Sentencia 2003-00453 de noviembre 19 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-0002003-00453-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actor: Luis Felipe Henao Cardona

Bogotá, D.C., diecinueve de noviembre dos mil nueve.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

2.1. Las excepciones propuestas por la defensa.

2.1.1. Primera excepción: falta de legitimación en la causa por pasiva.

El auto admisorio de la demanda ordenó notificar al director del Consejo Nacional de Estupefacientes que profirió el acto acusado (fls. 43 y 44). Dicho funcionario es el Ministro de Justicia, quien preside el Consejo por mandato del artículo 90 de la Ley 30 de 1986.

La notificación se surtió ante un funcionario de la Dirección Nacional de Estupefacientes y su director contestó la demanda y adujo que de acuerdo con la Ley 30 de 1986(5) y los decretos 2159 de 1992, 1575 de 1997 y 2568 de 10 de septiembre de 2003(6) no representa legalmente al Consejo Nacional de Estupefacientes y que el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 establece que los consejos carecen de personería jurídica y hacen parte de la administración central, razón por la cual la demanda debió notificarse al ministro del ramo.

Concluyó que las circunstancias anotadas configuran la excepción de falta de legitimación en la causa, argumento que respalda el agente del Ministerio Público quien considera necesario, para impedir un fallo inhibitorio, que se declare la nulidad de todo lo actuado y se ordene notificar en legal forma el auto admisorio de la demanda.

— Estudio y decisión de la excepción.

La Sala advierte que la notificación del auto admisorio de la demanda al Consejo Nacional de Estupefacientes —surtida ante la Dirección Nacional de Estupefacientes— se efectuó en estricto cumplimiento del artículo 23 de la Ley 446 de 1998 que establece que cuando la persona que deba notificarse o su delegado no se encontrare o no pudiere, por cualquier motivo, recibir la notificación, esta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica de la demanda y sus anexos, del auto admisorio y del aviso.

En efecto, como el presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes no se encontraba el notificador hizo entrega de la demanda y de sus anexos a un funcionario de la Dirección Nacional de Estupefacientes, entidad que desempeña la secretaría del consejo por mandato del artículo 93 de la Ley 30 de 1986, que la obliga expresamente a rendir a su presidente los informes correspondientes, entre los cuales deben contarse, sin duda, los relacionados con las demandas incoadas contra sus actos.

Refuerza la norma comentada el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 30 de 1986 que establece que “el secretario general de la Dirección Nacional de Estupefacientes ejercerá las funciones de secretario del Consejo Nacional de Estupefacientes”.

El hecho de que el empleado que recibió la demanda y sus anexos esté vinculado a la Dirección Nacional de Estupefacientes y esta no tenga la representación legal del Consejo Nacional de Estupefacientes es un hecho que no tiene ninguna relevancia para determinar la validez a la notificación pues, como se dijo antes, la dirección mencionada tiene, legalmente, la función secretarial respecto del consejo presidido por el ministro de justicia.

Luego está probado que la resolución demandada fue expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes; que dicha dependencia hace parte de la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia; que se ordenó notificar el auto admisorio de la demanda al ministro de justicia y que la notificación se perfeccionó de acuerdo con la Ley 446 de 1998 ante un funcionario de la secretaría del consejo que él preside.

No se configuran entonces la falta de legitimación por pasiva y la indebida notificación de la demanda impetradas por la defensa y el Ministerio Público, razón por la cual se dictará sentencia de fondo.

No sobra agregar que, de acuerdo con el numeral 6º del artículo 90 de la Ley 30 de 1986, el director de la Dirección Nacional de Estupefacientes integra el Consejo Nacional de Estupefacientes con voz pero sin voto y que el artículo 6º del Decreto 2159 de 30 de diciembre de 1992 le otorgó al director de la Dirección Nacional de Estupefacientes la condición de agente del Presidente de la República en materia antinarcóticos, condición que aún conserva y ejerció al defender la resolución demandada.

2.1.2. Segunda excepción: “ausencia de fundamentación de las normas presuntamente violadas”, que la defensa propuso con el argumento de que el actor no sustentó de manera individual cada una de las normas que citó como violadas.

Estudio y decisión de la excepción

La excepción descrita corresponde, por su contenido, a la de falta de requisitos de la demanda, específicamente el de señalar las normas violadas y expresar el concepto de su violación, y no tiene vocación de prosperidad porque el requisito legal enunciado no impone necesariamente que la legalidad de cada artículo deba ser cuestionada con un concepto distinto de la violación. Esa exigencia se cumple cuando, como en el presente caso, se cuestionan en bloque todos los artículos de la misma resolución con un mismo argumento, el de que la autoridad que lo profirió no tenía competencia para expedirlo, aunque refuerce dicho argumento cuestionando puntualmente algunos de los artículos con razones adicionales.

