Sentencia 2003-00379 de marzo 16 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2003-00379-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Marco Emilio Hincapié Ramírez

Demandada: Corporación Autónoma Regional del Tolima, Cortolima.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dieciséis de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

5.1. El acto acusado.

El actor pretende se declare la nulidad de la Resolución 1162 de 27 de agosto de 1999, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), “Por la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de una resolución”, y cuyo texto es el siguiente:

“RESOLUCIÓN 1162

(Agosto 27/99)

Por la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de una resolución,

El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima “Cortolima”

En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas en la Ley 99 de 1993, el Decreto 1753 de 1994 y demás normas concordantes,

CONSIDERANDO:

Que esta entidad expidió la Resolución 235 del 4 de febrero de 1997, mediante la cual se impone un plan de manejo ambiental, al señor Eduardo Gómez González, para el funcionamiento y operación integral de la actividad porcícola realizada en el predio Buenaventura II, ubicado en el kilómetro 15 de la vía al nevado del Tolima, en la ciudad de Ibagué en el departamento del Tolima, en especial para el manejo y disposición final de la porquinaza.

Que el anterior acto administrativo, además de conceder derechos al beneficiario, impone el cumplimiento de actividades y obligaciones que el peticionario deberá observar y cumplir en el desarrollo de la actividad permisionada, tendientes a la preservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Que mediante comunicaciones dirigidas a la Corporación Autónoma Regional del Tolima, la comunidad manifiesta la contaminación ambiental producida por la actividad porcícola desarrollada por el señor Gómez González, dando lugar a que se practique visita técnica de seguimiento ambiental por funcionarios de esta corporación, determinándose el incumplimiento del beneficiario de la autorización ambiental, en la mayoría de las condiciones y requisitos impuestos en la Resolución 235 del 4 de febrero de 1997, procediendo Cortolima, a expedir la Resolución 1839 del 23 de Noviembre de 1998, mediante la cual ordena suspender temporalmente la actividad porcícola realizada en el predio Buenaventura II, ubicado en el Kilómetro 15 de la vía al nevado del Tolima en la ciudad de Ibagué en el departamento del Tolima, hasta tanto se garantice un adecuado manejo de los residuos sólidos provenientes de la actividad, un efectivo control de moscas y olores que genera la porcícola y se de cumplimiento al plan de manejo ambiental y las condiciones y requisitos exigidos en la Resolución 235 del 4 de febrero de 1997.

Que contra el anterior proveído se interpuso en tiempo hábil recurso de reposición, el cual se resuelve por intermedio de la Resolución 424 del 5 de abril de 1999, confirmando en todas sus partes la Resolución 1839 del 23 de noviembre de 1998, por considerar que los motivos que la originaron continuaban vigentes, manteniéndose las condiciones de la suspensión provisional de la actividad, agotando de esta manera el quejoso el trámite por vía gubernativa ante la autoridad ambiental, y abriendo la posibilidad de intentar lograr su pretensión ante la jurisdicción contenciosa.

Si bien es cierto, que la administración sólo puede revisar sus actos por los motivos expresamente consagrados en la ley, y observando las limitaciones que ella misma establece para el ejercicio de esta facultad, dejar en libertad a la administración para revocar sus propias decisiones cuando lo deseare, expondría la seguridad jurídica a que tiene derecho la comunidad de administrados, por ello el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo consagra los motivos por los cuales los actos administrativos expedidos por la administración, pierden su fuerza ejecutoria, constituyendo excepción a la regla general según la cual, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo y por ende demandan de su cumplimiento por los administrados sobre los cuales recae la decisión de la administración, que en el caso que nos ocupa una vez analizada técnicamente la actividad porcícola en estudio se concluye que esta ha superado los motivos que originaron la expedición de la resolución 1839 del 23 de noviembre de 1997, ameritando por parte de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, dar aplicación a lo reglado en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo numeral segundo según el cual una vez desaparezcan los fundamentos de hecho y de derecho, que soportan la expedición del acto administrativo este perderá su fuerza ejecutoria siendo procedente reconocer tal situación.

Es preciso destacar que la Resolución 1839 de noviembre de 23 de 1998, en el artículo primero suspende la actividad porcícola, hasta tanto se garantice un adecuado manejo de los residuos sólidos provenientes de la actividad, un efectivo control de moscas y olores que generan la porcícola y se de cumplimiento a todos las obligaciones impuestas por esta entidad.

