Sentencia 2003-00166 de junio 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 130012331000200300166 01

Radicado: 18877

Consejera ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Actor: Seguros Alfa S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Bogotá, D.C., junio seis de dos mil trece.

Fallo

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó a las pretensiones de la demanda.

I) Antecedentes

Owens Corning Andercol Tuberías S.A. (hoy Flowtite Andercol S.A.) presentó la declaración de importación 0900417058620-6 de 17 de octubre de 1996, bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo, por un periodo de 5 años y garantizó el pago de los tributos aduaneros y la finalización del régimen con la póliza de cumplimiento 061456 expedida por Seguros Alfa S.A.

El 27 de febrero de 2002, la administración especial de aduanas de Cartagena profirió la Resolución 350 que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera a cargo de Owens Corning Andercol Tuberías S.A. consistente en finalizar la importación temporal en arrendamiento y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento 61456 que garantizaba el pago.

Contra la anterior resolución la parte demandante interpuso el recurso de reposición, y en subsidio el de apelación.

El 10 de mayo de 2002, la división de liquidación de la administración especial de aduanas de Cartagena, expidió la Resolución 788 con la cual resolvió el recurso de reposición confirmando en todas sus partes la resolución impugnada.

La división jurídica aduanera de la administración de aduanas de Cartagena resolvió el recurso de apelación, mediante la Resolución 2053 de 4 de octubre de 2002, confirmando la decisión contenida en la resolución recurrida.

II) Demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Seguros Alfa S.A. solicitó:

“1. Que es NULA la Resolución 350 de febrero 27 de 2002 proferida por la división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación aduanera a cargo de la sociedad Owens Corning Andercol Tuberías S.A. de finalizar la modalidad de importación temporal a largo plazo de mercancía en arrendamiento iniciada con ocasión de la presentación de la declaración de importación 900417058620-6 de Octubre 17 de 1996, y se ordenó la efectividad de la póliza de cumplimiento No. 061456 expedida por la compañía Seguros Alfa S.A. por valor de ciento siete millones ochocientos treinta y tres mil seiscientos cuarenta y ocho pesos ($ 107.833.648).

2. Que es NULA la Resolución 788 de mayo 10 de 2002 proferida por la división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 350 de Febrero 27 de 2002, confirmándola.

3. Que es NULA la Resolución 2053 de octubre 4 de 2002 proferida por la división jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 350 de febrero 27 de 2002, confirmándola.

4. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se declare que Seguros Alfa S.A., no está obligada a cancelar a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la suma de ciento siete millones ochocientos treinta y tres mil seiscientos cuarenta y ocho pesos ($ 107.833.648), valor asegurado en la Póliza de Seguro de Cumplimiento 61456 expedida por Seguros Alfa S.A., ni los intereses generados por dicho valor.

5. Que para el evento de que durante el curso del presente proceso se cancele por parte de Seguros Alfa S.A., la suma asegurada en la póliza mencionada anteriormente y sus intereses, de ser estos exigibles, se condene a la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a devolver su valor debidamente actualizado (indexado) junto con los intereses comerciales corrientes a que hubiere lugar desde la fecha del pago y hasta su devolución.

6. Que se condene a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al pago de los perjuicios causados a Seguros Alfa S.A. con ocasión de la expedición de las resoluciones demandadas”.

Respecto de las normas violadas y el concepto de la violación(1), dijo:

1. Infracción de normas.

Hay violación del artículo 15 del Decreto 2685 de 1999, por indebida aplicación, toda vez que al momento en que entró en vigencia (jul. 1º/2000), se encontraba en curso el término que tenía la sociedad Owens Corning Andercol Tuberías S.A. para finalizar la modalidad de importación temporal a largo plazo, y por ende, no tenía la obligación de presentar la declaración de modificación.

La aplicación del artículo 150 del decreto mencionado, al presente caso, se tornó improcedente en la medida en que siendo una disposición de carácter ritual y, por tanto, de aplicación inmediata, existían términos y actuaciones en curso iniciados desde 1996 a las que, por disposición legal no podía entrar a reglamentar.

Se violó por falta de aplicación el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que establece la aplicación de las leyes procedimentales en el tiempo, porque al momento en que entró en vigencia el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999 se seguía aplicando el parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984.

De acuerdo con el parágrafo del artículo 224 citado, basta el pago de los tributos aduaneros a cargo del importador para que la administración proceda a su certificación, con lo cual se produce la finalización de la modalidad.

Mientras que el importador estuviere cumpliendo las obligaciones nacidas en 1996 con la declaración de importación 900417058620-6 y a la vez se encontrara corriendo el término para hacerlo, el Decreto 2666 de 1984 debía continuar rigiendo la modalidad hasta su finalización.

La actuación administrativa transgredió las normas que consagran el procedimiento previsto en los artículos 507 y siguientes de la sección II del capítulo XIV del título XV del Decreto 2685 de 1999 para la aplicación de las sanciones por infracciones administrativas aduaneras.

Ese procedimiento contempla la formulación de un requerimiento especial aduanero en el que se proponga la sanción, la notificación de ese requerimiento, la posibilidad de oponerse al mismo, la práctica de pruebas, la expedición de un acto administrativo de fondo y la facultad de controvertirlo. Sin embargo, para este caso, no se siguió ese procedimiento.

Se violó, por aplicación indebida, el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000 reglamentaria del Decreto 2685 de 1999, al hacerlo de manera preferente a las disposiciones procedimentales contenidas en los artículos 507 y siguientes del decreto citado.

También se violó el artículo 28 del Decreto 01 de 1984, por falta de aplicación, por cuanto Seguros Alfa S.A. no recibió ni de la división de servicio al comercio exterior ni de la división de liquidación, información alguna que le permitiera conocer el inicio de la investigación que podía afectar sus intereses.

En los seguros de daño, la garantía no opera de manera automática, sino que es necesario determinar la ocurrencia y la entidad del mismo, liquidando en términos económicos su monto y limitando la responsabilidad de la aseguradora a la suma así calculada, siempre y cuando la misma sea menor a la suma asegurada. En caso de que el monto de los perjuicios supere la suma asegurada, la indemnización deberá limitarse a esta última.

La orden de hacer efectiva la garantía, automáticamente, por el total de la suma asegurada desconoce el principio indemnizatorio, transgrediendo el artículo 1088 del Código del Comercio por falta de aplicación. De esta manera también se violan, por falta de aplicación, los artículos 2º de la Constitución Política y 480 y 481 del Decreto 2685 de 1999.

