Sentencia 2003-00260 de abril 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 660012331000-2003-00260-02

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Demandante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda

Demandado: Municipio de Pereira

Bogotá, D.C., cuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: « VI. Consideraciones

6.1. Los actos acusados

a) El demandante pretende la nulidad del Oficio 060395 de 8 de noviembre de 2002, mediante el cual la Liquidadora de Empresas Públicas de Pereira denegó la solicitud presentada por la Corporación Autónoma de Risaralda para que incluyera en el pasivo la suma de $ 307.000.000 que había pagado a dicha empresa para la construcción de obras en virtud los convenios 084 de 30 de septiembre de 1991 y 119 de 17 de septiembre 1992, que la empresa no había ejecutado.

Para fundar la decisión contenida en el oficio mencionado, cuya copia auténtica obra a folios 4 a 9 del cuaderno principal, la Liquidadora afirmó que “no se pudo comprobar hasta dónde las Empresas Públicas de Pereira pudieron cumplir con el objeto de los convenios por el tiempo que ha pasado desde la firma...10 y 11 años” y que “no es viable jurídicamente...pagar unos dineros...producto de unos convenios que debieron haberse liquidado o demandado ante la jurisdicción contenciosa por el supuesto incumplimiento de las Empresas Públicas de Pereira en su oportunidad”.

Transcribió las normas sobre liquidación de contratos y procedencia de la acción contractual y afirmó que “por... lo anterior, debieron haberse liquidado en su tiempo los convenios...o...demandar contenciosamente el incumplimiento....; al momento es imposible determinar la veracidad de los valores cobrados por la Carder y ha prescrito para esta entidad el cobro judicial, además, en cuanto al Acuerdo Municipal 52 de 1996, perdió su fuerza ejecutoria en...agosto de 2001, es decir, cuando pasaron 5 años de estar en firme y no se realizaron los actos que correspondían para ejecutarlos (CCA., art. 66 num. 3º). Por los argumentos expuestos no es viable el pago de los dineros solicitados...”.

b) Mediante Oficio 060642 de 22 de noviembre de 2002 la Liquidadora confirmó la decisión anterior al decidir el recurso de reposición que el director de la Carder interpuso en su contra mediante Oficio 56763 de 13 de noviembre de 2002.

La funcionaria mencionada reiteró la negativa a pagar las sumas de dinero reclamadas por la Carder aduciendo que no existe prueba del incumplimiento de los contratos, como actas de interventoría, declaración unilateral de incumplimiento de las obligaciones de Empresas Públicas de Pereira; tampoco hay constancia de las obras que se ejecutaron y menos aún de su valor.

Agregó que “en lo referente a que el supuesto valor adeudado...se pase a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. - ESP, estos quedaron definidos en el momento en que se definió la escisión y se constituyó” esa empresa “en el año 1997, era la época en que ustedes debieron haber realizado la solicitud de inclusión del valor, porque en los estados financieros de constitución de cada empresa figuraban los pasivos a cancelar por estas y en ese entonces se conocía a ciencia cierta lo...sucedido con los convenios...Y solo se conocen peticiones por parte de la Carder en los años 2000 a 2002”.

c) Mediante Acta 20 de 7 de febrero enero de 2003, suscrita por los miembros de la Junta Directiva de Empresas Públicas de Pereira en Liquidación y por la Liquidadora se dio por terminado el proceso de liquidación y se tomaron algunas determinaciones sobre los pasivos.

Mediante providencia de 14 de octubre de 2004 que decidió el recurso de apelación contra el auto admisorio de la demanda (fls. 86 a 90), esta Sección señaló que al calificar de inciertas las reclamaciones de la Carder la junta directiva tomó una decisión que podría incidir en la controversia y por eso debía admitirse la demanda contra el acta que contiene esa expresión.

