Sentencia 2003-00555 de junio 16 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001-23-31-000-2003-00555-02(AP)

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Actor: Julio César Cabrera Cano

Demandado: municipio de Santiago de Cali y otros

Bogotá, D.C., dieciséis de junio de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política dispone:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

“ART. 2º—Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Ahora, en el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales a), b), d) y e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la interposición de la acción popular.

5.1. Caso concreto.

En el presente caso, el actor pretende que se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público, que estimó violados por la instalación ilegal de vallas publicitarias en Santiago de Cali.

Del material probatorio se destaca:

• Copia del derecho de petición suscrito por Julio Cesar Cabrera Cano y dirigido al Alcalde de Santiago de Cali, de fecha 23 de mayo de 2002, en el que solicita que se le informe si Metrovía S.A., Vallas Graffiti Ltda. y Vallavisión Ltda. han solicitado los permisos necesarios para ubicar las vallas publicitarias de su pertenencia en la ciudad. Se destaca:

“Se sirva informarme usted o la persona del municipio encargada de ello, lo siguiente:

¿Cuánto han pagado las empresas Metrovía S.A., Vallas Graffiti Ltda. y Vallavisión Ltda., mensualmente, por el impuesto complementario de avisos y tableros, al municipio, durante los últimos cinco (5) años?

Sírvase informarme ¿A las mencionadas empresas se les ha dado concesión, comodato, o permiso para utilizar el espacio aéreo de la ciudad de Santiago de Cali?

Sírvase informarme ¿Las mencionadas empresas han solicitado un permiso o licencia de construcción general para construir en los predios donde tienen avisos y tableros publicitarios, las torres que soportan las vallas por encima de las alturas permitidas, para cada sector urbano?

Sírvase informarme ¿cuál es el máximo de la altura permitida para las construcciones de los siguientes sectores: carrera 8 con calle 70, carrera 1 con calle 34, carrera 1 con calle 44, calle 10, entre carreras 33 y 44, y calle 13 con autopista (la luna)”(7).

• Oficio suscrito por la Subdirectora de Ordenamiento Urbanístico y dirigido a Julio Cesar Cabrera Cano, de fecha 19 de junio de 2002, en el que manifiesta que el artículo 43 del Acuerdo 50 de 1999, expedido por el Concejo de Cali, prolongó hasta el 31 de diciembre de 2000, el plazo dentro del cual las empresas publicitarias deben adecuar su publicidad a las normas sobre contaminación visual. Se destaca:

“En atención a su comunicación (...) me permito informarle lo siguiente, con respecto a sus preguntas:

Será contestada por la subdirección administrativa de impuestos, rentas y catastro municipal del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal.

Para el otorgamiento de los permisos de las vallas ubicadas en la ciudad de Santiago de Cali, las empresas tuvieron dos (2) años de gracia, otorgados por el Concejo Municipal, para que fueran removidas o modificadas, cuando no cumplieran la reglamentación otorgada mediante el Acuerdo 33 de 1998, en su artículo 16, y posteriormente mediante el Acuerdo 50 de 20 de diciembre de 1999,en su artículo 43, donde se extiende el plazo por un año, hasta el 31 de diciembre de 2000, para el desmonte de las vallas.

Posteriormente, por medio del Acuerdo 69 de octubre 26 de 2000 (...) en sus artículos 147 y 148, se estableció que el municipio debía elaborar un estudio técnico especial para todo lo atinente a este tema, estudio que actualmente se encuentra en la etapa de revisión final, y que deberá ser presentado al Honorable Concejo Municipal, quien tiene la potestad de aprobarlo.

Los permisos que ha otorgado la administración municipal, para la ubicación del vallas, involucran no solo la ubicación de la publicidad en la valla sino el elemento estructural sobre el cual se fija la misma, por tal razón, al otorgarse el permiso, se involucran estos dos aspectos (...).

Con relación a éste punto, el Acuerdo 33 de 1998 establece en su artículo 11 que “la altura máxima de la valla o elemento estructural que contiene publicidad exterior visual se regirá de conformidad con lo establecido por el estatuto de usos del suelo y normas urbanísticas del municipio de Cali, situación que se valida con el plan de ordenamiento territorial, Acuerdo 69 del 26 de octubre de 2002.

En las direcciones que usted cita la altura máxima permitida es:

Carrera 8ª con calle 70: cuatro (4) pisos dependiendo del área del lote se incrementará la altura de acuerdo al porcentaje (5) de espacio público liberado, por encontrarse en una vía arteria principal.

Carrera 1ª con calle 34: Si es vivienda de dos (2) pisos más altillo, edificaciones industriales altura libre, edificaciones comerciales y de servicios tres (3) pisos. (Se aplica lo mismo del punto 1 por encontrarse en una vía arteria principal)

Carrera 1ª con calle 44: Si es vivienda de dos (2) pisos más altillo, edificaciones industriales altura libre, edificaciones comerciales y de servicio tres (3) pisos (Se aplica lo mismo del punto 1 por encontrarse en una vía arteria principal)

Calle 10 entre Carrera 33 y 34: No hay restricción de altura, de acuerdo con el Estatuto es zona oficial.

Calle 13 con autopista: 12 pisos y se aplica lo mismo del primero por ser vía arteria principal”(8).

• Trece (13) fotografías de las vallas ubicadas en la calle 5ª con Avenida Roosvelt, calle 5ª con carrera 27, calle 5ª con carrera 20, calle 5ª con carrera 10, calle 5ª (“a la altura del Club Noel”), carrera 8ª con Calle 70, Avenida Roosvelt con carrera 39, carrera 1ª con calle 34, carrera 1ª con calle 5ª y calle 5ª con carrera 5ª.