Las resoluciones expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, regulando el adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, se constituyen en una declaración de la voluntad soberana del estado y manifiesta en forma prevenida en la Constitución Nacional, que al expedir las resoluciones ambientales con el lleno de todos los requisitos tanto materiales como formales que señala nuestra constitución está dando cumplimiento a lo consagrado en el ordenamiento jurídico, que entre su carácter general es el de mandar, prohibir, permitir o castigar, por tanto no queda ninguna duda de que toda norma que tiene por objeto la conservación del medio ambiente o la protección o desarrollo de los recursos naturales es de forzoso cumplimiento para los ciudadanos colombianos y también para los extranjeros residentes en el país. De tal suerte que el señor Gómez González, debió dar inmediato cumplimiento a las disposiciones expedidas por esta Entidad y proceder a subsanar las irregularidades presentadas por su parte, pues los objetivos del derecho ambiental son fundamentalmente preventivos, por cuanto en el derecho ambiental la coacción a posteriori resulta particularmente ineficaz, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará daños, en muchos casos ya irreparables, por tanto, la suspensión de actividades impuestas por esta entidad, el único objetivo que pretendía era la de prevenir el deterioro al medio ambiente y a los recursos naturales con el inadecuado desarrollo de la actividad porcícola, que sin embargo el responsable de la actividad en ningún momento dio cumplimiento, pues continuó con la actividad en forma normal haciendo caso omiso a los pronunciamientos de Cortolima, desacatando de esta manera sus resoluciones.

Al hacer uso el recurrente de los recursos de vía gubernativa y que le fue negado por esta corporación pretendió atacar la suspensión temporal de la actividad porcícola basándose en la falta de certeza de los efectos nocivos ocasionados por su actividad al medio ambiente, olvidando el principio precautorio de la autoridad ambiental, mediante el cual los sujetos no pueden ampararse en la falta de certeza científica para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente, debiendo indicar frente a los argumentos del recurso que si bien es cierto que no se clasificaron los animales de la granja, esto no significa que la cantidad de excretas producida deje de ser significativa con los lechones , ya que se puede hablar de una producción de porquinaza diaria de aproximadamente 1 tonelada, que mal manejada puede generar un gran problemática de tipo ambiental. Como se menciona en la solicitud, la función de las cajas es la de separar los sólidos de la porquinaza, por lo tanto no se explica los residuos de placenta en esta área, ya que deben disponerse en la fosa desinada y construida en la granja. La manipulación del estiércol, su movimiento para transportarlo o para someterlo a proceso de separación, es una actividad que desprende volúmenes de gases y por tanto de olores, como es inevitable este proceso el mantener las cajas tapadas puede permitir la minimización de los olores producidos.

De otra parte en cuanto a la plataforma donde se almacena la porquinaza, es preciso indicar que si esta tiene la capacidad suficiente, no se explica como se observan bultos a la intemperie puesto que esta instalación esta diseñada únicamente para protegerla de la lluvia y evitar que este residuo se exponga a factores que puedan generar problemas ambientales. Además no importa que tan viejo pueda ser este residuo hay que tener en cuenta que es materia orgánica que se descompone. Cuando se permite que cualquier cantidad de materia orgánica por pequeña que sea se acumule en cualquier sitio, las formas adultas de mosca encontraran un ambiente propicio para depositar huevos generándose larvas y posteriormente moscas. En un clima como el de la granja el tiempo de secado debe ser mayor por lo tanto puede presentarse que no se alcance a secar y se demore en la plataforma mas del tiempo que se menciona (6 horas), Los lixiviados producidos en el secado si no son bien manejados pueden acumularse y generar focos de malos olores y mosca. Como bien se ha dicho los olores ofensivos son subjetivos y el problema es cultural y un a medición de gases como se plantea no arrojaría datos concretos con respecto a la indisposición de los vecinos ante esta situación. La porquinaza como se ha consignado en todos los informes debe ser totalmente protegida de los agentes externos y no debe permanecer a la intemperie sea en mayor o menor porcentaje, así las cosas observamos que Cortolima, contaba con motivos más que suficientes para imponer y mantener la decisión adoptada que sin embargo al desaparecer por la actividad adelantada por los responsables del proyecto los motivos que la originaron y que se describieron anteriormente de tal suerte que resultaría ineficioso (sic) mantener la medida.

