Sentencia 2003-00436 de octubre 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000 2003 00436 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad

Actor: Pedro José Bautista Moller

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Estima el demandante que la regulación demandada viola el artículo 24 de la Carta Política, porque solo la ley puede establecer limitaciones al derecho de circular libremente; y la Ley 105 de 1993, artículo 2º, literal c) autoriza al Gobierno Nacional prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo y la infraestructura del transporte terrestre, por razones de interés público, y en este caso el secretario general técnico del Invías no constituye el Gobierno Nacional y quien autorizó el cierre de la vía mediante la carta acusada no adujo razones de interés público.

1. El numeral 12.11 del Decreto 2056 de 2003, objeto de la presente demanda establece que la secretaría general técnica del Invías, ejercerá, entre otras, la función de:

(...).

12.11. Otorgar los permisos de tránsito por la red vial nacional a cargo del instituto, cuando los vehículos excedan las normas en cuanto a dimensiones o cargas, así como atender lo relacionado con los permisos para cierre de vías, coordinando lo necesario con el Instituto Nacional de Concesiones, Inco.

El Decreto 2056 de 2003, por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías, Invías, y se dictan otras disposiciones, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

A su vez, mediante la comunicación SGT 023960 de julio 28 de 2003, dirigida al presidente de la Federación Colombiana de Ciclismo, el secretario técnico del Invías dio su autorización para cerrar vías nacionales a cargo de esa entidad con motivo de la prueba ciclística nacional denominada “La versión 43 del clásico RCN”.

2. La Corte Constitucional ha precisado que el disfrute de los derechos fundamentales no es absoluto, pues como las demás garantías suponen la posibilidad de ser limitados siempre y cuando se respete su núcleo esencial(1).

Contrario a lo que afirma el demandante, no encuentra la Sala que la Ley 105 de 1993 quebrante el artículo 24 de la Carta, pues las limitaciones a la libre circulación que debe establecer la ley son aquellas de naturaleza permanente o que impliquen una afectación del núcleo esencial de ese derecho fundamental, mientras que las restricciones de que trata la Ley 105 de 1993 son aquellas temporales que por razones de orden público o interés general pueden establecerse, siempre que ellas, como se dijo, no afecten el núcleo esencial del derecho fundamental a la libre circulación.

3. El Decreto 2056 de julio 24 de 2003, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política establece:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

En el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 se determinan los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional puede modificar las estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, la cual “comporta cambios en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, como también ajustar la estructura interna y la planta de personal”(2).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189, numeral 16 de la Constitución Política, el presidente estaba constitucional y legalmente facultado para expedir el Decreto 2056 de julio 24 de 2003, siguiendo para ello los lineamientos establecidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

4. Como lo afirma el demandante, el artículo 2º literal c) de la Ley 105 de 1993 establece de manera clara e inequívoca que por vía de excepción y frente a razones de interés público, se puede limitar o restringir el uso de la infraestructura del transporte, señalando que la autoridad administrativa facultada para el ejercicio de esta atribución es el Gobierno Nacional.

El actor considera que no era posible al gobierno delegar en el Invías una función que el literal c) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993 confió al Gobierno Nacional, cual es la de restringir, prohibir, condicionar, por razones de interés público, el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre, de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas por lo cual el Presidente de la República no podía delegarla, como lo hizo mediante el decreto acusado.

3.(sic) El literal c) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993 establece en el inciso segundo que:

“Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre, de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas”.

4. Del tenor de esa disposición se deduce que las limitaciones al uso de la infraestructura de transporte terrestre fue atribuida por el legislador al Gobierno Nacional y se observa que mediante la norma demandada se asignó a la secretaría general técnica del Invías la función de “12.11. Otorgar los permisos de tránsito por la red vial nacional a cargo del instituto, cuando los vehículos excedan las normas en cuanto a dimensiones o cargas, así como atender lo relacionado con los permisos para cierre de vías, coordinando lo necesario con el Instituto Nacional de Concesiones, Inco”.

Habrá que verificar entonces si el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria al asignar la comentada función la secretaría general técnica del Invías, siendo que la Ley 105 de 1993 se la había atribuido al Gobierno Nacional.

Sobre el particular ha de precisarse el artículo 2º de la Ley 105 de 1993 es pasible de ser reglamentado, atendiendo el fin señalado en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución.