• Oficio suscrito por el ingeniero Oscar Fernando Mesa, funcionario de Emcali y dirigido a la secretaría general del departamento de recuperación pérdidas zona sur, de fecha 11 de marzo de 2003, en el que da constancia del consumo de energía de algunas vallas de Metrovía S.A., y Ultradifusión Ltda. Se destaca:

“Conforme al oficio del asunto, se efectuó la revisión respectiva a los sitios a los cuales se hace alusión de vallas publicitarias que tienen iluminación propia y que tienen instaladas mediante permiso que la subsecretaría de amoblamiento, omato y patrimonio urbanístico, les ha autorizado a los diferentes publicistas.

Los publicistas siempre han tomado el servicio de energía en forma directa, sin autorización de Emcali, para tanto hubo la necesidad de crearles un cargo fijo mensual por cada una de las vallas que se encontraban iluminadas.

En el momento, las vallas que no presentan una cuenta de cliente creado, se está procediendo a hacerles un proceso administrativo por servicio directo no autorizado, con el departamento de recuperación pérdidas, y se les creará una cuenta con cargo fijo mensual.

“Calle 5ª /carrera 5ª

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(...)”(9).

• Copia del Acuerdo 32 de 1998 (30 de diciembre), por el cual el Concejo de Santiago de Cali racionaliza el sistema tributario municipal, se establece el equilibrio presupuestal y se dictan otras disposiciones. Se destaca:

“ART. 27.—Adecúese en el municipio de Santiago de Cali el impuesto complementario de avisos y tableros para los no responsables de dicho impuesto; que coloquen publicidad exterior visual en los términos del artículo 14 de la Ley 140 de 1994.

ART. 28.—Hecho generador. El hecho generador del impuesto a la publicidad exterior visual lo constituye la instalación de publicidad exterior visual, a través de vallas o de cualquier elemento estructural.

PAR.—La instalación de publicidad exterior visual en el municipio de Santiago de Cali requerirá de autorización expedida por la secretaría de ordenamiento urbanístico, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el alcalde municipal.

ART. 29.—Sujeto pasivo. Es sujeto pasivo del impuesto a la publicidad exterior visual, el solicitante por cuya cuenta se coloca la valla o elemento estructural que contiene la publicidad.

ART. 30.—Base gravable. Para los responsables del impuesto a la publicidad exterior visual la base gravable estará dada por el área en metros cuadrados de cada valla o elemento estructural.

ART. 31.—Tarifas. Las tarifas del impuesto a la publicidad exterior visual fijadas en proporción directa al área en metros cuadrados, son las siguientes:

De ocho (8) a treinta (30) metros cuadrados, tres (3) salarios mínimos legales mensuales por año.

b) De treinta punto cero uno (30.01) metros cuadrados en adelante, cinco (5) salarios mínimos mensuales por año”(10).

• Copia del Acuerdo 33 de 1998 (30 de diciembre), por el cual el Concejo de Santiago de Cali regula aspectos sobre publicidad exterior visual. Se destaca:

“El Concejo municipal de Santiago de Cali

(...)

CONSIDERANDO

Que la Constitución Nacional en su artículo 313, numeral 3º, faculta al Concejo para “autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer protempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

Que la Constitución Nacional en su artículo 313, numeral 7º, faculta al Concejo para “reglamentar los usos del suelo, y dentro de los límites que fije la Ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.

Que la Constitución Nacional en su artículo 313, numeral 9º, faculta al Concejo para “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”

Que son funciones del municipio, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, planificar el desarrollo ambiental de su territorio y solucionar las necesidades de saneamiento ambiental.

Que la Ley 140 de 1994 reglamentó la publicidad exterior visual en el territorio nacional con “el objeto de mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público de la integridad del medio ambiente, la seguridad visual y simplificación de la actuación administrativa, en relación con la publicidad exterior visual”, disponiendo facultades para que los concejo municipales regularan la materia en su ámbito territorial;

(...)

ACUERDA

ART. 1º—El presente acuerdo tiene por objeto el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio de Santiago de Cali, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la regulación de la actuación administrativa, en relación con la publicidad exterior visual (...).

ART. 2º—Se permitirá la ubicación de la publicidad exterior visual, de que trata la Ley 140 de 23 de junio de 1994, ya sea sobre vallas o a través de cualquier otro elemento estructural en los inmuebles con frente sobre vías arterias y colectoras, que tengan como mínimo dos (2) calzadas o cuatro (4) carriles, con excepción de los sitios prohibidos determinados en la misma ley y en los demás que se establezca en el presente acuerdo.

Podrán colocarse hasta dos (2) vallas y otro tipo de elementos estructurales contiguos con publicidad exterior visual; la distancia mínima con las más próximas, no podrá ser inferior a ochenta (80) metros, conforme a la ley.

ART. 3º—La instalación de la publicidad exterior visual en el municipio de Santiago de Cali, requerirá autorización previa. Para la expedición del permiso se tendrá en cuenta la ubicación de la valla y/o del elemento estructural, el cual se deberá atemperar a lo dispuesto en la Ley 140 de 1994 y al presente acuerdo.

La secretaría de ordenamiento urbanístico, a través de la subsecretaría de amoblamiento ornato y patrimonio urbanístico, será la dependencia municipal encargada de autorizar la instalación de la publicidad exterior visual.