Finalmente ante estas consideraciones y teniendo en cuenta que aparecen en el expediente pruebas sobrevinientes, como la de caracterización fisicoquímica y bacteriológica de las aguas residuales industriales en la graja porcícola Fox, en la cual se pudo determinar que el vertimiento de las aguas residuales de la actividad cumple con parámetros de temperatura, turbiedad, pH, grasas y aceites, solidos suspendidos, según el Decreto 1594 de 1984 y 475 de 1998, y que el vertimiento de las aguas residuales de la porcícola presentan altos niveles de Coliformes totales y fecales, pero que no afecta significativamente el rio Combeima, recomendándose implementar caracterización fisíco-quimicas y bacteriológicas mas periódicas en la época de lluvias y estiaje, en lo posible cada tres (3) meses y continuar con el seguimiento a la eficiencia del sistema de tratamiento, la Corporación Autónoma Regional del Tolima, considera declarar la pérdida de la fuerza ejecutoria de la resolución 1839 del 23 de noviembre de 1998, y por consiguiente levantar la suspensión que pesa sobre la actividad porcícola desarrollada en el predio Buenaventura II, no sin antes conminar al peticionario al cumplimiento de las obligaciones, tendientes a la preservación y conservación del medio ambiente, en condiciones de salubridad que permitan continuar con la actividad porcícola antes mencionada, no obstante prevenir al responsable de la actividad porcícola, que el incumplimiento en las condiciones y requisitos de esta providencia y del plan de manejo ambiental darán lugar a imponer por parte de esta corporación las sanciones más drásticas contempladas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993.

En razón y mérito de lo expuesto a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Corporación Autónoma Regional del Tolima “Cortolima”,

RESUELVE:

Artículo primero: Declarar la pérdida de fuerza de ejecutoria de la resolución 1839 del 23 de noviembre de 1998.

Artículo segundo: Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior, levántese la suspensión que pesa sobre la actividad porcícola en cuyo caso el responsable de la actividad porcícola deberá dar cumplimiento a las siguientes obligaciones tendientes a prevenir nuevas alteraciones ambientales:

1. Implementación de tapas en las cajas sedimentadoras.

2. Evacuar la porquinaza acumulada cada seis meses acorde con la capacidad de almacenamiento de la plataforma.

3. Fumigar cada tres meses la plataforma de secado de la porquinaza.

4. No colocar residuos de placenta en las cajas de separación de solidos, estos se deberán colocar en las fosas destinadas para tal fin.

5. De acuerdo al plan de manejo presentado a la corporación el número de animales proyectados para la granja es de 80 animales adultos y 140 lechones, por lo tanto la actividad no deberá exceder esta cantidad.

6. Implementar caracterización físico-química y bacteriológica, cada cuatro (6) meses, para lo cual se deberá tomar muestras compuestas de mínimo cuatro horas de integración, proporcionales al caudal en lo posible. La toma de las muestras se debe realizar en siguientes puntos:

a) Entrada caja de sedimentadores.

b) Salida filtro anaeróbico

c) Río Combeima 50 metros aguas arriba del vertimiento.

d) Vertimiento sobre rio Combeima

e) Rio Combeima aguas abajo del vertimiento.

A cada muestra se le practicará mínimo los siguientes parámetros: Temperatura agua, pH, D.B.O.5, D.Q.O, sólidos totales, sólidos suspendidos, grasas y aceites, coliformes fecales, coliformes totales y oxígeno disuelto.

Artículo tercero: El incumplimiento a las disposiciones contempladas en esta resolución dará lugar a imponer multas diarias por parte de esta Entidad, conforme a los términos del artículo 65 del Código Contencioso Administrativo.

Artículo cuarto: Contra la presente resolución no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa.

Artículo quinto: La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación.

Notifíquese y cúmplase

Dada en Ibagué, a los (Ago. 27/99)

José Edgar Bonilla Suarez Plinio Valencia Varón

Director general (E) subdirector de gestión ambiental”.

