SENTENCIA 2003-00173/26689 DE MAYO 10 DE 2017

 

Sentencia 2003-00173/26689 de mayo 10 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Rad.: 25000232600020030017301 (26.689)

Demandante: Industria de ejes y transmisiones S.A. Transejes S.A.

Demandado: La Nación – Congreso de la República

Asunto: Apelación Sentencia de Reparación Directa

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil diecisiete.

Extractos: «II. Consideraciones

1. Cuestión previa. La independencia y autonomía funcional del juez de la responsabilidad estatal

Previo a desatar el fondo de la controversia, resulta ineludible hacer referencia puntual a las consideraciones que, en criterio de la Sección Cuarta de esta Corporación, “deben tenerse en cuenta” a efectos de dictar la sentencia de reemplazo que concita la atención de la Sala en esta oportunidad, comoquiera que el examen de las razones en que se apoya la providencia de tutela del 26 de enero de la presente anualidad pone en evidencia que, so pretexto de amparar los derechos fundamentales de la parte demandada en el juicio de responsabilidad, el juez constitucional predeterminó de manera indebida la decisión que habrá de adoptarse en el presente caso, al hacer un pronunciamiento expreso, entre otros aspectos, sobre el primer elemento estructural de la responsabilidad patrimonial que se alega configurada en el proceso, toda vez que descartó de manera categórica la antijuridicidad atribuida al pago de la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, según lo alegado en la demanda. En este sentido la Sección Cuarta expuso lo siguiente:

“A partir de los anteriores hechos, la Sala encuentra que la Corte Constitucional no moduló los efectos de la sentencia C-992 de 2001 y, por ende, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, se entiende que los efectos de esa sentencia son a futuro. De modo que la Ley 633 de 2000 gozó de presunción de constitucionalidad hasta que fue declarada inexequible mediante sentencia C-992 de 2001 y, por lo tanto, los cobros que se hicieron por la TESA mientras la Ley 633 de 2000 estuvo vigente no constituyen un daño antijurídico, en cuanto tenían respaldo legal. Se trata de pagos legales, en virtud de la presunción de constitucionalidad con que nacen las normas que expide el Congreso de la República.

“Es cierto que el pago de los impuestos podría constituir hipotéticamente un daño o lesión(15), en cuanto implica la disminución del patrimonio de los contribuyentes. Empero, ese daño no puede catalogarse como antijurídico, pues los impuestos dan o confieren una dimensión económica real a la obligación de solidaridad que existe entre los miembros de la comunidad, al ideal de la justicia social y al disfrute masivo de los derechos. Los impuestos son una carga que así empieza, pero que se supone regresa convertida en beneficios de otro tipo: salud, educación, vivienda, etcétera.

Es más, la inexequibilidad de la ley no implica ope legis la responsabilidad del Estado, por el hecho del legislador, como se concluyó en la sentencia acusada. No es cierto que la declaratoria de inexequibilidad genere la falla en el servicio, que es el título de imputación que se aplica cuando el servicio no funciona, funciona mal o funciona tardíamente.

“A juicio de la Sala, en la sentencia objeto de tutela se está confundiendo la actividad de servicio público que en un momento dado puede asumir el Estado con la función pública legislativa. Si falla el servicio de transporte, el hospitalario, el de vigilancia que presta la policía, en fin, si fallan los servicios y eso produce daños antijurídicos el Estado debe responder e indemnizar los perjuicios. Empero, la función pública de dictar las leyes, de conceder el derecho, no es ningún servicio público que pueda fallar o no fallar. Una cosa son las necesidades básicas de la gente que deben ser satisfechas por empresas de servicio público, ora a cargo del Estado ora a cargo de los particulares, y otra cosa es la función pública legislativa, que claro que tiene control, pero es un control normativo que no puede asimilarse al control de calidad o de oportunidad o de mérito, que es el control propio de los servicios públicos. Las leyes se controlan mediante la acción de inconstitucionalidad, cuya competencia es de la Corte Constitucional (artículo 241-3 CP).

(…)

“En definitiva: no era posible que la sentencia objeto de tutela concluyera que el Congreso de la República era patrimonialmente responsable del daño causado a Transejes S.A. por los pagos que realizó por la TESA mientras los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 estuvieron vigentes. Indudablemente, esa conclusión desconoce los efectos ex nunc de la sentencia C-992 de 2001 y, de contera, los principios de seguridad jurídica y de buena fe” (se destaca).

