Sentencia 2003-00492 de junio 12 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2003-00492-01

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actor: Ricardo Perilla Uribe.

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil ocho

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. La competencia.

En sentencia de 15 de enero de 2003 (4) la Sala analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:

“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el art. 33, L. 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la sección respectiva.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-560 de 1999, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena.

(...)”.

Visto que el Decreto 2566 de 2003 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política, que le confiere la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva sección, en este caso, la Sección Primera.

5.2. El pronunciamiento de fondo pese a la modificación del decreto acusado.

Por Sentencia C-852 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 y difirió los efectos de su fallo hasta el 16 de diciembre de 2006, por considerar que esa expresión habilitaba al gobierno para regular el registro calificado de los programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de las instituciones universitarias de educación, aspecto no comprendido en el ámbito material de la habilitación conferida. Dijo la Corte:

“(...) Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. De este modo, toda regulación legislativa cuyo contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular transferencia de competencias legislativas al gobierno, contraria a la Constitución.

(...) En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Como quiera que, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con, entre otros fines, el de velar por su calidad, la inexequibilidad inmediata de la disposición acusada tendría un impacto constitucional muy significativo, en la medida en que generaría un vacío normativo que produciría incertidumbre en el ámbito del aseguramiento de la calidad de la educación superior y podría interferir en la función de control y vigilancia que el Estado debe ejercer sobre la materia.

Encuentra la Corte que, por otro lado, en el extremo opuesto, mantener temporalmente la norma en el ordenamiento no tiene tanta gravedad, por cuanto el problema de inconstitucionalidad que se ha encontrado tiene que ver con el ámbito de las competencias de regulación en materia educativa, sin que hayan surgido cuestionamientos en torno al contenido de las normas que en ejercicio de la habilitación legislativa se hayan expedido por el gobierno. Si bien es cierto que el defecto encontrado por la Corte dista mucho de ser de poca monta, en la medida en que por virtud de ese traslado de competencias de regulación, el Congreso de la República deja de ser el escenario en el que se discuten y se adoptan las grandes decisiones en materia de educación superior, no es menos cierto que sobre la materia se ha procedido dentro de un escenario participativo y de concertación. Así, mantener temporalmente esas competencias de regulación, sin perjuicio de los controles de legalidad que resultan aplicables, no se traduce, per se, en una lesión del ámbito de autonomía universitaria o del derecho de fundar establecimientos educativos, y sí significa, por el contrario brindar una oportunidad suficiente para que el legislador asuma la tarea de expedir las normas generales que habrán de regir la materia.

(...)”.

En Sentencia C-782 de 2007, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “el Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, con efectos diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.

Consideró la Corte que en esta materia no existen parámetros legales generales, básicos y fundamentales respecto del registro calificado, los estándares mínimos de calidad, los exámenes de calidad y las instituciones de educación superior que puedan orientar la labor reglamentaria y de inspección y vigilancia del ejecutivo. Discurrió así:

“(...) 7.3. En este orden de ideas, concluye esta Sala, que lo que hace el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 es delegar la regulación íntegra de las materias de que trata este artículo al Gobierno Nacional, ya que no existe un referente mínimo legal sobre los asuntos en cuestión, lo cual connota una mayor gravedad por tratarse en este caso de una regulación requerida en materia de un servicio público, regulación legal básica que es necesaria para que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los parámetros constitucionales ya analizados, tanto la reglamentación de dichas materias por parte del ejecutivo, como la inspección y vigilancia de las materias en educación de que trata el artículo demandado.

Considera así esta Corte, que la habilitación que consagra el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular e indebida, por cuanto como se ha anotado, no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente al ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias sobre educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República, de conformidad con la cláusula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de un servicio público. Considera la Corte que esta transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente de la República por los numerales 21 y 22 Constitución Política, que como se analizó, se encuentra limitada al control de la conformidad con la ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente por el numeral 11 del artículo 189 Constitución Política, por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el legislador. Por el contrario, considera la Corte que el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 da lugar a una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional.