En la resolución de incumplimiento, la violación se materializa ante la ausencia de explicaciones, aún sumarias, que justifiquen la decisión de ordenar, a manera de sanción, la efectividad de la póliza por la totalidad de la suma asegurada.

El artículo 29 de la Constitución Política se violó, por falta de aplicación, por no haber comunicado a Owens Corning Andercol Tuberías S.A. y a Seguros Alfa S.A. el inicio de la investigación administrativa en su contra, por parte de la división de liquidación; por la violación del procedimiento consagrado para la efectividad de la garantía; por la aplicación indebida de los artículos 150 inciso 1º, y 156 del Decreto 2685 de 1999; por falta de aplicación de los artículos 40 de la Ley 153 de 1887; 224 del Decreto 2666 de 1984; 480, 481 y 569 del Decreto 2685 de 1999; 530 de la Resolución 4240 de 2000, 1088 del Decreto 410 de 1971, 35 del Decreto 01 de 1984 y el preámbulo y el artículo 2º de la Constitución Política.

La transgresión al derecho de defensa se materializó en la resolución que desató el recurso de apelación, en la que la división jurídica procedió a modificar los fundamentos jurídicos de las decisiones contenidas en las resoluciones de incumplimiento inicial y en la que resolvió el recurso de reposición.

Así mismo, la ausencia de razones que tuvo la administración para imponer como monto de la sanción la totalidad de la suma asegurada, se traduce en transgresión del derecho de defensa.

2. Irregularidad en la expedición del acto.

Por la falta de comunicación a Seguros Alfa S.A. del inicio de una investigación administrativa en la cual resultaba afectado su patrimonio económico, el desconocimiento del procedimiento señalado en el Decreto 2685 de 1999 para la efectividad de las garantías y por la ausencia de una explicación de motivos, que justificara la efectividad de la garantía por el total de la suma asegurada.

III) Contestación de la demanda

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora, con fundamento en los siguientes argumentos(2):

Expresó que, para la entidad, el procedimiento para la finalización de la modalidad de importación temporal bajo leasing, iniciada con anterioridad a 1º de julio de 2000, es el previsto en la nueva norma aduanera (D. 2685/99), vigente al momento de efectuar la modificación, en tanto la modalidad contemplada por el artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, fue derogada y no constituye una excepción a la nueva regla, por las siguientes razones:

1. El procedimiento de finalización de una modalidad de importación es de naturaleza procesal; por lo tanto, las normas que lo implementen tienen aplicación inmediata.

2. El artículo 571 del Decreto 2685 de 1999 derogó expresamente al artículo 224 del Decreto 2666 de 1984.

3. La orden de transición normativa fue muy clara al establecer que la modificación de una declaración debía sujetarse a las nuevas disposiciones aduaneras.

De acuerdo con el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 y el parágrafo del artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, los conceptos jurídicos son obligatorios para los funcionarios de la DIAN, de manera que la declaratoria de incumplimiento, proferida por la administración de aduanas de Cartagena, se ajusta a las fuentes formales y materiales de validez de las decisiones aduaneras ya que se acogió la doctrina oficial sobre el tema, expuesta en el Concepto 190 del 5 de octubre de 2000.

Al entrar en vigencia el Decreto 2685 de 1999, derogó el artículo 224 del Decreto 2666 de 1984 y señaló una forma única de dar por finalizado el régimen de importación, suprimiendo el mecanismo excepcional previsto para las importaciones realizadas bajo un contrato de arrendamiento financiero.

El artículo 569 del nuevo estatuto aduanero, al regular la transición normativa, estableció que las declaraciones presentadas con anterioridad se tramitarían conforme con las normas vigentes, salvo lo relativo a la modificación, la cual se regiría por las nuevas disposiciones.

Indicó que la póliza 61456 garantizaba la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo dentro del término otorgado para el efecto y el pago oportuno de los tributos aduaneros, situación en la cual la legislación aduanera no establece proporcionalidad en el monto a hacer efectivo, por consiguiente, debe hacerse por la totalidad asegurada.

En la actuación administrativa se expone que la causa que llevó a declarar el incumplimiento de la obligación asegurada por el actor, fue la no finalización del régimen en debida forma.

Interpuso como excepción el indebido agotamiento de la vía gubernativa, argumentando que la sociedad demandante presentó hechos nuevos, no alegados ni probados en vía gubernativa, tales como la violación del artículo 28 de la Constitución Política, por no habérsele comunicado al importador el inicio de la investigación administrativa, la falta de aplicación del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, la falta de aplicación del artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 y la violación por aplicación indebida del artículo 156 del mismo; respecto de los cuales no se le dio la oportunidad de la previa discusión a la DIAN-Cartagena.

IV) La sentencia apelada

El tribunal administrativo de Bolívar, mediante providencia del 16 de diciembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones(3):

Consideró que la excepción planteada no estaba llamada a prosperar, toda vez que el no mencionar algunas normas como violadas, al momento de hacer uso de la vía gubernativa y luego traerlas a colación en el concepto de violación, no muestra que la parte accionante haya incurrido en un indebido agotamiento de la vía gubernativa, pues la parte actora puede exponer puntos nuevos ante la jurisdicción, siempre que sea con el fin único de defender el mismo hecho o pretensión, es decir, siempre que no se cambie la pretensión inicial que se hizo ante la administración.

El régimen de importación temporal, en este caso, se inició el 17 de octubre de 1996, durante la vigencia del Decreto 1909 de 1992, estatuto aduanero, que permitía la aplicación de normas del Decreto 2666 de 1984 en lo que respecta a la importación temporal de mercancías en la modalidad de leasing. Por lo tanto, la importación temporal se encontraba amparada con el régimen de transición previsto en el Decreto 2685 de 1999, por tratarse de una declaración presentada con anterioridad al 1º de julio del año 2000, debiendo ser tramitada de conformidad con las disposiciones del Decreto 1909 de 1992, con la excepción hecha por el Decreto 2685 ibídem, en lo relacionado con la modificación de la declaración.

La sociedad importadora no acreditó, ante la división de liquidación, la finalización del régimen de importación temporal, según lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto 1909 de 1992. Por ello, no eran aceptables los argumentos de la sociedad demandante, pues el tránsito de legislación en materia aduanera no puede amparar el incumplimiento de una de las obligaciones, la finalización del régimen de importación temporal, y no menos importante, el pago de los tributos aduaneros.

No es de recibo el argumento de la accionada en el sentido de que se está vulnerando el artículo 1088 del Decreto 410 de 1971 (C. Co), pues en el sub lite no se acreditó que el importador, dentro del término de diez días que se le concedió en el numeral séptimo de la Resolución 350 del 27 de febrero de 2002, hubiese pagado la suma ($ 107.833.648), que fue el valor asegurado, a efectos de garantizar la terminación del régimen de importación temporal oportunamente. La DIAN no se está enriqueciendo sino está siendo indemnizada por parte de la empresa importadora.