Luego de examinar en detalle el acta la Sala rectifica lo dicho en la providencia de 14 de octubre de 2004, porque en realidad la junta directiva no calificó de inciertas las declaraciones para decidir la reclamación de créditos de la Carder en el acta que se comenta, entre otras cosas porque esa competencia le correspondía al liquidador, quien la ejerció al proferir los oficios anteriores.

Si en el acta examinada la junta directiva se refirió al carácter incierto de las reclamaciones fue para describir las decisiones del Liquidador y explicar las razones en las cuáles este las fundó.

Las únicas decisiones de la junta directiva respecto de la Carder que constan en el acta bajo estudio figuran en el acápite de “pasivos negados”. Allí la junta directiva explica que la Carder instauró una tutela en el Juzgado Penal Municipal para reclamar el pago del crédito denegado por el liquidador, la cual se encuentra pendiente de fallo y dispone: que en el supuesto de ser favorable (al accionante) ...se deja en provisión todos los bienes muebles, herramientas y equipos que se encontraban en el Diagnosticentro de San Joaquín y que fueron entregados al Municipio de Pereira (Secretaría de Infraestructura) en cesión mediante acta Nº 30 de diciembre de 2002, por valor de $ 500.000.000, y si el fallo fuese favorable a la accionada se dejará al municipio de Pereira para atender cualquier pasivo de cuotas partes pensionales.

Como la Carder no pretende la nulidad de la decisión de proveer bienes para pagar las obligaciones reclamadas mediante una acción de tutela, tomada por la junta directiva de Empresas Públicas de Pereira en el acta examinada, la Sala no estudiará su legalidad. Circunscribirá su estudio y decisión a los actos mediantes los cuales la Liquidadora de dichas empresas negó la reclamación de un crédito a favor de la Carder, actos que se encuentran contenidos en los oficios descritos en los literales anteriores.

6.2. Motivos de inconformidad de la apelante.

La corporación demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia porque consideró equivocada la decisión del a quo de declarar probadas las excepciones aduciendo que en este caso no procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que la acción contractual, que sí procedía, había caducado.

Afirma la apelante que, contrario a lo dicho por el a quo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, porque no se pretende exigir derechos derivados de un contrato estatal sino de un convenio y, porque ninguna acción ante esta jurisdicción caduca cuando su objeto recae sobre bienes imprescriptibles e inenajenables, como los dineros públicos de la Carder que busca recuperar.

6.2.1. La Sala comparte el criterio según el cual la acción que procede es la de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque por razones distintas de las expuestas por el apelante.

En efecto, la acción contractual no procede en este caso porque la corporación autónoma demandante no pretende la liquidación judicial de un contrato, ni la declaración de su incumplimiento ni la consiguiente condena, como equivocadamente supone el tribunal.

Lo que en realidad pretende es la declaración de nulidad de la decisión de la Liquidadora de Empresas Públicas de Pereira de denegar la reclamación que el director de la Carder presentó mediante Oficio 060395 de 8 de noviembre de 2002 en el proceso liquidatorio de dicha empresa para que se le reconociera y pagara un crédito derivado de dos convenios interadministrativos celebrados con la empresa en liquidación, el Nº 119 de 1992 por valor de $ 134.000.000 para la adquisición de predios necesarios para la construcción de la planta de tratamiento de aguas del río Consota, y el Nº 084 de 1991 por valor de $ 201.000.000 para invertir en el plan egoya. Decisión esta que la misma funcionaria confirmó al decidir un recurso de reposición interpuesto por la reclamante.

Las decisiones descritas constituyen actos administrativos de carácter particular, pues mediante ellos la Liquidadora de Empresas Públicas De Pereira definió unilateralmente una situación jurídica con consecuencias patrimoniales respecto de la Carder, circunstancia que legitima a dicha entidad para ejercer contra los actos referidos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(1).

Los actos mediante los cuales los liquidadores de las entidades públicas niegan las reclamaciones de reconocimientos de créditos no son pasibles de las acciones que sus titulares hubieran podido interponer antes de iniciarse el proceso de liquidación, como supone equivocadamente el a quo.