Por consiguiente, la delegación que hace el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución Política y en razón de ello esta Corte la declarará inexequible.

7.4. Finalmente, si bien la acción pública de inconstitucionalidad de que trata este proceso, se encuentra dirigida contra la totalidad del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, evidencia esta Corte, en concordancia con lo observado por el Ministerio Público, que los cargos de la demanda se dirigen específicamente contra el aparte final del artículo impugnado, en el que se delega en el Gobierno Nacional la reglamentación del registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior técnica y tecnológica.

(...)”.

En este caso, la Sala no estima configurada la pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado porque al momento de su expedición el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 estaba vigente.

Consta en el fundamento normativo que el Presidente de la República expidió el Decreto 2566 de 2003 “en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que le confieren el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 749 de 2002”. Su fuente de validez no fue únicamente el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 sino también los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992, que tiene plena vigencia.

5.3. El pronunciamiento de fondo, pese a la derogación y modificación de los artículos 1º y 4º del acto acusado.

Aunque mediante el artículo 7º de la Ley 1188 de 2008 (5) derogó “el artículo 1º del Decreto 2566 de 2003” y el “Decreto 2170 de 2005” (27 de junio) (6) y modificó el artículo 4º del decreto demandado, siguiendo reiterada jurisprudencia, la Sala emitirá pronunciamiento de fondo en atención a los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia.

La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado en sentencia de 23 de febrero de 1996 que prohijó la tesis sobre la sustracción de materia que sentó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1996, así:

“Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se derivaba, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aun derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente”.

En consecuencia, se procederá la(sic) examen de fondo de los artículos 1º y 4º del Decreto 2566 de 2003 pese a que sus efectos cesaron con la expedición de la Ley 1188 de 2008, habida cuenta de los efectos que pudieron causar durante el lapso de su vigencia.

5.4. Los instrumentos del sistema colombiano de aseguramiento de la calidad de la ecuación(sic) superior.

Según los artículos 67 de la Constitución Política y 3º de la Ley 30 de 1992, compete al Estado velar por la calidad de la educación mediante el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia.

La educación superior y sus instituciones deben encaminarse a prestar a la comunidad un servicio de calidad que comprenda los medios y procesos empleados, la infraestructura institucional, las condiciones en que se desarrolla en cada IES, así como los resultados académicos en términos de los logros de los educandos.

El Presidente de la República está habilitado para crear mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos que ofrecen las instituciones de educación superior (L. 30/92, art. 31).

Los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad (art. 32 ídem).

5.5. Los antecedentes de la institucionalización del registro calificado de los programas académicos universitarios, para asegurar la calidad de la educación superior.

Antes de la expedición de la Ley 30 de 1992, el Estado ejercía por conducto del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, un control previo sobre la calidad de los programas curriculares, en cuya virtud debían obtener aprobación previa para que las instituciones de educación superior pudieran ofrecerlos y desarrollarlos.

Como consecuencia de la desregulación de la educación superior que en el marco de la autonomía universitaria hizo la Ley 30, se suprimieron el control y aprobación previos de los programas curriculares que el Estado ejercía por conducto del Icfes, en desarrollo de su función de inspección y vigilancia de la educación.

En ese contexto, el papel del Icfes fue redefinido y su función —que antes comprendía la aprobación del contenido de los programas académicos— en la Ley 30 quedó circunscrita a registrarlos en el sistema nacional de información sobre la educación superior (SNIES), conforme a la reglamentación que de esta exigencia hicieron los decretos 837 de 1994 (7) y 1225 de 1996 (8) , con fines informativos y no de evaluación de su calidad.

El control previo y directo que en el régimen anterior ejercía el Icfes fue reemplazado por la acreditación institucional (9) que las instituciones de educación superior universitaria cumplen en forma voluntaria ante el Consejo Nacional de Acreditación.

