Sentencia 2003-00427/20667 de agosto 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Rad.: 50012331000200300427-01 (20667)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Paños Vicuña Santa Fe S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Referencia: Cobro coactivo – Falta de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro

Bogotá D.C., agosto treinta de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si en el asunto sub lite hay: i) Falta de título ejecutivo respecto a las retenciones en la fuente relacionadas en el Mandamiento de Pago 630 de 4 de septiembre de 2002 y ii) Si operó la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones de IVA, por los bimestres comprendidos en los años 1995 a 1997.

2. Falta de título ejecutivo.

2.1. Según la parte demandante, las declaraciones de retención en la fuente no son títulos susceptibles de prestar merito ejecutivo y de cobrarse coactivamente, porque no están incluidas en el artículo 828 del estatuto tributario, que si bien es un mecanismo de recaudo dentro de un ejercicio gravable, son obligaciones que se adeudan al Tesoro Público, y para hacerlas efectivas es necesario cumplir los requisitos de ley, entre otros, la certificación del Administrador de Impuestos.

2.2. La retención en la fuente es un mecanismo de recaudo anticipado de un impuesto, más no es un impuesto en sí. De acuerdo con el artículo 367 del estatuto tributario esta tiene por objeto conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude, al momento de hacerse el pago o cuando así lo disponga la ley, a nombre de la Nación, con la obligación de reembolsarlo a aquella en los términos y condiciones legales.

Existen tres sujetos que intervienen en la retención en la fuente: el sujeto activo que es el Estado; el Sujeto pasivo, que es la persona sobre la cual recae la obligación de pagar un impuesto, y a la que le hacen la retención y el agente retenedor, quien representa al Estado, para hacer la retención y la consignación de los dineros retenidos a los sujetos pasivos.

El agente retenedor por expresa disposición legal debe: i) Efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente(4), ii) Informar a la Administración sobre las retenciones practicadas, lo cual se realiza mediante la declaración mensual de retención en la fuente(5) iii) Entregar las sumas retenidas al Tesoro Público, que debe estar acorde con la declaración(6) y iv) Expedir certificados a los sujetos pasivos(7).

Si bien el agente retenedor es responsable de presentar la declaración mensual de las retenciones en la fuente efectuadas y poner a disposición del Estado los recursos retenidos, no es el sujeto pasivo de los impuestos recaudados en forma anticipada.

2.3. Dentro de los documentos y actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, el numeral 1 del artículo 828 del estatuto tributario prevé:

“ART. 828. —Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

(…)

Parágrafo. Para efectos de los numerales 1º y 2º del presente artículo, bastará con la certificación del administrador de impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.

(…).

Conforme al numeral primero, la existencia de las liquidaciones privadas presentadas por el contribuyente sin pagar, en el presente caso del agente retenedor, constituyen título ejecutivo cobrable a partir de las fechas establecidas por la ley para su pago.

2.4. En el caso bajo análisis se observa en los actos demandados que la Administración libró el Mandamiento de Pago 630 de 4 de septiembre de 2002, entre otras obligaciones, por las siguientes retenciones en la fuente:

Nº TítuloConceptoAñoPerImpuestoSanciónTotal
2.340.806.050.712Retención19985$ 2.829.0000$ 2.829.000
2.343.006.051.322Retención19986$25.194.0000$25.194.000
2.343.006.051.365Retención19987$23.851.0000$23.851.000
2.340.506.052.067Retención19988$22.459.0000$22.459.000
2.342.506.050.048Retención19991$17.204.0000$17.204.000
700.725.062.685Retención19992$21.780.0000$21.780.000
700.125.076.884Retención19996$20.219.0000$20.219.000
700.525.082.098Retención19997$ 7.653.0000$ 7.653.000
1.918.502.050.003Retención19998$19.787.0000$19.787.000
147.601.050.156Retención19999$47.878.0000$47.878.000
700.425.069.087Retención199910$20.649.0000$20.649.000
700.725.064.908Retención199911$44.158.0000$44.158.000
727.425.066.248Retención199912$32.386.0000$32.386.000
761.402.003.353Retención20001$ 293.0000$ 293.000
2.200.915.059.204Retención20002$ 55.0000$ 55.000
2.200.915.059.434Retención20003$ 11.190.0000$ 11.190.000
727.425.070.293Retención20004$ 24.495.0000$ 24.495.000
9.000.000.058.829Retención20005$ 36.741.0000$ 36.741.000
9.000.000.079.751Retención20006$ 23.367.0000$ 23.367.000
9.000.000.100.572Retención20007$ 26.017.0000$ 26.017.000
9.000.000.128.261Retención20008$ 26.947.0000$ 26.947.000
727.425.073.149Retención20009$ 36.087.0000$ 36.087.000
9.000.000.174.733Retención200010$ 29.673.0000$ 29.673.000
9.000.000.196.883Retención200011$ 22.807.0000$ 22.807.000
9.000.000.224.978Retención200012$ 35.496.0000$ 35.496.000
727.425.078.426Retención20011$ 1.0000$ 1.000
727.425.078.676Retención20012$ 21.566.0000$ 21.566.000
727.425.077.813Retención20013$ 22.087.0000$ 22.087.000
9.000.000.393.307Retención20014$ 17.960.0000$ 17.960.000
9.000.000.426.954Retención20015$ 22.084.0000$ 22.084.000
9.000.000.461.865Retención20016$ 19.537.0000$ 19.537.000
9.000.000.493.766Retención20017$ 15.273.0000$ 15.273.000
9.000.000.526.284Retención20018$ 4.479.0000$ 4.479.000
9.000.000.555.555Retención20019$ 19.057.0000$ 19.057.000
9.000.000.585.311Retención200110$ 13.922.0000$ 13.922.000
9.000.000.620.396Retención200111$ 15.107.0000$ 15.107.000
9.000.000.651.184Retención200112$ 17.118.0000$ 17.118.000
9.000.000.693.998Retención20021$ 13.598.0000$ 13.598.000
9.000.000.731.321Retención20022$ 14.554.0000$ 14.554.000
9.000.000.771.776Retención20023$ 13.997.0000$ 13.997.000
9.000.000.807.775Retención20024$ 16.457.0000$ 16.457.000
9.000.000.836.963Retención20025$ 16.381.0000$ 16.381.000
9.000.000.874.655Retención20026$ 23.305.0000$ 23.305.000
9.000.000.902.001Retención20027$ 40.152.0000$ 40.152.000

De la anterior relación en el mandamiento de pago se encuentra probada la existencia de las declaraciones privadas sin pago. En la relación consta el número de la declaración, el periodo y las sumas que en su momento debieron ingresar al Tesoro Nacional. Las declaraciones contienen obligaciones claras, expresas y exigibles y, por consiguiente, la administración podía cobrar coactivamente, porque son constitutivas de título ejecutivo en los términos del artículo 828 numeral 1º del estatuto tributario.

En cuanto a la Certificación del Administrador de Impuestos a que se refiere el parágrafo del artículo 828 ib, la Sala precisa que no es un requisito adicional a —las liquidaciones privadas y las oficiales—, para que aquellas presten mérito ejecutivo(8).

Además, se debe entender que las liquidaciones privadas deben ser las provenientes del obligado a declarar, que en el caso de la retención en la fuente como quedó visto, es el agente retenedor.

2.5. Las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago se fundamentan en las liquidaciones privadas – declaraciones de retención en la fuente- presentadas por el agente retenedor, que son los títulos ejecutivos, sin que fuera necesario acompañarlas con la certificación del Administrador de Impuestos, como lo alega la sociedad y lo acepta el A quo. En consecuencia, no prospera la excepción de Falta de Título Ejecutivo.

3. Prescripción de la acción de cobro.

3.1. El artículo 817 del estatuto tributario dispone que el término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales es de cinco (5) años, que se cuentan a partir de la fecha en que éstas se hicieron legalmente exigibles.

De acuerdo con el artículo 818, ibídem, el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, el otorgamiento de facilidades para el pago, la admisión de la solicitud de concordato y la declaratoria oficial de liquidación forzosa administrativa.

La misma disposición señala que interrumpida la prescripción, el término empezará a contar de nuevo. Si bien el inciso 2º del artículo 818, ib, no hace referencia expresa al incumplimiento de la facilidad de pago ni fija la fecha a partir de la cual debe correr nuevamente el término de prescripción, la Sección(9) se pronunció dejando claro que el conteo se inicia nuevamente una vez se notifique la resolución que deja sin efecto la facilidad de pago, en los siguientes términos:

“(…)

En lo que interesa, conviene decir que el artículo 814 del E.T. faculta al subdirector de cobranzas y a los administradores de impuestos nacionales para conceder facilidades de pago a los contribuyentes que tengan obligaciones fiscales pendientes por pagar, siempre que el deudor, o un tercero a su nombre, dice la norma, constituya una garantía que respalde la obligación que tiene a cargo.