Así, quien pretenda cuestionar la legalidad del acto de un liquidador de una entidad pública que no reconoce un crédito originado en una relación laboral de derecho privado, no debe ejercer la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria; y quien pretenda cuestionar la legalidad del acto proferido por el mismo funcionario que desconozca un crédito originado en un contrato civil tampoco debe iniciar un proceso civil ante la jurisdicción correspondiente.

Lo que procede en uno y otro caso es demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Liquidador se negó a reconocer el crédito, independientemente de su fuente, y el restablecimiento de los derechos conculcados o la reparación del daño sufrido.

Para la Sala es claro que los liquidadores de entidades públicas pueden negarse a reconocer los créditos reclamados con base en un contrato estatal cuando el interesado no demuestra su existencia o cuando ha caducado la acción que el reclamante tenía para hacerlo efectivo, como ocurrió en este caso, pues no hay duda de que el trámite de la liquidación no revive las acciones caducadas y el Liquidador está obligado a verificar que las reclamaciones están fundadas.

Si el reclamante estima que liquidador se equivocó y que la existencia del crédito sí estaba probado o que la acción contractual no había caducado, entonces puede cuestionar la legalidad del acto del Liquidador y solicitar el restablecimientos de sus derechos o la reparación de los perjuicios causados por el mismo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y el juez debe estudiar esos hechos y razones dentro de dicho proceso, en vez de abstenerse de hacerlo, como hizo el a quo, con el argumento equivocado de que las acusaciones referidas debieron formularse en ejercicio de una acción distinta.

6.2.2. Aplicación de los criterios anteriores al caso en estudio.

De acuerdo con los criterios anteriores es evidente que la corporación demandante ejerció atinadamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que denegaron la solicitud de reconocimiento del crédito descrito dentro del proceso de liquidación de Empresas Públicas de Pereira, independientemente de que la fuente del presunto crédito fueran convenios interadministrativos.

En consecuencia, el a quo incurrió en error al declarar que la acción procedente para obtener el reconocimiento del crédito que los actos acusados denegaron era la contractual y que esta había caducado en la fecha de presentación de la demanda. Por la misma razón es errada la declaración de que está probada la excepción de escogencia equivocada de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, en vez de inhibirse para decidir se deben estudiar las acusaciones que el actor formuló contra las decisiones contenidas en los actos demandados y reiteró en el recurso de apelación, a lo que se procede a continuación.

6.3. Estudio de los cargos.

6.3.1. Primer cargo. El demandante afirmó que los actos demandados violaron el derecho al debido proceso administrativo que impone la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

Para sustentar esta acusación afirmó que la Liquidadora de la Empresa de Servicios Públicos de Pereira decidió su solicitud de reconocimiento de un crédito sin respetar el término para decidir y el procedimiento previsto para la objeción de la reclamación y para presentar argumentos contra dicha objeción, previstos en los artículos 5º del Decreto 2418 de 1995 y 235 y siguientes del Código de Comercio que regulan la liquidación de empresas que prestan servicios públicos, aplicables al caso por mandado de los artículos 23 de la Ley 142 de 1994 y 46 y 48 de la Ley 548 de 1995.

6.3.1.1. Estudio y decisión del cargo.

La Ley 548 de 1995 fue citada equivocadamente porque no existe una ley con ese número, y si se tratara de la ley 548 de 1999, no guarda relación con el tema pues regula aspectos concernientes a la incorporación al servicio militar.

Independientemente de lo anterior, la acusación no prospera porque las demás normas citadas como violadas no se aplican a la liquidación de empresas municipales de servicios públicos.

En efecto, la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones, dispuso lo siguiente:

“CAPITULO IV.