2.2. Los cargos formulados en la demanda.

Aunque el demandante cuestionó la legalidad de apartes puntuales de la resolución demandada, formuló una acusación que la comprende en su totalidad y puede resumirse así:

El acto acusado viola el principio de legalidad establecido en el artículo 6º de la Constitución, de acuerdo con el cual “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, disposición que solo le permite a las autoridades ejercer las funciones que la Constitución y la ley les señalan expresamente.

De allí que el Consejo Nacional de Estupefacientes solo podía ejercer las funciones que le asigna la Ley 30 de 1986 y en consecuencia: a) No tenía competencia para limitar la libertad de comercio mediante la imposición de obligaciones a los propietarios, fabricantes, importadores, distribuidores y reparadores de embarcaciones y cascos que adelante se precisarán; b) No tenía competencia para crear requisitos adicionales para la expedición de certificado de carencia de informes de tráfico por estupefacientes para la adquisición y matrícula de una o varias embarcaciones; c) No tenía facultades para asignarle competencias a la Dimar ni para delegarle las que no tenía, relacionadas con la reglamentación de la identificación de naves menores, los requisitos para su registro, su importación o exportación, máxime cuando ellas están reglamentadas por la Ley 730 de 2001(7) y el Código de Comercio.

Para decidir el cargo —que puede enunciarse igualmente como de falta de competencia para expedir el acto acusado o como violación del principio de legalidad que prohíbe a la administración ejercer competencias distintas de las que le asigna el ordenamiento—, se debe precisar el alcance de la resolución acusada y el de las competencias del Consejo Nacional de Estupefacientes para determinar si estas autorizan expedir aquella.

2.2. (sic) El acto acusado.

“RESOLUCIÓN 0009 DE 2003

(Mayo 30)

Por medio de la cual se adoptan medidas tendientes a incrementar el control sobre las autoridades marítimas.

El Consejo Nacional de Estupefacientes,

en uso de las facultades que le confiere el artículo 91 de la Ley 30 de 1986 y

CONSIDERANDO:

Que corresponde al Consejo Nacional de Estupefacientes señalar a las distintas entidades públicas las campañas y acciones específicas que deben adelantar con el objeto de prevenir el incremento de actividades ilícitas relacionadas con el tráfico de estupefacientes.

Que el Consejo Nacional de Estupefacientes ha sido informado del incremento del tráfico de alcaloides e insumos para su procesamiento a través del transporte marítimo; como también de la dificultad de identificar plenamente las naves utilizadas en el mismo, determinándose la necesidad de adicionar y fortalecer los controles existentes, de tal forma que los organismos y autoridades competentes puedan establecer las circunstancias que han rodeado los hechos y el origen de las embarcaciones.

Que para tales efectos es necesario implementar un sistema de identificación del casco, que permita la individualización de las embarcaciones partiendo desde el fabricante hasta su último propietario, el registro de los moldes y a su vez otros controles que suministren elementos fundamentales para el desarrollo de las investigaciones.

Que igualmente se hace necesario adoptar medidas para optimizar el control administrativo que ejerce la Dirección Nacional de Estupefacientes a través del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes para actividades marítimas, e integrarlo con el sistema de identificación y demás mecanismos adicionales de control.

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

Artículo primero: Toda embarcación menor debe poseer y exhibir un número de identificación del casco (MC), acorde con los lineamientos establecidos por la Dirección General Marítima “Dimar”.

Artículo segundo: La Dirección General Marítima dentro de los treinta (30) días siguientes a la publicación de la presente resolución diseñará e implementará el sistema de identificación de que trata el anterior artículo.

Parágrafo: El número de identificación del casco (NIC) estará determinado por caracteres básicos alfanuméricos y debe contemplar el serial de fábrica; fecha de fabricación; características de la embarcación (eslora, material del casco, propulsión principal, tipo de bote, etc.), y aquellos aspectos que la autoridad marítima considere pertinentes.

Artículo tercero: Todos los fabricantes, importadores y propietarios de embarcaciones y cascos, deben colocar el número de identificación del casco (NIC), de conformidad con los lineamientos que establezca la Dirección General Marítima.

Los términos que fije esa entidad para el cumplimiento de las directrices no podrán ser superiores a (6) seis meses.

Artículo cuarto: La Dirección General Marítima debe adecuar el certificado de matrícula de las embarcaciones, a fin que el mismo contenga el número de identificación del casco (NIC); el documento de identificación del propietario, clase de propulsión, tipo de motor(es) y número(s) de serie.

Artículo quinto: La Dirección General Marítima debe implementar una base de datos con la información correspondiente al número de identificación del casco NIC y permitir el acceso ágil y oportuno a todas las autoridades y organismos de control.

Artículo sexto: La Dirección General Marítima expedirá el registro provisional de matrícula a los pescadores artesanales que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en la Resolución 0007 de 2000, una vez la Dirección Nacional de Estupefacientes certifique el inicio del trámite del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes.

La certificación debe ser enviada por la Dirección Nacional de Estupefacientes directamente a la Dimar.