El nuevo régimen tuvo por premisa que el sistema aseguraría su calidad de la educación superior ejerciendo su propia capacidad de autorregulación y que la competencia entre las instituciones educativas por matrículas actuaría como incentivo para promovería(sic). Se consideró además que la injerencia del Estado en el contenido de los programas resultaba contraria a la autonomía universitaria y que los trámites le restaban dinamismo y agilidad al proceso.

La desregulación de la educación propició prácticas distorsionadas que condujeron a la proliferación de instituciones y programas en detrimento de la calidad y pertinencia de la educación superior colombiana (10) .

La deficiente calidad de los programas académicos ofrecidos por las instituciones de educación superior (IES) al amparo de una mal entendida autonomía universitaria obligó al Estado a instituir en forma obligatoria el registro calificado de los programas académicos, de cuya regulación normativa se ocupa el decreto acusado.

5.6. Las características esenciales del sistema de registro calificado obligatorio de los programas académicos.

El artículo 22 del Decreto 2566 de 2003, acusado, dispone que el registro calificado es el reconocimiento que hace el Estado del cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad para el adecuado funcionamiento de programas académicos de educación superior, mediante su incorporación en el sistema nacional de información de la educación superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente.

Dicho registro es otorgado por el Ministro de Educación Nacional mediante acto administrativo y será necesario para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior.

Para obtener el registro calificado, las instituciones de educación superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones mínimas de calidad y de las características específicas de calidad. Las condiciones mínimas de calidad son las siguientes:

1. Denominación académica del programa. La institución de educación superior deberá especificar la denominación del programa y la correspondiente titulación, de conformidad con su naturaleza, modalidad de formación y metodología. Debe indicar claramente el tipo de programa, modalidad y nivel de formación ofrecido y deberá corresponder al contenido curricular (art. 2º).

2. Justificación del programa. Deberá tener en cuenta los siguientes criterios:

a) La pertinencia del programa en el marco de un contexto globalizado, en función de las necesidades reales de formación en el país y en la región donde se va a desarrollar el programa.

b) Las oportunidades potenciales o existentes de desempeño y las tendencias del ejercicio profesional o del campo de acción específico.

c) El estado actual de la formación en el área del conocimiento, en el ámbito regional, nacional e internacional.

d) Las características que lo identifican y constituyen su particularidad.

e) Los aportes académicos y el valor social agregado que particularizan la formación propia de la institución y el programa con otros de la misma denominación o semejantes que ya existan en el país y en la región.

f) La coherencia con la misión y el proyecto educativo institucional. (art. 3º).

3. Aspectos curriculares (11) . La institución deberá presentar la fundamentación teórica, práctica y metodológica del programa; los principios y propósitos que orientan la formación; la estructura y organización de los contenidos curriculares acorde con el desarrollo de la actividad científica-tecnológica; las estrategias que permitan el trabajo interdisciplinario y el trabajo en equipo; el modelo y estrategias pedagógicas y los contextos posibles de aprendizaje para su desarrollo y para el logro de los propósitos de formación; y el perfil de formación.

El programa deberá garantizar una formación integral, que le permita al egresado desempeñarse en diferentes escenarios, con el nivel de competencias propias de cada campo.

Los perfiles de formación deben contemplar el desarrollo de las competencias y las habilidades de cada campo y las áreas de formación.

Las características específicas de los aspectos curriculares de los programas serán definidos por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos, siguiendo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el presente decreto.

Los programas académicos de educación superior ofrecidos en la metodología de educación a distancia, deberán demostrar que hacen uso efectivo de mediaciones pedagógicas y de las formas de interacción apropiadas que apoyen y fomenten el desarrollo de competencias para el aprendizaje autónomo y la forma como desarrollarán las distintas áreas y componentes de formación académica (art. 4º).

4. Organización de las actividades de formación por créditos académicos. El programa deberá expresar el trabajo académico de los estudiantes por créditos académicos (art. 5º).

5. Formación investigativa. La institución deberá presentar de manera explícita la forma como se desarrolla la cultura investigativa y el pensamiento crítico y autónomo que permita a estudiantes y profesores acceder a los nuevos desarrollos del conocimiento, teniendo en cuenta la modalidad de formación. Para tal propósito, el programa deberá incorporar los medios para desarrollar la investigación y para acceder a los avances del conocimiento (art. 6º).