ART. 4º—Para obtener autorización para la instalación de la valla o del elemento estructural y de la publicidad exterior visual en el municipio de Santiago de Cali, su propietario, deberá presentar solicitud escrita ante la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico, diligenciando y suministrando la información contenida en el formulario que para tal fin se elabore (...).

ART. 7º—Además de los lugares indicados en la Ley 140 de 1994 y conforme a lo previsto en su artículo 3º, literal c, se prohíbe ubicar vallas o elementos estructurales con publicidad exterior visual en los siguientes sitios.

Los inmuebles ubicados dentro de los siguientes límites: partiendo de la calle 5ª con carrera 15 hacia el norte, hasta encontrar la calle 5ª, norte; por ésta hacia el norte hasta encontrar la avenida 4ª norte, por esta hacia el oriente hasta encontrar la calle 6ª norte: por ésta hacia el norte hasta encontrar la avenida 9ª norte; por ésta hacia el oriente hasta encontrar la calle 10ª norte, por ésta hacía el sur hasta encontrar la avenida 8ª norte; por ésta hacia el oriente hasta encontrar la calle 26 norte; por ésta hacia el sur-oriente hasta encontrar la avenida 3ª norte; por ésta hacia el sur hasta encontrar la carrera 30 norte, por esta hacia el sur hasta encontrar la calle 26; por esta hacia el sur hasta encontrar la carrera 15; por ésta hacia el occidente hasta encontrar la calle 5ª, punto de partida.

Los cerros tutelares de la ciudad (cerro de las Tres Cruces, cerro de los Cristales y cerro de la Bandera, Bataclán y la loma de La Perla).

Las áreas, inmuebles y elementos aislados, de interés patrimonial, declarados en el artículo 140 numeral 1º del estatuto de usos del suelo (Acu. 30 de diciembre de 1993 y Acu. 10 de 1994) y los que se declaren como tales con posterioridad a estos (...).

ART. 8º—Además de la prohibición de instalar vallas o elementos estructurales y publicidad exterior visual en los inmuebles y elementos aislados de interés patrimonial, también se establece un área prohibida, excepto para los declarados como monumentos nacionales, cuya área de influencia es de doscientos (200) metros de distancia, según lo dispuesto en el literal b), del artículo 3º de la Ley 140 de 1994 (...).

ART. 16.—La valla o elemento estructural y la publicidad exterior visual que se encuentren instalados y que no cumplan con la reglamentación establecida en el presente Acuerdo, deberán ser removidos o modificados, según sea el caso, para lo cual, se concede un término de doce (12) meses al propietario, contados a partir de la publicación del presente Acuerdo. En el evento que ello no se realice, se deberá adelantar el procedimiento establecido para el efecto en la Ley 140 de 1994”(11).

• Copia del Acuerdo 69 de 2000 (oct./26), por medio del cual el Concejo de Santiago de Cali adopta el plan de ordenamiento territorial, del que se desata la siguiente normatividad sobre publicidad exterior:

“ART. 143.—Se consideran formas de publicidad exterior visual, permitidas en el municipio de Santiago de Cali, las siguientes: vallas convencionales, vallas unitubulares o petroleras, vallas móviles, vallas electrónicas y globos inflables.

(...).

ART. 146.—Además de los requerimientos contenidos en la ley, los elementos de publicidad exterior visual ubicados en las zonas urbanas del municipio de Santiago de Cali, deberán instalarse en los predios a partir de la línea de construcción o paramento, y no podrán sobresalir sobre los costados de los mismos, ni ocupar las zonas o áreas de aislamiento, incluyendo las áreas de antejardín.

ART. 147.—Utilización del espacio público aéreo. La utilización del espacio público aéreo y otros componentes del espacio público, para efectos de la publicidad visual, deberá ajustarse a lo dispuesto en la ley, al Acuerdo municipal 33 de 30 de diciembre de 1998 y a las normas que lo modifiquen o adicionen, de conformidad con el estudio técnico especial para su localización que para el efecto realice la administración”(12).

• Catorce (14) fotografías de vallas publicitarias ubicadas en la calle 5ª con carrera 1ª, calle 1ª con carrera 5ª, calle 5ª con carrera 10ª calle 5 (sentido norte sur), calle 5ª con Avenida Roosevelt, calle 5ª con carrera 27, calle 5ª (sentido sur norte), carrera 39 con Avenida Roosevelt, carrera 39 con calle 10ª y calle 10ª (Avenida suroriental)(13).

• Copia de las solicitudes de registro para publicidad exterior visual en la calle 5 Nº 26 - 80, en la “Avenida Pasoancho - carrera 56 - esquina”, en la “Vía Jamundí - Cali” (margen derechas e izquierdas de la vía), en la carrera 1ª Nº 39 - 80, en la calle 5ª Nº 94 - 102 y en la carrera 2N Nº 43 - 43; de fechas marzo de 2002, suscritas Public Lozano & Cía. Ltda(14).

• Escrito de Public Lozano & Cía. Ltda., sin fecha, en el que hace una relación de las vallas publicitarias que ha desmontado en la ciudad. Se destaca:

“Relación vallas desmontadas

Empresa: Publicidad Lozano & Cía. Ltda.

Años: 2000 y 2001

Censo A: agosto 1º de 2001

Ciudad: Cali

1º abril 17/2000: av. 8N # 13N - 52 *ALM. SI.

2º junio/2000: calle 23 AN # 2AN - 107 *ALM.SI

3º julio/2000: calle 25 # 8 - 30/32 *GASES DE O.

4º octubre/2000: carrera 40 # 9D - 56 *PUBLIO.