Precisó que fueron dos las obligaciones adquiridas por la importadora Owens Corning Andercol Tuberías S.A. hoy Flowtite Andercol S.A., garantizadas con la póliza de cumplimiento expedida por la demandante, consistentes en: i) la terminación del régimen de importación temporal, y, ii) el pago de los tributos aduaneros de la mercancía importada.

V) El recurso de apelación

La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente(4):

1. Inconsistencia en la decisión del a quo.

La sentencia es inconsistente porque determinó que el Decreto 2685 de 1999 no era el régimen aplicable a este asunto, pero no declaró la nulidad de los actos demandados. El tribunal dejó de estudiar la legalidad del acto para entrar a analizar la legalidad de la actuación del importador frente a las normas que estimó pertinentes.

El cargo planteado era la aplicación indebida del Decreto 2685 de 1999, al régimen de importación iniciado en 1996, por lo que si el a quo encontró que no lo era, debió limitarse a reconocer tal situación, declarando la prosperidad del cargo, más no entrar a estudiar circunstancias ajenas al debate que se planteó.

2. Aplicación indebida del artículo 45 del Decreto 1909 de 1992.

El Tribunal se equivocó al aplicar el artículo 45 del Decreto 1909 de 1992, con preferencia al parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, porque aquella norma hace parte de las disposiciones del Decreto 1909 que resultan incompatibles con el régimen de importación temporal, a largo plazo, de mercancía en arrendamiento, habida cuenta de que para la finalización de esta modalidad existe norma expresa y vigente en el Decreto 2666 de 1984 (art. 224, par.).

3. No se abordó el estudio de la totalidad de los cargos planteados en la demanda.

Solicitó que en el evento de que se compartan las consideraciones del Tribunal, se estudien los demás cargos, los cuales sintetizó así:

— Respecto del procedimiento para imponer una sanción y hacer efectiva una garantía: 1) falta de aplicación de las disposiciones procedimentales del Decreto 2685 de 1999 y 2) la indebida aplicación de la Resolución 4240 de 2000, que desconoce los parámetros legales impuestos por el Decreto 2685 de 1999.

— Violación del procedimiento previo a la expedición del acto, por no notificar al importador y a la aseguradora, de la investigación, tal como lo establece el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo que impone el deber de comunicar las actuaciones administrativas iniciadas de oficio a los particulares que puedan resultar afectados de forma directa.

— Falta de motivación porque no se explican las razones por las cuales se afecta la póliza en su totalidad, lo cual viola, de paso, el principio indemnizatorio aplicable en materia del contrato de seguros.

VI) Alegatos de conclusión

La parte demandada presentó escrito de alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitando se confirme la sentencia apelada.

El Ministerio Público y la parte demandante guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

VII) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.

En los términos del recurso de apelación, la litis se centra en establecer si el régimen de importación temporal de mercancías en arrendamiento para reexportación en el mismo estado, debe entenderse finalizado con la sola certificación de pago de los tributos aduaneros, conforme lo establecía el parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, y como lo sugiere la sociedad apelante o si, por el contrario, debe entenderse que el régimen no finalizó conforme lo exigían las normas del Decreto 2685 de 1999, vigentes a la fecha en que se debía acreditar la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo, como lo sostiene la entidad demandada.

Para resolver, la Sala advierte que adoptará el criterio expuesto en la sentencia dictada dentro del expediente 17399(5), en la que se resolvió un asunto similar entras las mismas partes.

Así las cosas, para el año 1996, fecha en que la sociedad demandante presentó la declaración de importación temporal a largo plazo, en arrendamiento financiero, regían los artículos 222, 223 y 224 del Decreto 2666 de 1984 y 39 a 47 del Decreto 1909 de 1992. Y, para la fecha en que se venció el plazo de la importación temporal, esto es, 17 de octubre de 2001, regía el Decreto 2685 de 1999, razón por la cual resulta oportuno hacer alusión a las disposiciones contenidas en las normas antes citadas, así:

El artículo 39 del Decreto 1909 de 1992 definía la importación temporal en los siguientes términos:

“ART. 39.—Importación temporal: Es la importación al territorio nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

No podrán importarse bajo esta modalidad mercancías fungibles, ni aquellas que no puedan ser plenamente identificadas.”

A su turno, el artículo 40 ibídem, en cuanto a la importación a largo plazo, disponía:

ART. 40.—Clases de importación temporal: Las importaciones temporales podrán ser:

(…).

b) De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital, representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque. El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años.

La Dirección de Aduanas Nacionales determinará, conforme a los parámetros señalados en este artículo, la mercancía que podrá ser objeto de importación temporal o de corto o de largo plazo.

PAR.—En casos especiales, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá conceder un plazo mayor a los máximos señalados en este artículo, cuando el fin al cual se destine la importación así lo requiera; de igual manera, podrá permitir la importación temporal de accesorios, partes y repuestos para bienes de capital importados temporalmente.

En estos eventos, con anterioridad a la presentación de la declaración de importación, deberá obtenerse la autorización correspondiente”.

La importación temporal a largo plazo, en arrendamiento financiero, estaba regulada por el citado artículo 40, pero también por los artículos 222, 223 y 224 del Decreto 2666 de 1984, que no fueron derogados por el Decreto 1909 de 1992(6).

El artículo 222 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo primero del Decreto 1740 de 1991, establecía:

ART. 222.—Importación temporal de mercancías en arrendamiento. Modificado por el artículo 1º del Decreto 1740 de 1991.

Se podrá importar temporalmente al país maquinarias, equipos y los repuestos, partes y accesorios que vengan en un mismo embarque, para desarrollar una actividad económica o social, cuando sean objeto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, ingresen por un plazo superior a seis (6) meses y cancele los derechos de importación, impuesto sobre las ventas y cualquier otro gravamen, vigentes en la fecha de aceptación de la Declaración, en forma proporcional al tiempo de permanencia autorizado.

La liquidación total de los derechos de importación a que haya lugar, se dividirá en tantas cuotas como haya sido pactado el arrendamiento o el y su pago se realizará quince días antes de que deban remesarse al extranjero los pagos por arrendamiento.

El valor de las maquinarias, equipos y elementos que se importen bajo los requisitos de este artículo, se determinará según las normas de valor en aduanas, en la fecha de aceptación de la declaración de importación temporal. Si existiere una factura que indique el precio de venta al contado para estas mercancías, se tomará en cuenta ese precio para conformar la base imponible.