5.2. Las excepciones propuestas

5.2.1. Excepciones propuestas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima)

En cuanto a las excepciones denominadas por la demandada como “falta de causa jurídica de la pretensión anulatoria” y “ausencia de elementos demostrativos de la nulidad invocada”, la Sala advierte, que ellas procuran anticipar el debate sobre fondo del asunto, motivo por el cual debe abstenerse de efectuar un previo pronunciamiento sobre el particular.

En cuanto a la excepción denominada “Utilización de una acción no idónea”, la Sala encuentra que no está llamada a prosperar, en la medida en que el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, expresamente viabiliza la acción de nulidad contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental, de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente.

En efecto, el tenor del artículo 73 de la Ley 99 de 1993 es el siguiente:

“ART. 73.—De la conducencia de la acción de nulidad. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”.

En el caso presente, el actor solicita la nulidad de la Resolución 1162 de 27 de agosto de 1999, mediante la cual el director general de Cortolima “declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de una resolución” y como consecuencia de lo anterior, levantó la medida de suspensión de la actividad porcícola desarrollada por el señor Eduardo Gómez González, por lo que se evidencia que se trata de una actividad susceptible de afectar el medio ambiente y de demandarse en acción de nulidad.

5.2.2. Excepciones propuestas por Eduardo Gómez González

Encuentra la Sala, que el señor Eduardo Gómez González en una misma excepción plantea tres argumentos diferentes referidos en su orden a lo que denominó: i) inexistencia de causa y razón, ii) acción inadecuada y, iii) caducidad de la acción.

En cuanto a la “Inexistencia de causa y razón” que justifique la nulidad del acto acusado, la Sala observa que por su formulación, procura anticipar el debate sobre el fondo del asunto, motivo por el cual, se abstendrá de efectuar un previo pronunciamiento sobre el particular.

Respecto a la excepción de “acción inadecuada”, la Sala encuentra, que no está llamada a prosperar, puesto que tal como quedó establecido en el acápite anterior, conforme a lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, el acto administrativo acusado es susceptible de ser demandado mediante la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. en virtud de que, no obstante tratarse de un acto particular y concreto, compromete el interés público al estar directamente relacionado con el derecho a un ambiente sano.

En lo atinente a la “caducidad de la acción”, la Sala encuentra que no está llamada a prosperar, como quiera que se estableció que la acción viable para el caso que nos ocupa, es la de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y esta acción en términos de lo dispuesto en el artículo 136 numeral 1º, puede ejercerse en cualquier tiempo, por lo que la demanda fue oportuna y viable desde esta perspectiva.

En cuanto a la excepción denominada “falta de coherencia y complementariedad de los hechos con los fundamentos legales”, la Sala advierte que no está llamada a prosperar, en la medida en que observa que los hechos y pretensiones de la demanda, así como las normas invocadas como violadas y el concepto de la violación planteado por el actor, frente a lo resuelto en el acto acusado, guardan la coherencia y pertinencia suficiente para el estudio del fondo del asunto.

5.3. Estudio de los cargos

Primero cargo: Violación al debido proceso por falta de notificación y publicación del acto acusado.

Para el actor, Cortolima violó el debido proceso por haber declarado la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1839 de 23 de noviembre de 1998 y como consecuencia, levantar la medida preventiva de suspensión de la actividad porcícola, sin haberla notificado al querellante y publicado a los ciudadanos que habitan en el cañón del Combeima —Ibagué—, para que estos pudieran expresar su inconformidad al respecto, garantizándoles el derecho de defensa y por ende el derecho al debido proceso.

El artículo 71 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, establece que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 ibídem.

La Sala observa que la Resolución 1162 de 27 de agosto de 1999 (fl. 21), por la cual el director general de Cortolima declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1839 de 23 de noviembre de 1998 y ordenó levantar la medida de suspensión de la actividad porcícola, fue notificada al señor Eduardo Gómez González como directamente interesado, pero no fue publicada en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Debe esta corporación reiterar que la falta publicación de un acto administrativo no lo torna en ilegal, pues dicha omisión tiene que ver con su eficiencia, es decir, con su oponibilidad frente a terceros, razón por la cual, aún en el evento de que el acto analizado no hubiese sido publicado en el Diario Oficial o en el diario de circulación local, no sería procedente declarar su nulidad por este solo aspecto.