5º febrero/2001: calle 70 con Av. 3N, Sector Sameco *PRESTP

6º abril 9/2001: calle 5ª con 53ª - frente a Plaza de Torres * PRESTO

7º abril 28/2001: vía Cali-Jamundí - Hda. El Marañon. *ALM. SI.

8º abril 28/2001: vía Cali-Jamundí - Hda. El Marañon *ALM.SI.

9º mayo 16/2001: calle 23 DN # 5N - 65 *ALM.SI.

10 mayo 19/2001: av 3N # 13N - 71, Tubo Doble * Public.

11 mayo 19/2001: av. 3N # 13N - 71, Tubo Doble *Public.

12 junio 16/2001: calle 15N con Av. 4N, Club Colombia * Vacúo T. Sup (Gases)

13 junio 16/2001: calle 15N con Av. 4N, Club Colombia *Publio. T Mitad (ELS)

14 junio 30/2001: av. Pasoamcho con Cra 80, Tubo Doble *ELS.

15 junio 30/2001 av. Pasoancho con Cra 80, Tubo Doble *Publio.

16 julio 6/2001: cra 2N # 43 - 43 *Gases de O”(15).

• Oficio suscrito por la secretaria de ordenamiento urbanístico (e) y dirigido a la gerente general de Public Lozano & Cía. Ltda., en que manifiesta las diferentes actuaciones que ha adelantado para solucionar la problemática de contaminación visual en Cali. Se destaca:

“Atendiendo su comunicación CPL-8504-00, donde nos pone de presente su inconformidad por el manejo del problema de la publicidad en la ciudad, por parte de la administración municipal y de otra firma publicitaria, aunque en su generalidad la consideramos comprensible y razonable, es menester hacer las siguientes precisiones:

(...).

2. Las vallas nuevas de todas las empresas que han sido instaladas irregularmente en 1999 y el 2000, han sido inventariadas y reportadas para el proceso sancionatorio.

(...).

3. De las vallas relacionadas por usted de la empresa Metrovía, en la Calle 5ª y 6ª con Carrera 14ª y Calle 5 con Carrera 39 y de la empresa Graffiti en la avenida 6ª con calle 23DN, también se han relacionado para su sanción.

(...).

4. Del pasacalle alusivo a la “Discoteca Las Vallas” ubicado en la calle 6ª con carrera 39, le podemos informar que ésta secretaría tuvo inconvenientes logísticos en los operativos que impidieron cubrir toda la ciudad, con miras a hacer cumplir las disposiciones específicas para la temporada decembrina, por tanto no fue desmontado de ésta temporada.

5. Referente a las vallas de Codelco instaladas en la calle 5ª con carrera 82 y calle 13 con carrera 80, por la empresa Metrovía, fueron negadas cuando se hizo la solicitud y fueron retiradas el 5 de enero de 2001”(16).

• Oficio de 16 se septiembre de 2002, suscrito por el personero de Santiago de Cali y dirigido al alcalde de la misma ciudad, en el que manifiesta su preocupación por la contaminación visual en la ciudad de Cali. Se destaca:

“Preocupa no solo a la personería municipal sino a toda la comunidad de Cali, la contaminación visual que de forma crónica se ha venido apoderando de nuestra ciudad, a pesar de lo expresado por su administración específicamente por planeación municipal y la subdirección de ordenamiento urbanístico, para hacer un verdadero control al respecto, y sin embargo el problema continua y desafortunadamente hasta ahora no se han visto verdaderos y efectivos esfuerzos al respecto”(17).

• Oficio de 19 de febrero de 2003, suscrito por el personero de Santiago de Cali y dirigido al director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de la misma ciudad, en el que manifiesta su preocupación por la contaminación visual que afecta la ciudad de Cali. Se destaca:

“Desde el pasado 16 de septiembre éste organismo de control le manifestó por escrito su preocupación por la forma en que se ha venido manejando la problemática de la contaminación visual en nuestra ciudad, en donde no existen políticas claras que permiten una verdadera labor de recuperación de nuestro entorno visual.

En respuesta a nuestra comunicación se recibió de esa dirección el oficio 7350 de octubre 10 del mismo año, en el cual se hace un recuento histórico de las razones que argumenta la administración por las que no ha sido posible actuar frente a este tema y se señala por parte suya que “... se está diseñando una estrategia que involucra no solo al vallero, sino al anunciante y al dueño y/o administrador del edificio, o bien inmueble donde se encuentra ubicada la estructura...”.

La personería municipal consideró acertada esa estrategia, sin embargo, transcurridos más de 4 meses desde su anuncio, tiempo prudencial para desarrollarla, la situación es quizás más grave aun, la ciudad en cuanto a contaminación visual continua en un “statu quo” y no se observa ninguna acción real y efectivas por parte de esa Dirección para controlar el impacto y contaminación visual de la ciudad”(18).

• Ciento catorce (114) copias de las facturas de energía de Metro Vía S.A., por consumo en vallas publicitarias de su propiedad en diferentes lugares de Santiago de Cali, de julio de 2002(19).

• Copia de la factura de energía 0000106 de julio de 2002, de Metro Vía S.A., por consumo en vallas publicitarias de su propiedad, en la calle 5ª con carrera 5 - 37 de Santiago de Cali(20).

