Sentencia 2003-00395 de noviembre 15 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SALA DE CONJUECES

Ref. Expediente 110010324000200300395 01

Nº Interno 1220-2010

Conjuez Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Acción: Demanda de nulidad.

Acto administrativo demandado: Artículo 1º —parcial — del Decreto Presidencial 1524 de 1994 “por el cual se delegan funciones presidenciales de señalar políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

Demandada: Nación —(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Minas y Departamento Administrativo Nacional de Planeación) —.

Bogotá, D.C. quince de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «IX. Consideraciones de la Sala

9.1. Excepción de falta de legitimación por pasiva.

La Sala inicialmente estudiará la excepción de “falta de legitimación por pasiva” propuesta por el apoderado del Ministerio de Comercio Industria y Turismo toda vez que, con ocasión de la fusión de los ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico y la consecuente conformación del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, la ley le asignó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial(84) “la función de fijar las políticas relativas a agua potable y saneamiento básico”.

Para resolver la Sala observa que la excepción no está llamada a prosperar porque la demanda está enderezada contra la Nación y el inciso segundo del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, para efectos procesales, dispone: “En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro,... o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto...”. Se debe tener en cuenta que el Decreto 1524 de 1994 fue expedido por el Gobierno Nacional con la firma del Presidente de la República y sus ministros de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico, de Minas y Energía, de Comunicaciones y por el director del Departamento Nacional de Planeación, y que el auto admisorio de la demanda fue notificado personalmente a la demandada, la Nación, a través de los ministros de Hacienda y Crédito Público(85) y de Comunicaciones(86) y mediante aviso a los ministros de Comercio Industria y Comercio(87) (sic), de Minas y Energía(88), y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional(89), entidades que por lo demás han intervenido procesalmente en representación de la Nación. Se ha cumplido entonces con el requisito procesal de notificar a la demandada y esta ha intervenido contestando la demanda, ha tenido la oportunidad de pedir pruebas y de alegar de conclusión.

Es importante precisar que el cambio de competencias internas entre ministerios, no modifica por sí solo el destinatario de la demanda, porque si bien la Nación es la demandada, su representación judicial, en virtud de la ley, le corresponde a los ministerios que suscribieron el acto acusado contra quienes el actor enderezó correctamente la acción, las cuales, como quedó dicho fueron debidamente notificadas.

Adicionalmente la Sala observa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuya ausencia extraña el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, tuvo conocimiento oportuno de este proceso y varios de sus funcionarios enviaron documentos con destino al expediente manifestando que en dicha entidad no reposan antecedentes administrativos del acto acusado(90) (91) (92).

Por las razones expuestas, no prospera la excepción propuesta.

9.2. Precisión temática.

Es pertinente puntualizar el objeto del debate ya que la demanda reconoce las facultades de que está revestido el Presidente en materia de servicios públicos domiciliarios pide la nulidad de la expresión “y las disposiciones concordantes” del artículo 1º del Decreto 1524 de 1994, básicamente porque el presidente no se ajustó a las normas de delegación previstas para hacerla, en efecto allí se afirma que: “es constitucional y legalmente imprescindible que el presidente en el acto de delegación distinga y precise con claridad las funciones que delega en la o en las comisiones”(93), (...) “no hay concordancia entre las materias que la ley lo autoriza a delegar y las efectivamente delegadas”(94) (...) “desborda el alcance del artículo 68 del estatuto de servicios públicos domiciliarios” (...) “El aparte del decreto atacado trasgrede esta norma superior(95) porque debió haber citado en el acto de delegación, las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se trasfieran”.

Entonces, en la demanda no se pone en duda que el Presidente tenga precisas funciones en materia de servicios públicos y autorización legal para delegarlas en las comisiones de regulación, sino que el aparte del acto administrativo acusado no especifica, precisa, ni particulariza, las funciones delegadas, defecto que deriva en una nulidad por violación directa o indirecta de las normas legales y constitucionales citadas en la demanda. Sin embargo los argumentos de los escritos de defensa se centran en el hecho de que el Presidente de la República sí tiene atribuciones administrativas en materia de servicios públicos domiciliarios asignadas en la Carta y que la Ley 142 de 1994 contiene dicha autorización, aspectos estos que no son materia de discusión en este proceso.