Adicionalmente, tal como lo dijo la Sala en sentencia de 7 de julio de 2001(3), “... se debe considerar, que no siempre que se asigna una función a una autoridad administrativa significa que ella deba ejecutarla necesariamente de manera directa, sino que atendiendo las características técnicas, la dinámica de las situaciones prácticas a las cuales se aplica y demás aspectos atinentes a su cumplimiento, la misma se puede distribuir entre órganos de la administración relacionados con ella y sujetos al control o dependencia del titular de dicha función, para lo cual, una figura idónea es la desconcentración administrativa”. Para estos efectos, el numeral 17 del artículo 189 de la actual Constitución, y en lo que al gobierno se refiere, al Presidente de la República corresponde “La distribución de los negocios, según sus afinidades entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos” (resalta la Sala).

En el presente caso, el Presidente de la República, a través del decreto acusado, determinó que la función comentada se ejecutaría a través de un organismo que forma parte del sector transporte, como era el Invías, que como tal tenía el carácter de establecimiento público adscrito al Ministerio de Transporte, y en este sentido, se puede decir que el Gobierno Nacional ejerce tal función a través de un órgano especializado en la materia, sujeto a su dirección suprema y a su vigilancia y control. De suerte que debido a ello, por vía de la desconcentración administrativa, más que como autoridad delegataria, el Invías a través de la secretaría general técnica, interviene como instrumento institucional del gobierno para cumplir una función de este, atendiendo el desarrollo que mediante la potestad reglamentaria se le dio a las normas legales respectivas, y por contera, a la distribución de los negocios según sus afinidades, que le corresponde hacer al Presidente de la República, entre los organismos atrás mencionados. De modo que no cabe hablar de modificación o transgresión del literal c) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993(4).

Por lo anterior, la Sala no declarará la nulidad del numeral 12.11 del Decreto 2056 de 2003.

6. En relación con la comunicación SGT 023960 de julio 28 de 2003, expedido por el secretario general técnico de Invías, donde se autoriza el cierre parcial de vías nacionales a cargo de esa entidad para la celebración de la prueba ciclística nacional denominada “La versión 43 del clásico RCN”, la Sala debe hacer el análisis con base e las normas vigentes al momento de su nacimiento.

Se encuentra demostrado que, para la fecha en que fue expedida la comunicación atacada, la secretaría general técnica del Invías estaba facultada para atender lo relacionado con los permisos para cierre de vías, conforme lo dispuesto en el numeral 12.11 del Decreto 2056 de 2003, que para entonces gozaba de la presunción de legalidad.

En cuanto a la importancia o el interés nacional de los eventos deportivos que dan lugar al cierre de vías, es necesario tener en cuenta que el artículo 52 de la Constitución Política dispone:

“ART. 52.—El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.

El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social.

Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.

El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democrática”.

Ahora bien, como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-758 de 2002(5) el significado de dicho artículo constitucional respecto de la relación Estado-Organizaciones deportivas y recreativas implica, entre otras, las acciones de fomento(6).

Resulta así que el interés general involucrado en un evento deportivo para cuya realización se cierran algunas vías, obedece a que “precisamente por su excepcional importancia social, el deporte lleva implícito un indudable interés público”(7), por lo cual es posible que mediante el cierre de algunas vías se facilite la organización y promoción del deporte y se contribuya al goce del derecho a la recreación, sin que con ello se afecte, como sucede en el presente caso, el núcleo esencial del derecho a la libre circulación.

Analizada la importancia que otorga la Carta a las actividades deportivas y al deber del Estado de fomentarlas, al igual que la conformidad con la Constitución y la ley del artículo 12.11 del Decreto 2056 de julio 24 de 2003, es claro que la comunicación SGT 023960 de julio 28 de 2003, que con base en la facultad allí consagrada expidió el secretario general técnico de Invías, donde se autoriza el cierre parcial de vías nacionales a cargo de esa entidad, para la celebración de la prueba ciclística nacional denominada “La versión 43 del clásico RCN”, se ajusta a la normativa vigente en ese momento, por lo cual la pretensión de que sea declarado nulo debe ser desestimada.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Sentencia C-226/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil dos (2002). Radicación: 11001-03-24-000-2001-0017-01(6758). Actor: Pedro Alfonso Hernández Martínez.

(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil uno (2001). Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicación: 11001-03-24-000-2000-6067-01(6067). Actor: Camilo Vargas Ayala.

(4) Ver al respecto la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera de siete (7) de junio de dos mil uno (2001). Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicación: 11001-03-24-000-2000-6067-01(6067). Actor: Camilo Vargas Ayala.

(5) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(6) Sentencia C-758 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) Corte Constitucional Sentencia C-802 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.