Toma de posesión y liquidación

(...) ART. 121.—Reglamentado por el Decreto Nacional 556 de 2000. Procedimiento y alcances de la toma de posesión de las empresas de servicios públicos. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. No requiere citaciones o comunicaciones a los interesados antes de que se produzca el acto administrativo que la ordene; pero tal acto, que se notificará al representante legal de la empresa o, en su defecto, a cualquier funcionario que se encuentre en las dependencias de esta, es recurrible en el efecto devolutivo.

La Superintendencia podrá pedir a las autoridades competentes, en el evento de toma de posesión, que declaren la caducidad de los contratos de concesión a los que se refiere esta ley.

Los ingresos de la empresa se podrán utilizar para pagar los gastos de la administración de la superintendencia. Cuando la toma de posesión no sea una sanción para la empresa, se la indemnizará plenamente por los perjuicios que le pueda haber ocasionado.

Si después del plazo prudencial señalado por el superintendente para la toma de posesión de una empresa de servicios públicos, para administrarla, que no podrá ser superior a dos (2) años, por razones imputables a sus administradores o accionistas, no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa.

Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes”.

El actor afirmó con fundamento en este artículo que el régimen aplicable para la liquidación de las empresas públicas del orden municipal es el Decreto 2418 de 30 de noviembre de 1999(2), por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras, cuyo artículo 5º regula las etapas del procedimiento liquidatorio, el cual considera violado por los actos acusados.

Las afirmaciones del actor no son de recibo porque en realidad el artículo 21 de la Ley 42 de 1994 regula el procedimiento de toma de posesión por parte de la superintendencia y la liquidación posterior por orden de dicha entidad, y la liquidación en estudio fue voluntaria y está sometida a un procedimiento distinto.

Para establecer las normas aplicables al caso conviene anotar que la Ley 489 de 1989, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones´, reguló en el artículo 52 lo concerniente a la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales, así:

“ART. 52.—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacional o a las entidades del orden nacional.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizare el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-727 de 2000

PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.

En el artículo 68 ibídem se reguló lo concerniente al régimen de las entidades descentralizadas en los siguientes términos:

“ART. 68.—Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. Ver Sentencia C 702 de 1999 Corte Constitucional.

Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.

Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley.

PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. (...)”(3).

Por virtud de lo dispuesto en los apartes subrayados del artículo transcrito, se aplica a la liquidación de las entidades descentralizadas del orden territorial el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 448 de 1989 comentado previamente, por cuya virtud “El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos”.

También le resulta aplicable el procedimiento previsto para la liquidación voluntaria de entidades descentralizadas del orden nacional, contenido en Decreto - Ley 254 de 21 de febrero de 2000(4) “por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”(5), reglamentado por el Decreto 226 de 2004, normas que se aplican en el nivel territorial.

Los artículos 235 y siguientes del Código de Comercio que el actor considera aplicables a la liquidación del establecimiento público Empresas Públicas de Pereira, en realidad no lo son, por la evidente razón de que regulan el procedimiento liquidatorio de las sociedades y la entidad liquidada no tenía carácter societario.

Como las normas que el actor citó como violadas no se aplican a la liquidación de establecimientos públicos del orden municipal, no prosperan los cargos.

6.3.2. Segundo cargo. La demandante afirmó en el libelo que al negarse a devolver los dineros pagados a Empresas Públicas de Pereira para la ejecución de obras y servicios que no ejecutó, el acto demandado violó el artículo 407-4 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 407.—Declaración de pertenencia. (Modificado por el D. 2282/89, art.1º num. 210). El nuevo texto es el siguiente:

En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas:

(...) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. (...)”.

Lo anterior, porque los dineros que entregó a Empresas Públicas de Pereira para el cumplimiento de convenios interadministrativos orientados a la construcción de obras son dineros públicos que no son susceptibles de adquirirse por prescripción ni declaración de pertenencia.

6.3.2.1. Estudio y decisión del cargo.

La acusación en estudio no prospera por las siguientes razones:

a) La norma que se cita como violada no se aplica al acto acusado puesto que el objeto de su decisión fue una reclamación formulada por la demandante en el proceso de liquidación de Empresas Públicas de Pereira para que se le devolvieran dineros pagados por la ejecución de contratos presuntamente incumplidos, que ninguna relación guarda con el fenómeno de la prescripción adquisitiva de dominio ni con declaraciones judiciales en procesos de pertenencia.