6. Proyección social. El programa deberá contemplar estrategias que contribuyan a la formación y desarrollo en el estudiante de un compromiso social. Para esto debe hacer explícitos los proyectos y mecanismos que favorezcan la interacción con su entorno (art. 7º).

7. Selección y evaluación de estudiantes. El programa deberá:

i) Establecer con claridad los criterios de selección, admisión y transferencia de los estudiantes y homologación de estudios.

ii) Definir en forma precisa los criterios académicos que sustentan la permanencia, promoción y grado de los estudiantes.

iii) Dar a conocer y aplicar el sistema de evaluación de los aprendizajes y el desarrollo de las competencias de los estudiantes, haciendo explícitos los propósitos, criterios, estrategias y técnicas. Las formas de evaluación deben ser coherentes con los propósitos de formación, las estrategias pedagógicas y con las competencias esperadas (art. 8º).

8. Personal académico. El número, dedicación y niveles de formación pedagógica y profesional de directivos y profesores, así como las formas de organización e interacción de su trabajo académico, deben ser los necesarios para desarrollar satisfactoriamente las actividades académicas en correspondencia con la naturaleza, modalidad, metodología, estructura y complejidad del programa y con el número de estudiantes.

De igual manera, el diseño y la aplicación de esta condición esencial obedecerá a criterios de calidad académica y a procedimientos rigurosos en correspondencia con los estatutos y reglamentos vigentes en la institución.

El programa deberá establecer criterios de ingreso, permanencia, formación, capacitación y promoción de los directivos y profesores. (art. 9º).

9. Medios educativos. El programa deberá garantizar a los estudiantes y profesores condiciones que favorezcan un acceso permanente a la información, experimentación y práctica profesional necesarias para adelantar procesos de investigación, docencia y proyección social, en correspondencia con la naturaleza, estructura y complejidad del programa, así como con el número de estudiantes.

Para tal fin, las instituciones de educación superior dispondrán al menos de:

Biblioteca y hemeroteca que cuente con libros, revistas y medios informáticos y telemáticos suficientes, actualizados y especializados.

Suficientes y adecuadas tecnologías de información y comunicación con acceso a los usuarios de los programas. Procesos de capacitación a los usuarios de los programas para la adecuada utilización de los recursos.

Condiciones logísticas e institucionales suficientes para el desarrollo de las prácticas profesionales, en los casos en los que se requiera. Laboratorios y talleres cuando se requieran (art. 10).

10. Infraestructura. La institución deberá tener una planta física adecuada, teniendo en cuenta: el número de estudiantes, las metodologías, las modalidades de formación, las estrategias pedagógicas, las actividades docentes, investigativas, administrativas y de proyección social, destinados para el programa.

Los programas desarrollados bajo la metodología a distancia demostrarán que cuentan con las condiciones físicas adecuadas, tanto en la sede como en los centros de asistencia y tutoría, con indicación de las características y ubicación de los equipos e inmuebles en los lugares ofrecidos (art. 11).

11. Estructura académico-administrativa. El programa estará adscrito a una unidad académico-administrativa (facultad, escuela, departamento, centro, instituto, etc.) que se ocupe de los campos de conocimiento y de formación disciplinaria y profesional, y que cuente al menos con:

Estructuras organizativas, sistemas confiables de información y mecanismos de gestión que permitan ejecutar procesos de planeación, administración, evaluación y seguimiento de los currículos, las experiencias investigativas y los diferentes servicios y recursos.

Apoyo de otras unidades académicas, investigativas, administrativas y de bienestar de la institución (art. 12).

12. Autoevaluación.

13. Políticas y estrategias de seguimiento a egresados. La institución deberá demostrar la existencia de políticas y estrategias de seguimiento a sus egresados que:

Permitan valorar el impacto social del programa y el desempeño laboral de sus egresados, para su revisión y reestructuración, cuando sea necesario.