Como puede apreciarse, además de afirmar la juridicidad del daño alegado como base de una supuesta vulneración de derechos fundamentales, el juzgador constitucional, a manera de tercera instancia, calificó como indebido el régimen de imputación utilizado en su momento para resolver el caso concreto, apreciaciones que, sin lugar a dudas, son del resorte exclusivo del juez natural de la responsabilidad estatal, de manera que las valoraciones realizadas menoscaban abiertamente los principios de autonomía e independencia judicial que le son consustanciales a la Sala, en el marco de su función de administrar justicia en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado. Sobre el particular, en la sentencia SU-1185 de 2001, la Corte Constitucional precisó:

“[…] El principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el fallador que lo revisa. De hecho, las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como vías de hecho pues, en realidad —lo ha dicho este Tribunal—, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho”.

Dicha concepción fue ratificada por la Corte Constitucional en la sentencia T-1036 de 2002, en la que puntualizó:

“[…] las divergencias en la interpretación de las normas legales, en principio, no son materia que pueda ser objeto de acción de tutela, sobre todo en presencia de recursos ordinarios, diseñados precisamente para lograr ‘la superación de las diferencias de interpretación de las normas y promover, a su vez, la unificación de criterios entre los funcionarios judiciales, con vista a una aplicación uniforme de la ley’. Por lo tanto, cuando la labor interpretativa realizada por el juez se encuentra debidamente sustentada y razonada, no es susceptible de ser ‘cuestionada, ni menos de ser calificada como una vía de hecho, y por lo tanto, cuando su decisión sea impugnada porque una de las partes no comparte la interpretación por él efectuada a través del mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente’ (...) En suma, el juez de tutela no puede controvertir la interpretación que de las situaciones de hecho o de derecho realice el juez de la causa en el respectivo proceso, salvo que esta hermenéutica sea arbitraria e irrazonable y, por ende, vulnere los derechos fundamentales de la persona que acude a la acción de tutela” (se resalta).

Posteriormente, la misma Corte Constitucional -en reiteración de jurisprudencia- consignada en la sentencia T-1263 de 2008, señaló:

“Improcedencia de la acción de tutela para discutir interpretaciones legales razonables. Reiteración de jurisprudencia.

“7. Resulta un lugar común en la doctrina especializada y en la jurisprudencia reconocer que el ejercicio de la función judicial no sólo implica la aplicación silogística de reglas normativas para casos concretos que restringen claramente la libertad de apreciación del juez, sino también la interpretación de disposiciones de obligatorio cumplimiento que, por la complejidad propia del lenguaje, su ambigüedad o simplemente por su textura abierta, exigen que el aplicador jurídico amplíe el texto normativo y señale el alcance o sentido concreto del mismo. Es por eso que, al momento de atribuir el significado a la norma, puede verse que la función judicial se desarrolla en varios momentos, algunos de los cuales en los que la valoración del juez es determinante para la decisión y su entendimiento, resultan indispensables para concretar el carácter democrático y pluralista del Estado Social de Derecho en que el que se enmarca.

“Precisamente porque se reconoce la especialidad de la función judicial y la importancia que ella tiene para concretar los valores y principios que la Constitución proclama, los artículos 228 y 230 superiores consagraron la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. De este modo, es claro que a pesar de que el ejercicio judicial es reglado y está sometido al imperio de la ley y la Constitución, también es evidente que la norma superior reconoció que existen situaciones en las que el juez debe gozar de un margen de discrecionalidad importante para apreciar el derecho aplicable al caso, para lo cual debe ser independiente y autónomo.

“Pero, incluso, también como una forma de garantizar la efectiva concreción del Estado Social de Derecho, el Constituyente consideró importante preservar y promover el principio de separación de jurisdicciones en aras de garantizar la especialidad y la solvencia en los distintos temas que se someten al análisis judicial. Por esa razón, el Título VIII de la Constitución organizó a la Rama Judicial en jurisdicciones y, en su cúpula, señaló a la Corte Suprema de Justicia en la jurisdicción ordinaria, al Consejo de Estado en la jurisdicción contencioso administrativa, a la Corte Constitucional en la jurisdicción constitucional, a las autoridades indígenas y a los jueces de paz en las jurisdicciones especiales.