Artículo séptimo: Los fabricantes e importadores de cascos y embarcaciones, y las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción, reparación, modificación y/o mantenimiento de los mismos, deben mantener en lugar visible dentro de sus instalaciones la licencia de explotación comercial vigente y expedida por la autoridad marítima, a fin de que la misma pueda ser verificada por las autoridades de control y organismos de seguridad del Estado.

Cuando se determine que existe un establecimiento funcionando sin la licencia pertinente, tal circunstancia se pondrá en conocimiento de las autoridades competentes.

Artículo octavo: Las personas naturales o jurídicas dedicadas a la distribución, construcción, reparación, modificación y/o mantenimiento de cascos y embarcaciones deben llevar un registro de cada venta, negociación, modificación, mantenimiento y/o reparación, al menos con la siguiente información:

1) Ciudad, año, mes y día de la transacción o servicio.

2) Nombres y apellidos del comprador o cliente.

3) Documento de identificación.

4) Dirección(es), teléfono(s) y lugar de residencia.

5) Tipo de transacción o servicio.

6) Valor de la transacción o servicio.

7) Actividad económica del comprador o cliente, con indicación expresa del origen de los recursos de la transacción.

8) Si la persona que realiza la transacción lo hace a nombre de un tercero, deberá indicarse su nombre, apellidos, documento de identidad, dirección, teléfono(s) y actividad económica.

9) Firma del cliente o intermediario.

Dicho registro debe enviarse a la Dirección Nacional de Estupefacientes, dentro de los primeros quince (15) días de enero y julio de cada año con los datos del semestre que concluye.

El registro debe además permanecer en las instalaciones del remitente, con la documentación soporte, para la verificación por parte de las autoridades y organismos competentes.

Artículo noveno: Que por seguridad nacional y teniendo en cuenta que se ha evidenciado el incremento de la utilización de embarcaciones para el tráfico de estupefacientes, es necesario establecer mecanismos que permitan incrementar el control de la procedencia de fondos de adquirentes de tales bienes. En consecuencia, la compraventa de embarcaciones deberá ser efectuada a través de cualquier medio de pago que permita confirmar con posterioridad la procedencia de los fondos del comprador. En virtud de lo anterior, los fabricantes y distribuidores de embarcaciones se abstendrán de aceptar el pago en efectivo y dejarán constancia del medio de pago utilizado en cada transacción, lo cual deberá ser reportado a la Dirección Nacional de Estupefacientes en el registro semestral establecido en la presente resolución.

Artículo décimo: La solicitud de expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes para la adquisición o matrícula de una o varias embarcaciones, requiere además de lo indicado en disposiciones anteriores, lo siguiente:

1) Dirección exacta y teléfono(s) de todas las personas que intervienen en la transacción que implica la adquisición del dominio de la(s) embarcación(es).

2) Fotocopia del documento que acredite la adquisición de dominio de la embarcación, tales como el contrato de compraventa, factura, escritura pública, etc. Dicho documento debe contener por lo menos la siguiente información: fecha y lugar de la transacción, nombres y apellidos completos de las partes, documento(s) de identidad, valor de la transacción, características plenas de la(s) embarcación(es) así: nombre, color, matrícula, eslora, manga, puntal, número de motor, serie y potencia. El NIC se debe incluir una vez la Dimar reglamente la materia de conformidad con la presente resolución.

3) Si la embarcación no tiene ni ha tenido matrícula deben indicarse las razones y el nombre e identificación del anterior propietario.

Parágrafo primero: En ningún caso la Dirección Nacional de Estupefacientes aceptará promesas de compraventa o iniciará el trámite tendiente a decidir sobre la expedición del certificado si la documentación allegada carece de la información establecida en el presente artículo.

Parágrafo segundo: Cuando la Dirección Nacional de Estupefacientes lo considere pertinente, para la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, simultáneamente a la solicitud de información a los organismos investigativos y de seguridad del Estado, podrá requerir a los grupos especializados de la dirección antinarcóticos de la Policía Nacional, concepto sobre los documentos aportados por los interesados para demostrar su capacidad económica.

Los grupos especializados deben dar respuesta a la Dirección Nacional de Estupefacientes en un término no superior a quince (15) días y con base en la misma dicha entidad determinará sí es viable continuar el trámite o en su defecto requerir al interesado para que remita la información adicional.

Artículo décimo(8): Como lo dispone el literal b) del numeral 20 del artículo 82 del Decreto 2150 de 1995, el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes se debe solicitar para adquirir o matricular una embarcación.

La Dirección Nacional de Estupefacientes expedirá el certificado para la adquisición de embarcaciones por el término que estime pertinente, sin que exceda la vigencia máxima establecida en el literal e) del numeral 20 del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, e incluyendo las partes que intervienen en la transacción.