Faciliten el aprovechamiento de los desarrollos académicos en el área del conocimiento por parte de los egresados.

Estimulen el intercambio de experiencias profesionales e investigativas (art. 14).

14. Bienestar universitario. De conformidad con los artículos 117, 118 y 119 de la Ley 30 de 1992 y el Acuerdo 3 de 1995 expedido por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, la institución debe contar con un reglamento y un plan general de bienestar que promueva y ejecute acciones tendientes a la creación de ambientes apropiados para el desarrollo del potencial individual y colectivo de estudiantes, profesores y personal administrativo del programa. Debe contar así mismo con la infraestructura y la dotación adecuada para el desarrollo de ese plan y divulgarlos adecuadamente (art. 15).

15. Recursos financieros. La institución deberá demostrar la disponibilidad de recursos financieros que garanticen el adecuado funcionamiento del programa, durante la vigencia del registro calificado, y que claramente demuestren la viabilidad del cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad (art. 16).

Las características específicas de calidad para cada programa serán fijadas por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos, siguiendo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional en el presente decreto (art. 1º ídem).

El registro calificado tiene una vigencia de siete (7) años contados a partir de la ejecutoria de la resolución que lo otorga (art. 27 ídem).

El decreto acusado prevé dos supuestos fácticos, los programas que se ofrecerán una vez el sistema de registro calificado entre en vigencia, que no fue demandado por el actor y los programas que venían en funcionamiento, que constituyen el régimen de transición de que trata el capítulo IV, artículos 8º a 46.

5.7. El cargo de falta de competencia temporal del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 2566 de 2003.

El actor funda el cargo en que el Gobierno Nacional excedió el límite temporal no mayor a un año contado a partir de la expedición de la Ley 749 de 2002 en que según el artículo 9º ídem debía reglamentar los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para su evaluación pues dicho límite expiró el 19 de julio de 2002, y el decreto acusado fue expedido el 10 de septiembre de 2003.

El artículo 9º de la Ley 749 preceptúa:

“ART. 9º—De la definición de estándares mínimos de calidad y criterios de evaluación de la formación. El Gobierno Nacional con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos, los cuales serán tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por quienes efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas”.

La Corte Constitucional en Sentencia C-782 de 2007 declaró inexequible la expresión “el Gobierno Nacional reglamentará:” el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, con efectos diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.

Sostuvo que el legislador debe fijar los parámetros legales generales, básicos y fundamentales del registro calificado, de los programas académicos, definir los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de la educación superior y que sin existir estos el ejecutivo no puede ejercer las potestades reglamentaria y de inspección y vigilancia.

Esta Sala (12) ha sostenido:

“(...) el legislador no puede imponerle al ejecutivo cortapisas de índole temporal, cuando es la propia Constitución, norma de normas y, por lo tanto, prevalente sobre cualquiera otra, quien le otorgó sin límite de tiempo la facultad de expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

(...).

Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación en el sentido de que la potestad que tiene el Presidente de la República para desarrollar las leyes se caracteriza porque no se agota con su ejercicio inicial y porque, en términos generales, es potestativo de su titular definir cuáles son y con qué detalles las normas de la ley que requieren reglamentación o desarrollo. Los límites de esta facultad o potestad los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla. También ha sostenido esta corporación que el reglamento debe desarrollar no solo lo que hay expreso en la ley, sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no se convierta en una mera reproducción de aquella (...)”.

La Sala inaplicará por inconstitucional el límite temporal impuesto en el artículo 9º, pues el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida por el artículo 189-11 Constitución Política al Presidente de la República es intemporal y ha de ejercerse cuantas veces lo requiera la cumplida ejecución de la ley.

Contra lo sostenido por la Corte, el ejercicio de la potestad reglamentaria no exige de la definición previa por la ley de los institutos jurídicos objeto de reglamentación.

Tanto más cuando en la Ley 30 de 1992 ya el legislador había contemplado la acreditación y el registro de los programas como instrumentos para asegurar la calidad de la educación y reiterado en su artículo 31 literal h) que compete al Presidente de la República propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las IES.