Si hace la reexportación antes del vencimiento del plazo concedido, no existe devolución de los derechos pagados y las mercancías se considerarán extranjeras en el estado en que se encuentran”. (Negrilla fuera de texto)

En cuanto al plazo de la importación temporal en arrendamiento, el artículo 223 de ese mismo decreto, decía:

ART. 223.—Plazo de la importación temporal. Modificado por el artículo 1º del Decreto 1740 de 1991.

El plazo para la importación de las maquinarias, equipos y elementos referidos en el Artículo anterior, no podrá exceder de sesenta (60) meses y corresponde al tiempo que las mercancías estén en arrendamiento. Cuando éste sea mayor de cinco (5) años en la última cuota aceptada la Aduana se cobrará la diferencia por los derechos, impuestos, gravámenes aún no cancelados. Si se ha autorizado por un plazo menor que cinco (5) años o se repactan los pagos por arrendamiento, el interesado podrá, mediante solicitud, pedir a la Aduana que se redivida el total de cuotas adeudadas o que éstas sean prorrogadas por una sola vez, sin superar el plazo máximo de cinco (5) años permitido. Si se acepta lo anterior, los derechos de importación adeudados serán divididos en forma proporcional a los pagos por arrendamiento pactados o al plazo de la prórroga concedida y el beneficiario del régimen cancelará las nuevas cuotas aduaneras en la forma y condiciones que se hayan reliquidado”. (Negrilla fuera de texto)

Para la modalidad de importación temporal a largo plazo, en arrendamiento, el parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984 establecía que el régimen finalizaba, cuando se pagaban los tributos aduaneros, como a continuación se cita:

ART. 224.—Sustitución de mercancía en leasing.

PAR.—Cuando una importación temporal correspondiente a un arrendamiento con o sin opción de compra paga la totalidad de las cuotas correspondientes a los derechos de importación, otros impuestos y recargos que aplica la Aduana, la declaración correspondiente se convierte en comprobante del despacho a consumo con la sola certificación de la aduana donde se realizaron los pagos”. (Negrilla fuera de texto)

El artículo 42 del Decreto 1909 de 1992, por su parte, exigía que el importador otorgara una póliza de cumplimiento para garantizar, tanto la finalización de la importación temporal como el pago de los tributos aduaneros. Esta disposición regía para cualquier modalidad de importación temporal, incluida la importación temporal a largo plazo en arrendamiento financiero. Decía ese artículo:

ART. 42.—Garantía. Con el objeto de responder por la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración y por el pago oportuno de los tributos aduaneros, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá exigir la constitución de garantía a favor de la Nación, hasta por el cien por ciento (100%) de dichos tributos, en las condiciones, modalidades y plazos señalados por la Dirección de Aduanas Nacionales”.

En relación con el tema de la terminación de la importación temporal, el artículo 46 del Decreto 1909 del 27 de noviembre de 1992(7), “Por el cual se modifica la legislación aduanera”, disponía lo siguiente:

ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la dirección de aduanas nacionales.

El Decreto 2492 de 1999(8) modificó las condiciones de pago de los tributos aduaneros, permitiendo que los importadores pudieran pagar cuotas vencidas de tributos aduaneros causadas en importaciones temporales a largo plazo, en un plazo adicional de tres meses al inicialmente previsto, independientemente de que la mercancía se hubiera importado precedida, o no, de arrendamiento financiero, liquidándose para el efecto intereses moratorios.

En cuanto al régimen de incumplimiento, el citado decreto dejó vigente la obligación de pagar los tributos aduaneros y la de finalizar el régimen de importación temporal. Así mismo, la de garantizar, con póliza de seguros, tanto el pago de los tributos, como la finalización del régimen. Sin perjuicio, en todo caso, de la aprehensión y decomiso de la mercancía.

Aunque el Decreto 2492 de 1999 no modificó expresamente el literal c) del artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, es evidente que al permitir que los importadores pagaran las cuotas de los tributos aduaneros en un plazo adicional al inicialmente pactado, modificó tácitamente las condiciones para que se declarara el incumplimiento, se ordenara la efectividad de las garantías y se ordenara la aprehensión y decomiso de las mercancías, pues, en últimas, lo que hizo la norma fue posponer el momento a partir del cual se debía entender incumplida la obligación aduanera, por lo menos de manera definitiva.

Del mismo modo, el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999(9), señaló los eventos en los cuales la importación temporal se daba por terminada, así:

ART. 156.—La importación temporal se termina con:

a) La reexportación de la mercancía;

b) La importación ordinaria;

c) La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación Esta no se haya reexportado, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) La legalización de la mercancía, cuando se presente uno cualquiera de los eventos previstos en el literal anterior;

e) El abandono voluntario de la mercancía o,

f) La destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera.

El literal c) del artículo 156 del Decreto 2685 de 1999 fue modificado por el artículo 15 del Decreto 1198 de 2000, quedando así:

“La importación temporal se termina con:

La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación esta no se haya reexportado, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el inciso tercero del artículo 145(10) del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía”.

Como se puede apreciar, el Decreto 2685 de 1999 consagraba como causal de aprehensión y decomiso, el incumplimiento de cualquier obligación inherente a la importación temporal. El Decreto 1198 de 2000 también, sólo que para el incumplimiento de la obligación de pago de los tributos aduaneros en la oportunidad legalmente establecida, previó que la medida de decomiso se pudiera reemplazar por la de la efectividad de la garantía. Para el caso del incumplimiento por no finalizar el régimen, la norma siguió consagrando como causal de decomiso, el hecho de no haber reexportado la mercancía.

El Decreto 1232 de 2001(11), por su parte, retomó el mismo texto del artículo 15 del Decreto 1198 de 2000, que modificó el literal c) del artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, pero adicionó un parágrafo en el siguiente sentido:

“(…) PAR.—Si en desarrollo de lo previsto en el literal c) de este artículo, no se cancelan los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, el importador o declarante podrá optar, en reemplazo de la aprehensión, por la efectividad de la garantía, en cuyo caso, deberá presentar declaración de legalización que ampare la mercancía de que se trate, sin el pago de sanción alguna por este concepto”.

Como se denota del análisis de las normas antes citadas, a partir de la expedición del Decreto 2492 de 1999, el legislador reguló de manera menos drástica el incumplimiento por el no pago de los tributos aduaneros y permitió que fuera el importador el que optara por la efectividad de la garantía en reemplazo de la aprehensión. Pero, en todo caso, para que la situación de la mercancía quedara definida, estableció que el importador debía presentar la declaración de legalización de la mercancía, sin pago de rescate, a efectos de que no quedara sin definir la situación de la misma.

