísticos, por lo que puede representar el aprovechamiento o desarrollo de una actividad económica.

Es así como, el artículo 47 y el capítulo I del título III del Decreto Ley 2811 de 1974, dada su importancia para la conservación de los recursos naturales, regula lo que debe entenderse por área de reserva forestal, en los siguientes términos:

ART. 47.—Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.

Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares.

(…).

CAPÍTULO I

De las áreas de reserva forestal

ART. 206.—Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras.

ART. 207.—El área de reserva forestal solo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, deberá garantizarse la recuperación y supervivencia de los bosques.

En el caso, previamente determinado, en que no existan condiciones ecológicas, económicas o sociales que permitan garantizar la recuperación y supervivencia de los bosques, el concesionario o titular de permiso pagará la tasa adicional que se exige en los aprovechamientos forestales únicos.

ART. 208.—La construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas, o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa.

La licencia solo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables del área.

El titular de licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas.

ART. 209.—No podrán ser adjudicados los baldíos de las áreas de reserva forestal.

Se podrá otorgar concesión sobre el uso de baldíos desprovistos de bosques, aun dentro de área de reserva forestal, durante el tiempo necesario para que el concesionario establezca bosques artificiales y los pueda aprovechar.

No se reconocerá el valor de mejoras hechas en una región después de haber sido declarada área de reserva forestal. Tampoco habrá lugar al pago de mejoras en alguna de dichas áreas cuando se hayan hecho después de ponerse en vigencia este código

ART. 210.—si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva” (resaltado fuera de texto).

De igual forma, el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, dispone que el Ministerio del Medio Ambiente de la época actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, será la autoridad administrativa del orden nacional, encargada de velar por la administración y regulación de las áreas cuyo uso del suelo ha sido destinado a reserva forestal, dado el carácter igualmente nacional que le confirió la ley a las áreas protegidas y de reserva.

Por tanto, resulta evidente que solo mediante la autorización previa de la autoridad nacional competente, para el caso, el ministerio del ramo, se podrán sustraer áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, tal como expresamente lo consagra la competencia atribuida por el artículo citado en su numeral 18, que dice:

“ART. 5.—Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

(…)

18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento”.

Esta disposición legal fue objeto de examen por parte de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-649 de diciembre 3 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en la cual declaró inexequible la expresión “y sustraer” empleada en el numeral 18 del artículo 5º, en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el sistema nacional de parques naturales, y EXEQUIBLE, en cuanto alude a las reservas forestales nacionales, como acontece en el caso en estudio. Los apartes más importantes del fallo establecen:

2.2.7. Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables.

Lo anterior conduce a considerar que, con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de tales reservas, con la salvedad que más adelante se hará.

El derecho constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano, configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a través de la acción legislativa, sino de la actividad administrativa. Es decir, que cuando la Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del referido derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber pesa sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que dentro de los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación, conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador a aquella, para constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o zonas correspondientes.

La protección que el artículo 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por este.

El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el artículo 63 debe entenderse, en armonía con los artículos 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por este, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.

Finalmente estima la Corte que debe precisar lo siguiente:

Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el artículo 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.

En razón de lo anterior, la Corte estima que es inconstitucional la expresión “y sustraer” incluida en el numeral 18 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, referida a las áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva forestal” (resaltado fuera de texto).

Recientemente la Sala se refirió a la facultad del Ministerio de Medio Ambiente, en los siguientes términos, los cuales son reiterados en esta providencia:

De las normas antes transcritas, surge de manera inmediata para la Sala la conclusión de que toda intervención en el área de las reservas forestales de carácter nacional, como lo es en efecto para el caso el área de reserva forestal protectora denominada Cerros Orientales de Bogotá, con el fin de incorporar la parte suburbana de predios que se encuentren dentro de ella como nueva área urbana del Distrito Capital, está condicionada por mandato de la ley a su previa alinderación y sustracción por parte del Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).

En otros términos, y concretamente frente al caso que se analiza, si bien en el Alcalde Mayor de Bogotá radicaba la competencia para incorporar la parte suburbana de los predios tantas veces mencionados al área urbana de la ciudad, aspecto que no se discute en el proceso, el ejercicio de tal competencia, que se materializó mediante el acto acusado y la autorización que mediante él se concedió para realizar actividades urbanas en la misma, estaba supeditado al pronunciamiento previo y favorable del Ministerio del Medio Ambiente sobre la sustracción de esa área de la mencionada reserva forestal, pues el citado artículo 210 del CNR, en concordancia con el artículo 5º numeral 18 de la Ley 99 de 1993, son absolutamente claros y categóricos en determinar que cualquier actividad económica que implique remoción de bosques o cualquier actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques deberá ser previamente sustraída del área de reserva por parte del referido ministerio.