9.3. Procedimiento de análisis.

El asunto estudiado se refiere al alcance de la delegación presidencial de funciones administrativas.

Para revisar el enunciado acusado, esta Sala analizará las funciones administrativas de las cuales está revestido el Presidente de la República, tanto en forma general como en especial en materia de servicios públicos. En segundo lugar, analizará la autorización, constitucional y legal necesaria para que el Presidente pueda delegar dichas funciones administrativas en general y en lo referente a servicios públicos. Finalmente se revisará si el Decreto 1524 de 1994, acto administrativo mediante el cual el Presidente hizo efectiva la delegación de funciones en las comisiones de regulación, y en particular su artículo 1º, en la expresión demandada “y las disposiciones concordantes”, se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales sobre delegación de funciones administrativas en general y en materia de servicios públicos en particular.

9.4. Postulado general de la delegación de funciones administrativas presidenciales.

Para que una delegación de funciones administrativas sea legalmente válida en Colombia se requiere obviamente que el Presidente tenga asignada la función, que exista una autorización legal precedente en la cual se le señalen al ejecutivo las eventuales autoridades recipiendarias de la delegación, las funciones delegables, las condiciones de la delegación y finalmente que la delegación específica la concrete el Presidente mediante un acto administrativo, en el cual se indiquen con precisión la o las autoridades recipiendarias de la delegación, las funciones determinadas, particulares y concretas transferidas y las condiciones del ejercicio de las mismas.

Esto es que no basta que el Presidente tenga asignada una función. Para delegarla se requiere que esté autorizado por la ley y con base en dicha autorización legal el Presidente puede, si así lo considera, expedir el acto específico de delegación.

9.4.1. Funciones administrativas del Presidente.

El artículo 189 de la Constitución Política le asigna al Presidente de la República, diferentes funciones como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa(96):

9.4.2.—Delegación de funciones presidenciales—.

El Presidente de la República está constitucionalmente autorizado para delegar, en general, sus atribuciones administrativas previa autorización legal en la cual se determinen las condiciones de la delegación. En efecto la Constitución preceptúa:

“ART. 211.—La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la, misma ley determine. Igualmente (La ley) fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”.

La Corte Constitucional ha afirmado que “... la Carta no define de manera expresa cuáles funciones de las incluidas en el artículo 189 (...) pueden ser delegadas o no sino que esta defiere a la ley la precisión de las atribuciones presidenciales delegables (...)”, incluyendo según esta honorable corporacióncorporación, la delegación de las funciones del Presidente como Jefe de Gobierno(97). La Sección Primera del Consejo de Estado(98) ha entendido que en atención a lo dispuesto en los artículos 209 y 211 de la Carta Política, que forman parte del capítulo V “de la función administrativa” del título “de la rama ejecutiva” de la Constitución, la delegación autorizada por este artículo debe entenderse referida a estas funciones, posición que comparte esta Sala de Conjueces.

9.4.3. Regulación estatal de los servicios públicos.

a) Artículo 365 de la Constitución Política. La Carta Política le asigna a la ley la regulación general de los servicios públicos y defiere al Estado su regulación, control y vigilancia:

“ART. 365.—

(...).

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. ...” (destacado fuera del texto).

b) Artículo 370 de la Constitución Política. El artículo 370 de la Carta Política asigna al Presidente, —con sujeción a la ley— funciones administrativas relacionadas con los servicios públicos domiciliarios:

“ART. 370.—Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”. (Destacado fuera de texto).