“Puede concluirse, entonces, que un juez competente para resolver una controversia sometida a su decisión es libre y autónomo para aplicar la Constitución y la ley, pero bajo ningún punto lo será para apartarse de ellas ni para aplicar reglas que no se deriven de las mismas. De hecho, no hay más riesgo de socavar un Estado Social de Derecho que un juez arbitrario, por lo que también deberá existir un instrumento judicial idóneo para combatir la arbitrariedad, imponer la aplicación de la Constitución y restablecer los derechos afectados.

“8. De este modo, para efectos de armonizar las garantías constitucionales a la autonomía e independencia judicial, eficacia de los derechos fundamentales y supremacía constitucional, que resultan tan importantes para la estructura del Estado Social de Derecho, sin que se sacrifiquen unas a costa de las otras, la jurisprudencia constitucional ha señalado algunas premisas con base en las cuales debe analizarse la procedencia de la acción de tutela contra sentencias cuando se reprochan interpretaciones judiciales, a saber: i) el juez constitucional no puede suplantar al juez ordinario; ii) el juez de conocimiento tiene amplia libertad interpretativa en materia de valoración probatoria (artículo 187 del Código de Procedimiento Civil) y en el análisis y determinación de los efectos de las normas jurídicas aplicables al caso concreto ; iii) la discrecionalidad judicial nunca puede confundirse con la arbitrariedad judicial y, iv) las interpretaciones razonables y proporcionadas del juez de conocimiento deben primar sobre las que consideraría viables el juez de tutela .

“En este orden de ideas, en sentencia SU-120 de 2003, la Corte Constitucional dijo que una decisión judicial constituye una vía de hecho que hace procedente la acción de tutela por defectos graves en la interpretación judicial cuando: “el juez elige la norma aplicable o determina su manera de aplicación (i) contraviniendo o haciendo caso omiso de los postulados, principios y valores constitucionales , (ii) imponiendo criterios irracionales o desproporcionados , (iii) sin respetar el principio de igualdad , y (iv) en desmedro de los derechos sustantivos en litigio ”.

Ahora, a partir de una descripción en sentido negativo, también la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que no constituye una vía de hecho por defectos en la interpretación judicial cuando se trata de: i) la simple divergencia sobre la apreciación normativa, ii) la contradicción de opiniones respecto de una decisión judicial, iii) una interpretación que no resulta irrazonable, no pugna con la lógica jurídica, ni es abiertamente contraria a la disposición analizada y, iv) discutir una lectura normativa que no comparte, pues para ese efecto deben acudirse a las instancias judiciales ordinarias y extraordinarias y no a la acción de tutela que no es tercera instancia.

“9. En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la protección de los derechos fundamentales por vía de tutela cuando éstos resultan afectados por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial” (se destaca).

En este orden de ideas, resulta imperioso dejar sentado que las consideraciones expresadas por el juez constitucional en el presente asunto no pueden determinar el sentido de la decisión de fondo que habrá de adoptarse en cumplimiento de la sentencia de tutela, toda vez que, se reitera, con tales valoraciones se han usurpado abiertamente las competencias que le corresponden a la Sección Tercera como juez natural de la responsabilidad estatal dentro del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que no obsta para que la Subsección, en ejercicio de su autonomía e independencia valore el caso concreto, sin perjuicio de que se compartan o no los criterios que sobre la responsabilidad aquí debatida fueron materia de pronunciamiento unánime en sede de tutela, por lo que a ello se procederá a continuación.

2. La competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que la demanda se presentó el 13 de enero de 2003 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $146’886.093 por concepto de perjuicios materiales, la cual supera el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación para aquella época, esto es $36’950.000(16).

3. Las pruebas

Obran en el expediente los siguientes medios de prueba:

• Certificado de existencia y representación de la sociedad Industria de Ejes y Transmisiones S.A. – Transejes S.A., emitido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga, el 3 de febrero de 2003(17).

• Copia del certificado del 16 de abril de 2002, emitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante el cual se hizo constar:

“La Sala Plena de esta H. Corporación en sesión celebrada el día diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001), aprobó la sentencia número C-992/01.