En consecuencia, al quedar establecido que el Alcalde Mayor de Bogotá produjo la incorporación al área urbana de la ciudad de la parte suburbana de los predios mencionados al inicio de estas consideraciones sin haberse obtenido de manera previa la sustracción de la misma por el Ministerio del Medio Ambiente, incurrió en el vicio de incompetencia temporal o por razón de la oportunidad, que conducirá indefectiblemente a la confirmación de la sentencia recurrida” (Sent., dic. 11/2013, Exp. 25000-23-24-000-2003-00947-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso)(14)

Ahora bien, al analizar la reglamentación del Decreto Distrital 1020 de 2000, se observa que lo que procuraba era incorporar al uso urbano una porción de un predio que hace parte de la zona de reserva forestal del Bosque Oriental de Bogotá, con el fin de preservar “el sistema orográfico”, supeditado a la previa sustracción de la condición de zona de reserva forestal por parte del Ministerio del Medio Ambiente.

No obstante lo anterior, observa la Sala, que se configura una situación anormal pues por una parte, desarrolla las condiciones para la realización de proyectos urbanísticos en el predio, lo que conlleva por otro lado, la modificación de la destinación del uso de suelo de reserva de uso forestal a uso urbanístico, sin la debida sustracción previa que se debía realizar del área de reserva, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, al tratarse de una zona que se encuentra protegida, en los términos de la Resolución 77 de 1976 del Ministerio de Agricultura que declaró como área de reserva forestal protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá(15).

A la anterior conclusión se arriba con fundamento en el contenido del artículo primero del Decreto 1020 de 2000, objeto de demanda, que dispone:

“ART. 1º—Asignación de tratamiento y reglamentación del proceso de desarrollo: asignar el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico e incorporar la parte suburbana del predio denominado San Jerónimo de Yuste, a que se refiere la parte motiva del presente decreto, ubicado en las zonas de reglamentación números 2 del Acuerdo 2 de 1997.

PAR.—el desarrollo por urbanización y por construcción del citado predio se sujetará a las disposiciones del presente decreto”.

Aun cuando alega la entidad demandada en el recurso de apelación, que el Decreto 1020 de 2000 es un acto administrativo que está condicionado a la previa sustracción del área de reserva forestal por la autoridad competente, no cabe duda para la Sala que las autoridades territoriales asumieron la reglamentación integral del uso y destinación que se debe dar al área de reserva, como un proyecto urbanístico, sin contar con la previa “sustracción” de la autoridad competente, en este caso, el Ministerio del Medio Ambiente.

Por ende, el efecto jurídico que en últimas se produciría con este acto de no confirmarse el fallo apelado, sería precisamente el de sustraer de los efectos de la protección que busca la declaratoria de zona de protección ambiental, el predio objeto de reglamentación, por parte de la autoridad distrital que carecía de competencia para ejercer tal facultad. Se reitera que, a pesar de que el efecto del Decreto 1020 de 2000 es el de incorporar el área del predio suburbano San Jerónimo de Yuste a suelo urbano, se derivaría en este caso de la incorporación, que los efectos serían los mismos de la sustracción.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, las autoridades distritales demandadas se arrogaron competencias que corresponden única y exclusivamente al Ministerio del Medio Ambiente de la época. A su turno, los efectos del acto demandado generan la afectación y desmedro de un interés nacional, representado en la protección de las áreas destinadas a reserva medio ambiental, dado el interés ecológico y el patrimonio natural que encierra, el cual merece especial protección por parte de la respectiva autoridad nacional.

El argumento bajo el cual la administración distrital considera en el escrito de apelación, que el Decreto 1020 demandado es un acto condición que no entró a la vida jurídica como quiera que estaba supeditado a la sustracción declarada por el Ministerio del Medio Ambiente y a la obtención de la licencia urbanística previa por parte del particular interesado, no es acogido por la Sala.