Este tema fue examinado por esta Sala en sentencia de 27 de mayo de 2010(1), donde se sostuvo que la falta de publicación del acto demandado no impide el enjuiciamiento de su legalidad porque, como lo ha establecido la jurisprudencia tanto de esta corporación como de la Corte Constitucional en forma reiterada y uniforme, la publicidad es un requisito externo al acto administrativo que impide su oponibilidad frente a los particulares y, por tanto, su eficacia, pero en ningún caso afecta su existencia y validez, pues el acto existe y es válido desde cuando se expide, esto es, desde cuando lo suscribe la autoridad administrativa correspondiente.

Dijo la Sala en esa oportunidad lo siguiente:

“La Sala advierte que la resolución acusada, que sin duda es un acto administrativo de carácter general que regula las condiciones en que el Icetex debe cobrar los intereses por concepto de los créditos educativos que otorga dicha entidad, debió ser publicada como lo ordena el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, pero no lo fue. Así consta en el Oficio 10195 de 25 de junio de 2004 que obra a folio 61 del expediente, mediante el cual el Icetex, en respuesta a una petición del demandante, le entrega copia auténtica de la Resolución 1195 de 30 de julio de 1992 demandada y le informa que no fue publicada porque no constituye un acto de carácter general cuya publicidad sea necesaria para su vigencia y oponibilidad puesto que el reglamento de crédito que contiene sólo es exigible cuando se incorpora en un contrato de mutuo suscrito entre el Icetex y el mutuario.

La falta de publicación del acto demandado no impide el enjuiciamiento de su legalidad porque, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional en forma reiterada y uniforme, la publicidad es un requisito externo al acto administrativo que impide su oponibilidad frente a los particulares y, por tanto, su eficacia, pero en ningún caso afecta su existencia y validez pues el acto existe y es válido desde cuando se expide, esto es, desde cuando lo suscribe la autoridad administrativa correspondiente. En el presente caso se probó la expedición del acto acusado, puesto que se allegó el expediente su copia autenticada por la autoridad que lo profirió, y como el demandante cuestiona su legalidad la Sala habrá de enjuiciarla”.

La falta de publicación de los actos administrativos no constituye causal de nulidad de las mismas porque no se trata de un elemento intrínseco sino extrínseco de los mismos. De tal manera que dicha irregularidad solo afecta su eficacia más no su validez.

El cargo no prospera.

Segundo cargo: Inaplicación del principio de precaución señalado en la Ley 99 de 1993, significa violación directa de la ley.

El actor sostuvo que la entidad demandada violó los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, y 1º de la Ley 99 de 1993, en la medida en que el acto acusado no tuvo en cuenta que el cañón del Combeima —Ibagué— es considerado como una zona especial, el cual resultó afectado con la actividad porcícola desarrollada por el señor Gómez González. De tal manera que, Cortolima, al levantar la suspensión de dicha actividad, con fundamento en el resultado de una prueba técnica que no arroja certeza de la cesación del daño ambiental, violó el principio de precaución señalado en la Ley 99 de 1993 y no tuvo en cuenta que el consumo humano de agua es prioritario sobre cualquier otro uso.

Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política establecen que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación ambiental para garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; debiendo prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Estas normas disponen:

“AR. 79.—Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

ART. 80.—El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas” (destacado fuera de texto).

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, acogiendo uno de los principios básicos adoptados en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, dispuso en su artículo 1º:

Ley 99 de1993

“ART. 1º—Principios generales ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. (...)”.

A su vez, el artículo 30 de la citada ley establece que las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como la cumplida y oportuna aplicación de las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el ministerio.

Según lo dispuesto en el artículo 31 numerales 10 y 12 ibídem, le compete a las corporaciones autónomas regionales, fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Asimismo, a las corporaciones autónomas regionales les corresponde ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua y el suelo, lo cual comprenderá el vertimiento o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas o a los suelos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos y concesiones.

El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, quedan investidos, a prevención de las demás autoridades competentes, de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso. (Art. 83 ib.)

De tal manera que, cuando exista violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las corporaciones autónomas regionales impondrán las sanciones previstas en la ley, según el tipo de infracción y la gravedad de la misma (art. 84 ib.).

