Sentencia 2003-00531-01 de septiembre 10 de 2009 

• CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200300531 01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad

Actor: Carlos Fernando Muñoz Castrillón

Bogotá, D.C., diez de septiembre del dos mil nueve.

EXTRACTOS: « III. Consideraciones de la Sala

Los apartes demandados (en negrilla y subrayados) del artículo 64 del Decreto 3075 de 1997, establecen:

“ART. 64.—Autorización para la importación de alimentos. El Invima otorgará visto bueno sanitario a la importación de alimentos y materias primas. Para ello determinará requisitos sanitarios para la aprobación de las licencias de importación, según la naturaleza e implicaciones de orden sanitario y epidemiológico de los alimentos y materias primas y podrá delegar esta facultad a otra autoridad pública que cumpla con las condiciones para este fin o a las entidades territoriales”.

El actor considera que no podía la norma acusada autorizar al Invima para determinar los requisitos sanitarios para la aprobación de las licencias de importación y para delegar esta facultad en otra autoridad pública que cumpla con las condiciones para este fin o en las entidades territoriales.

El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, fue creado mediante el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social), cuyo objeto es la ejecución de las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos y demás que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.

Dicho precepto dispuso que el Gobierno Nacional reglamentará el régimen de registros y licencias, así como el régimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos de que trata el objeto del Invima, dentro del cual deberá establecer las funciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, de conformidad con el régimen de competencias y recursos.

El Decreto 3075 de 1997, contentivo del artículo 64 cuya nulidad parcial se solicita, fue expedido en ejercicio de la facultad concedida al Gobierno Nacional por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y reglamentó la Ley 9ª de 1979 “Por la cual se dictan medias sanitarias”, cuyo artículo 301 considera violado la actora y el cual preceptúa:

“ART. 301.—El Ministerio de Salud establecerá, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, los requisitos sanitarios que deban cumplir los productos de importación o exportación a que se refiere este título y vigilarán su estricto cumplimiento”.

A juicio de la Sala, debe tenerse en cuenta que la Ley 9ª de 1979 es anterior a la Ley 100 de 1993, que creó el Invima, instituto de cuya reglamentación se ocupó el Gobierno Nacional mediante el Decreto-Ley 1290 de 1994 “Por el cual se precisan las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, y se establece su organización básica” que, a su turno, fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo 248, numeral 7º de la Ley 100 de 1993, para precisar las funciones del Invima y proveer su organización básica.

Dicho Decreto-Ley 1290 de 1994 en su artículo 4º enumeró las funciones del Invima y en su numeral 26 dispuso que le correspondería “Ejercer las demás funciones que le asigne el Ministerio de Salud o el Gobierno Nacional”.

La Sala considera que comoquiera que el Decreto-Ley 1290 de 1994 tiene la misma fuerza o entidad normativa que la Ley 9ª de 1979, con fundamento en los artículos 245 y 248, numeral 7º de la Ley 100 de 1993, 4º, numeral 26 del Decreto-Ley 1290 de 1994 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, bien podía el Gobierno Nacional expedir una disposición como la contenida en el artículo 64 del Decreto 3075 de 1997, sin que por ello pueda afirmarse que se desconoció lo previsto en los artículos 301 de la Ley 9ª de 1979 y 84 de la Constitución Política, último de los cuales establece que cuando una actividad o derecho hayan sido reglamentados las autoridades públicas no podrán exigir requisitos adicionales para su ejercicio.

Lo anterior, por cuanto no debe olvidarse que el Invima es de creación posterior a la Ley 9ª de 1979 y que a partir de su creación es la autoridad sanitaria en materia de alimentos, medicamentos, cosméticos, etc., tal como lo reafirma, precisamente, el artículo 2º del Decreto 3075 de 1997, del cual hace parte también la disposición analizada que se acusa (art. 64), el cual precisa que “Por autoridad sanitaria competente se entenderá el Instituto Nacional de Vigilancia y Medicamentos y Alimentos, Invima, y a las direcciones territoriales de salud, que, de acuerdo con la ley, ejercen funciones de inspección, vigilancia y control y, adoptan las acciones de prevención y seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto”.