Lo anterior porque si lo que pretendía el decreto era que un área de reserva forestal fuera destinada a una actividad diferente a la de aprovechamiento racional de los bosques, la zona suburbana afectada debería ser previamente delimitada y sustraída de la reserva, tal y como lo estipula el artículo 210 del Código de Recursos Naturales, que dispone:

“ART. 210.—Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva”. (resaltado fuera de texto)

Tan consciente de lo anterior era la autoridad distrital demandada al expedir el Decreto 1020 de 2000, que en su artículo 23 dispuso.

Incorporación para el desarrollo de usos urbanos. La incorporación para el desarrollo en usos urbanos contemplada en el presente decreto, así, como la aplicación de las normas establecidas en el mismo, quedan condicionadas a la sustracción de la zona de reserva forestal, por la autoridad competente.

El funcionamiento de tales usos quedará condicionado a la certificación de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, según Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, en donde es (sic) entidad conceptúe favorablemente para la ejecución de las obras previstas en los oficios mencionados en el artículo 4º, relacionados con las empresas de servicios públicos y las que se deriven de las licencias de urbanismo que se expidan.

Entretanto, solo se autorizan los usos agrícolas del terreno, según el artículo 185 del Acuerdo 6 de 1990”.

La Sala colige que la autoridad distrital demandada, se adelantó a incorporar un área suburbana de terreno de una reserva forestal, de la cual no tenía certeza si había sido previamente o no sustraída por la autoridad ambiental nacional, por lo que este hecho torna en ilegal el decreto demandado. Tan cierto es lo anterior que así lo afirmó el apoderado de la demandada: “el Decreto 1020 del 2000, no está autorizando la sustracción de la reserva forestal, sino que solo contempla una posibilidad o expectativa, que depende de la previa autorización de la autoridad nacional competente”.

En este sentido la Corte Constitucional al ratificar la exequibilidad del numeral 18 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, en el entendido que se trata de una competencia de las autoridades nacionales el sustraer de las áreas de reserva forestal y modificar la destinación del uso del suelo para los predios, ratifica el hecho de que se trata de una facultad delegada única y exclusivamente a estas autoridades. Por tanto, a pesar de que el Decreto 1020 hace referencia en su título y consideraciones al proceso de incorporación, tal como se señaló en precedencia, los efectos de dicha normativa se dirigen a modificar el uso del suelo, desconociendo las competencias del nivel nacional en torno al tema, dada la naturaleza de zona de reserva forestal.

Con fundamento en las consideraciones expuestas y en las citas jurisprudenciales, no cabe duda para la Sala que la decisión del a quo habrá de confirmarse, por cuanto las autoridades distritales al expedir el acto administrativo demandado, carecían de competencia por tratarse de un tema cuya facultad corresponde exclusivamente a la autoridad nacional.

Las anteriores razones son suficiente para confirmar el fallo del a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia del 4 de diciembre del 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

13 ART. 79.—Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
ART. 80.—El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

14 También se puede confrontar la sentencia de octubre 28 de 2010, radicado 11001-03-24-000-2005-00262-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, en la cual se dijo: “El cargo que formula el actor contra el decreto demandado, se circunscribe a la presunta falta de competencia del Ministerio del Medio Ambiente para proferir el acto acusado. La Sala estima que dicho cargo no puede ser acogido, pues tal como lo veremos enseguida, es clara, expresa e indiscutible la competencia de esa cartera ministerial para redelimitar la zona de reserva forestal protectora conocida como Bosque Oriental de Bogotá, adoptar su zonificación, reglamentar los usos allí permitidos y establecer los determinantes para su ordenamiento y administración. En efecto, basta simplemente con dar un simple vistazo a las disposiciones que se trascriben (arts. 5º, L. 99/93; 2º y 6º, D. 216/2003; 10, L. 388/97; 8º, L. 165/94 y L. 812/2003) para colegir la ausencia de razones para decretar la nulidad deprecada. Aparte de lo anterior, la circunstancia de que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, haya declarado que los Cerros Orientales son de interés ecológico nacional, permite inferir que las medidas relativas a su zonificación o alinderación no pueden entenderse radicadas en autoridades distintas de las del orden nacional y más concretamente en el ministerio del ramo, como autoridad jerárquica superior del sistema nacional ambiental” (resaltado fuera de texto).

15 Resolución 76 de marzo 31 de 1977 “Por la cual se aprueba un acuerdo de la junta directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente —Inderena—. El acuerdo aprobado fue el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976 [“]Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones, en particular la de los Cerros Orientales de Bogotá[”].