El artículo 85 de la Ley 99 de 1993 señala las sanciones y medidas preventivas que impondrán el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción. El tenor de la norma es el siguiente:

Ley 99 de 1993

“ART. 85.—Tipos de sanciones. Subrogado por la Ley 1333 de 2009. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

1) Sanciones:

a. Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución;

b. Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización;

c. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión;

d. Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables;

e. Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.

2) Medidas preventivas:

a. Amonestación verbal o escrita;

b. Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora de productos e implementos utilizados para cometer la infracción;

c. Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización;

d. Realización dentro de un término perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas” (negrilla fuera de texto).

El parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 determina que para imponer las sanciones o las medidas preventivas transcritas, debe observarse el procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984(2), vigente al momento de la ocurrencia de los hechos, cuyos artículos 178 y siguientes preceptúan:

Decreto 1594 de 1984

“ART. 178.—Suspensión parcial o total de trabajos o servicios: consiste en la orden de cese de las actividades o servicios regulados en el presente decreto o de aquellos que se adelanten como consecuencia del otorgamiento de un permiso o autorización, cuando con ellos estén violando las disposiciones sanitarias.

(...).

ART. 182.—Para la aplicación de las medidas sanitarias de seguridad el Ministerio de Salud o su entidad delegada podrán actuar de oficio, por conocimiento directo o por información de cualquier persona o de parte interesada.

ART. 183.—Una vez conocido el hecho o recibida la información, según el caso, el Ministerio de Salud o su entidad delegada procederá a comprobarlo y a establecer la necesidad de aplicar una medida de seguridad, con base en los peligros que pueda representar para la salud individual o colectiva.

ART. 184.—Establecida la necesidad de aplicar una medida de seguridad, el Ministerio de Salud o su entidad delegada, con base en la naturaleza del producto, el tipo de servicio, el hecho que origina la violación de las normas o en la incidencia sobre la salud individual o colectiva, aplicará la medida correspondiente.

ART. 185.—Las medidas de seguridad tienen por objeto prevenir o impedir que la ocurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud pública. La competencia para su aplicación la tendrán el Ministro de Salud, los jefes de los servicios seccionales de salud y los funcionarios que, por la decisión de uno u otros, cumplan funciones de vigilancia y control en el ámbito del presente decreto.

PAR.—Los funcionarios que deban cumplir las tareas de vigilancia y control serán identificados por sus respectivos cargos, mediante resolución.

ART. 186.—Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Se levantarán cuando se compruebe que han desaparecido las causas que las originaron.

(...)

ART. 195.—Siempre que se encuentren situaciones de alto riesgo para la salud humana, deberán aplicarse las medidas de seguridad a que haya lugar, hasta cuando desaparezca el riesgo previsto.

ART. 196.—Aplicada una medida de seguridad, se procederá inmediatamente a iniciar el procedimiento sancionatorio”.

Está probado que la entidad demandada inició una investigación una vez tuvo conocimiento de los hechos que podrían constituir infracción, consistentes en la contaminación ambiental por el manejo inadecuado de la actividad porcícola, desarrollada por el señor Eduardo Gómez González, propietario del predio Buenaventura II, ubicado en el kilómetro 15 de la vía de Ibagué, Tolima, (fls. 11-14).

Cortolima procedió a realizar una visita técnica al predio aludido y halló dentro de las instalaciones del señor Eduardo Gómez González, “95 ejemplares constante de 60 lechones y 35 adultos, una estructura destinada a la separación de sólidos y líquidos provenientes de las excretas y del lavado de las porquerizas, determinándose que el agua servida es vertida a alguna alcantarilla abierta y sin tratamiento alguno, estableciéndose también que el manejo dado por la porqueriza no es el técnicamente adecuado y su ubicación perjudica a las personas que residen cerca a esa actividad por los olores ofensivos y a la presencia de moscas en dichos sitios” (fl. 108)

Por lo anterior, Cortolima mediante Resolución 235 de 4 de febrero de 1997 (fl. 109) impuso al señor Eduardo Gómez González un plan de manejo ambiental para el funcionamiento y operación integral de la granja, en especial el manejo y disposición final de la porquinaza. Asimismo, Cortolima dispuso que dicho plan debía ejecutarse conforme al cronograma de actividades, obras y acciones establecidas, y advirtió que en caso de incumplimiento, habría lugar a imponer las medidas preventivas o las sanciones respectivas.