En este evento el certificado podrá ser utilizado para adelantar, ante la Dirección General Marítima Dimar, el trámite de matrícula, si el mismo ha perdido vigencia, el interesado debe solicitar un Certificado específico para matricular la(s) embarcación(es) allegando los requisitos pertinentes, excepto los ya existentes en la Dirección Nacional de Estupefacientes.

Artículo décimo primero: El incumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución, será causal de inmovilización de la embarcación o casco, hasta tanto se suministre a la autoridad que haya ordenado la medida, la documentación que le permita establecer que se ha subsanado la situación.

Artículo décimo segundo: La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Se observa que, tal como afirmó el actor, la resolución transcrita limita la actividad de los fabricantes, importadores y propietarios de embarcaciones y cascos mediante obligaciones tales como exhibir un número de identificación del casco (artículos primero y tercero); a las mismas personas y a quienes efectuaran reparaciones, mantener en lugar visible de sus instalaciones la licencia de explotación comercial vigente (artículo séptimo), a llevar un registro de cada venta, negociación, modificación, mantenimiento y/o reparación que deben enviar a la Dirección Nacional de Estupefacientes en enero y julio de cada año (artículo octavo), les prohíbe recibir pagos en efectivo cuando vendan embarcaciones y los obliga a dejar constancia de la forma de pago y reportarla a la Dirección Nacional de Estupefacientes en el registro semestral señalado previamente (artículo noveno).

La resolución comentada le asignó una serie de competencias a la Dimar como las de diseñar, reglamentar e implementar el sistema de identificación, para lo cual se le fija un término (artículo segundo), adecuar el certificado de matrícula de las embarcaciones para que contenga los datos adicionales que allí se señalan (artículo cuarto), implementar una base de datos con la información correspondiente al número de identificación del casco (artículo quinto). Además, estableció requisitos para la expedición del registro provisional de matrícula a los pescadores artesanales por parte de la Dimar, (artículo sexto).

Los artículos identificados como “décimo” establecen nuevos requisitos para solicitar la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes. Para reforzar la aplicación de la resolución comentada el artículo undécimo sanciona con inmovilización de la embarcación o casco el incumplimiento de sus disposiciones y el artículo décimo segundo deroga las disposiciones que le sean contrarias.

2.2.3. El Consejo Nacional de Estupefacientes y sus competencias.

El consejo mencionado fue creado mediante la Ley 30 de 1986 (ene. 31), “por la cual se adopta el estatuto nacional de estupefacientes y se dictan otras disposiciones”(9) y el artículo 91 le asigna funciones en los siguientes términos:

"Artículo 91. Son funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes:

a) Formular, para su adopción por el Gobierno Nacional, las políticas y los planes y programas que las entidades públicas y privadas deben adelantar para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas que producen dependencia. Igualmente el consejo propondrá medidas para el control del uso ilícito de tales drogas.

b) Conforme al ordinal anterior, señalar a los distintos organismos oficiales las campañas y acciones específicas que cada uno de ellos deba adelantar.

c) Dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones y proponer al gobierno la expedición de las que fueren de competencia de este.

d) Supervisar la actividad de las entidades estatales y privadas que se ocupan de la prevención e investigación científica y de policía judicial, control y rehabilitación en materia de drogas que producen dependencia.

e) Mantener contactos con gobiernos extranjeros y entidades internacionales en asuntos de su competencia y adelantar gestiones ante los mismos con el fin de coordinar la acción del gobierno colombiano con la de otros Estados, y de obtener la asistencia que fuera del caso.

f) Disponer, de acuerdo con los indicios graves, que posea, proveniente de los organismos de inteligencia, sobre actividades de personas, aeronaves, embarcaciones, vehículos terrestres y uso de aeródromos o pistas, puertos, muelles o terminales marítimos, fluviales o terrestres, vinculados al tráfico de estupefacientes, la suspensión de las licencias para personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre, certificados y permisos de operación. Para tal efecto, impartirá a las autoridades correspondientes las instrucciones a que haya lugar.

g) Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca, y demás plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país.

La Sala advierte prima facie que el artículo transcrito no le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes competencias para crear obligaciones a cargo de fabricantes, importadores, exportadores, distribuidores y reparadores de naves, relacionadas con su identificación y registro, así como las condiciones de pago cuando sean objeto de venta, entre otras, ni para delegar en la Dimar competencia alguna para reglamentar dichas actividades y ni siquiera para establecer los requisitos para la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes.

Para demostrar la afirmación anterior conviene examinar por separado cada una de las funciones que el artículo 91 le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes:

Así, el literal a) le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes competencia para formular o proponer, las políticas y los planes y programas, así como las medidas de control que las entidades públicas y privadas deben adelantar para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas prohibidas, pero no para adoptarlas directamente. La función en estudio tiene naturaleza meramente consultiva porque las decisiones concretas sobre la materia corresponde tomarlas exclusivamente al Gobierno Nacional, por disposición expresa del literal comentado que no ofrece duda alguna que invite a interpretarlo en forma diferente.