El artículo 814-3 ibídem, por su parte, autoriza al subdirector de cobranzas para que, en caso de incumplimiento de la facilidad de pago -incumplimiento del pago de una cuota o de cualquier otra obligación surgida con posterioridad a la notificación de la facilidad de pago-, declare sin vigencia el plazo, ordene hacer efectiva la garantía y decrete el embargo, secuestro y remate de los bienes, según el caso.

(…)

Los artículos 814 y 814-3 deben interpretarse en el entendido de que la facilidad de pago tiene vigencia hasta tanto la administración de impuestos no deje sin vigencia el plazo concedido, cuando advierte el incumplimiento de dicha facilidad y es, precisamente, porque tal facilidad existió que debe declararse el incumplimiento.

Ahora bien, una vez que se declara sin vigencia el plazo concedido, el término de prescripción de 5 años de la acción de cobro, que se interrumpe cuando se concede una facilidad de pago, vuelve a correr de nuevo, a partir de la notificación de la resolución que dejó sin efectos el acuerdo de pago(10).

Por lo expuesto, en el presente caso, encuentra la Sala que respecto de las obligaciones de IVA de 1995 a 1997(11), la DIAN sí concedió la facilidad de pago y, por ende, es posible concluir que se interrumpió el término de prescripción de la acción de cobro.

Nuevamente el término de prescripción debe contarse a partir del 29 de junio de 2000, que es la fecha en que la DIAN expidió la Resolución 9(12), que dejó sin efecto la facilidad de pago otorgada mediante Resolución No. 99022 de 30 de septiembre de 1999 a la sociedad, para el pago de obligaciones fiscales adeudadas a la Nación y, dispuso que se inicie el procedimiento administrativo de cobro.

Consta en los actos demandados que la Administración de Impuestos libró el Mandamiento de Pago 630 de 4 de septiembre de 2002 para el cobro de obligaciones entre otras de Ventas 1995-5, 1996-3-4-5, 1997-1-2-3-y 5, el cual se notificó a la sociedad el 18 de septiembre de 2002, esto es, se profirió dentro de los cinco años siguientes a la expedición del acto administrativo que dejó sin efectos la facilidad de pago y, en consecuencia, fue oportuna la actuación de la administración tendiente a la ejecución de las obligaciones fiscales.

Por consiguiente, no había lugar a declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por la sociedad demandante contra el mandamiento de pago, como lo decidió el tribunal,

Finalmente, es necesario precisar, que si bien el tribunal argumentó que no se allegaron las resoluciones mediante las cuales se concedió las facilidades de pago y la que dejó sin efecto dicha facilidad, ello no constituía falta de prueba como lo sostuvo el A quo, teniendo en cuenta que en los actos demandados se relacionaban dichas resoluciones. Por el contrario, las partes no desconocen la existencia de tales actos. Además, frente a este hecho no existe controversia.

En atención a las consideraciones expuestas, se revocará la sentencia y en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 22 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

2. NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda.

3. Se RECONOCE personería para actuar a la abogada Maritza Alexandra Díaz Granados, como apoderada judicial de la U.E.A. DIAN, de conformidad con el poder que obra a folio 189 del expediente.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

4 Artículo 375 E.T.

5 Artículo 382 ib.

6 Artículo 376 ib.

7 Artículos 378-381 ib.

8 Sentencias de 27 de septiembre de 2007, Exp. 16060, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 30 de septiembre de 2010, Exp. 17622 C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. .

9 Sentencia de 16 de septiembre de 2011, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Exp. 17417.

10 Esta Sección, en la sentencia del 22 de septiembre de 2007, expediente 15783, acogió esa tesis y concluyó: “Así las cosas, basta el otorgamiento de una facilidad de pago para que la prescripción de la acción de cobro de una obligación tributaria se interrumpa, o lo que es lo mismo, el término de prescripción, que es de cinco años, vuelva a correr.
Sin embargo, si la facilidad de pago se declara sin efectos por la Administración y, por ende, el plazo concedido para cancelar las obligaciones fiscales pierde vigencia, el término de prescripción, que fue interrumpido, debe contarse de nuevo, a partir de la notificación de la resolución que dejó sin efectos el acuerdo de pago”.

11 Fls. 154-155 y 161-162 c. p.

12 No obra fecha de la notificación, pero las partes no desconocen su existencia y que fue proferida en esa fecha.