Como antes se mencionó, el artículo 211 aplica para la delegación general de funciones administrativas presidenciales en “agencias del Estado” y por lo mismo debe estar precedida de una Ley en la cual se fijen las funciones delegables , y las condiciones para que, como suprema autoridad administrativa, lo haga en sus subalternos o en otras autoridades (C.P. art. 211). Ahora bien, para el caso particular de la delegación de las funciones referentes a servicios públicos domiciliarios previstas en el artículo 370 de la Carta, al igual que en el caso anterior, debe estar precedida de una ley que determine el ejercicio de funciones administrativas por parte del Presidente, su forma de ejercicio y su eventual delegación.

c) Ley 142 de 1994. El Congreso expidió la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, que para efectos de este análisis, fija el régimen jurídico de los servicios públicos y las pautas legales dentro de las cuales el Presidente de la República puede “señalar las políticas generales de administración y control eficiencia de los servicios públicos domiciliarios...”.

d) Artículo 68 de la Ley 142 de 1994. Finalmente el artículo 68 de la citada Ley 142 de 1994 autoriza al Presidente a delegar las funciones referidas a servicios públicos domiciliarios, en las comisiones de regulación en los siguientes términos:

“ART. 68.—Delegación de funciones presidenciales a las comisiones. El Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta ley, por medio de las comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley.

Las normas de esta ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones”.

e) Exequibilidad de los artículos 68 y 69 de la Ley 142 de 1994. Es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante Sentencia de constitucionalidad C-272 de 1998 declaró exequible el artículo 68 de la Ley 142 de 1994 y esta misma corporación, mediante Sentencia C-1162 de 2000 que tiene íntima relación con la anterior, al estudiar los alcances de las funciones reglamentarias de las comisiones reguladoras; declaró condicionalmente exequibles el parágrafo del artículo 69, y el artículo 14, numeral 18, de la Ley 142 de 1994, siempre que se entienda la función reguladora de los servicios públicos domiciliarios, así(99):

“... la Corte sólo encuentra una interpretación de los artículos 14-18 y 69 de la citada ley, que resulta acorde con el ordenamiento superior y, en consecuencia, declarará constitucionales esas normas, pero bajo el entendido de que la facultad reguladora asignada a las comisiones se debe ejercer sólo respecto de las materias expresamente señaladas en el primer aparte del artículo 370 de la Carta(100) —y siempre que se dé la previa delegación por parte del Presidente de la República (C.P., art. 211 L. 142/94, art. 68), facultad que esta corporación encontró acorde con la Constitución (Cfr. Sent. C-272/98. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-444/98. M.P. Hernando Herrera Vergara)—, es decir para señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”. (Las subrayas son de esta Sala).

f) El Presidente tiene asignadas precisas facultades sobre servicios públicos y está legalmente autorizado para delegarlas en las comisiones de regulación.

Esta Sala encuentra que el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, está constitucionalmente investido de diferentes facultades ejecutivas que, en principio, puede delegar previa autorización lega(101). En materia de servicios públicos en especial, corresponde al Estado, por medio de la ley, establecer su régimen jurídico (C.P., arts. 365 y 367), y concierne al Presidente, con sujeción a la ley, fijar las políticas generales de administración y control de los servicios públicos domiciliarios(102).

En desarrollo de los artículos 365, 367, 370 y por supuesto 150 de la Carta, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994 mediante la cual se estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

Su artículo 68 en particular le asignó al Presidente de la República la función de “señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta ley” ya sea directamente, o en concordancia con el artículo 211 de la Carta, mediante delegación en las comisiones de regulación, autorizada por’ la ley (L. 142/94, art. 68) en la cual, se anota, se señalen las funciones delegables y las condiciones de delegación.

No hay duda entonces de que el Presidente de la República está investido de facultades suficientes en materia de servicios públicos y que la Constitución (aart. 211) y la Ley (142/94) lo autorizan para delegar las funciones señaladas en el artículo 68 del estatuto de servicios públicos domiciliarios en las comisiones de regulación.

Pero no basta con que el Presidente tenga asignada una función. Para que pueda delegarla se requiere de previa autorización legal. Y una vez obtenida, si así lo considera el Presidente, puede expedir el acto administrativo específico de delegación.

Tampoco basta con que el presidente esté facultado para delegar una función en las comisiones de regulación para que estas hagan uso de la función. No, para que las comisiones puedan ejercer las atribuciones delegadas, es preciso que el presidente concrete y precise la delegación en un acto administrativo(103).