También es de naturaleza consultiva la función que el literal b) le asigna a la CNE para señalar a los distintos organismos oficiales las campañas y acciones específicas que deban adelantar. Aunque la defensa aduce que esa función le permite al CNE señalarle competencias específicas a entidades públicas como la Dimar, lo cierto es que de acuerdo con la literalidad del texto comentado el señalamiento de las campañas y acciones debe efectuarse “conforme al ordinal anterior” y dicho ordinal es inequívoco en limitar la función del Consejo Nacional de Estupefacientes a proponer o recomendar a las autoridades públicas la adopción de medidas conducentes a la lucha antinarcóticos, pero en ningún caso a imponerle forzosamente el cumplimiento de las que considere convenientes.

Una interpretación contraria conduciría a reconocerle al CNE un poder omnímodo sobre el Estado y lo habilitaría para sustituir las competencias del Congreso de la República, del Gobierno Nacional y de las demás entidades oficiales y, por tanto las responsabilidades de sus jefes o directores.

Respecto de la función contenida en el literal c) que le permite al Consejo Nacional de Estupefacientes “dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones y proponer al gobierno la expedición de las que fueren de competencia de este”, dijo la Corte Suprema de Justicia al decidir una demanda de inconstitucionalidad en su contra:

Observa la Corte que tal no puede ser el alcance de esta disposición de cuyo texto se desprende que al Consejo Nacional de Estupefacientes se le otorga una función consultiva, a la que el gobierno puede acudir o de la que puede prescindir, según lo tenga a bien(10) (negrillas y subrayas son de la Sala).

La función específica de "dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones" será estudiada en el capítulo destinado a “otras funciones” del Consejo Nacional de Estupefacientes, distintas de las previstas en el artículo 91 de la Ley 30 de 1986.

Volviendo a los literales del artículo 91, conviene reseñar que la competencia de “supervisión” señalada en el literal d) recae exclusivamente sobre las entidades estatales y privadas que se ocupan de la prevención e investigación científica y de policía judicial, control y rehabilitación en materia de drogas que producen dependencia, supervisión que puede ser definida como la inspección o vigilancia que recae sobre las entidades señaladas y en modo alguno comprende la reglamentación de las funciones de las entidades vigiladas o la atribución de obligaciones a los particulares. Las tareas de supervisión a cargo de las comisiones nacional o seccionales de estupefacientes, como bien lo señaló la Corte Suprema de Justicia en la sentencia que estudió la constitucionalidad del fallo acusado, no permite ejercer el poder de tutela ni controles jerárquicos sobre las entidades vigiladas.

La función contenida en el literal e) relacionada con el mantenimiento de contactos con gobiernos extranjeros y entidades internacionales en asuntos de su competencia y con la gestión ante los mismos para efectos de coordinación y asistencia, no guarda ninguna relación con el contenido de la resolución acusada, la cual no se refiere a esas materias.

2.2.3.1. Otras competencias del Consejo Nacional de Estupefacientes.

Una de las funciones del consejo mencionado que tiene una redacción más amplia y que la defensa invocó es la señalada en el literal c) del artículo 91 al consejo mencionado para “dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones”. Respecto de ella procede hacer las siguientes observaciones:

a) Esa competencia está referida a las funciones claras, expresas y específicas del consejo y no puede extenderse, como pretende la Dirección Nacional de Estupefacientes en la contestación de la demanda, a la reglamentación de cualquier materia relacionada directa o indirectamente con el control de la producción, tráfico o consumo de estupefacientes.

Ello es así porque lo impide la fórmula del Estado de derecho que prescribe, como garantía suprema de la libertad de los ciudadanos frente al poder del Estado, que aquellos pueden hacer todo lo que la Constitución y la ley no le prohíben, en tanto que el Estado puede hacer, única y exclusivamente lo que el ordenamiento expresa y claramente le permite.

En la Constitución Política de 1991 dicho principio está enunciado en el artículo 1º y desarrollado en los artículos 6º que establece que los funcionarios públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones y 122 ibídem que prescribe que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento.

En aplicación del principio de Estado de derecho, las normas que asignan competencias a las autoridades públicas, en este caso a las administrativas, deben estar claramente determinadas y no son susceptibles de interpretarse en forma analógica o extensiva, en garantía, se insiste, de los derechos y libertades ciudadanas. La indeterminación de las normas que establecen competencias a las autoridades públicas es motivo de su inconstitucionalidad, si la asigna la ley, o de nulidad, si la otorga un acto administrativo. Así lo han señalado en sus fallos, de manera reiterada, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado.

En consecuencia, la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes para “dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones”, autoriza expedir los actos necesarios para ejercer las funciones que de manera clara, concreta y específica le fueron asignadas expresamente, tales como recomendar las políticas, planes, programas, campañas y acciones que las autoridades públicas deben adoptar para combatir, la producción, tráfico y consumo de drogas prohibidas, supervisar las entidades sometidas a su vigilancia; gestionar ante gobiernos extranjeros con el fin de obtener su cooperación; suspender las licencias para personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre, certificados y permisos de operación y destruir cultivos prohibidos.