Posteriormente, Cortolima mediante Resolución 1839 de 23 de noviembre de 1998 “por la cual se establece una medida preventiva”, decidió suspender la actividad porcícola desarrollada en el predio Buenaventura II, “hasta tanto se garantice un adecuado manejo de los residuos sólidos provenientes de la actividad, un efectivo control de moscas y olores que genera la porcícola y se de cumplimiento a todos los aspectos señalados en la Resolución 235 de 4 de febrero de 1997” (fls. 22-25)

Contra la decisión anterior, el señor Eduardo Gómez González interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido por la entidad demandada desfavorablemente mediante Resolución 424 de 5 de abril de 1999 (fl. 92), por considerar que según la visita técnica realizada el 3 de marzo de 1999 por la subdirección de gestión ambiental, “no se ha dado solución a la situación que dio lugar a la suspensión ordenada en la resolución impugnada, por lo que se recomienda no levantar la medida”.

El 27 de agosto de 1999, Cortolima declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1839 de 1998 y levantó la medida de suspensión que había impuesto a la actividad porcícola. En síntesis, los fundamentos o motivos que tuvo Cortolima para tomar esa decisión fueron los siguientes:

“Finalmente ante estas consideraciones y teniendo en cuenta que aparecen en el expediente pruebas sobrevinientes, como la de caracterización fisicoquímica y bacteriológica de las aguas residuales industriales en la graja porcícola Fox, en la cual se pudo determinar que el vertimiento de las aguas residuales de la actividad cumple con parámetros de temperatura, turbiedad, pH, grasas y aceites, sólidos suspendidos, según el Decreto 1594 de 1984 y 475 de 1998, y que el vertimiento de las aguas residuales de la porcícola presentan altos niveles de Coliformes totales y fecales, pero que no afecta significativamente el rio Combeima, recomendándose implementar caracterización fisíco-quimicas y bacteriológicas mas periódicas en la época de lluvias y estiaje, en lo posible cada tres (3) meses y continuar con el seguimiento a la eficiencia del sistema de tratamiento. (...)” (negrilla fuera de texto).

Como lo ha considerado la jurisprudencia de esta sección(3), no puede confundirse la ocurrencia de la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo con las causales de nulidad del mismo. Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y se dan desde la formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder; mientras que la pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto y ocurre por las causales previstas en el artículo 66 ibídem.

Conforme a esta disposición los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

Código Contencioso Administrativo

ART. 66.

“1º. Por suspensión provisional

2º. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3º. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4º. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5º. Cuando pierdan su vigencia” (negrilla fuera de texto).

La segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria es lo que la doctrina ha denominado “decaimiento del acto” y se produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base”(4) o por cuanto se ha presentado: “a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; o, c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular”(5).

Sobre esta causal, la Sección ha considerado que su “ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de este que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”(6).

También ha precisado esta Sala (7), que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita, lo que se debe hacer es estudiar su legalidad, pues la ocurrencia de esa figura no afecta el principio de la presunción de legalidad del acto y su controversia debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.

Por lo anterior, la Sala entrará a estudiar la legalidad del acto administrativo por medio del cual Cortolima declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1162 de 1999 y levantó la medida preventiva impuesta en la misma, consistente en “suspender la actividad porcícola” desarrollada por el señor Eduardo Gómez González.

Para la Sala es claro que Cortolima al conocer el hecho constitutivo de una posible falta ambiental, procedió a practicar las pruebas que estimó necesarias para suspender la actividad porcícola, en cumplimiento de las funciones descritas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, esto es, ejercer la evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Sin embargo, en los términos de los artículos 186 y 195 del Decreto 1594 de 1984 transcritos anteriormente, siempre que se encuentren situaciones de alto riesgo para la salud humana, deberán aplicarse las medidas de seguridad a que haya lugar, hasta cuando desaparezca el riesgo previsto. Las medidas preventivas se levantan cuando se compruebe que han desaparecido las causas que las originaron.

Según el Diccionario de la Lengua Española, “desaparecer” significa “1. Ocultar, quitar de la vista con presteza; 2. Dejar de existir.”, y “presteza” significa “prontitud, diligencia y brevedad en hacer o decir algo”.