Basta el tenor literal de los artículos 31 y 32 ídem para llegar a esta conclusión:

“(...).

ART. 31.—De conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a:

a) Proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.

b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía universitaria.

c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior conforme a la ley.

d) Adoptar medidas para fortalecer la investigación en las instituciones de educación superior y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo.

e) Facilitar a las personas aptas el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al arte y a los demás bienes de la cultura, así como los mecanismos financieros que lo hagan viable.

f) Crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes.

g) Fomentar la producción del conocimiento y el acceso del país al dominio de la ciencia, la tecnología y la cultura.

h) Propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior.

i) Fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en directivos y docentes de las instituciones de educación superior.

ART. 32.—La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por:

a) La calidad de la educación superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.

b) El cumplimiento de sus fines.

c) La mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.

d) El adecuado cubrimiento de los servicios de educación superior.

e) Que en las instituciones privadas de educación superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores. Por consiguiente, quien invierta dineros de propiedad de las entidades aquí señaladas, en actividades diferentes a las propias y exclusivas de cada institución será incurso en peculado por extensión.

f) Que en las instituciones oficiales de educación superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.

El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación.

(...)” (negrillas fuera del texto).

El cargo no prospera.

5.8. El cargo de extralimitación de la competencia material del Gobierno Nacional, por la creación del registro simple.

Advierte la Sala que el registro simple fue creado en el marco de unas medidas transitorias que buscan proteger al estudiante y al egresado de programas que carecen de registro.

No se advierte violación al debido proceso toda vez que exige el cumplimiento de unos requisitos específicos para su habilitación, lo cual garantiza la prestación del servicio de educación superior y que las IES encaminen sus esfuerzos a cumplir los estándares para el registro calificado.

Tampoco ello significa que se deroguen los artículos 48 a 52 de la Ley 30 de 1992 por no poder iniciarse investigaciones o imponer sanciones por la falta del cumplimiento de dichos requisitos. Por el contrario se garantiza que las instituciones de educación superior estén sujetas a verificación y control por parte de los pares académicos para lograr dicha acreditación so pena de incurrir en las causales de que tratan dichos artículos. El cargo no prospera.

5.9. La convalidación irregular de los programas carentes de registro que el actor atribuye al régimen de transición contemplado en los artículos 46 a 52 del Decreto 2566 de 2003.

Este cargo es a todas luces infundado pues del contenido normativo de las disposiciones acusadas no se desprenden las consecuencias que el demandante atribuye a la puesta en marcha del régimen de transición, pues como quedó expuesto, antes de expedirse la normativa que hizo obligatorio el registro calificado de los programas para asegurar su calidad, el registro en el sistema nacional de información sobre la educación superior era voluntario y cumplía únicamente fines informativos. Las consecuencias desfavorables que el actor le atribuye carecen de sustento.

No prosperan los cargos de la demanda, así habrá de decidirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. INAPLÍCASE por inconstitucional la expresión “definirá en un término no mayor de un año” contenida en el artículo 9º de la Ley 479(sic) de 2002.

2. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de junio de 2008.

(4) Expedientes acumualdos 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Actores: Franky Urrego Ortiz y otros.

(5) “Por la cual se regula el registro calificado de programas de ecuación(sic) superior y se dictan otras disposiciones”.

(6) “Por el cual se modifica el artículo 4º del Decreto 256 de 2003”.

(7) “Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización” Diario Oficial 4337 de 1994 (abr. 29) de educación superior.

(8) “por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior” Diario Oficial 42.834 de 1996 (jul. 18/1996).

(9) La Ley 30 de 1992 crea el sistema nacional de acreditación para las instituciones de educación superior cuyo objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del sistema cumplen los más altos requisitos de calidad y que realizan sus propósitos y objetivos.

Es voluntario de las instituciones de educación superior acogerse al sistema de acreditación. La acreditación tendrá carácter temporal. Las instituciones que se acrediten disfrutarán de las prerrogativas que para ellas establezca la ley y las que señale el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU (art. 53).