Cabe destacar que dicha normativa mantuvo el régimen estricto de incumplimiento por la no terminación de la modalidad de importación; es así como, revisado el Decreto 2685 de 1999, se aprecia que consagró una infracción administrativa aduanera que sancionaba con multa al importador que no finalizara la modalidad de importación(12). De manera que, para el 17 de octubre de 2001, fecha en que el importador debió finalizar el régimen de importación, el incumplimiento por no terminarlo acarreaba las siguientes consecuencias: i) decomiso de la mercancía, ii) sanción pecuniaria y iii) efectividad de la garantía.

Para la Sala, en síntesis, hay dos obligaciones básicas que se deben cumplir en el régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado: i) la obligación referida al pago de tributos aduaneros y ii) la obligación referida a la terminación del régimen de importación temporal. Para cubrir el riesgo por el incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones, se exige la constitución de las pólizas de cumplimiento.

En vigencia, tanto del artículo 42 del Decreto 1909 de 1992, como del artículo 147 del Decreto 2685 de 1999, el objeto de la garantía era responder por el pago de una cuota y por el pago de todas las cuotas de tributos aduaneros y, además, por la finalización del régimen.

De manera que si el pago de los tributos aduaneros y la finalización del régimen estaban supeditados a condiciones de plazo, lo propio es interpretar que el incumplimiento de la obligación puede ser parcial o total, pero, por lo mismo, el siniestro, para efectos de la efectividad de las garantías, puede ser parcial o total, y puede ser declarado por la DIAN inmediatamente se percate del mismo o una vez se cumplan los plazos máximos establecidos para el cumplimiento de las mentadas obligaciones.

Con mayor razón si a los importadores se les exige que las pólizas amparen el riesgo asegurado, como un todo, por el término que dure el régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado y no como si el riesgo fuera parcializado, por el incumplimiento de obligaciones autónomas, cuando no lo son, y por los plazos individualmente considerados para cubrir el no pago de cada cuota de tributos aduaneros y del plazo de permanencia de la mercancía en el país. Si así lo hubiera querido el legislador, habría exigido una póliza por cada riesgo individualmente considerado, y no, como lo hizo, una única garantía para cubrir todas las obligaciones inherentes al régimen de importación temporal, declarado en cada declaración de importación de las que se derivan las obligaciones garantizadas como un todo.

En esas condiciones, lo razonable es interpretar que las autoridades aduaneras pueden adelantar las gestiones tendientes a verificar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras inherentes al régimen de importación temporal, desde que este régimen inicia hasta el momento en que debe culminar de manera normal.

Así mismo, es razonable interpretar que el monto a hacer exigible al hacer efectiva la póliza, por el incumplimiento de cualquier obligación inherente al régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado, era el 100% de los tributos aduaneros.

Sin embargo, como se explicó en líneas anteriores, la legislación aduanera se fue tornando más flexible en relación con el incumplimiento en el pago de las cuotas de tributos aduaneros, al punto que, mediante el artículo 31 de la Resolución 7002 de 2001, que adicionó el artículo 100-1 de la Resolución 4240 de 2000, ambas reglamentarias del Decreto 2685 de 1999, indicó, que “si en desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, el importador o declarante opta por la efectividad de la garantía, la misma solo se hará efectiva por la parte correspondiente a los tributos aduaneros dejados de cancelar”.

Esta prerrogativa, como se aprecia, no se moduló para cuando se incumplía la obligación de terminar el régimen de importación, tratamiento que se justifica en el hecho necesario e indispensable de definir la situación de los bienes que fueron objeto de importación. De ahí que la terminación normal de la modalidad podía darse con la reexportación o con la importación ordinaria.

Tratándose de la terminación de la importación temporal para reexportación en el mismo estado, de mercancías en arrendamiento, mediante la importación ordinaria, la legislación reguló un tratamiento especial en tanto estuvo vigente el parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, pues bastaba con que el importador acreditara el pago de todos los tributos aduaneros, y la aduana certificara esos pagos, para entender que la mercancía había sido despachada para consumo, situación jurídica que, a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1909 de 1992, equivalía a la importación ordinaria.

Por eso, conviene precisar hasta qué momento rigió esa disposición y a qué declaraciones de importación le era aplicable ese régimen especial.

Pues bien, cuando entró a regir el Decreto 1909 de 1992, el régimen de despacho para consumo fue sustituido por el régimen de importación ordinaria, régimen que podía estar precedido de una operación de importación temporal. Por eso, el artículo 45 del citado decreto dispuso, como regla general, las condiciones que se debían seguir para dejar en el país de manera permanente una mercancía que había sido importada de manera temporal. Previó el artículo 45:

“ART. 45.—Modificación de la modalidad. Cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria, deberá modificarse en este aspecto la declaración de importación antes del vencimiento del plazo, pagando los tributos aduaneros correspondientes…”.

Ahora bien, en virtud de que al entrar a regir el Decreto 1909 de 1992, había operaciones de comercio exterior que venían siendo reguladas por el Decreto 2666 de 1984, el Decreto 1909 de 1992 indicó, como norma transitoria, lo siguiente:

“ART. 110.—Importaciones. Los procedimientos y demás formalidades aduaneras previstas en este decreto para el régimen de importaciones, son de aplicación inmediata.

Las declaraciones presentadas a la aduana con anterioridad a la vigencia de este decreto, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes en la fecha de solicitud del régimen, salvo lo relacionado con la modificación, cancelación o terminación de los regímenes con suspensión de tributos aduaneros, a los cuales se aplicarán las disposiciones sobre las modalidades de importación contempladas en el presente decreto”.

No obstante lo anterior, el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992 decidió no derogar el artículo 224 del Decreto 2666 de 1984.

En consecuencia, para la Sala, el artículo 45 del Decreto 1909 de 1992 no se aplicaba para la modalidad de importación temporal a largo plazo en arrendamiento porque para dicha modalidad existía regulación expresa en el parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984.

Posteriormente, el Decreto 2685 de 1999 recogió el régimen de importación ordinario adoptado por el Decreto 1909 de 1992 y, en lo concerniente a la modificación de la modalidad de importación temporal a importación ordinaria, dispuso en el artículo 150 lo siguiente:

ART. 150.—Modificación de la modalidad. Cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria, deberá modificarse en este aspecto la Declaración de Importación, antes del vencimiento del plazo, pagando la totalidad de los tributos aduaneros, correspondientes a las cuotas insolutas…”.