9.7. Funciones delegables (L. 142/94, art. 68).

El artículo 68 de la Ley 142 de 1994 se refiere a las funciones que el Presidente de la República puede delegar, aspecto que para efectos de su estudio la Sala encuentra relevante dividir en dos grupos de funciones de diferente tratamiento:

a) La función de “señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, (...) por medio de las comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley”.

Respecto a este primer grupo de funciones delegables no hay duda de cuáles son, porque están expresamente consignadas en la primera parte del artículo trascrito de la ley de servicios públicos, funciones que podrá delegar en los términos constitucionales y legales señalados.

b) Un segundo grupo de funciones a las que se refiere la segunda parte del articulo 68 o sea, “las demás a los que se refiere esta ley” (L. 142/94) en las cuales no hay claridad sobre el objeto que abarca. En efecto, sobre el alcance de dicha expresión, la Corte Constitucional señaló en la sentencia antes citada(104):

“... En efecto, explícitamente la norma (L. 142/94, art. 68) señala que el Presidente de la República señalará las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución, por medio de las comisiones de regulación, cuando decida delegarlas en ellas, de conformidad con la ley. Es cierto que la norma impugnada también extiende esa atribución a “los demás a los que se refiere esta ley”, enunciado poco claro que podría dar lugar a algunos equívocos sobre los alcances de la disposición acusada. Así, no se sabe si esa expresión se refiere a otros servicios públicos, o a otras competencias de las comisiones de regulación, o a otros fenómenos jurídicos. Sin embargo, una interpretación sistemática de la disposición, en el contexto general de la Ley 142 de 1994, y en especial tomando en consideración el artículo 14 sobre el sentido de las definiciones previstas por esa ley, permite concluir que esa expresión hace referencia a ciertas actividades complementarias (art. 14.2), que si bien no configuran en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento del agua en relación con el servicio de acueducto (art. 14.22)” (destacado fuera de texto).

Es decir que, según la Corte, la expresión “las demás (funciones) a las que se refiere esta ley” (L. 142/94) “no configuran en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento del agua en relación con el servicio de acueducto”.

De conformidad con la citada jurisprudencia son funciones que están en cabeza del Presidente sin que estén determinadas con precisión: “íntimamente ligadas al servicio público, como (a manera de ejemplo) procesamiento, y tratamiento del agua en relación con el servicio público de acueducto”.

9.8. Decreto 1524 de 1994.

Se debe analizar entonces si las funciones delegadas mediante el Decreto 1524 de 1994 en las comisiones de regulación en el artículo1º y en particular en la expresión demandada, cumple con los requisitos constitucionales y legales de delegación.

El aparte del artículo 1º demandado, forma parte del Decreto 1524 de 1994,(105) acto administrativo “Por el cual se delegan las funciones presidenciales de señalar políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, y se dictan otras disposiciones” fue expedido por el Gobierno Nacional(106), en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las previstas por los artículos 189 numerales 11, 14 y 16; 211 y 370 de la Constitución Política; y en desarrollo de lo dispuesto por los artículos 68 y 105 de la Ley 142 de 1994 y 23 de la Ley 143 de 1994.

El acto es en consecuencia un decreto reglamentario de las leyes 142, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” —en especial de sus artículos 68 y 105— y de la Ley 143 de 1994 “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”.

9.9. Análisis del acto acusado como acto de delegación.

El actor demanda de esta corporación la nulidad “de la frase que dice ‘y las disposiciones concordantes’ del artículo 1º del citado Decreto 1524 de 1994 artículo cuyo texto completo es el siguiente:

ART. 1º—Deléganse las funciones del Presidente de la República, a las que se refieren el artículo 68, y las disposicionesconcordantes, de la Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones “ en la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y en la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones , que crea esa ley, para que las ejerza en la forma allí prevista, en relación con cada uno de los servicios públicos respectivos” (Las subrayas y negrillas fuera del texto).