En efecto, para negar el reconocimiento del crédito pretendido por la Carder a la Liquidadora de Empresas Públicas de Pereira le bastó con afirmar que el actor no probó el incumplimiento de los convenios en que fundó su reclamación y además, dejó vencer los términos para liquidar los convenios y para ejercer la acción contractual.

Como los actos acusados no se fundaron ni debían fundarse en disposiciones sustantivas concernientes a la prescripción adquisitiva de dominio ni a disposiciones procesales relacionadas con el proceso de pertenencia, entonces no podían violarlas.

b) Tanto en la demanda como en el recurso de apelación, el apoderado de la Carder pretende asimilar el crédito reclamado con bienes imprescriptibles e inenajenables del Estado para concluir que la acción utilizada para obtener su devolución no puede prescribir, pues le sería aplicable el parágrafo 1º del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, de acuerdo con el cual “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.

En su opinión esta conclusión desvirtúa el argumento —utilizado tanto por la Liquidadora de Empresas Públicas de Pereira para sustentar los actos acusados, como por el a quo para sustentar el fallo de primera instancia—, según el cual no procedía el pago de créditos derivados de contratos contractuales porque cuando se presentó la reclamación la acción contractual había caducado,

— Los argumentos expuestos no son de recibo porque de acuerdo con la norma mencionada las acciones que carecen de término de caducidad en esta jurisdicción son las que tienen por objeto bienes estatales que reúnen la doble condición de ser imprescriptibles e inenajenables, como los bienes de uso público, y es claro que el dinero reclamado no tiene esa condición porque está llamado a pasar de un patrimonio a otro dada su condición de medio común de intercambio de bienes.

c) El actor pretendió apoyar su argumento en la sentencia de esta Sección de 22 de enero de 2004, radicación 52001-23-31-000-1999-00502-01(6623), Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual se afirmó efectivamente que las acciones que tenían como objeto bienes imprescriptibles e inenajenables no tenían término de caducidad por expreso mandato del artículo 136, parágrafo 1º del numeral 12 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446.

Sin embargo, omitió decir que esos criterios se utilizaron en ese fallo para decidir una demanda en la que se pretendía la nulidad de un contrato de compraventa de terrenos de bajamar —que constituye un bien de uso público— y la cancelación de la anotación respectiva en el folio de matrícula inmobiliaria.

Ni el dinero, ni los créditos valorables en dinero, pueden asimilarse a bienes de uso público y por eso no se les puede aplicar el criterio adoptado por la Sala en esa oportunidad.

d) El actor formula sin duda la pretensión de privar de manera generalizada a las acciones contractuales de término de caducidad, cuando las mismas definen pretensiones valorables en dinero de propiedad del Estado.

Esa pretensión debe ser rechazada porque conduce a situaciones absurdas en las que todas las situaciones jurídicas susceptibles de ser judicialmente controvertidas permanecerían por siempre indefinidas con grave violación del principio de seguridad jurídica, para cuya realización se instituyen los términos de caducidad de las acciones.

— A juicio de la Sala, el apelante no desvirtuó en este proceso las verdaderas razones por las que el acto demandado negó su reclamación de créditos; esto es, la falta de prueba del incumplimiento contractual por parte de Empresas Públicas de Pereira y la caducidad de las acciones judiciales para derivar responsabilidades en su contra por dicho incumplimiento.

Frente al vencimiento del término de caducidad de la acción antes de que se presentara la reclamación en el proceso de liquidación, el actor se limitó a alegar erradamente la falta de término de caducidad por mandato del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, como se estableció previamente; y a sostener que la acción procedente para reclamar sus créditos no era la contractual porque ellos se derivaban de convenios interadministrativos, noción que no corresponde a la de contrato porque entre ellas existe la diferencia propia entre el género (el convenio) y la especie (el contrato).

