Sentencia 2003-00302 de diciembre 2 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Expediente 2003-00302-01

Autoridades nacionales

Actora: Compañía de Distribución y Transporte S.A., Ditransa.

Bogotá, D.C., dos de diciembre de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de 21 de octubre de 2004, que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el restablecimiento del derecho.

I. Antecedentes

1. La demanda.

La Compañía de Distribución y Transporte S.A., Ditransa, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 17 de enero de 2003 la siguiente demanda:

1.1. Pretensiones.

1.1.1. Que se declare nula la Resolución 2367 de 30 de mayo de 2002, por medio de la cual la jefe de la división de liquidación aduanera de la DIAN —administración Medellín— declaró el incumplimiento del tránsito aduanero de la mercancía descrita en la Declaración de Tránsito Aduanero (DTA) 0001510 de 26 de junio de 2001 e hizo efectiva la póliza 0189650-1 expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A.

1.1.2. Que se declare nula la Resolución 3318 de 18 de septiembre de 2002, por la cual la Jefe de la División Jurídica de la DIAN —administración Medellín— decidió el recurso de reconsideración interpuesto por Ditransa, confirmando en todas sus partes la resolución anterior.

1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la actora no adeuda suma alguna a la DIAN por concepto de la sanción impuesta en los actos acusados ni ha incumplido otra obligación legal y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. Hechos.

El 27 de junio de 2001, la DIAN autorizó a Ditransa según la DTA 0001510, el transporte de la mercancía embalada en el contenedor CLHU 413878-8, desde Cartagena hasta Medellín como aduana de destino.

Mediante Oficio 4806 A-001451 de 10 de octubre de 2001, la División de Servicio al Comercio Exterior de la DIAN —administración Cartagena— remitió a la División de Fiscalización Aduanera de la DIAN —administración Medellín— fotocopias de los antecedentes relacionados con la posible infracción al régimen de tránsito aduanero, por encontrar faltantes en el número de bultos autorizados para la operación relacionada con la DTA 1510 de 27 de junio de 2001.

El 6 de marzo de 2002, el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la DIAN —administración Medellín— profirió el requerimiento especial aduanero 210-043901-988, mediante el cual propuso la imposición de una sanción equivalente a 790 smlv, de acuerdo con lo establecido en el artículo 497 numeral 3.1.1 del Decreto 2685 de 1999, por “entregar la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos mercancía de la consignada en la DTA 0001510 de 27 de junio de 2001”.

Mediante Resolución 2367 de 30 de mayo de 2002, la jefe de la división de liquidación aduanera de la DIAN —administración Medellín— declaró el incumplimiento del tránsito aduanero de la mercancía descrita en la Declaración de Tránsito Aduanero (DTA) 1510 de 26 de junio de 2001 e hizo efectiva la póliza 0189650-1 expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A.

Por Resolución 3318 de 18 de septiembre de 2002, la Jefe de la División Jurídica de la DIAN —administración Medellín— decidió el recurso de reconsideración interpuesto por Ditransa, confirmando en todas sus partes la resolución anterior.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

Según la actora los actos acusados violan los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58, 363 de la Constitución Política; 2º, 3º, 10, 35, 36 del Código Contencioso Administrativo; y 2º, 356 y 476 del Decreto 2685 de 1999.

Si bien es cierto que existió una diferencia entre el número de bultos consignados en la DTA 0001510 de 26 de junio de 2001 y los que se entregaron en la aduana de destino, también es cierto que este hecho no es imputable a la transportadora, pues esta entregó el cargamento en las mismas condiciones en que lo recibió.

Los actos acusados son nulos porque no existe una prueba que permita comparar y deducir que en efecto, la cantidad de las unidades de la mercancía transportada inicialmente en el contenedor era mayor que la que llegó a la aduana de destino.

La actora recibió un contenedor cerrado, precintado con el número 219953 y con 11.450 kilos de peso como consta en las casillas 26 y 27 de la DTA 0001519. La unidad de carga cerrada y sellada fue objeto de verificación e inspección física por parte de la DIAN pero nunca se hizo un conteo exhaustivo de las unidades de carga que se encontraban en el contenedor.

2. La contestación.

La DIAN replicó que los actos demandados fueron proferidos en legal forma, pues según el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, el transportador es responsable de las obligaciones que se deriven de su intervención en las operaciones aduaneras.

Las empresas transportadoras autorizadas para realizar operaciones de tránsito son responsables de la finalización del régimen aduanero dentro del término autorizado.