El artículo 1º del Decreto 1524 de 1994 delega indiscriminadamente “las funciones del Presidente de la República, a las que se refieren el artículo 68, y las disposiciones concordantes, de la Ley 142 de 1994”. Es decir las de los dos grupos de funciones autorizadas en el artículo 68, que antes fueron estudiadas por esta Sala, y en ese orden procedemos a realizar el análisis de nulidad:

Haciendo una comparación entre las funciones que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, autoriza al Presidente a delegar en las comisiones de regulación, con las efectivamente delegadas en el artículo 1º del Decreto 1524 de 1994, acto administrativo que pretende concretar la delegación, la Sala, reitera que la primera parte del artículo 68 de la ley de servicios públicos autoriza al Presidente a delegar “La función de señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política”. Esta corporación considera que en relación con este primer grupo de funciones delegables, el artículo 1º del Decreto 1524 de 1994 cumple con los requisitos constitucionales y legales establecidos para surtir válidamente la delegación: En efecto, el acto administrativo establece, de una parte y sin equívocos, con plena claridad, concreción y precisión las funciones presidenciales delegadas: señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política; De otro lado manifiesta las autoridades delegatarias (comisiones de regulación). También asigna competencias entre las comisiones, “en relación con los servicios públicos respectivos” (agua potable y saneamiento básico telecomunicaciones) y determina la forma de ejercer las funciones objeto de delegación (la prevista en la L. 142/94).

Pero no sucede igual frente a la delegación indiscriminada que el artículo 1º del Decreto 1524 de 1997 hace del segundo grupo de funciones del artículo 68, esto es a “las demás a los que se refiere esta ley” (142/94), porque si bien en la delegación hecha mediante el decreto se observan, y cumplen, los criterios de autorización, se señalan las autoridades delegatarias (comisiones de regulación), se establecen competencias entre las comisiones “en relación con los servicios públicos respectivos” (agua potable y saneamiento básico telecomunicaciones) y se determina la forma en que deben ejercerse las funciones objeto de delegación (la prevista en la L. 142/94), no es menos cierto que en dicho acto administrativo no se establece con plena claridad, concreción y precisión —con respecto al segundo grupo— cuáles son las funciones delegadas.

En efecto según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la expresión “las demás (funciones) a los que se refiere esta ley” (L. 142/94) “no configuran en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento del agua en relación con el servicio de acueducto”.

De conformidad con la citada jurisprudencia aunque estas son funciones que le están asignadas al Presidente de la República no están determinadas con precisión pero están: “íntimamente ligadas al servicio público, como (a manera de ejemplo) procesamiento, y tratamiento del agua en relación con el servicio público de acueducto”. Por eso, aunque el Presidente eventualmente tenga la función, para delegarla es imperativo que, además de los requisitos generales de delegación, consigne en el acto de delegación, en forma clara, concreta y precisa, cuáles son las facultades delgadas.

Igual fenómeno se presenta con la expresión del artículo 1º del Decreto 1524 de 1994, demandada y las disposiciones concordantes, de la Ley 142 de 1994”, porque no se sabe con cuál o cuáles de las funciones presidenciales de “las demás a los que se refiere esta ley” (142/94, art. 68)”, se entiende concordante y consecuentemente delegada, dentro de la pluralidad temática de la ley. En efecto podría referirse, teniendo en cuenta que dicho estatuto contiene normas sobre empresas prestadoras de servicios públicos, sobre participación de entidades públicas en empresas, sobre bienes de las empresas, de servicios públicos, sobre el régimen de los actos y contratos; sobre el régimen laboral, de las expropiaciones y servidumbres, sobre la toma de posesión de las empresas, sobre la liquidación de las empresas, sobre la regulación control y vigilancia del Estado en los servicios públicos, sobre el régimen tarifario, sobre subsidios, sobre estratificación socio­económica, sobre contratos de servicios públicos, etc., asuntos todos estos que a la luz de las expresiones demandadas podrían entenderse incluidos en la frase “disposiciones concordantes”, lo que demuestra la vaguedad e imprecisión del aparte demandado.