Ahora bien, en aras de establecer las reglas aplicables a las declaraciones de importación presentadas con anterioridad al Decreto 2685 de 1999, el artículo 569, reguló el régimen de transición, así:

ART. 569.—Transitorio-regímenes aduaneros. Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto. (Subrayado fuera de texto).

Significa lo anterior que cuando entró a regir el Decreto 2685 de 1999, se unificó la forma de finalización del régimen de importación temporal a largo plazo de mercancías en arrendamiento, en virtud de la derogatoria expresa del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984 por el artículo 571 del Decreto 2685 de 1999(13), y, además, en virtud de que para el régimen de transición, el legislador excluyó de manera expresa las normas que regulaban la modificación de la declaración de importación, así estas se hubieran presentado con anterioridad a la vigencia del Decreto 2685 de 1999.

De manera que si en vigencia del Decreto 2685 de 1999 un importador que importó mercancías bajo la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo estado no finalizaba el régimen, sea reexportando la mercancía o modificando la declaración de importación para dejar la mercancía en el país, bajo la modalidad de importación ordinaria, incurría en infracción aduanera sancionable con multa y la mercancía podía ser objeto de decomiso. Adicionalmente, la DIAN podía hacer efectiva la póliza de cumplimiento por el total del monto asegurado y, por tanto, exigir la orden de pago a la empresa aseguradora que hubiera otorgado la garantía.

El procedimiento administrativo establecido para imponer la multa y para decomisar la mercancía era el establecido en el capítulo XIV del título XV del Decreto 2685 de 1999.

En cuanto a la efectividad de las garantías, a juicio de la Sala, cuando al importador se le adelantaba el procedimiento administrativo previsto para imponerle la sanción pecuniaria por el hecho de no haber finalizado la modalidad de importación temporal o el procedimiento administrativo previsto para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, la DIAN podía, por economía procesal, ordenar la efectividad de la garantía en cualquiera de esos dos procedimientos y, por eso, el artículo 531 de la Resolución 4240 de 2000, reglamentaria del Decreto 2685 de 1999 dispuso que “En el acto administrativo que decide de fondo la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una Liquidación oficial, se ordenará hacer efectiva la garantía, si a ello hubiere lugar y se notificará a la entidad garante”.

Sin embargo, cuando ninguno de esos dos procedimientos se adelanta contra el importador, para la Sala es pertinente que se ordene la efectividad de la garantía en cabeza de la aseguradora, exclusivamente, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 530 de la misma resolución. De esa manera, se garantiza el derecho al debido proceso y el derecho de defensa.

En el caso sub examine, los hechos que dieron lugar a la importación temporal a largo plazo, en la modalidad de leasing, fueron realizados en vigencia de los Decretos 2666 de 1984 y 1909 de 1992, y el incumplimiento de la finalización del régimen de importación ocurrió en vigencia del Decreto 2685 de 1995, normativa que exige la modificación de la declaración para finalizar el régimen de importación, razón por la cual resulta importante hacer alusión a los siguientes hechos probados:

— La sociedad Owens Corning Andercol Tuberías S.A. (hoy Flowtite Andercol S.A.) importó mercancías mediante la declaración de importación número 0900417058620-6(14) de octubre 17 de 1996, bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo, por 5 años, en virtud del contrato de leasing internacional(15) celebrado entre la compañía Suleasing Panamá S.A. para adquirir máquinas y aparatos para trabajar caucho o plástico y para fabricar productos de estas materias.

— Para el perfeccionamiento de la modalidad de importación, la sociedad constituyó la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales 061456(16), expedida por la Compañía Seguros Alfa S.A., a favor de la Nación-Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración de Impuestos y Aduanas de Cartagena, cuyo objeto fue:

Garantizar la terminación del régimen de importación temporal a largo plazo, el pago oportuno de los tributos aduaneros de la mercancía importada según declaración de importación 900417058620-6 de octubre 17 de 1996 de conformidad con el Decreto 1909 de 1992 artículos 40 al 42, Resolución 1794 de 1993 artículo 16”. (Subrayado fuera de texto).

— Mediante Oficio A-2062GAR(17) del 14 de noviembre de 2001, la división de servicio al comercio exterior de la Administración de Aduanas de Cartagena solicitó a la sociedad Owens Corning Andercol que acreditara la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo de varias declaraciones de importación, entre ellas la correspondiente a la declaración 900417058620-6 del 17 de octubre de 1996.

— El 10 de diciembre de 2001, el gerente general de Flowtite Andercol S.A. da respuesta a la solicitud de la división de servicio al comercio exterior de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena informando que había pagado los tributos aduaneros, aportando para el efecto los recibos de pago(18) correspondientes a la declaración de importación 900417058620-6 e indicando que no había finalizado el régimen de importación debido a que el empleado encargado de realizarla vio la fecha de diciembre en la última de las declaraciones y asumió que como todas correspondían a la misma planta industrial, las cinco tenían el mismo vencimiento. Además, porque dados los diversos trámites para el cambio de modalidad, no se obtuvieron los documentos necesarios en su oportunidad.

— La división de liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena con Auto 6A-064-00893(19) de 17 de diciembre de 2001, dio apertura a la actuación que buscaba determinar si la sociedad demandante había dado cumplimiento a la obligación de finalizar la importación temporal por arrendamiento a largo plazo.

— La Administración Especial de Aduanas de Cartagena profirió la Resolución 350(20) que declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por la sociedad demandante ordenando: “…hacer efectiva la Póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales 61456 de la Compañía de Seguros Alfa S.A. con NIT 860.031.979-8, por el valor de ciento siete millones ochocientos treinta y tres mil seiscientos cuarenta y ocho pesos $ 107.833.648) a favor de la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales…”. Contra la anterior resolución, la sociedad demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación.

— La Administración Especial de Aduanas de Cartagena decidió los recursos interpuestos, mediante la Resolución 788(21) de 10 de mayo de 2002 y la Resolución 2053(22) de 4 de octubre de 2002, confirmando la decisión de la resolución impugnada.

Así las cosas, está probado en el expediente que la sociedad Owens Corning Andercol Tuberías S.A. (hoy Flowtite Andercol S.A.), a pesar de haber pagado los tributos aduaneros causados por la importación temporal de las mercancías a largo plazo en la modalidad de leasing, no cumplió con la obligación de presentar la modificación de la declaración de importación, conforme lo exigía el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999.