En consecuencia, nada impedía que el Gobierno Nacional le atribuyera al Invima la facultad de determinar los requisitos sanitarios para la aprobación de las licencias de importación y con el fin de otorgar el visto bueno para la importación de productos sometidos a su control, como tampoco que lo autorizara para delegar tal facultad en otra autoridad pública, siempre y cuando la misma cumpla con las condiciones requeridas para el efecto, o en las entidades territoriales, máxime cuando, como ya se vio, el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el Gobierno Nacional reglamentará el régimen de registros y licencias, así como el régimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos objeto del Invima, dentro del cual establecerá las funciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, en las cuales el artículo 64 acusado permite delegar la función allí contenida.

Lo expuesto descarta también la violación de los artículos 11, 13, 57, 58 y 59 de la Ley 489 de 1998 que señalan, respectivamente, que no se podrán delegar la expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley, las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación y las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación; que se podrán delegar las funciones presidenciales de que tratan los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política; que compete al Presidente de la República distribuir entre los ministerios y departamentos administrativos los negocios, según su naturaleza; que los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen; y que a estos corresponde, entre otras funciones, preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo y los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto, pues tal como lo sostiene el Ministerio de la Protección Social, el Gobierno Nacional no delegó función alguna en el Invima, sino que lo facultó para reglamentar una función que le es propia, la de otorgar los vistos buenos para la importación de productos sometidos bajo su competencia (D.L. 1290/94, art. 4º, num. 23).

Resta, entonces, analizar la posible ilegalidad de la Resolución 16563 del 5 de agosto del 2002, expedida por el Invima, “por la cual se establecen los requisitos sanitarios para la aprobación de las licencias y registros de importación del azúcar de caña o de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (azúcar crudo, azúcar blanco y el azúcar blanco especial) y los demás azúcares que comprenden (azúcar de caña o de remolacha azucarera refinado)”, cuyo texto es el siguiente:

“CONSIDERANDO:

“Que es necesario unificar los requisitos documentales que deben ser estudiados para aprobar desde el punto de vista de salud pública las licencias y registros de importación de los productos objeto de la presente resolución.

“Que es necesario generar las condiciones para que el Invima pueda verificar la autenticidad y procedencia de los documentos que alleguen los interesados, con el propósito de obtener el visto bueno para la importación de azúcar de caña o de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (azúcar crudo, azúcar blanco y el azúcar blanco especial) y los demás azúcares que comprenden (azúcar de caña o de remolacha azucarera refinado), con el fin de que el instituto pueda garantizar en el territorio nacional, la procedencia del fabricante y responsabilizar a los importadores de la calidad e inocuidad de los productos en mención;

“Que es necesario coordinar con las demás entidades competentes, todas las actividades tendientes a la optimización del control integral de la importación de los productos objeto de la presente resolución,

“RESUELVE:

“ART. 1º—Los interesados en la importación de azúcar de caña o de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (azúcar crudo, azúcar blanco y el azúcar blanco especial) y los demás azúcares que comprenden (azúcar de caña o de remolacha azucarera refinado), en orden a obtener por parte del Invima el visto bueno sanitario para dicha importación, deberán presentar ante la oficina del grupo funcional de puertos de la subdirección de licencias y registros de este instituto, los siguientes documentos:

“1. Fotocopia del registro o licencia de importación.

“2. Certificación en original expedida por el fabricante que indique su condición de procesador o productor en el país de origen.

“3. Original de la ficha técnica expedida por el fabricante que contenga:

“3.1. Nombre y marca (si la tiene) del producto.

“3.2. Descripción técnica del producto (proceso(s) a los que ha sido sometido).

“3.3. Nombre y ubicación del fabricante.

“3.4. Presentación(es) comerciales del producto.

“3.5. Constantes físico-químicas, microbiológicas y organolépticas del producto.

“3.6. Técnicas analíticas con las que se obtienen las constantes del numeral 3.5.

“3.7. Condiciones de almacenamiento, manejo y transporte.

“3.8. Vida útil.

“4. Relación de los distribuidores autorizados por el importador del nivel nacional.

“5. Certificado de existencia y representación legal o certificado de registro mercantil del importador según el caso.

“6. Relación de los destinos potenciales del sector industrial de alimentos o reempacadoras que se surtirán del producto importado.

“7. Copia al carbón del recibo de consignación(es) de la tarifa vigente que por concepto de tasa corresponda al estudio para la aprobación de las licencias o registros de importación.