Por su parte, pese a que el artículo 356 ibídem establece una obligación o responsabilidad para el declarante frente a los datos consignados en la DTA, el inciso final de esta norma, dispone que el transportador también responde por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Asimismo, el artículo 497 ibídem establece dentro de las infracciones aduaneras de los transportadores y sanciones aplicables, el hecho de entregar la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos peso, tratándose de mercancía a granel o cantidad del consignado en la DTA.

Las pruebas allegadas al expediente demuestran que en la DTA 0001510 de 26 de junio de 2001 se consignaron 880 bultos cuyo peso bruto era de 11.450 kilogramos y en el reporte de aviso de llegada de 11 de julio de 2001, se dejó constancia de haber encontrado una faltante en la mercancía, toda vez que se constataron 876 bultos únicamente.

II. La sentencia apelada

El tribunal declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el restablecimiento del derecho de la actora, por considerar que el hecho de que la mercancía importada se encontrara embalada en un contenedor precintado o sellado, era razón suficiente para aceptar que tan solo verificara el peso del mismo con el que se había consignado en los documentos de transporte.

Si bien es cierto que el transportador omitió verificar la cantidad de bultos embalados en el contenedor, también es cierto que sí confrontó y verificó el peso del mismo con el consignado en la DTA. El error en cuanto a la cantidad de unidades de mercancía embalada en el contenedor no es imputable a la actora, pues este se encontraba precintado o sellado, razón por la cual impedía que el transportador verificara su contenido.

III. El recurso de apelación

Para sustentar su inconformidad, la DIAN insiste en afirmar que los actos acusados fueron proferidos en legal forma y sostiene que según el artículo 353 del Decreto 2685 de 1999, la transportadora responde por la finalización del régimen de tránsito aduanero dentro de los plazos autorizados y por la correcta ejecución de la operación de tránsito aduanero.

Indica que el artículo 497 ibídem establece como infracción aduanera de los transportadores, el hecho de entregar la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos cantidad de la consignada en la DTA.

Insiste en que las pruebas allegadas demuestran que al momento de verificar la mercancía que había sido transportada por la actora, se constató que existía un faltante, pues la cantidad consignada en la DTA es de 880 rollos (piezas o unidades) con un peso bruto de 11.450 kilos y la contenida en el documento de aviso de envío de la DTA es de 876 rollos (piezas o unidades).

El transportador incumplió su obligación de verificar el número de bultos que se comprometió a transportar bajo la modalidad de tránsito aduanero y omitió ser diligente en su actuar.

IV. Alegatos de conclusión en la segunda instancia

La DIAN reiteró sus argumentos expuestos en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. La actora no alegó de conclusión.

El Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

El 6 de marzo de 2002, el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera de la DIAN —administración Medellín— profirió el Requerimiento Especial Aduanero 210-043901-988, mediante el cual propuso la imposición de una sanción equivalente a 790 smlv, de acuerdo con lo establecido en el artículo 497 numeral 3.1.1 del Decreto 2685 de 1999, por entregar la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos cantidad de la consignada en la DTA 0001510 de 27 de junio de 2001.

Mediante Resolución 2367 de 30 de mayo de 2002, la Jefe de la División de Liquidación Aduanera de la DIAN —administración Medellín— declaró el incumplimiento del tránsito aduanero de la mercancía descrita en la Declaración de Tránsito Aduanero (DTA) 0001510 de 26 de junio de 2001 e hizo efectiva la póliza 0189650-1 expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A.

Por Resolución 3318 de 18 de septiembre de 2002, la Jefe de la División Jurídica de la DIAN —administración Medellín— decidió el recurso de reconsideración interpuesto por Ditransa, confirmando en todas sus partes la resolución anterior.

Corresponde a la Sala decidir si el transportador incumplió con el régimen de tránsito aduanero, por haber entregado la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos cantidad de la consignada en la DTA, de conformidad con el artículo 497 numeral 3.1.1 del Decreto 2685 de 1999, cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 497.—Infracciones aduaneras de los transportadores y sanciones aplicables.

(Artículo modificado por el art. 44 del D. 1232/2001. El nuevo texto es el siguiente:) Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir las empresas transportadoras y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:

(...).

3. En el Régimen de Tránsito Aduanero:

3.1. Gravísimas:

3.1.1. Entregar la mercancía objeto del régimen de tránsito aduanero con menos peso, tratándose de mercancía a granel o cantidad del consignado en la Declaración de Tránsito Aduanero (negrilla fuera de texto)”.