El sistema cuenta con un Consejo Nacional de Acreditación integrado, entre otros, por las comunidades académicas y científicas y dependerá del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, el cual definirá su reglamento, funciones e integración.

La autoevaluación institucional es una tarea permanente de las instituciones de educación superior y hará parte del proceso de acreditación. El Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, cooperará con tales entidades para estimular y perfeccionar los procedimientos de autoevaluación institucional (art. 55).

El Decreto 2904 de 1994, reglamenta los artículos 53 y 54 de la Ley 30 de 1992, y dispone que el Consejo Nacional de Acreditación, una vez analizados los documentos de autoevaluación y evaluación externa y oída la institución realizará la evaluación y procederá si fuere del caso a reconocer la calidad del programa o de la institución, o a formular las recomendaciones que juzgue pertinente (art. 7º).

La acreditación institucional, dentro del proceso de acreditación integralmente considerado, tiene los siguientes objetivos:

• Fomentar la calidad de la educación en las instituciones de educación superior colombianas.

• Servir como un instrumento mediante el cual el Estado pueda reconocer públicamente que las instituciones acreditadas tienen altos niveles de calidad y realizan sus propósitos y objetivos.

• Servir de medio para que las instituciones de educación superior rindan cuentas ante la sociedad y el Estado acerca del servicio educativo que prestan.

• Señalar un paradigma de calidad a las instituciones de educación superior colombianas.

• Servir de fuente de información confiable para que los estudiantes y padres de familia puedan tomar decisiones basadas en criterios de calidad.

• Propiciar la idoneidad y la solidez de las instituciones que prestan el servicio de educación superior.

• Hacer visibles las competencias y características de las instituciones ante las necesidades y demandas de los diferentes sectores sociales y económicos del país.

• Proponer un horizonte para el ejercicio responsable de la autonomía por parte de las instituciones de educación superior.

• Ser un incentivo para los directivos académicos, en la medida en que permita hacer público el sentido y la credibilidad de su trabajo y propiciar el reconocimiento de sus realizaciones.

• Servir de estímulo para que las instituciones verifiquen permanentemente el cumplimiento de su misión, sus propósitos y sus objetivos en el marco de la Constitución y la ley, y de acuerdo con sus propios estatutos.

• Propiciar el autoexamen permanente de las instituciones en el contexto de una cultura de la evaluación.

• Estimular procesos de movilidad y cooperación académica entre instituciones de educación superior, sobre la base del reconocimiento de su calidad.

Son criterios para guiar el análisis y servir de pautas orientadoras del proceso de acreditación institucional la idoneidad, la pertinencia, la responsabilidad, la integridad, la equidad, la coherencia, la universalidad, la transparencia, la eficacia y la eficiencia.

La acreditación institucional pretende el mejoramiento no solo de los programas académicos sino en general de tal manera que presta un importante papen(sic) en el ejercicio de la autonomía universitaria. La evaluación con miras a dicha acreditación se centra en el cumplimiento de los objetivos de la educación superior, en el logro y en la pertinencia social de los postulados de la misión y del proyecto institucional de tal manera que cumpla con las funciones básicas en los campos de acción en la educación superior, en la especificidad de los estudiantes y profesionales, en el impacto social de la labor académica, en los procesos de autoevaluación y autorregulación y en el desarrollo de las áreas de administración, gestión, bienes y de recursos físicos y financieros.

De tal forma que la acreditación institucional significa una manera sistemática de acreditación de programas, pues, se reitera, los requisitos no tratan exclusivamente la sede principal sino que hace referencia al todo institucional.

(10) Ver: Gómez, V. M. “Cuatro temas críticos de la educación superior en Colombia: Estado, instituciones, pertinencia, equidad social”. UN – Ascun. Alfaomega, 2000. Bogotá.

(11) Modificado por el Decreto Nacional 2170 de 2005.

(12) Sentencia de 1º de octubre de 2004; Expediente: 11001-03-24-000-2002-0385-01; actor: Eduardo García Chacón; C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

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