• Oficio de 31 de marzo de 2006, suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, dirigido al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en el que establece se encuentra prohibido instalar vallas publicitarias en la calle 5ª con carrera 1ª y calle 5ª con carrera 5ª. Se destaca:

“... me permito informarle que una vez revisados los archivos de los permisos expedidos para la instalación de publicidad mayor (vallas) en el municipio de Santiago de Cali, se constató que no se ha expedido permiso alguno a las empresas publicitarias Metrovía S.A., Vallavisión Ltda., Vallas Graffiti Ltda., Publilozano Cía. Ltda. y Ultradifusión Ltda., en las vías enunciadas en su Oficio BG 2382, del 15 de marzo de 2006.

Es oportuno informarle que conforme al Acuerdo 33 de diciembre de 1998, se establece en su artículo 7º como sitio prohibido para ubicar vallas o elementos estructurales con publicidad exterior visual en las siguientes direcciones: calle 5ª con carrera 1ª, calle 5ª con carrera 5ª, calle 5ª con carrera 10ª; en el numeral 2º del mismo artículo 7º se establece que en todo el tramo de la avenida 6ª, se prohíbe la instalación de dichos elementos”(21) (se resalta).

• Certificado de 8 de agosto de 2005, del Ministerio de Cultura, en el que manifiesta los bienes que han sido declarados monumento nacional en Santiago de Cali. Se destaca:

“Que los bienes del municipio de Cali, departamento del Valle del Cauca, relacionados a continuación, cuentan con declaratoria como monumento nacional o bien de interés cultural de carácter nacional.

(...).

Edificio Otero. Plaza Cayetano. Calle 12 entre carrera 4 y carrera 5. Decreto 1722 del 25 de julio de 1977.

(...).

Hospital Universitario Evaristo García. Calle 5ª Nº 36 - 08. Decreto 1802 del 19 de octubre de 1995.

(...).

Palacio Nacional. Plaza Caicedo, calle 12 entre carreras 4ª y 5ª Decreto 1722 del 25 de julio de 1977.

(...).

Teatro municipal de Santiago de Cali. Calles 6ª y 7ª, carreras 5ª y 6ª. Carrera 5ª Nº 6 - 64. Resolución 1585 del 5 de agosto de 2002”(22).

• Oficio de 6 de septiembre de 2005, suscrito por la apoderada del municipio de Santiago de Cali y dirigido al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el que pone de presente las actuaciones que ha adelantado el municipio para que se proteja el derecho colectivo al medio ambiente, y se desmonten las vallas irregularmente instaladas en la ciudad. Se destaca:

“De la manera más atenta me permito dar respuesta al oficio BG Nº 5838 de agosto 4 de 2005, donde solicita se le certifique y se le envíen documentos que deben reposar en nuestros archivos. Al respecto me permito informarle lo siguiente:

1. En lo atinente a los acuerdos conciliatorio realizados en el 2003, me permito comunicarles que por directriz del señor alcalde, en varias oportunidades la subdirectora de ordenamiento urbanístico (...) y el equipo de funcionarios que laboran en torno a la expedición de permisos y control de las vallas de la ciudad, realizó 12 reuniones con los representantes legales de las empresas publicitarias con el propósito de llegar a un acuerdo para realizar el desmonte gradual de las vallas instaladas en forma irregular en la ciudad. De estas reuniones no se logró ningún tipo de acuerdo, debido a los intereses que manejan cada empresa y la falta de solidaridad en el tema de la ciudad, en torno a la contaminación ambiental que se genera con estos mineros.

2. Con relación a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, en la expedición de los permisos para instalar vallas, al respecto le informo que en la Ley 140 de 1994 y el Acuerdo 33 de 1998, normas que se aplican para conceder los permisos para la ubicación de publicidad mayor en la ciudad, no configuran la situación jurídica del silencio administrativo positivo, por lo tanto en la subdirección de ordenamiento urbanístico del departamento administrativo de planeación no reposan permisos obtenidos por parte de la empresa de Publicidad Lozano & Cía. Ltda., ni de ninguna otra mediante esta figura.

Es oportuno aclararle que las solicitudes que se han recepcionado en el Departamento Administrativo de Planeación - subdirección de ordenamiento urbanístico, para obtener el registro de vallas, han sido en lugares no permitidos, conforme lo determina la norma, y no cumplen con las condiciones establecida para su instalación, lo que ha generado que ninguna de estas solicitudes obtenga viabilidad.

3. En cuanto a las reuniones y acercamientos con las empresa de publicidad para el desmonte gradual y equitativo de algunas vallas instaladas, al respecto le comunico que la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, conjuntamente con el departamento administrativo de planeación, mediante contrato con la empresa Ultra Cargues, logró desmontar 6 vallas en total distribuidas así: (3) de Metrovía S.A., (1) de Graffiti Ltda., (1) de Vallavisión, y (1) de Publilozano Ltda., en la ciudad”(23).

• Copia del acta 1 de 2003, suscrita por los representantes de la Alcaldía de Santiago de Cali y de las empresas publicitarias: Metróvía S.A., Publilozano & Cía. Ltda., Vallavisión Ltda. y Ultradifusión Ltda., en la que manifiesta que el plazo máximo para que las empresas publicitarias demonten sus vallas de manera voluntaria, es el 6 de mayo de 2003.

“Conclusiones:

Entre las dos partes se concluyó que se realizaría un censo por parte de los representantes legales de las firmas publicitarias, el cual debe contener fotos, como también la dirección donde se encuentra ubicadas y fecha de término del respectivo contrato con los dueños de los predios, para la administración con base en la Ley 140 de 1994, el Acuerdo 33 de 1998 y la Resolución 01019341 de 2002, decida cual se encuentra dentro de lo legal.

(...).