La tesis descrita desconoce que en materia administrativa la jurisprudencia de esta corporación ha identificado ambas nociones por las razones que en seguida se exponen y que en esta ocasión se prohíjan:

“La Sala considera oportuno aprovechar esta oportunidad para afirmar que los “convenios interadministrativos” cuando quiera que, como en el asunto sub judice, involucra prestaciones patrimoniales, asumen idéntica naturaleza obligatoria y, en consecuencia, idénticos efectos vinculantes y judicialmente exigibles en relación con los que se predican de cualquier otro “acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial”, en los términos del artículo 864 del Código de Comercio.

“En tal sentido, si bien es cierto que en la práctica de las relaciones que se establecen en desarrollo de las actividades de la administración se suele utilizar en algunas oportunidades la misma denominación, “convenios interadministrativos”, para calificar otro tipo de negocios que no corresponden a su naturaleza y efectos —como los acuerdos interorgánicos(6) [1] y como aquellos en los que se presenta un concurso de voluntades, pero que no generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente— en realidad, los convenios en los cuales las partes se obligan patrimonialmente constituyen contratos en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica.

“Así, el principal efecto de los “convenios interadministrativos”, al igual que el de los demás contratos, es el de crear obligaciones que solo se pueden invalidar o modificar por decisión mutua de los contrayentes o por efecto de las disposiciones legales, tal y como claramente lo dispone el artículo 1602 del Código Civil(7) [2]; se advierte entonces que si en un convenio o contrato interadministrativo debidamente perfeccionado, en el cual han surgido las obligaciones correspondientes, una de las partes no cumple con los compromisos que contrajo, tal parte está obligada a responder por ello, salvo que la causa de su falta de cumplimiento encuentre justificación válida. En ese orden de ideas, otro efecto determinante que surge de los convenios referidos, es aquel que se denomina en la doctrina jurídica denomina como integración(8) [3], el cual encuentra concreción en los artículos 1603 del Código Civil(9) [4] y 871 del Código de Comercio(10) [5], en cuya virtud hacen parte de los contratos o convenios, a título de obligaciones y derechos, al lado de aquello que las partes acordaron expresamente, todo lo que, de acuerdo con su naturaleza, emerja de la ley, de la buena fe, de la costumbre y de la equidad, como elementos que adicionan el contenido y los efectos del negocio jurídico respectivo.

“En atención a lo anterior y en relación específicamente con lo que interesa para el caso concreto, se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley(11) [6]; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del estatuto general de contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”.

Tampoco desvirtuó el actor el argumento del Liquidador según el cual no procedía acceder a su reclamación porque no se aportó prueba del incumplimiento contractual de la empresa contratista en liquidación, lo cual es cierto y lo confirma el propio demandante al manifestar que con su reclamación de 22 de noviembre de 2011 aportó copia de los convenios 119 de 1992 y 084 de 30 de septiembre de 1991 y que mediante Oficio 53306 de 13 de marzo de 2002, aportó los siguientes comprobantes de pagos efectuados ante la tesorería de Empresas Públicas de Pereira en cumplimiento de los convenios descritos: Comprobantes 1419 y 1021 de 1993 por valor de $ 67.000.000 para el convenio 119-92 y comprobantes 1540, 2939, 9370, 0830 y 1589 por valor de $ 158.043.185 para el convenio 119-92. A los que acompañó el Oficio 41207 de 28 de septiembre de 1999 allegando tabla de liquidación de intereses reclamados; además de otro oficio donde alegó que sus derechos no pueden prescribir por tratarse de bienes fiscales.

Estos documentos, que obran en el cuaderno 2, solo demuestran que se celebraron los convenios referidos y que mediante ellos se adquirieron derechos y obligaciones recíprocas, y que en cumplimiento de los mismos la Carder efectuó unos pagos a la empresa contratista para la ejecución de obras públicas. Pero ninguno da cuenta del estado de las obras contratadas ni permiten inferir si se ejecutó en todo o en parte, y menos aún su valor.