El artículo 3º del Decreto 2685 de 1999 claramente señala que el transportador de la mercancía es responsable de las obligaciones que se deriven de su intervención, es decir, que surjan con ocasión de la actividad de transporte que desarrolla. En efecto, el citado artículo prevé:

ART. 3º—Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto”.

Por su parte, el artículo 4º ibídem dispone que la obligación aduanera es personal, sin perjuicio de que pueda hacerse efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella.

A su vez, el artículo 104 ibídem señala las obligaciones del transportador, dentro de las cuales se encuentran las siguientes:

“ART. 104.—Son obligaciones del transportador en la importación de mercancías al territorio aduanero nacional:

(...).

f) Poner a disposición de las autoridades aduaneras las mercancías objeto de importación al territorio aduanero nacional;

g) Informar por escrito a las autoridades aduaneras dentro del término previsto en el artículo 98 del presente decreto, acerca de los sobrantes o faltantes en el número de bultos, o sobre el exceso o defecto en el peso, en caso de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el Manifiesto de carga o en sus adiciones, modificaciones o explicaciones, precisando las inconsistencias advertidas;... (negrilla fuera de texto)”.

Lo anterior coincide con lo señalado en el artículo 98 ibídem, en cuanto dispone que «si una vez concluido el descargue, se detectan sobrantes o faltantes en el número de bultos, o exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en las adiciones, modificaciones o explicaciones, el transportador deberá informarlo por escrito a la autoridad aduanera del lugar de arribo, dentro de las tres (3) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.

En sentencias de 7 de marzo de 2002(1), 22 de abril de 2004(2) y 2 de marzo de 2006(3) y, al decidir acciones análogas a la presente, la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse respecto del cargo que vuelve a plantearse y lo desvirtuó con los razonamientos que reitera, por ser enteramente aplicables a la cuestión que en el sub iudice se controvierte. Dijo la Sala:

“En el presente caso, si bien no puede imputarse a la empresa transportadora de manera directa el exceso del peso encontrado al arribar la mercancía a la ciudad de Medellín, que desde el embarque de la mercancía en la ciudad de Cartagena figuraba en 9.330 kilos, como consta en el manifiesto de carga expedido en la ciudad de partida, y aunque el artículo 1027 del Código de Comercio establece que “Cuando las cosas a transportar consistan en contenedores, paletas, guacales y en general, unidades cerradas, selladas o precintadas, estas se considerarán como unidad de carga y deberán ser entregadas por el transportador en el mismo estado en que las recibe”, no lo es menos que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala que son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía e, igualmente, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante.

De manera que no se puede exonerar de responsabilidad a las empresas de transporte respecto de la determinación del peso de la mercancía que transportan, pues, dentro del giro de la actividad que realizan, deben constatar los datos consignados en la respectiva declaración de tránsito aduanero, especialmente el peso de la mercancía, ya que se trata de mercancía sin nacionalizar; el hecho de recibir y de entregar el medio de transporte precintado no exonera de responsabilidad aduanera porque no se le está sancionando por introducir mercancías al vehículo que la transporta sino por la omisión de verificar el peso de la mercancía que se compromete a entregar a la aduana de destino.

La Sala ya se había pronunciado sobre el tema aquí tratado de la siguiente manera(4)

Recuérdese que las mercancías que se transportan bajo el régimen de Tránsito Aduanero son mercancías que no han sido inspeccionadas en la forma en que se requiere para efectuar la nacionalización, pues apenas llegadas al territorio nacional son conducidas hasta la zona franca o al depósito autorizado, es decir, como no han cancelado los tributos aduaneros la aplicación de dicho régimen debe ser en todo estricto.

Por lo tanto, era obligación del transportador verificar qué era lo que transportaba, máxime si, como lo enseñan las normas que contienen las obligaciones aduaneras de las empresas transportadoras, constituye una falta administrativa transportar exceso de mercancía no nacionalizada, en cuanto al número de bultos o en cuanto a su peso. El hecho de que otras personas respecto de las cuales también se les exige el acatamiento de obligaciones aduaneras hayan omitido sus responsabilidades, o que otra persona diferente al transportador haya diligenciado la declaración de tránsito terrestre no enerva la responsabilidad de la empresa actora, pues, si en el simple contrato de transporte de mercancías el transportador se obliga a desplazar de un lugar a otro, por el medio determinado y dentro del plazo fijado, y a entregarlas a su destinatario, a cambio de un precio llamado flete o porte, lo que implica que el transportador en todo momento conserva el poder de dirección, de control, de gestión de la operación del desplazamiento, dominio que justifica la responsabilidad que pesa sobre él a partir del momento en que se hace cargo de la mercancía, con mayor razón, como ya se ha precisado, cuando se trata de transporte de mercancías extranjeras que han ingresado al país y que se deben entregar en la aduana de destino o en el depósito autorizado, la obligación del transportista incluye la verificación de los datos consignados en la declaración de tránsito aduanero, sin que sea de recibo el hecho de que entregó la mercancía en el mismo estado en que la recibió pues el contenedor que la condujo llegó con los precintos colocados por funcionarios de la aduana de partida.