Después del 6 de mayo de 2003, fijado el tiempo de desmonte, si los valleros no lo hacen, lo hará la administración con cargo a ellos”(24).

• Copia del Acta 8 de 2003, suscrita por los representantes de la Alcaldía de Santiago de Cali y de las empresas publicitarias: Multimagen Ltda., Ultradifusión Ltda., Neon Ayala Ltda., Metrovía S.A., Publilozano Ltda., Jogor Publicidad Exterior, Est. Publicitarias Graffiti Ltda., Publilatina Ltda., V & C de Colombia, Avisos Dise, Vallavisión Ltda. y Nef Digital, en la que se manifiesta que se hará un desmonte gradual de las vallas irregularmente instaladas, a partir del 26 de mayo de 2003.

“Compromiso

Se dará un mes más de plazo, es decir, hasta el 23 de junio de 2003, con el fin de seguir trabajando en las propuestas para definir y aprobar el estudio técnico.

(...).

Se iniciará el lunes 26 de mayo, por parte de las empresas publicitarias, el desmonte gradual de las vallas irreglamentarias, que se encuentran ubicadas 3 en la Calle 5ª entre Carreras 1ª y 15, como también las ubicadas frente al Club Colombia”(25).

• Copia del Acta 12 de 2003, suscrita por la subdirectora de ordenamiento urbanístico y los representantes de las empresas publicitarias: Neón Ayala Ltda., Piblilozano Ltda., Publilatina Ltda., Jagor Publicidad Exterior, Avise Ltda. y Nef Digital, en la que se hace manifiesta la propuesta para la ubicación reglamentaria de vallas de publicidad. Se destaca:

“Objetivos de la convocatoria:

(...).

Se cita a los representantes de las empresas de publicidad para que se conozcan los documentos comparativos de propuestas para la ubicación reglamentaria de las vallas, presentados de parte de los representantes de dichas firmas y la administración municipal.

(...)

Conclusiones

Cuando se comiencen a desmontar las vallas que se encuentran instaladas de manera irreglamentria, se podrá hacer un estudio que permita saber cuántas vallas podrán quedar y cuántas más podrán ser reubicadas, teniendo en cuenta aspectos tales como cruces, glorietas y alturas máximas, etc.”(26).

Advierte la Sala que Metrovía S.A. y la Alcaldía de Santiago de Cali violan el derecho colectivo al medio ambiente sano, pues la primera contraviene lo dispuesto en el artículo 3 literal c) de la Ley 140 de 1994(27), ya que instaló publicidad en la calle 5ª con carrera 5ª de Santiago de Cali; y la segunda incumple con las obligaciones fijadas a su cargo en los artículos 11 y 12 de la misma ley, pues no ha adelantado actuaciones administrativas oficiosas para impedir la proliferación de vallas publicitarias irregulares que contaminan visualmente la ciudad.

Conforme a lo establecido en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, es deber del Estado, a través de las distintas entidades que desarrollan sus funciones, proteger la diversidad e integridad del ambiente y prevenir y controlar los factores que lo deterioran. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto Ley 2811 de 1974(28), y según lo dispuso ésta Sección en sentencia de 11 de octubre de 2006 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros:

“... la contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables, la degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras, las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; la sedimentación en los cursos y depósitos de agua, los cambios nocivos el lecho de las aguas, la extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales o vegetales o de recursos genéticos, y la alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales”(29).

Empero, el concepto de medio ambiente sano, no alude únicamente al deterioro de la flora, fauna, atmósfera, y de los recursos hidrológicos, entre otros, sino también hace referencia a la contaminación visual, que puede perjudicar el espacio público, la integridad del medio ambiente, y la calidad de vida de los habitantes del país.

Como todo derecho, el medio ambiente sano no es un derecho absoluto, pues se encuentra limitado por los derechos de las personas que pueden entrar en conflicto con él. En efecto, la vida en comunidad exige el respeto por los derechos ajenos, la prohibición de su abuso, y la limitación razonable de los mismos, de tal manera que deben ponderarse para evitar que se anulen. En tal contexto, en el caso que nos ocupa, deben armonizarse, de un lado, el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y, de otro, los derechos individuales de la libre iniciativa privada, a usar la propiedad privada, y a aprovechar los medios masivos de comunicación(30).

El actor alega que Metrovía S.A. instala irregularmente vallas publicitarias en las carreras 1ª y 5ª con calle 5ª de Santiago de Cali. Sin embargo, del material probatorio allegado al proceso, no se evidencia prueba que demuestre la propiedad, posesión o tenencia de vallas publicitarias a su cargo, ubicadas en la carrera 1ª con calle 5 de la ciudad.

La Ley 140 de 1994, por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional y se busca la descontaminación visual y del paisaje, la protección de los derechos colectivos al espacio público y de la integridad del medio ambiente, y la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa, en relación con la publicidad exterior visual(31), precisa en su artículo 3º lo siguiente:

“Lugares de ubicación. Podrá colocarse publicidad exterior visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo en los siguientes:

a) En las áreas que constituyen espacio público, de conformidad con las normas municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas que se expidan con fundamento en la Ley 9ª de 1989 o de las normas que la modifiquen o sustituyan. Sin embargo, podrá colocarse publicidad exterior visual en los recintos destinados a la presentación de espectáculos públicos, en los paraderos de los vehículos de transporte público y demás elementos de amoblamiento urbano, en las condiciones que determinen las autoridades que ejerzan el control y la vigilancia de estas actividades;

b) Dentro de los 200 metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales;

c) Donde lo prohíban los concejos municipales y distritales conforme a los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución Nacional;

d) En la propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor;

e) Sobre la infraestructura, tales como postes de apoyo a las redes eléctricas y telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otra estructura de propiedad del Estado (se resalta).