Luego, si el Liquidador no tenía prueba de la existencia del crédito reclamando debía negar su reconocimiento, como en efecto lo hizo.

El actor pretendió llenar esas deficiencias solicitando un dictamen pericial para determinar si la empresa liquidada había recibido los dineros que afirma el actor y si ejecutó las obras a que estaba obligado o, en caso contrario, si devolvió las sumas recibidas.

Este dictamen se decretó, se rindió y obra a folios 100 a 103 del cuaderno 2, y no tiene ninguna utilidad para el proceso porque no hace sino confirmar que los convenios se celebraron y que la Carder efectuó los pagos que afirma el actor, pero nada dijo acerca de la ejecución de las obras ni de su valor.

Por último, puntualiza la Sala que no es de recibo el argumento del actor según el cual el Acuerdo Municipal 52 de 1996 del Concejo de Pereira que modificó el presupuesto de la vigencia fiscal mediante créditos adicionales para dicha vigencia, demuestra que dicha empresa había incumplido las obligaciones derivadas de los convenios referidos y el derecho de la Carder a la devolución de los dineros que pagó para su ejecución.

Lo anterior, porque si bien es cierto que el acuerdo mencionado apropia unas sumas para la ejecución de las obras objeto de los convenios por parte de dicha entidad(12), nada dice acerca del estado de dichas obras, ni sobre el cumplimiento o incumplimiento de los convenios y, además, se trata de un acuerdo expedido en 1996 que nada puede probar acerca del estado de las obras y convenios en los años 2002 y 2003 cuando se presentó la reclamación de que trata el acto demandado.

Como el actor no probó los hechos en que fundó los cargos de la demanda, se les niega prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, cuya parte resolutiva declaró probadas las excepciones de caducidad de la acción contractual y de improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y se inhibió de decidir de fondo. En su lugar, se pronuncia decisión de fondo que DENIEGA las pretensiones de la demanda.

2. Se reconoce a la abogada Lupe del Pilar López León como apoderada judicial del Municipio de Pereira en los términos en que está conferido el poder obrante a folio 44 del cuaderno Nº 3.

3. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Esta sección ha tramitado y decidido demandas de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas contra actos mediante los cuales los Liquidadores de entidades públicas han proferido para negar los créditos reclamados por los acreedores de dichas entidades (ver, entre otras, sentencia de 4 de octubre de 2007, Radicación 25000-23-24-000-00257-01(8686), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, mediante el cual se decidió demanda de nulidad contra resoluciones del Liquidador de Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero que decidió desfavorablemente la reclamación de créditos del actor.

(2) Derogado por el artículo 64, Decreto Nacional 2211 de 2004.

(3) C.P. Artículo 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.

(4) Publicado en el Diario Oficial Nº 43.903 de Febrero 22 de 2000.

(5) Este Decreto se dictó con fundamento en la Ley 573 de 7 de febrero de 2000, publicada en el Diario Oficial Nº 43.885 de 8 de febrero de 2000, cuyo artículo 1º revistió al Presidente de la República de “precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: (...) 7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional (...)”.

(6) (Sic)

(7) (Sic)

(8) (Sic)

(9) (Sic)

(10) (Sic)

(11) (Sic)

(12) El artículo 6º ibídem del acuerdo estableció: “Servicio de alcantarillado. Presupuesto de rentas y recursos de capital 41121207 Convenio 119 Carder – EE.PP. $ 106.000.000 – Presupuesto de Gastos 42461832 – Adquisición servidumbre y predios planta tratamiento río Consota - $ 106.000.000. - En el artículo 7º dispuso: Servicio de alcantarillado. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital 411121208 – Construcción de planta de tratamiento residual Otún. $ 201.000.000.