Y, en esos términos, aunque el Presidente de la República tenga eventualmente las atribuciones legales contempladas en el artículo 68, para de una parte señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de otra para dictar las demás a los que se refiere la ley de servicios públicos, en el acto administrativo de delegación presidencial para delegar dichas funciones, deberá establecer con claridad, concreción y precisión, sin lugar a ambigüedades, equívocos o confusiones, las funciones administrativas que el Presidente delega, las cuales deberán estar autorizadas por la ley y tener directa conexidad con la ley de servicios públicos domiciliarios, porque dicha atribución general de delegación no puede convertirse en una cláusula general de competencia a favor de las comisiones de regulación.

8. Conclusión.

El Presidente, y cualquier autoridad, deben delegar funciones con criterios de especificidad y concreción. No existe en el ordenamiento jurídico colombiano la facultad de delegar funciones en forma vaga, genérica, imprecisa o ambigua, ni para delegar funciones a manera de “disposiciones concordantes”. Hacerlo crearía una inconcebible cláusula general de competencia en favor de la recipiendaria de la delegación, contraria al Estado de derecho y al ordenamiento jurídico.

En consecuencia con lo expuesto, esta Sala concluye que la expresión “y las disposiciones concordantes”, del artículo 1º del Decreto 1524 de 1994 acusada habrá de declararse nula porque, como se desprende del análisis de la Sala, la falta de precisión y concreción de la frase, infringió las normas en que debió sustentarse (CCA, art. 84), porque la Carta en sus artículos 209, 211, 365 y 370 establece la mecánica del ejercicio de funciones referentes al servicio público y de delegación de funciones, y la Ley 142 de 1994 señaló las funciones delegables por el Presidente, especialmente en su artículo 68. Pero con la delegación de funciones a manera de “disposiciones concordantes” de la Ley 142 de 1994, asigna una cláusula general de competencia a favor de las comisiones de regulación que contraviene todas las disposiciones anteriormente citadas y desbordó el alcance de la autorización de delegación allí prevista.

Se precisa que no es necesario acudir al estudio sobre la especificidad de la delegación previsto en el artículo 10 de la Ley 468 de 1998, como lo solicitan tanto el actor como el Ministerio Público, porque la citada ley fue expedida con posterioridad al Decreto 1524 de 1994 del cual forma parte la expresión acusada, y porque para resolver este asunto es suficiente el análisis del artículo 68 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con las disposiciones constitucionales referidas, en especial el artículo 211 de la Carta.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la frase “...y las disposiciones concordantes...” del artículo primero (1º) del Decreto 1524 de 1994.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en la sesión del día quince (15) de noviembre de 2011».

(84) Ley 790 de 2002.

(85) Folio 75.

(86) Folio 77.

(87) Folio 80.

(88) Folio 82.

(89) Folio 79.

(90) Folio 216.

(91) Folio 233.

(92) Folio 237.

(93) Artículo 68 de la Ley 142 de 1994.

(94) Artículos 211 de la C.P. y 10 de la Ley 489 de 1998.

(95) Artículo 10 de la Ley 489 de 1998.

(96) Como funciones administrativas destacamos los numerales: “11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

(...).

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos.

(...).

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley ”.

(97) Sentencia de constitucionalidad C-272 de 3 de junio de 1998, por la cual fue declarada exequible el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, M.P. Alejando Martínez Caballero.

(98) Sentencia de 4 de noviembre de 1999, Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicado 4818. Actora Imelda Amparo Jaramillo Mejía.

(99) Sentencia C-1162/2000, Expediente D-2863, Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69, 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil (2000).

(100) Constitución Política. Artículo 370.- “Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios....”.

(101) Artículos 189 y 211 de la Carta.

(102) Artículo 370 de la Carta.

(103) Sentencia de constitucionalidad C-272 de 3 de junio de 1998, por la cual fue declarado exequible el artículo 68 de la Ley 142 de 1994.- M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(104) Sentencia C-1162/2000, expediente D-2863, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69, 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil (2000).

(105) Diario Oficial Nº 41.453 de 21 de julio de 1994.

(106) Artículo 188 de la Constitución Política.