Como se demostró en el acápite anterior la resolución acusada no guarda relación con las funciones que el artículo 91 de la Ley 30 de 1986 le asignó de manera clara, concreta y específica al Consejo Nacional de Estupefacientes.

b) La función de “dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones”, se extiende a las demás funciones que la Ley 30 de 1986 le asignó al Consejo Nacional de Estupefacientes —en artículos distintos del 91—, que tampoco habilitan para dictar normas como las contenidas en la resolución acusada, como se demuestra a continuación.

El artículo 4º de la Ley 30 de 1986 establece que el Consejo Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las normas que para el efecto expida el Ministerio de Salud, “señalará las drogas y medicamentos de que trata la presente ley que pueden importarse, producirse y formularse en el país, y los laboratorios farmacéuticos que las elaboren o produzcan de las plantas, de conformidad con las disposiciones del presente estatuto”. El artículo 5º ibídem establece que el consejo, “en coordinación con los ministerios de Agricultura y Salud, reglamentará el control de las áreas donde se cultiven plantas para la obtención o producción de drogas. Estas plantas solo podrán ser cultivadas previa licencia expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca”. El artículo 6º ibídem establece que “La posesión de semillas para el cultivo de plantas de las cuales se produzcan sustancias estupefacientes, requerirá igualmente autorización previa del Consejo Nacional de Estupefacientes, en las cantidades que el mismo determine. El artículo 7º prescribe, por su parte, que “El Consejo Nacional de Estupefacientes reglamentará los cultivos de plantas de las cuales se produzcan sustancias estupefacientes y el consumo de estas por parte de las poblaciones indígenas, de acuerdo con los usos y prácticas derivadas de su tradición y cultura.

Para demostrar que la resolución acusada no guarda relación alguna con las funciones descritas del Consejo Nacional de Estupefacientes, basta con constatar que dicha resolución no señala las drogas y medicamentos que pueden importarse, producirse y formularse en el país, o los laboratorios que pueden producirlos a partir de las plantas de que trata la ley; no reglamenta el control de las áreas donde se cultiven estas, no confiere licencia para su cultivo ni autoriza la posesión de semillas para el efecto; tampoco reglamenta dichos cultivos o su consumo por parte de las poblaciones indígenas.

El capítulo II ibídem, por su parte, reglamenta las campañas de prevención y programas educativos y le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes las siguientes funciones: el artículo 8º le señala la de “ordenar la destrucción de toda plantación que no posea licencia, o autorizar su utilización para fines lícitos, de conformidad con la reglamentación que se expida”; el artículo 9º prescribe que “toda campaña tendiente a evitar los cultivos y la producción, tráfico y consumo de sustancias estupefacientes, deberá ser dirigida y supervisada por el Consejo Nacional de Estupefacientes, directamente o a través del comité técnico que se crea por medio de la presente ley; el artículo 10 prevé que “a partir de la vigencia del presente estatuto, la prensa escrita, las estaciones de radiodifusión sonora y las programadoras de televisión que operen en el país deberán adelantar campañas destinadas a combatir el tráfico y consumo de drogas que producen dependencia con la duración y periodicidad que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, de común acuerdo con el Ministerio de Comunicaciones, los cuales reglamentarán y vigilarán el cumplimiento de esta disposición. Los programas podrán ser elaborados directamente por el correspondiente medio de comunicación, pero para su difusión deberán ser sometidos a la aprobación del Consejo Nacional de Estupefacientes”. El artículo 11 señala que “los programas de educación primaria, secundaria y superior, así como los de educación no formal, incluirán información sobre riesgos de la farmacodependencia, en la forma que determine el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes, en coordinación con el Consejo Nacional de Estupefacientes. El artículo 13 establece que “el Consejo Nacional de Estupefacientes, en coordinación con otras entidades gubernamentales, promoverá y reglamentará la creación y funcionamiento de comités cívicos, con la finalidad de luchar contra la producción, tráfico y consumo de drogas que produzcan dependencia”.

Es claro que la resolución acusada no fue dictada en ejercicio de las funciones anteriores porque no tuvo como objeto la destrucción de plantaciones utilizadas con fines ilícitos; señalar, reglamentar o aprobar la duración, periodicidad y contenido de las campañas que los medios masivos de comunicación deben adelantar para combatir el tráfico y consumo de drogas prohibidas; desarrollar programas de información sobre riesgos de la farmacodependencia, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes ni promover y reglamentar la creación y funcionamiento de comités cívicos.

Podría pensarse que el artículo 9º ibídem, redactado en términos más generales y amplios, permite al Consejo Nacional de Estupefacientes, en su tarea de dirigir campañas de prevención, asignar funciones a las autoridades públicas e imponer a los particulares obligaciones tales como las que impuso en el acto acusado.