A su turno, el Concejo de Santiago de Cali, en desarrollo de lo establecido en el artículo 3º literal c) de la Ley 140 de 1994, mediante Acuerdo 33 de 1998 (30 de diciembre), fijó escuetamente:

ART. 7º—Además de los lugares indicados en la Ley 140 de 1994 y conforme a lo previsto en su artículo 3º, literal c, se prohíbe ubicar vallas o elementos estructurales con publicidad exterior visual en los siguientes sitios.

Los inmuebles ubicados dentro de los siguientes límites: partiendo de la calle 5ª con carrera 15 hacia el norte, hasta encontrar la calle 5ª, norte; por ésta hacia el norte hasta encontrar la avenida 4ª norte, por esta hacia el oriente hasta encontrar la calle 6ª norte: por esta hacia el norte hasta encontrar la avenida 9ª norte; por ésta hacia el oriente hasta encontrar la calle 10ª norte, por ésta hacía el sur hasta encontrar la avenida 8ª norte; por ésta hacia el oriente hasta encontrar la calle 26 norte; por ésta hacia el sur-oriente hasta encontrar la avenida 3ª norte; por ésta hacia el sur hasta encontrar la carrera 30 norte, por esta hacia el sur hasta encontrar la calle 26; por esta hacia el sur hasta encontrar la carrera 15; por ésta hacia el occidente hasta encontrar la calle 5ª, punto de partida.

Los cerros tutelares de la ciudad (cerro de las Tres Cruces, cerro de los Cristales y cerro de la Bandera, Bataclán y la loma de La Perla).

Las áreas, inmuebles y elementos aislados, de interés patrimonial, declarados en el artículo 140 numeral 1º del Estatuto de Usos del Suelo (Acu. 30 de dic./93 y Acu. 10/94) y los que se declaren como tales con posterioridad a estos (...)” (se resalta).

De las fotografías visibles a folios 25 y 168 del expediente y de la factura de energía 0000106 de Metro Vía S.A., por consumo en la valla publicitaria ubicada en la calle 5 con carrera 5 - 37, de julio de 2002(32), se evidencia que en la calle 5ª con carrera 5ª de Santiago de Cali, existe una valla publicitaria de propiedad de Metrovía S.A.

La Sala advierte que la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, mediante oficio de 31 de marzo de 2006, afirmó, conforme a lo establecido en el artículo 7º del Acuerdo 33 de 1998, que se encuentra prohibida la instalación de vallas publicitarias en la “calle 5ª con carrera 1ª, calle 5ª con carrera 5ª [y] calle 5ª con carrera 10ª...” de la ciudad.

Por lo anterior, se condenará a Metrovía S.A. a retirar la valla publicitaria instalada en la calle 5ª con carrera 5ª de Santiago de Cali, por encontrarse ubicada en un sitio prohibido y que, conforme a lo establecido en la Ley 140 de 1994, viola el derecho colectivo al medio ambiente sano.

Ahora bien, a folios 22, 25, 168 y 169 del expediente, se observan fotografías de vallas publicitarias instaladas en la calle 5ª con carreras 1ª y 10ª de Santiago de Cali, las cuales, a pesar no manifestar la identidad de su(s) propietario(s), poseedor(es) o tenedor(es), conforme a lo expresado por la directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali en oficio de 31 de marzo de 2006, están ubicadas en sitios donde se encuentra prohibida su instalación.

De la misma manera, a folios 21, 22, 23, 24, 168, 169, 170 y 171, salta a la vista la instalación de vallas publicitarias con menos de 80 metros de distancia entre unas y otras, en la calle 5ª con carrera 1ª, calle 5ª con avenida Roosvelt, calle 5ª con carrera 27, carrera 39 con avenida Roosevelt y carrera 39 con calle 10, calle 5ª con carrera 20, carrera 8ª con calle 70 y carrera 1ª con calle 34; todas de Santiago de Cali, las cuales, a pesar de no fijar el(los) nombre(s) de su(s) propietario(s), poseedor(es) o tenedor(es), contravienen lo señalado en el artículo 4 literal a) de la Ley 140 de 1994(33).

Según lo disponen los artículos 11 y 12 de la Ley 140 de 1994(34), constituye una obligación del municipio tener un registro de colocación de publicidad exterior Visual y adelantar actuaciones administrativas oficiosas, en caso de advertir que este tipo de publicidad no se encuentra ajustada a la ley.

Del material probatorio allegado al proceso, se advierte que el municipio de Santiago de Cali no ha realizado actuaciones eficaces que permitan eliminar la contaminación visual del municipio, pues, por el contrario, ha dilatado innecesariamente el amparo del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, aplazando injustificadamente la fecha fijada para el desmonte total de las vallas publicitarias irregularmente instaladas en la ciudad.

Contrario a lo que consideró el a quo, no se allegó prueba al proceso que permitiera establecer la ubicación de vallas publicitarias de propiedad, posesión o tenencia de Valla Visión Ltda, Vallas Graffiti Ltda., Public Lozano & Cía. Ltda. y Ultradifusión Ltda., irregularmente instaladas en la ciudad y que violaran el derecho colectivo al medio ambiente sano.

Por lo anterior, se revocará el numeral primero de la sentencia apelada, por no haberse probado que vallas publicitarias de las empresas Valla Visión Ltda., Vallas Graffiti Ltda., Public Lozano & Cía. Ltda. y Ultradifusión Ltda., violaran el derecho colectivo al ambiente sano.