“La mencionada sentencia se notificó por edicto No. 494, que se fijó en esta Secretaría a las 8:00 a.m., del día veintitrés (23) de octubre de 2001 y se desfijó el día veinticinco (25) de octubre de 2001, a las 4:00 p.m.” (18).

• Copia de 1.393 formularios correspondientes a Declaraciones de Importación que realizó la sociedad Industria de Ejes y Transmisiones S.A. – Transejes S.A., entre el 1 de enero de 2001 y el 25 de octubre del mismo año, en los cuales aparece en la casilla identificada con el número 72 el espacio correspondiente a la liquidación de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros(19).

La Sala advierte, como lo hizo el Tribunal a quo, que los documentos contentivos de las declaraciones de importación que adjuntó la parte demandante como anexos de su demanda fueron aportados en copia simple, lo cual llevó, entre otras razones, al fallador de primera instancia a desestimar las pretensiones resarcitorias puesto que esa posición correspondía a la tesis jurisprudencial vigente para entonces; sin embargo, tales documentos hoy en día son susceptibles de valoración, al tenor de la postura unificada de la Sección Tercera en cuanto al valor probatorio de las copias desprovistas de autenticidad que han obrado a lo largo del proceso sin cuestionamiento alguno de las partes(20).

4. Los hechos probados y lo que se debate

La parte actora formuló demanda de reparación directa en contra de la Nación – Congreso de la República alegando la existencia de una falla del servicio del legislador por la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante los cuales se creó la Tasa Especial de Servicios Aduaneros, disposiciones normativas que fueron declaradas inexequibles mediante la sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, por lo cual sostuvo que se configuró un daño antijurídico cierto al haberse realizado los pagos correspondientes al referido tributo entre el 1º de enero y el 25 de octubre de 2001; la parte demandada, a su turno, alegó la inexistencia del deber de reparar, en atención a que, en su criterio, la actuación del Congreso de la República se habría cumplido en el marco de la buena fe exenta de culpa grave o de dolo.

El Tribunal a quo resolvió desfavorablemente las pretensiones de la parte actora, por cuanto consideró que la sociedad demandante no cumplió con la carga probatoria puesto que: i) no arrimó al expediente copia auténtica de la sentencia mediante la cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000; ii) allegó los comprobantes de pago en copia simple; y, iii) presentó unos documentos en los que no se encuentra de manera clara y concreta el pago que realizó la empresa Transejes S.A., por concepto de Tasa Especial de Servicios Aduaneros.

Frente a los argumentos que esbozó el Tribunal a quo en torno al incumplimiento de la carga probatoria por parte de la sociedad demandante, al haber omitido allegar al expediente la copia auténtica de la sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, la Sala debe reiterar que dicho documento se encuentra publicado en la página web de esa Corporación(21), de manera que, en aplicación de lo dispuesto en las Leyes 527 de 1999 y 962 de 2005 no es necesario probar su existencia o contenido(22), pues corresponde al juez de la causa conocer y aplicar las fuentes de derecho que resulten pertinentes al caso concreto(23), de manera que la existencia y el contenido de la referida sentencia de constitucionalidad se encuentran exentos de prueba.

En estas condiciones, en el expediente se encuentra acreditado, aun cuando no se hubiera allegado copia auténtica de la sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, que dicho Alto Tribunal, en la aludida providencia, declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000; de la misma manera se probó, mediante las declaraciones de importación correspondientes, que la sociedad Transejes S.A., en el período comprendido entre enero de 2001 y el 25 de octubre del mismo año, realizó pagos concernientes a la Tasa Especial de Servicios Aduaneros.

5. El caso concreto

Teniendo en consideración que la causa petendi(24) que sustenta la responsabilidad administrativa que se demanda tiene asiento en la causación de un supuesto daño antijurídico derivado de haber efectuado los pagos correspondientes a la Tasa Especial de Servicios Aduaneros entre el 1º de enero y el 25 de octubre de 2001, —tributo que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional—, resulta necesario verificar la demostración de los elementos de la responsabilidad, comoquiera que se trata de unos presupuestos inexcusables que deben estar suficientemente reunidos, previo a resolver sobre la eventual reparación de los perjuicios invocados en la demanda.