Esa interpretación es de recibo, no solo porque ninguna norma jurídica autoriza a dicho consejo para establecer funciones de las entidades del orden nacional, sino porque las tareas de prevención aludidas se circunscriben a las de carácter informativo, pedagógico y educativo, dirigidas al público, tal como surge del contexto de las disposiciones del que hace parte.

Así lo entendió la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia cuando en la sentencia 21 de enero de 1988, Expediente 1639, agrupó los cargos formulados contra los artículos 9º, 10, 11, 19, 52 y 53 de la Ley 30 de 1986, referidos todos a campañas informativas y educativas y expresó:

“... Regula entonces el legislador las actividades ciudadanas para que su ejercicio armonice con los intereses generales de la comunidad adecuándolas a las exigencias y obligaciones que impone la vida en sociedad y sin que la reglamentación implique mengua de los principios constitucionales que garanticen la libertad de enseñanza o de prensa las cuales, desde luego, no pueden concebirse dentro de un régimen de Estado de derecho, como derechos absolutos sino con un contenido social.

(...).

El actor con sus argumentos desvirtúa la verdadera naturaleza y sustrato de los preceptos que acusa, llegando al extremo de considerar que las labores de informar y enseñar carecen de todo contenido social: a esta conclusión es forzoso arribar si se aceptara la impugnación que formula contra las disposiciones objeto de este cargo.

Por lo tanto, no se conculca derecho alguno porque se impongan reglamentaciones que son consecuencia del deber que tiene el legislador de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares como lo ordena el artículo 16 de la Carta, toda vez que también le corresponde colaborar con la obtención del bienestar colectivo”.

La cita del texto anterior es suficiente para demostrar que la función examinada, en tanto alude a tareas informativas y pedagógicas dirigidas al público con fines de prevención, no habilita para reglamentar la identificación y registro de naves ni las obligaciones de quienes las fabrican, distribuyen, importan, exportan o reparan, tampoco para asignarle funciones a la Dimar relacionadas con dichas materias o para modificar requisitos para la expedición de certificado de carencia de antecedentes, contenido esencial de la resolución acusada.

Tampoco se relaciona con los temas descritos de la sentencia el grupo de funciones que el capítulo IV de la Ley 30 de 1998 le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes. Así, el literal f) del artículo 20 establece que aprobará el proyecto de reglamento que elabore el Ministerio de Salud sobre el control de la importación, fabricación, venta, distribución transporte y uso de acetona, cloroformo, éter etílico, y demás sustancias que puedan ser utilizadas para el procesamiento de drogas que producen dependencia; el artículo 30 establece que el consejo elaborará las políticas para el financiamiento de programas de prevención, control y asistencia en materia de farmacodependencia y vigilancia farmacológica a cargo del fondo rotatorio y para el desarrollo de los convenios bilaterales y multilaterales suscritos por el Gobierno Nacional.

Tampoco guardan relación con los temas regulados por la resolución acusada las funciones que le atribuyen al Consejo Nacional de Estupefacientes los siguientes artículos:

El artículo 43 de la Ley 30 de 1986, modificado por el artículo 20 de la Ley 365 de 1997, tipifica como delito introducir ilegalmente al país, sacar de él, transportar o tener elementos que sirvan para el procesamiento de cocaína o de cualquier otra droga que produzca dependencia que según concepto previo del Consejo Nacional de Estupefacientes se utilicen con el mismo fin. El artículo 47 ibídem prevé que los bienes donde ilícitamente se almacene, conserve, fabrique, elabore, venda o suministre a cualquier título droga que produzca dependencia, al igual que los medios de transporte utilizados para la comisión de los delitos y los dineros y efectos provenientes de tales actividades, serán decomisados y puestos a disposición inmediata del Consejo Nacional de Estupefacientes, el cual, por resolución, podrá destinarlos provisionalmente al servicio oficial o entidades de beneficio común instituidas legalmente, darlos en arriendo o depósito (...). Los beneficios obtenidos se aplicarán (...) bajo control y vigilancia del Consejo Nacional de Estupefacientes, y el artículo 48 dispone que si transcurridos los términos legales de la fecha del decomiso, los bienes a que se refiere el artículo anterior no hubieren sido reclamados, el Consejo Nacional de Estupefacientes ordenará su destinación definitiva o su remate.

La resolución acusada no trata sobre los conceptos a cargo del CNE sobre sustancias que produzcan adicción ni sobre la administración de bienes decomisados a que se refieren las competencias descritas, tampoco a la función destinar las sustancias decomisadas para fines lícitos u ordenar su destrucción prevista en el artículo 82 ibídem.

Finalmente, la única función relacionada con los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes que tiene el Consejo Nacional de Estupefacientes es la de ordenar la revocación de los que haya expedido la oficina nacional de estupefacientes con fundamento en el artículo 93 ibídem(11), pero en ningún caso “la adopción de medidas para optimizar el control administrativo que ejerce la Dirección Nacional de Estupefacientes a través del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes para actividades marítimas, e integrarlo con el sistema de identificación y demás mecanismos adicionales de control”, que se arrogó en la resolución acusada sin fundamento legal alguno y que sirvió de fundamento a la expedición de los artículos sexto, décimo y undécimo de la resolución.