Por último, atendiendo a las particularidades especiales del presente caso, considera la Sala suficientemente justo reconocer al demandante la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Fuerza es entonces condenar al municipio de Santiago de Cali a retirar las vallas publicitarias instaladas en la calle 5ª con carrera 10ª, calle 5ª con carrera 1ª, calle 5ª con avenida Roosvelt, calle 5ª con carrera 27, carrera 39 con avenida Roosevelt y carrera 39 con calle 10, calle 5ª con carrera 20, carrera 8ª con calle 70 y carrera 1ª con calle 34 y que incumplen con lo dispuesto en el artículo 4º literal a) de la Ley 140 de 1994; y conminarlo a retirar todas las vallas de la ciudad que vulneren el medio ambiente sano y violen las disposiciones fijadas en la Ley 140 de 1994 y el Acuerdo 33 de 1998 (30 de diciembre), expedido por el Concejo del mismo municipio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada.

2. CONDÉNASE a Metrovía S.A. a desmontar, dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de ésta sentencia, la valla publicitaria instalada en la calle 5ª con carrera 5ª de Santiago de Cali.

3. CONDÉNASE al municipio de Santiago de Cali a retirar, dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, las vallas publicitarias instaladas en la calle 5ª con carrera 10ª, calle 5ª con carrera 1ª, calle 5ª con avenida Roosvelt, calle 5ª con carrera 27, carrera 39 con avenida Roosevelt, carrera 39 con calle 10, calle 5ª con carrera 20, carrera 8ª con calle 70 y carrera 1ª con calle 34, y que incumplan con lo dispuesto en el artículo 4 literal a) de la Ley 140 de 1994.

4. CONMINASE al municipio de Santiago de Cali a retirar, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, todas las vallas de la ciudad que vulneren el derecho colectivo al medio ambiente sano y violen las disposiciones fijadas en la Ley 140 de 1994 y el Acuerdo 33 de 1998 (dic./30), expedido por el Concejo del mismo municipio.

Para tal efecto, el municipio deberá adoptar las medidas presupuestales y de planeación que aseguren el cabal cumplimiento de lo ordenado en este fallo.

5. MODIFICASEel numeral 3º de la sentencia apelada, en el sentido de fijar como incentivo para el actor popular la cantidad de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, el cual deberá ser pagado en una proporción del 20% y 80%, respectivamente, por Metrovía S.A. y el municipio de Santiago de Cali.

6. CONFIRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(7) Folios 16 y 17

(8) Folios 18 a 20

(9) Folios 53 a 55

(10) Folios 69 y 70

(11) Folios 71 a 75

(12) Folios 88 a 90

(13) Folios 168 a 172

(14) Folios 335 a 342

(15) Folio 354

(16) Folios 390 y 391

(17) Folio 405

(18) Folios 409 y 410

(19) Folios 601

(20) Folio 548

(21) Folio 810

(22) Folio 2 Cuaderno 2

(23) Folios 17 y 18 Cuaderno 2

(24) Folios 19 a 21 Cuaderno 2

(25) Folios 34 a 36 Cuaderno 2

(26) Folios 47 a 49 Cuaderno 2

(27) Por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional. “Artículo 3º. Lugares de ubicación. Podrá colocarse publicidad exterior visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo en los siguientes:

(...).

c) Donde lo prohíban los concejos municipales y distritales conforme a los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución Nacional”.

(28) Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.

(29) Sentencia de 11 de octubre de 2006, Rad.: 15001-23-31-000 2001-01470-01(AP), actor: Gabriel Zambrano Fonseca, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(30) Sentencia de 17 de mayo de 2002, Rad.: 25000-23-24-000-2001-0243-01 (AP-413), actora: Janeth González Urrego, M.P. Darío Quiñones Pinilla.

(31) Ley 140 de 1994. “Artículo 2. Objetivos La presente ley tiene por objeto mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la publicidad exterior visual”.

(32) Folio 548.

(33) “ART. 4º—Condiciones de la publicidad exterior visual en zonas urbanas y rurales. La Publicidad Exterior Visual que se coloque en las áreas urbanas de los municipios, distritos y también en los territorios indígenas, deberá reunir los siguientes requerimientos:

a) Distancia: podrán colocarse hasta dos vallas contiguas con la publicidad exterior visual. La distancia mínima con las más próximas no puede ser inferior a 80 metros. Dentro de los dos (2) kilómetros de carretera siguiente al límite urbano y territorios indígenas, podrá colocarse una valla cada 200 metros, después de este kilometraje se podrá colocar una valla cada 250 metros” (se destaca).

(34) “ART. 11.—Registro A más tardar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la colocación de la Publicidad Exterior Visual, deberá registrarse dicha colocación ante el alcalde del municipio, distrito o territorio indígena respectivo o ante la autoridad en quien está delegada tal función.

Las autoridades municipales, distritales y de los territorios indígenas abrirán un registro de colocación de Publicidad Exterior Visual, que será público.

(...).

ART. 12.—Remoción o modificación de la publicidad exterior visual. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil y el artículo 8 de la Ley 9ª de 1989 y de otras acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en sitio prohibido por la ley o en condiciones no autorizadas por ésta, cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5º del Decreto 1 de 1984 (CCA).

De igual manera y sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, los alcaldes podrán iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la publicidad exterior visual se ajusta a la ley.

Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se remueva o modifique la publicidad exterior visual que no se ajuste a las condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público (...)” (se resalta).