El daño antijurídico, comprendido como el primer elemento en un juicio de responsabilidad(25), en el caso objeto de estudio se afirma consistente en el menoscabo patrimonial causado a la sociedad demandante como consecuencia de los pagos efectuados por concepto de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros, durante el período comprendido entre el 1º de enero y el 25 de octubre de 2001, pagos que considera como no debidos, en vista de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante los cuales se creó dicho tributo, decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 2001.

De conformidad con el artículo 90 de la Carta Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. En relación con el contenido de la mencionada norma constitucional, esta Corporación ha sostenido que aunque el ordenamiento jurídico no contiene una disposición que consagre una definición de daño antijurídico, éste se refiere a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(26), de ahí que para que proceda declarar la responsabilidad del Estado, se ha de probar inicialmente la existencia del daño antijurídico, el cual debe ser cierto(27) -“es decir, que no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas”(28)-, y determinado o determinable.

Superado lo anterior, corresponderá adentrarse en el estudio de la imputación, en aras de establecer si el daño antijurídico le resulta atribuible a la entidad pública demandada y, en consecuencia, surge a su cargo el deber de reparar los perjuicios causados.

Respecto del primer elemento anotado, es decir, la existencia de un daño antijurídico, se ha de precisar que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, aquél constituye el fundamento mismo de la responsabilidad, de suerte que “si no hay daño no hay responsabilidad” y “sólo ante su acreditación, hay lugar a explorar la imputación del mismo al Estado”(29).

En este sentido, es claro que a la luz del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, corresponde a la parte demandante probar los supuestos de hecho sobre los que fundamenta su pretensión de reparación, para lo cual, como ya se indicó, en primer lugar habrá de demostrarse la existencia del daño y su carácter de antijurídico(30).

Así las cosas,

“… la sola inferencia o afirmación en la demanda acerca de la ocurrencia de un daño, no resulta suficiente para tenerlo como acreditado, en la medida en que es necesario e indispensable que el demandante respalde tales afirmaciones con el material probatorio suficiente para su comprobación en el proceso. Se recuerda que de conformidad con el régimen de responsabilidad vigente, el daño no se presume, de manera que quien alega su ocurrencia debe probarlo”(31) (se destaca).

En este orden de ideas, en lo atinente a la demostración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, la ocurrencia de un daño antijurídico, la Sala estima que no se encuentra acreditado en el proceso, toda vez dicho carácter no depende, per se, del pago realizado por la entidad demandante y de la declaración de inexequibilidad dispuesta por la Corte Constitucional respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000(32).

Lo anterior, por cuanto no se acreditó en el proceso que la parte interesada hubiere reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico, frente a lo cual debe destacarse que para ello existe un procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido. En este sentido, el Estatuto Tributario contempla lo siguiente:

“Artículo 850. Devolución de saldos a favor. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor (…)” (se destaca).

A la luz de lo anterior, es claro que la discusión sobre el deber jurídico de realizar los pagos tenía que ventilarse, inicialmente, en el marco del trámite de devolución del pago de lo no debido, comoquiera que se trata del mecanismo establecido en nuestro ordenamiento jurídico para tal fin, por cuanto la procedencia de la devolución debe estar precedida del análisis sobre las valoraciones jurídicas del caso que sean presentadas por la parte interesada en el reintegro, escenario en el cual la autoridad administrativa, entre otras cosas, puede analizar el aspecto atinente a los efectos en el tiempo del fallo de inexequibilidad.

Ahora bien, en el texto de la demanda no se precisó —ni aparece probado en el expediente—, que la parte actora formulara alguna solicitud de devolución en razón de las sumas pagadas por concepto de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros, particularidad de la que bien puede considerarse que la sociedad contribuyente, legitimada para reclamar la devolución, simplemente no tuvo interés en ello o que, a pesar de conocer la existencia de una circunstancia que la habilitaría para estimar como no debidos los pagos realizados por concepto de la mencionada Tasa, simplemente optó por renunciar al derecho que tenía para reclamar la devolución, de manera que no planteó la controversia relativa a la juridicidad de los pagos realizados durante la vigencia de las normas que posteriormente fueron declaradas inconstitucionales.