Así las cosas, se concluye que ninguna de las competencias que la Ley 30 de 1986 le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes le permitía expedir un acto como el examinado para asignarle funciones a la Dimar, imponer limitaciones al comercio de naves marítimas u obligaciones a cargo de quienes las fabriquen, importen, exporten, distribuyan, vendan o reparen. Tampoco para reglamentar su identificación y registro o para establecer reglas relativas al certificado de carencia de informes de tráfico de estupefacientes.

Si el consejo consideraba oportunas, convenientes o necesarias las medidas que tomó mediante la resolución debió, en ejercicio de claras disposiciones legales, hacer las recomendaciones al Gobierno Nacional o a las autoridades correspondientes para que procedieran a decretarlas en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales o reglamentarias, pero en ningún caso a proferirlas por sí mismo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de la Resolución 0009 de 30 de mayo de 2003 del Consejo Nacional de Estupefacientes “Por medio de la cual se adoptan medidas tendientes a incrementar el control sobre las autoridades marítimas”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de diecinueve (19) de noviembre de dos mil nueve (2009)».

(5) “Por la cual se adopta el estatuto nacional de estupefacientes y se dictan otras disposiciones”.

(6) “Por el cual se modifica la estructura de la Dirección Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”. Diario Oficial 45.308 de 2003 (sep. 12).

(7) “Por medio de la cual se dictan normas para el registro y abanderamiento de naves y artefactos navales dedicados al transporte marítimo y a la pesca comercial y/o industrial”.

(8) Debe tenerse en cuenta, para evitar confusiones, que la resolución transcrita tiene un defecto de forma: dos de sus artículos se identifican como "décimo".

(9) De acuerdo con el artículo 89 ibídem dicho consejo estará “adscrito al Ministerio de Justicia, funcionará el Consejo Nacional de Estupefacientes, para el cumplimiento de las funciones que aquí se señalan” y el artículo 90 señala que estará integrado por “el ministro o el viceministro de justicia, quien lo presidirá, el ministro o el viceministro de salud, el ministro o viceministro de educación nacional, el ministro o viceministro de agricultura, el Procurador General de la Nación o el procurador delegado para la policía judicial, el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad o el jefe de la división de policía judicial del mismo, el director general de la Policía Nacional o el director de Policía Judicial e Investigación (Dijín), el director de general de aduanas o su delegado y el jefe del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil o su delegado. El Decreto 1124 de 1999 estableció que el ministro del Medio Ambiente participaría en el Consejo Nacional de Estupefacientes, con derecho a voz y voto.

(10) Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de 21 de enero de 1988, Expediente 1639.

(11) El artículo 93 de la Ley 30 de 1986 establece que la oficina de estupefacientes del Ministerio de Justicia, quien hará las veces de secretaria ejecutiva del consejo, tendrá entre sus funciones: (...) f) Expedir el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes en un plazo máximo de sesenta (60) días, transcurrido el cual, se entenderá resuelta favorablemente la solicitud y por consiguiente se expedirá este a las personas que adelanten los trámites ante el Departamento de la Aeronáutica Civil en forma particular o como miembro de empresas para lo siguiente: 1. Importación de aeronaves. 2. Adquisición del dominio o cambio de explotador de aeronaves. Este certificado deberá expedirse en el término de máximo de diez (10) días, vencido el cual, si no hubiere sido expedido, se entenderá resuelta favorablemente la solicitud. El interesado deberá presentar con este su cédula de ciudadanía si es persona natural o el certificado de constitución y gerencia si fuere persona jurídica. 3. Estudio, construcción y reforma de aeródromos o pistas e instalaciones. 4. Obtención y renovación del permiso de operación de aeródromos o pistas. 5. Solicitud para obtener o renovar permisos de empresas de servicios aéreos comerciales, escuelas, aeroclubes, talleres aeronaúticos. 6. Aprobación de los nuevos socios que vayan a adquirir cuotas o acciones de una empresa de servicios aéreos comerciales, escuelas, aeroclubes y talleres aeronáuticos. 7. Aprobación del nuevo propietario o explotador de un aeródromo o pista. 8. Aprobación de licencias para personal aeronáutico. Este certificado podrá revocarse en cualquier momento, por orden del Consejo Nacional de Estupefacientes, por medio de resolución motivada. Expedir certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes a las personas que adelanten trámites ante el Incomex y el Ministerio de Salud para el consumo o distribución de: éter etílico, acetona, cloroformo, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, amoníaco, permanganato de potasio, carbonato liviano y disolvente o diluyente para barnices (Nota. El art. 14 de la L. 785/2002 suprimió el silencio administrativo positivo consagrado en el num. 2º del lit. f) de este artículo).