Tanto es así, que la declaración de tránsito aduanero ostenta el mismo valor del manifiesto de carga. Si bien es cierto que en el caso de este último es la empresa transportadora quien expide el documento y, por ende, es responsable de la veracidad del contenido del mismo, aunque en el caso en estudio no fue la actora quien elaboró y presentó ante las autoridades aduaneras la declaración, no por ello puede eximirse de responsabilidad frente a la contravención aduanera que se le imputa...” (negrilla fuera de texto).

Para la Sala, la circunstancia de que el transportador diligencie la DTA con base en la información que le suministra el declarante o importador de la mercancía, no lo exime de responsabilidad por las faltantes en el número de bultos advertida por parte de la DIAN al arribo de la mercancía a la aduana de destino, pues está obligado a verificar no solamente el peso de la mercancía sino la cantidad que en virtud del contrato de transporte se obliga a entregar en esta última.

La actora sostiene que la conformidad entre la cantidad consignada en la declaración y la que arroje la mercancía en la verificación es responsabilidad del declarante habida cuenta de que realizó el tránsito aduanero de la mercancía en un contenedor cerrado, precintado y sin inventariar, que transportó y entregó cerrado, con el precinto aduanero intacto, sin inventariar y con el peso que figuró en Cartagena.

Para la Sala no es válido el argumento expuesto por la actora, pues fue precisamente esta la omisión que acarreó la sanción. Como quedó visto, para que la actora en su calidad de transportadora pudiera exonerarse de responsabilidad por las faltantes advertidas, no bastaba con que hubiese pesado la mercancía en la báscula de la Aduana de Partida (Cartagena). Era indispensable poner en conocimiento de la autoridad aduanera en ese momento, la diferencia advertida y que en la DTA se registrara en forma expresa la cantidad real de la mercancía, para así corregir la inexactitud del dato consignado en relación con la cantidad.

Cabe anotar que la actora en la demanda admitió que en el caso sub examine se produjo un defecto en relación con la cantidad de mercancía, pero no demostró que la referida diferencia no le fuese imputable, como tampoco dio una explicación satisfactoria. Lo cierto es que en la DTA no figura registrada la diferencia respecto a la cantidad de la mercancía encontrada ni haberlo advertido como era su deber.

Obra en el expediente la DTA 0001510 de 26 de junio de 2001 (fl. 46), con la que se autorizó el transporte de la mercancía desde Cartagena hasta Medellín y en la que constan los siguientes datos:

“22. Cantidad de bultos: 880 Rollos

26. Peso bruto declarado: 11.450”.

Asimismo obra el Acta de Inventario de la DTA 0001510 de 3 de julio de 2001 (fl. 45) mediante la cual, funcionarios de la DIAN procedieron a desprecintar la unidad de carga transportada por Ditransa y verificar la mercancía, encontrando como número de bultos 876 y peso total 11.450 kgs y se hicieron las siguientes observaciones:

Observaciones: Se encontraron físicamente 876 rollos según DTA y B/L son 880, habiendo un faltante de 4 rollos de tela”.

Fuerza es, entonces concluir que la actora incumplió el régimen del tránsito aduanero pues, aunque no se discute que entregó la mercancía precintada y sin inventariar en las mismas condiciones en que la recibió, no demostró que hubiese cumplido con el deber de verificar y enterar a la autoridad aduanera en la aduana de partida (Cartagena) acerca de las faltantes de la mercancía, ni demostró que en la DTA hubiese quedado constancia expresa sobre la inexactitud del dato relativo a la cantidad de la misma.

Se impone, por tanto, revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 21 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de diciembre de 2010.

Magistrados: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Expediente 7165, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(2) Expediente 7791, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(3) Expediente 8471. M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.

(4) Expediente 7377, sentencia de abril 4 de 2002, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.