En este punto, cabe anotar que en la respuesta dada por el gerente general de la sociedad Owens Corning Andercol Tuberías al requerimiento de la administración aduanera para que acreditara la finalización del régimen de importación temporal, éste indicó que finalizado el plazo no se había cambiado la modalidad debido a un error de la sociedad de intermediación aduanera que presentó la declaración de importación y, además, porque no tenía la documentación necesaria(23). Esto es, ni el importador ni las partes en este proceso cuestionan la falta de finalización del régimen. Lo que discuten las partes es si había lugar a modificar la declaración para que la importación temporal se convirtiera en ordinaria.

El artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 dispuso que las declaraciones de importación presentadas antes del 1º de julio de 2000 (fecha en que entró en vigencia el Decreto 2685) debían tramitarse conforme con las normas vigentes antes de esa fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración que se regirá por dicho decreto.

Es decir que, a partir del 1º de julio de 2000, en los casos en que el importador decidiera dejar en el país las mercancías importadas bajo el régimen de importación temporal a largo plazo en arrendamiento financiero, debía modificar la declaración, aunque la importación se hubiera realizado en vigencia de los decretos 2666 de 1984 y 2685 de 1999.

Si bien es cierto, en vigencia de tales decretos, en especial del parágrafo del artículo 224 del Decreto 2666 de 1984, la declaración de importación se convertía en comprobante del despacho a consumo con la sola certificación de la aduana correspondiente, también lo es que ese parágrafo fue expresamente derogado por el artículo 571 del Decreto 2685 de 1999 y, por ende, el importador ha debido modificar la declaración para que se entendiera finalizada la modalidad de importación temporal a largo plazo en arrendamiento financiero.

La obligación del importador era, entonces, finalizar el régimen y para eso debió modificar la declaración. Como no estaba probada la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo era procedente que se hiciera efectiva la póliza, pues ese era, precisamente, uno de los dos riesgos afianzados con la póliza de cumplimiento 61456 de 1996(24). Esto es, advertido el siniestro, la DIAN podía ordenar la efectividad de la póliza por el valor total del monto asegurado.

Para la Sala, el importador sí estaba obligado a modificar la declaración de importación, en los términos del artículo 150 del Decreto 2685 de 1999, que era la norma aplicable en el año 2001, porque el importador había decidido dejar definitivamente la mercancía en el territorio aduanero colombiano.

Advierte la Sala, en relación con los cargos de falta de aplicación de las disposiciones procedimentales del Decreto 2685 de 1999, que la DIAN sí podía ordenar la efectividad de la garantía siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000, que en el caso concreto, se aplicó de manera debida.

Finalmente, la Sala no aprecia violación del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, puesto que las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de que el acto administrativo que declaró el incumplimiento de las obligaciones aduaneras y ordenó hacer efectiva la póliza, se notificó por edicto tanto al importador como a la compañía aseguradora(25).

Del mismo modo, tampoco advierte que los actos demandados estuvieran viciados por falta de motivación y que se hubiera violado el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, como lo sostiene la apelante, en razón a que en dichos actos la entidad demandada motivó de forma suficiente y expuso las razones de hecho y de derecho por las que se declaró el incumplimiento y la efectividad de la póliza.

Para la Sala no se violó el artículo 1088 del Código del Comercio, en tanto, como se explicó en líneas anteriores, las normas aduaneras regularon que la póliza se constituiría por un monto específico y que sólo en el caso del incumplimiento en el pago de las cuotas de tributos aduaneros, la Resolución 7002 de 2001 reguló que la efectividad se hiciera en forma proporcional al monto de tributos inclusivos.

Esa proporcionalidad, se reitera, no se previó para cuando se incumple la obligación de terminar el régimen de importación temporal y, por eso, a la DIAN no le correspondía demostrar ni tasar ningún daño, pues este se materializa con el solo hecho de dejar en el país bienes importados temporalmente sin definir su situación jurídica y sin haber cumplido los requisitos previstos para su estancia permanente en el territorio nacional, sin consideración a los efectos nocivos que de ese hecho se pueden derivar. Luego, no se violan, ni el preámbulo, ni el artículo 2º de la Carta Política, en la medida en que conforme con estas disposiciones también prima el interés general sobre el particular.

Así mismo, no se vulneraron los artículos 480 y 481 del Decreto 2685 de 1999 puesto que la proporcionalidad a que alude la parte actora debe aplicarse cuando se imponen sanciones, no cuando se declara la efectividad de las garantías.

En este orden de ideas, para la Sala, el incumplimiento aducido por la Administración efectivamente existió, y por ello las consideraciones expuestas por el a quo en la sentencia apelada resultan consistentes y debidamente aplicadas.

En consecuencia, al no ser de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 16 de diciembre de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, presidente—Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(1) Folios 20 a 49 cuaderno principal.

(2) Folios 120 a 132 cuaderno principal.

(3) Folios 228 a 264 cuaderno principal.

(4) Folios 266 a 284 cuaderno principal.

(5) Sentencia del 29 de septiembre de 2011, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, actor: Seguros Alfa S.A., demandado: DIAN.

(6) El artículo 111 del Decreto 1909 de 1992 derogó varias disposiciones del Decreto 2666 de 1984, pero dejó vigentes, entre otros, los artículos 222, 223 y 224. Dice el artículo 111: “ Deróganse las siguientes disposiciones: los artículos 50 y 53 de la Ley 79 de 1931; el Decreto 362 de l972; los artículos 1º a 3º y 5º a 16 del Decreto 175 de l978; exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación, los artículos 1, 2, 4 a 8, 10 a 20, 22 a 41, 43 a 45, 54 a 63, 65 a 75, 144 a 194, 204 a 213, 216 a 220, 226 a 228, 230, 242 a 254, 285 a 290, 309 a 312, 326, 328 a 337 del Decreto 2666 de l984, así como las modificaciones efectuadas a los mismos por los decretos 755 y 1622 de 1990, 1740 y 1741 de 1991 y 966 de 1992; los artículos 1 a 11 y 14 a 18 del Decreto 1657 de 1988; el artículo 2º del Decreto 2817 de 1991; y las demás normas que sean contrarias al presente decreto”.

(7) El artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, fue modificado, posteriormente, de manera tácita, por el Decreto 2492 de 1999, y, de manera expresa por los decretos 2685 de 1999, 1198 de 2000 y 1232 de 2001.

(8) Diario Oficial 43.819 Decreto 2492 15/12/1999 El artículo 4º del Decreto 2492 de 1999 dispuso lo siguiente: El presente decreto rige desde la fecha de su publicación y hasta el 1o. de abril del año 2000 y deroga los incisos 2o. y 3o. del artículo 41 del Decreto 1909 de 1992, los artículos 214 y 215 del Decreto 2666 de 1984 y los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 222 del Decreto 2666 de 1984”. Este decreto fue prorrogado, a su vez, hasta el 30 de junio de 2000, por el Decreto 558 de 2000.