Vale anotar que, ante la declaración de inexequibilidad dispuesta a través de la sentencia C-992 de 2001, la sociedad actora todavía contaba con la posibilidad de acudir al mencionado procedimiento en el término de cinco años a partir del pago -toda vez que la TESA sólo se recaudó durante 10 meses, aproximadamente-, aspecto que ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación, de conformidad con los siguientes argumentos:

“El término y procedimiento para presentar a la Administración Tributaria la devolución del pago en exceso o de lo no debido ya ha sido objeto de estudio por esta Corporación con una clara línea jurisprudencial sobre el tema, atendiendo lo dispuesto en el Decreto 1000 de 1997, ‘por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones’.

“Si bien el artículo 850 del Estatuto Tributario establece que la DIAN, o la Administración Tributaria Territorial, se agrega, debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, “siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor”, para la solicitud de devolución de estos saldos no se aplica el término de dos años que la ley tributaria especial señala para ese procedimiento.

“Así, la jurisprudencia de esta Sección(33) ha sido unánime en afirmar que si con la solicitud de devolución no se pretende establecer un mayor saldo a favor sino probar la inexistencia legal para realizar un pago, el trámite pertinente no es el previsto en los artículos 588 y 589 del Estatuto Tributario, que limitan la petición de devolución a dos años, sino que por expresa disposición de los artículos 11(34) y 21(35) del Decreto 1000 de 1997 las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso o de lo no debido deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil, esto es, en el término de cinco años, contados a partir del pago efectivo” (Resaltado del texto original).

La certeza sobre la consolidación del daño permitiría a la Sala efectuar el estudio de la responsabilidad y su fuente —la ley o el acto administrativo—, de lo cual se derivaría la correspondiente legitimación en la causa por pasiva.

A la luz de las anteriores consideraciones, debe precisar la Sala que en el presente caso no puede hablarse de la configuración de una posible ineptitud sustantiva de la demanda, pues la realidad procesal es que en el expediente no se encuentra acreditada la existencia o consolidación de un daño antijurídico, para los efectos del correspondiente análisis de su imputación en el marco del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, a la par que la existencia de un acto administrativo como fuente del daño es una hipótesis que no tiene ocurrencia en el presente asunto.

Así las cosas, se impone confirmar el fallo de primera instancia, pero en atención a las razones aquí expuestas; sin embargo, también debe señalarse que las anteriores consideraciones no excluyen la posibilidad de establecer la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, comoquiera que la misma debe ser valorada frente a cada caso concreto.

6. Condena en costas

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el día 4 de diciembre de 2003, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2: Sin costas.

3: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase»

14. Radicación número 11001-03-15-000-2016-01875-01, Consejero Ponente. Carlos Enrique Moreno Rubio.

15. Nota original de la sentencia citada “Daño o lesión en sentido civil, esto es, el detrimento, perjuicio o menoscabo que una persona sufre por la acción u omisión de otra y que afecta sus bienes, derechos o intereses”.

16. D. 597 de 1988.

17. Fls. 3 a 5 del cuaderno No. 1.

18. Fl. 12 del cuaderno No. 3.

19. Cdnos. No. 2, 3 y 4.

20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, expediente 25022, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero.

21. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-992-01.htm

22. En efecto, para la Sala: “Respecto de la aplicación del citado Acuerdo en este proceso, la Sala considera necesario aclarar que al tratarse de una norma de alcance local debe probarse mediante copia auténtica del respectivo texto legal que las contenga, pues tal exigencia aparece contenida en los artículos 188 del CPC y 141 del C.C.A., sin que en el caso concreto tal requisito, a la luz de las citadas normas, aparezca cumplido.
“No obstante lo anterior la Sala encuentra que la Ley 527 del 8 de agosto de 1999, mediante la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales otorga pleno valor probatorio a los mensajes de datos…
(…)
“En el caso presente se verifica que el Acuerdo 06 de 1996 aparece publicado en la página Web de la Alcaldía de Bogotá en el link http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ y en esa medida, por virtud de las normas citadas, dicha publicación es admisible como medio de prueba del referido Acuerdo y por lo tanto habrá de concluirse que se encuentra acreditada la existencia y contenido de dicho texto legal, con las consecuencias probatorias que legalmente le corresponden.
“No está demás señalar que al juez le asiste el deber de aplicar la reglamentación vigente en esta materia, no solo por tratarse de una normatividad especial con efecto vinculante general y abstracto, sino además porque no debe perderse de vista la eficacia práctica que vienen teniendo las nuevas tecnologías de la información en la dinámica de las relaciones intersubjetivas y por supuesto en la relación misma de la administración con el ciudadano, aspecto este último que lleva a la Sala a llamar la atención sobre la responsabilidad que le asiste a las distintas entidades públicas sobre la información publicitada por medios electrónicos, pues ésta necesariamente tendrá carácter oficial y en esa medida la compromete” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2007, Exp. AP-992).