Para la Sala, el hecho de que la entidad demandada hubiera levantando la medida de suspensión con fundamento en que “el vertimiento de las aguas residuales de la porcícola presenta altos niveles de coliformes totales y fecales, pero que no afecta significativamente el río Combeima”, no significa que las situaciones de riesgo para la salud humana se hubieran superado y que por lo tanto, la medida preventiva pueda levantarse. Ella debe permanecer hasta que desaparezcan o dejen de existir los hechos que conllevaron a su imposición.

Es del caso subrayar, que la adopción de las medidas preventivas encuentran su fuente de inspiración y justificación en el principio de precaución consagrado en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 y en el artículo 10 de la Ley 99 de 1993, según el cual, “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.

Por lo anterior, la Sala considera que la prueba técnica y científica de caracterización fisicoquímica y bacteriológica de las aguas residuales que obra en el proceso, en la cual se afirma que el vertimiento de las aguas residuales de la actividad porcícola presenta altos niveles de coliformes y fecales, pero que a su modo de ver, no afecta significativamente el río Combeima, impedía que, con base en ella, la entidad demandada hubiera procedido a levantar la medida de suspensión que había impuesto, pues dicha afirmación significa que aún sigue existiendo el peligro de daño grave e irreversible al medio ambiente y a la salud humana.

En virtud del principio de la necesidad de la prueba previsto en el artículo 174 Código de Procedimiento Civil, las pruebas aportadas a un proceso dentro de las oportunidades legalmente establecidas, deben llevar al juez al grado de convencimiento suficiente para que pueda solucionar el problema objeto de litigio. Por tal razón, las pruebas deben ser conducentes y pertinentes. Conducentes, porque el medio probatorio es idóneo para demostrar el hecho que se alega; pertinentes, porque el hecho que se pretende demostrar es determinante para resolver el problema jurídico.

En el caso presente, la prueba que llevó a Cortolima a levantar la medida de suspensión de la actividad porcícola no era suficiente para demostrar, que las situaciones de alto riesgo para el medio ambiente y la salud humana, habían desaparecido o no existían, y por tanto, Cortolima no podía levantar la medida de suspensión de la actividad porcícola, mucho menos cuando las medidas preventivas que las autoridades ambientales impongan por las actividades que generen o puedan generar deterioro ambiental, deben ser eficaces, es decir, que estas tengan la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.

Finalmente, cabe advertir que los testimonios de Huber Sandoval Romero, Ángel Manuel Hernández Gómez, Maricela Alvis Ríos, Amadis Correa Anturi, Blanca María Jiménez de Camacho y Libardo Avendaño Andrade (fls. 208-218) son ineficaces respecto a la cuestión debatida, toda vez que en casos como el presente en que se ejerce la acción de nulidad, los poderes del juez se circunscriben esencialmente a la confrontación de las normas superiores invocadas como transgredidas con el supuesto acto trasgresor ocurrido en el año de 1999 y los testimonios fueron rendidos en el año de 2006.

Fuerza es, entonces, declarar la nulidad de la Resolución 1162 de 27 de agosto de 1999 proferida por Cortolima, por las razones expuestas.

Ante la prosperidad de este cargo, la Sala se exime de pronunciarse respecto de los restantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima) y el señor Eduardo Gómez González, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 1162 de 27 de agosto de 1999, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima) “Por la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de una resolución”, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Expediente: 2003-0085. Actor: Armando Arciniegas Niño. M.P. María Claudia Rojas Lasso.

(2) “Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el capítulo II del título VI —Parte III— libro II y el título III de la parte III libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos”.

(3) Sentencia de 19 de febrero de 1998, Expediente: 4490. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 23 de febrero de 1995.

(5) Sentencia de 1º de agosto de 1991. Expediente: 949. M.P. Miguel González Rodríguez.

(6) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, Exp. 4490. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(7) Sala Plena del Consejo de Estado, Sentencia S-157 del 14 de enero de 1991; Sección Primera sentencias de 16 de febrero de 2001 reiterada en sentencias del 27 de marzo de 2003, Expediente: 7095 y 16 de noviembre de 2006, Expediente: 1998-00819.