La norma decía:

ART. 1º—Liquidación de tributos aduaneros en la importación temporal de largo plazo. En la declaración de importación temporal de largo plazo, se liquidarán los tributos aduaneros en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica a las tarifas vigentes en la fecha de su presentación y se señalará el término de permanencia de la mercancía en el territorio nacional.

Los tributos aduaneros así liquidados se distribuirán en cuotas semestrales iguales por los términos de permanencia de la mercancía en el territorio nacional. Las cuotas se pagarán por semestres vencidos, para lo cual se convertirán a pesos colombianos a la tasa de cambio vigente para efectos aduaneros en el momento de su pago.

Cuando la importación temporal de largo plazo esté precedida de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, el total de los tributos aduaneros liquidados se dividirá en tantas cuotas como cánones de arrendamiento se hayan pactado en el respectivo contrato de arrendamiento. El pago de cada cuota se realizará con una anticipación de quince días a la fecha en que deban remesarse al exterior los pagos por concepto del canon de arrendamiento.

Cuando la duración del contrato sea superior a cinco (5) años, con la última cuota correspondiente a este período se deberá pagar el saldo de los tributos aduaneros no cancelados.

ART. 2º—Pago de las cuotas en la importación temporal de largo plazo. El pago oportuno de las cuotas permite al interesado la utilización de la mercancía en cualquier obra de su interés.

Si el pago no se realiza oportunamente, el interesado podrá efectuar el pago de la cuota atrasada dentro de los tres meses siguientes a su vencimiento, liquidándose los intereses moratorios de que trata el artículo 77 del Decreto 1909 de 1992.

Vencido este término sin que se hubiere producido el pago, la autoridad aduanera declarará el incumplimiento de la obligación y dispondrá la efectividad de la garantía y la aprehensión de la mercancía”.

(9) Norma que aunque derogó el artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, nunca entró a regir, pues antes de que entrara en vigencia dicho decreto, el Gobierno expidió el Decreto 1198 de 2000.

(10) El artículo 145 del Decreto 2685 de 1999, no tenía inciso tercero, pero el artículo 14 del Decreto 1198 de 2000 que modificó el artículo 146 del Decreto 2685 de 1999 contemplaba el plazo de los tres meses adicionales que tenía el importador como oportunidad para el pago de las cuotas de tributos aduaneros causadas en la importación temporal.

(11) Literal c) del Artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 1232 de 2001.

“c) La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la Declaración de Importación ésta no se haya reexportado, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía; (…)”.

(12) El texto original del numeral 2.5 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999 consagraba como falta grave, sancionable con multa de 20 a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada infracción por el hecho de “No terminar las modalidades de importación temporal o suspensivas de tributos aduaneros”. Esta norma fue modificada por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001 en el sentido de calificarla como falta leve (D. 2685/99, art. 482, num. 3.4) con multa de siete salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada infracción.

(13) “ART. 571.—Derogatorias. Deróganse las siguientes disposiciones: … los artículos 3º, 9º, 21, 42, 46 a 53, 64, 76 a 84, 138 a 143, 195 a 203, 214, 215, 221 a 225, 229, 231 a 241, 255 a 284, 291 a 308, 313 a 325 y 327 del Decreto 2666 de 1984 con las modificaciones introducidas a los mismos por los decretos 2758 de 1985, 392, 755, 1144 y 1622 de 1990, 794, 1740 y 1741 de 1991, el Decreto 1538 de 1996, salvo los artículo 7º y 24, el Decreto 2057 de 1987, los Decretos 11 y 40 de 1988, los artículos 12 y 13 del Decreto 1657 de 1988 modificados por el Decreto 915 de 1999, los Decreto 298, 2274 y 2352 de 1989, los artículos 46 a 48 del Decreto 755 de 1990, el artículo 14 del Decreto 1622 de 1990, el Decreto 3058 de 1990, los artículos 4º, 10 a 25, 30 a 33 del Decreto 3059 de 1990, los decretos 1750, 2687 y 2817 de 1991 y las normas que los modifiquen o adicionen, los Decretos 476, 1105, 1357, 1706, 1707 y 1909 de 1992 y las normas que los modifiquen o adicionen, los Decretos 1546, 1851 y 2614 de 1993 y las normas que los modifiquen o adicionen, los decretos 420, 513, 1134,1672, 1800, 1903, 1934, 2347, 2532 y 2799 de 1994 y las normas que los modifiquen o adicionen, los decretos 197, 550, 1039, 1142, 1285, 1802 y 2349 de 1995 y las normas que los modifiquen o adicionen, los decretos 1220, 1600, 1828, 2184, 2295, 2339 de 1996 y las normas que los modifiquen o adicionen y los artículos 34 a 50 del Decreto 2233 de 1996 sólo a lo relativo a los bienes, los decretos 83, 1569, 1960, 2554, 2968 de 1997, los artículos 16 a 20 del Decreto 1000 de 1997, y el Decreto 393 de 1999”. (Se destaca).

(14) Folio 20 cuaderno de antecedentes.

(15) Folios 27 a 34 cuaderno de antecedentes.

(16) Folio 81 cuaderno antecedentes.

(17) Folio 6 cuaderno de antecedentes.

(18) En los folios 8, 9, 11, 12 y 13 cuaderno de antecedentes, obran 5 recibos de pago de tributos aduaneros de las siguientes fechas: 21 de enero de 1998, 02 de febrero de 1999, 04 de febrero de 2000, 31 de enero de 2001 y 19 de septiembre de 2001.

(19) Folio 36 cuaderno de antecedentes.

(20) Folios 56 a 63 cuaderno principal.

(21) Folios 64 a 89 cuaderno principal.

(22) Folios 91 a 111 cuaderno principal.

(23) En esa respuesta se dijo: “De manera lamentable pero absolutamente ajena a cualquier mala fe, el empleado de Plastider encargado de realizar la finalización de la modalidad vio la fecha de diciembre en la última de las declaraciones y asumió que como todas correspondían a la misma planta industrial, las cinco tenían el mismo vencimiento. Desafortunadamente los trámites para el cambio de modalidad a importación definitiva requerían la consecución de muchos documentos, entre ellos la licencia previa del Ministerio de comercio Exterior y no se había obtenido esta cuando se dio el advenimiento del plazo”. (fl. 2 cdno. antecedentes).

(24) Folio 81 cuaderno antecedentes.

(25) Folio 56 cuaderno de antecedentes.