23. En igual dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 6 de diciembre de 2012, Exp. 45679, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Así, para la Sala “el juez al momento de adoptar sus decisiones debe hacerlo con arreglo a las fuentes de Derecho, incluidas por ejemplo las tesis planteadas por la jurisprudencia con el fin de proveer un fallo justo, razón por la cual no es necesaria la práctica de tales pruebas dado que con dichos fallos no se pretende acreditar situación fáctica alguna que interese directamente al presente proceso o que se debata dentro de él”, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 11 de junio de 2013, Exp. 46996, CP. Mauricio Fajardo Gómez.

24. El concepto de causa petendi ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. Lopez Blanco Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá 2002. Pág. 643.

25. René Chapus. Responsabilité publique et responsabilité privée. París, Librairie genérale de droit et de jurisprudence R. Pichon et R. Durand – Auzias, 1957. p. 349.

26. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 11.945, Magistrada Ponente: María Elena Giraldo Gómez.

27. Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 1991, expediente 6.608, Magistrado Ponente: Julio César Uribe Acosta: “[p]ara que las personas en quienes repercute el daño, causado a otra, puedan demandar indemnización, es indispensable que invoquen un interés legítimo y que el perjuicio que reclaman sea cierto y no eventual”.

28. Henao Pérez, Juan Carlos (1998), El Daño, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, página 130.

29. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia .de 21 de marzo de 2012, expediente 23.478, Magistrado Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Igualmente, se puede consultar la sentencia dictada por la Sección Tercera el 10 de septiembre de 1993, expediente 6.144, Magistrado Ponente: Juan de Dios Montes.

30. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 21 de marzo de 2012, expediente 23.126. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

31. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de marzo de 2012, expediente 23.478, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En igual sentido se puede consultar lo expuesto por la misma Subsección en sentencia de 2 de septiembre de 2013, expediente 26.589, Magistrado Ponente: Hernán Andrade Rincón.

32. Este criterio fue expuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 27 de abril de 2017, proferida en el expediente 28.846, con ocasión de un caso similar al presente, en donde se reclamaba la declaración de responsabilidad patrimonial de la Nación-Congreso de la República, derivada de la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante la cual se estableció la Tasa Especial de Servicios aduaneros.

33. Nota original de la providencia en cita: “Al respecto se pueden consultar las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta: 24 de Julio de 2008, Exp. 16816, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.; 24 de Septiembre de 2008, Exp. 16163, C.P. Dra. María Inés Ortiz B.; 16 de Julio de 2009, Exp. 16655, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño.; 6 de Agosto de 2009, Exp. 17403, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.; 13 de Agosto de 2009, Exp. 16569, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño; 3 de Septiembre de 2009, Exp. 16347, C.P. Dr. Hugo Bastidas Bárcenas. ; 5 de Noviembre de 2009, Exp. 16591, C.P. Dr. Hugo Bastidas Bárcenas.; 11 de Noviembre de 2009, Exp. 16567, C.P. Dr. Hugo Bastidas Bárcenas.; 12 de Noviembre de 2004, Exp. 11604, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio H.; 31 de Julio de 2009, Exp. 16577, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz”.

34. Nota original de la providencia en cita: “Artículo 11. Término para solicitar la devolución por pagos en exceso. Las solicitudes devolución o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil. (Ver Fallo Consejo de Estado 18301 de 2012).
Para el trámite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicará el mismo procedimiento establecido para la devolución de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias. En todo caso, el término para resolver la solicitud, será el establecido en el artículo 855 del Estatuto Tributario”.

35. Nota original de la providencia en cita: “Artículo 21. Término para solicitar y efectuar la devolución de pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Administración de Impuestos y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente Decreto. La Administración para resolver la solicitud contará con el término establecido en el mismo artículo”.