“8. Documento en original suscrito por el fabricante con el cual se garantice que el producto no procede de material vegetal que haya sido sometido a modificaciones genéticas.

“PAR. 1º—Los documentos relacionados en el presente artículo no deberán tener una fecha de expedición superior a tres meses.

“PAR. 2º—Los documentos expedidos en el extranjero, deberán cumplir con las formalidades previstas en el Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 455 de 1988, por medio de la cual se aprobó la Convención sobre la abolición del requisito de legalización para documentos públicos extranjeros.

“ART. 2º—El Invima diseñará e implementará una base de datos y un archivo que contenga la información estipulada en el artículo primero de la presente resolución, con lo cual se obviará la presentación sistemática de estos documentos en posteriores importaciones, siempre y cuando las características técnicas y legales con las cuales se aprobó inicialmente la importación del producto, no cambien.

“ART. 3º—El Invima deberá promover actividades encaminadas a la coordinación de actuaciones entre las distintas entidades competentes, con el fin de establecer procedimientos que permitan optimizar el control integral de la importación de los productos objeto de la presente resolución.

“ART. 4º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

Como se advierte, la resolución acusada fijó los requisitos sanitarios para otorgar el visto bueno a la importación de azúcar de caña o de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (azúcar crudo, azúcar blanco y el azúcar blanco especial) y los demás azúcares que comprenden (azúcar de caña o de remolacha azucarera refinado), sin que sea de recibo lo afirmado por el actor en el sentido de que está usurpando la competencia del Gobierno Nacional en materia de comercio exterior, pues nótese que los requisitos exigidos en el acto acusado tienen que ver con aspectos sanitarios, vr. gr., constantes físico-químicas, microbiológicas y organolépticas del producto, técnicas analíticas, vida útil, etc., y no así con aspectos de índole comercial, que son los que, en efecto, le corresponde fijar al ministerio del ramo, de conformidad con el artículo 5º, numeral 13 del Decreto 2553 de 1999 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio Exterior y se dictan otras disposiciones” que dispone:

“ART. 5º—Funciones. Le corresponde al Ministerio de Comercio Exterior la formulación de políticas, planes generales, programas y proyectos relacionados con los objetivos que le son propios y en particular:

“1. …

“13. Establecer los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnología, y aquellos que con carácter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país. Todo requisito a la importación o exportación en tanto es una regulación de comercio exterior, deberá establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio Exterior y el ministro del ramo correspondiente”.

Frente al cargo de falsa motivación de la resolución en estudio, en cuanto para su expedición invocó el artículo 4º, numerales 4º y 7º del Decreto-Ley 1290 de 1994, los cuales señalan como función del Invima la de “Coordinar la elaboración de normas de calidad con otras entidades especializadas en esta materia, de acuerdo con la competencia que les otorgue la ley” y “Establecer las directrices operativas y los procedimientos de operación técnica a ejecutarse, en las materias relacionadas en este decreto”, la Sala, para despachar desfavorablemente el cargo, observa que, independientemente de que se considere que tal normativa faculta o no al Invima para fijar los requisitos sanitarios en cuestión, lo cierto es que ya se determinó que bien podía el Gobierno Nacional autorizarlo para el efecto, como lo hizo, mediante el artículo 64 del Decreto 3075 de 1997, norma también acusada y respecto de la cual no se desvirtuó su presunción de legalidad; en consecuencia, no puede predicarse tampoco la violación de los artículos 121 y 122 de la Constitución Política, que disponen, respectivamente, que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y que “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento…”.

Por último, esta corporación considera que el Invima es la autoridad competente en materia de fijación de los requisitos sanitarios para el otorgamiento de vistos buenos para la importación de los productos sometidos bajo su control, pues dado su carácter técnico-científico es obvio que es el llamado a garantizar en el territorio nacional que, entre otros, los alimentos, dentro de los cuales se encuentra el azúcar, tengan una calidad tal que sean inocuos para la salud humana y de ahí que el artículo 4º, numeral 1º del Decreto-Ley 1290 de 1994 le otorgue como función la de “Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el artículo 2456 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, durante todas las actividades asociadas con su producción, importación, comercialización y consumo”.

Visto que no prosperaron los cargos esgrimidos contra las disposiciones acusadas, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

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